Wirksamkeitsbericht 2020–2025 des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantone | Lexipedia

März 2024

Wirksamkeitsbericht 2020–2025 des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen

Schweizerische Eidgenossenschaft Der Bundesrat Confédération suisse Confederazione Svizzera Confederaziun svizra

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis Wirksamkeitsbericht 2020–2025

Abkürzungsverzeichnis7

Übersicht9 Erreichung der Ziele des Finanzausgleichs 9 Vom Bundesrat vorgeschlagene Massnahmen 11

1 Ausgangslage und Inhalt 13

1.1 Einleitung 13

1.2 Gesetzliche Grundlagen und Struktur 14

1.3 Inhalt und Struktur des vierten Wirksamkeitsberichts 18

2 Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024 19

2.1 Ressourcenausgleich 20

2.2 Volatilität der Beiträge des Ressourcenausgleichs 25

2.3 Lastenausgleich 27

3 Datengrundlagen und Qualitätssicherung 29

3.1 Datenerhebung und -verarbeitung 29

3.2 Qualitätssicherung 30

4 Zielerreichung des Finanzausgleichs 37

4.1 Zielsetzungen und Wirkungszusammenhänge 37

4.2 Stärkung der kantonalen Finanzautonomie 41

4.3 Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuerbelastung der Kantone 42

4.4 Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen

und internationalen Verhältnis 49

4.5 Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen 51

4.6 Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen (GLA)

und soziodemografischen Belastungen (SLA) 52

4.7 Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs 54

4.8 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 62

5 Überprüfung des aktuellen Finanzausgleichssystems 65

5.1 Auswirkungen der STAF 65

5.2 Überprüfung des Lastenausgleichs (GLA und SLA) 69

5.3 Anreizwirkung 76

5.4 Steuerrepartitionen 79

5.5 Temporäre Abfederungsmassnahmen 81

6 Massnahmen für den Finanzausgleich 2026–2029 85

6.1 Weiterführung des Härteausgleichs 85

6.2 Anpassungen beim Lastenausgleich 87

6.3 Anpassungen bei den Steuerrepartitionen 89

6.4 Stellungnahme des politischen Steuerungsorgans 89

Inhaltsverzeichnis

Glossar91

Literaturverzeichnis95

Anhang 1 97 Grundzüge des Finanzausgleichs 97

Anhang 2 103 Zeitreihen Finanzausgleich 103

Anhang 3 113 Interkantonale Vereinbarungen 113

Anhang 4 115 Transferausgaben Bund – Kantone 115

Anhang 5 119 Kriterien und Messgrössen zur Beurteilung der Wirksamkeit gemäss Anhang 17 der FiLaV 119

Anhang 6 121 Verfügung über die Einsetzung der Fachgruppe Wirksamkeitsbericht 121 Mandat politisches Steuerorgan Finanzausgleich Bund-Kantone 123

Abkürzungsverzeichnis

AHV Alters- und Hinterlassenenversicherung ASG Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage BFS Bundesamt für Statistik BIP Bruttoinlandprodukt BSS BSS Volkswirtschaftliche Beratung AG BV Bundesverfassung DBSt Direkte Bundessteuer EFD Eidgenössisches Finanzdepartement EFK Eidgenössische Finanzkontrolle EFV Eidgenössische Finanzverwaltung ESTV Eidgenössische Steuerverwaltung FDK Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren FiLaG Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (SR 613.2) FiLaV Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich (SR 613.21) FKG Finanzkontrollgesetz (SR 614.0) GLA Geografisch-topografischer Lastenausgleich HRA Horizontaler Ressourcenausgleich IKS Internes Kontrollsystem IKZ Interkantonale Zusammenarbeit IRV Rahmenvereinbarung über die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich IV Invalidenversicherung KdK Konferenz der Kantonsregierungen KLR Kosten- und Leistungsrechnung LA Lastenausgleich MAD Median der absoluten Abweichung NFA Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen RA Ressourcenausgleich RI Ressourcenindex SLA Soziodemografischer Lastenausgleich SLA A-C Ausgleich von Sonderlasten aufgrund der Bevölkerungsstruktur SLA F Ausgleich von Sonderlasten der Kernstädte SR Systematische Sammlung des Bundesrechts SSE Standardisierter Steuerertrag SST Standardisierter Steuersatz STABW Standardabweichung StADG Bundesgesetz über die Durchführung von internationalen Abkommen im Steuerbereich (SR 672.2) STAF Steuerreform und AHV-Finanzierung StHG Steuerharmonisierungsgesetz (SR 642.14) TM Temporäre Massnahmen USR Unternehmenssteuerreform VRA Vertikaler Ressourcenausgleich

Übersicht

Der Bundesrat legt der Bundesversammlung gemäss Artikel 18 des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) i.d.R. alle vier Jahre einen Bericht über den Vollzug und die Wirksamkeit des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen vor. Der Bericht gibt Auf- schluss über die Erreichung der Ziele des nationalen Finanzausgleichs in der vergangenen Pe- riode und schlägt Massnahmen für die Folgeperiode vor. Der vorliegende vierte Wirksamkeits- bericht analysiert die Periode 2020 bis 2025 und liefert Entscheidgrundlagen für eine mögliche Anpassung des Finanzausgleichssystems ab 2026. Die mit sechs Jahren vom normalen Rhyth- mus abweichende Dauer der im vorliegenden Bericht betrachteten Periode ist in Artikel 19b FiLaG festgelegt.

Der erste Wirksamkeitsbericht berücksichtigte insbesondere den Aspekt der Haushaltsneut- ralität. Der zweite Bericht widmete sich eingehend den Auswirkungen in den entflochtenen Aufgabenbereichen und der Evaluation der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen bei den Verbundfinanzierungen, die mittels Programmvereinbarungen gesteuert werden. Der dritte Bericht stellte ein Paket mit Systemanpassungen dar, das 2020 in Kraft getreten ist.

Die Analysen des vierten Wirksamkeitsberichts fokussieren sich auf die Periode 2020 bis 2025. Angesichts der einzuhaltenden Terminabfolge (Durchführung einer dreimonatigen Vernehm- lassung, allenfalls Erarbeitung einer bundesrätlichen Botschaft, parlamentarische Beratungen, Referendumsfrist, Inkrafttreten der Anpassungen auf den 1.1.2026) muss der Bericht bereits im ersten Quartal 2024 vorliegen und kann daher das letzte Jahr der Berichtsperiode (d.h. 2025) nicht mehr einschliessen. Demgegenüber greift die Analyse in manchen Bereichen zeit- lich weiter als 2020 zurück, was eine fundiertere Beurteilung der Wirkungsweise des Finanz- ausgleichs erlaubt.

Die Schwerpunkte des vorliegenden Berichts bilden zum einen die Überprüfung der Zieler- reichung und zum anderen vertiefte Analysen des Lastenausgleichs, der interkantonalen Zu- sammenarbeit und der Auswirkungen der Steuerreform und AHV-Finanzierung (STAF) auf den Ressourcenausgleich.

Erreichung der Ziele des Finanzausgleichs

Die vorliegende Wirkungsanalyse zeigt, dass die im FiLaG aufgeführten Ziele in der Berichtsperi- ode weitgehend erreicht worden sind. Bezüglich der einzelnen Ziele ist Folgendes festzuhalten:

– Stärkung der kantonalen Finanzautonomie: Der Anteil der zweckfreien Transfers am Ge- samtvolumen der Transfers zwischen Bund und Kantonen ist ein wichtiger Gradmesser für die kantonale Finanzautonomie. Mit der Einführung der Neugestaltung des Finanzaus- gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurde dieser Anteil substanziell erhöht und bewegte sich bis 2020 bei rund 40 Prozent. Mit der Erhöhung des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer (DBSt) im Rahmen der STAF nahm der Anteil der zweckfreien Transfers noch leicht zu. Dies zeigt, dass diese Autonomie bisher gewahrt und sogar noch erhöht werden konnte. Die Finanzautonomie der Kantone wird auch zu- künftig von der Entwicklung der Bundesgesetzgebung beeinflusst. Diese kann den Hand- lungsspielraum der Kantone erhöhen oder einschränken.

– Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und der Steuerbelastung: Der Ressourcenausgleich reduziert die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone um rund einen Drittel. Im Zeitverlauf ist die Entwicklung der Disparitäten ziemlich stabil. Längerfristig werden die Disparitäten vor allem durch die wirtschaftliche Entwicklung beeinflusst. Bei guter Konjunktur nehmen sie tendenziell zu, während sie bei einer Rezessi- on eher abnehmen. In den zuletzt beobachteten Jahren nehmen sie leicht zu.

Übersicht

Die Disparitäten in der Steuerbelastung gemessen am Steuerausschöpfungsindex haben sich bei den natürlichen und den juristischen Personen unterschiedlich entwickelt. Bei den natürlichen Personen verändern sie sich im Zeitverlauf nur wenig, in den zuletzt beobach- teten Jahren waren sie aber leicht rückläufig. Bei den juristischen Personen haben sie kon- tinuierlich abgenommen, in den jüngsten Jahren sogar deutlich. Das Ziel des Abbaus der Disparitäten konnte bei den juristischen Personen somit erreicht werden, die Spannweite ist allerdings immer noch hoch. Der Ressourcenausgleich verringert zwar den Anreiz zu Steu- ersenkungen der Kantone, hat jedoch nur eine beschränkte Wirkung auf die Unterschiede in der Steuerbelastung.

– Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen und internationalen Verhält- nis: Die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz und der Kantone ist sowohl bei den Unternehmens- wie auch bei den Einkommenssteuern nach wie vor hoch. Die Grenzab- schöpfungsquoten bei den ressourcenstarken Kantonen im Rahmen des horizontalen Res- sourcenausgleichs sind relativ tief, sodass kaum von einer dämpfenden Wirkung des Finanz- ausgleichs auf ihre Position im Steuerwettbewerb gesprochen werden kann. Anders sieht es indessen für die ressourcenschwachen Kantone aus, wo die Grenzabschöpfungsquoten relativ hoch sind. Insbesondere die ressourcenschwächsten Kantone haben aufgrund der progressiven Ausgestaltung des Ressourcenausgleichs wenig Anreiz, ihr Ressourcenpotenzi- al zu steigern. Trotz dieser geringen Anreize haben einige der ressourcenschwachen Kanto- ne Steuersenkungen vorgenommen.

– Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen: Mit den Sys- temanpassungen 2020 wurde eine garantierte Mindestausstattung von 86,5 Prozent des schweizerischen Mittels eingeführt. Dies bedeutet, dass ressourcenschwache Kantone mit einem Ressourcenindex von unter 70 Punkten nach Ressourcenausgleich immer genau die garantierte Mindestausstattung erreichen. Die Dotation des Ressourcenausgleichs bestimmt sich damit endogen; sie wird durch die Höhe der Mindestausstattung (d.h. 86,5%), die Entwicklung der Disparitäten (eine Zunahme erfordert mehr Mittel) und die Entwicklung der Fiskaleinnahmen determiniert. Um die Auswirkungen des Systemwechsels zu mildern, wurde die garantierte Mindestausstattung 2020 auf 87,7 und 2021 auf 87,1 Prozent fest- gelegt. Zudem wurden in den Jahren 2021-2025 im Rahmen der sog. Abfederungsmass- nahmen Zahlungen an die ressourcenschwachen Kantone von insgesamt 640 Millionen als Übergangshilfe geleistet. Aufgrund methodischer Schwierigkeiten und einer erst kurzen Zeitspanne seit der Einführung der garantierten Mindestausstattung auf den 1.1.2020 ver- zichtet der Wirksamkeitsbericht 2020-2025 auf eine Beurteilung der Höhe der garantierten Mindestausstattung. Er hält indessen fest, dass keine weiteren Massnahmen zugunsten der ressourcenschwachen Kantone vorgeschlagen werden.

– Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen und soziodemografischen Lasten: Die aktualisierten Berechnungen weisen darauf hin, dass sich die Struktur der Sonderlasten wenig verändert hat. So deckt der Lastenausgleich rund 30 Prozent der geografisch-topo- grafischen Sonderlasten, während bei den demografischen Sonderlasten rund 10 und bei den Kernstadtlasten rund 4 Prozent gedeckt wurden. Mit der Reform 2020 wurde der sozio- demografische Lastenausgleich um insgesamt 140 Millionen pro Jahr aufgestockt, womit sich der Deckungsgrad bei den demografischen Sonderlasten und den Kernstadtlasten um rund einen Drittel erhöht (auf 14 bzw. 5,5 Prozent).

– Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs: Im Rahmen des vorliegenden Berichts wurden erstmals vertiefte Analysen der Funktionsweise der interkan- tonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich durchgeführt. Als Hauptergebnis kann fest- gehalten werden, dass die interkantonale Zusammenarbeit gut funktioniert. Es besteht ein Verbesserungspotenzial bei der operativen Umsetzung. Zudem könnte die interkantonale Zusammenarbeit noch verstärkt werden.

Übersicht

Vom Bundesrat vorgeschlagene Massnahmen

Die Systemanpassungen sind 2020 in Kraft getreten. Für eine vertiefte Evaluation dieser Än- derungen ist der Zeitraum noch zu kurz. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass es bisher zu keinen gravierenden Problemen gekommen ist. Damit besteht aus heutiger Sicht kein Hand- lungsbedarf. Die garantierte Mindestausstattung von 86,5 Prozent stellt die Schlüsselgrösse für den Ressourcenausgleich dar. Dieser Wert ist das Ergebnis eines hart errungenen Kompro- misses zwischen den Kantonen. Die Mindestausstattung an finanziellen Ressourcen soll einem Kanton ermöglichen, seinen Einwohnerinnen und Einwohnern einen Grundbedarf an öffent- lichen Leistungen bei tragbarer Steuerbelastung zur Verfügung zu stellen. Die Frage, welche Leistungen ein solcher Grundbedarf umfassen soll, kann ohne Werturteil nicht abschliessend beantwortet werden. Aus diesem Grund dürfte es nicht möglich sein, die Höhe der notwen- digen Mindestausstattung mit Hilfe rein objektiver Kriterien genau festzulegen. Die Höhe der garantierten Mindestausstattung muss daher politisch bestimmt werden. Da die Systemanpas- sung erst vor wenigen Jahren eingeführt worden ist, erachtet es der Bundesrat als verfrüht, im Rahmen dieses Wirksamkeitsberichts eine politische Diskussion zur Höhe der garantierten Mindestausstattung auszulösen.

Mit dem vorliegenden Wirksamkeitsbericht werden keine Anpassungen des FiLaG vorgeschla- gen. Hingegen enthält der Bericht Vorschläge für technische Anpassungen auf Verordnungs- stufe. So sollen die Gewichte der Indikatoren im soziodemografischen Lastenausgleich wie beim geografisch-topografischen Lastenausgleich in der Verordnung über den Finanz- und Las- tenausgleich (FiLaV) festgelegt und im Rahmen des Wirksamkeitsberichts periodisch überprüft werden. Im Weiteren soll die Berücksichtigung der Steuerrepartitionen in der FiLaV detaillierter geregelt werden. Steuerrepartitionen sind insbesondere bei der Zuteilung der steuerbaren Ge- winne von Unternehmen, die in mehreren Kantonen tätig sind, relevant. Es hat sich gezeigt, dass die bisher verwendete Methodik zu pauschal war und in Einzelfällen zu einer unbefriedi- genden Aufteilung des Gewinnsteuersubstrats auf die involvierten Kantone geführt hat.

Übersicht

Ausgangslage und Inhalt

1 Ausgangslage und Inhalt

1.1 Einleitung

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kan- tonen (NFA) ist am 1.1.2008 in Kraft getreten. Mit ihr wurden die finanziellen Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen von Grund auf reformiert. Sie umfasste die Zuteilung der öffentlichen Aufgaben sowie die Umverteilung von öffentlichen Geldern zwischen den beiden Staatsebenen (Finanzausgleich im engeren Sinn) und verfolgte zwei Ziele: ein Abbau der kantonalen Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und die Steigerung der Effizienz bei der staatlichen Aufgabenerfüllung. Mit der NFA wurden zahlreiche bisher von Bund und Kantonen gemeinsam finanzierte Aufgaben entflochten und die verbleibenden Ver- bundfinanzierungen effizienter organisiert. Der damals neu eingeführte Finanzausgleich im engeren Sinn umfasst den Ressourcenausgleich, den Ausgleich für geografisch-topografische und soziodemografische Lasten sowie den Härteausgleich. Mit dem Ressourcenausgleich sol- len Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone ausgeglichen werden. Er setzt sich zusammen aus dem vom Bund finanzierten vertikalen Ressourcenausgleich und dem horizontalen Ressourcenausgleich, der von den ressourcenstarken Kantonen alimentiert wird. Der Lastenausgleich entschädigt Kantone, die in bestimmten Aufgabenbereichen übermässige strukturell bedingte Kosten aufweisen. Der Härteausgleich ist zeitlich befristet und verhindert, dass ressourcenschwache Kantone durch den Systemwechsel im Jahr 2008 finanziell schlech- ter gestellt werden. Sein Volumen wird seit 2016 jährlich um 5 Prozent des Anfangsbetrags reduziert.

In den Jahren 2020 und 2024 wurden zwei weitere temporäre Instrumente eingeführt. Die Abfederungsmassnahmen mildern die Auswirkungen der Finanzausgleichsreform 2020. Die Zahlungen werden proportional zur Bevölkerung auf die ressourcenschwachen Kantone ver- teilt. Die Zahlungen erfolgen in den Jahren 2021 bis 2025 und werden vom Bund finanziert. Die Ergänzungsbeiträge glätten die Auswirkungen der Anpassungen des Ressourcenausgleichs im Rahmen der AHV-Steuervorlage (STAF). In den Jahren 2024-2030 werden vom Bund dazu jährlich 180 Millionen zur Verfügung gestellt.

Das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) sieht vor, dass der Bundesrat periodisch über den Vollzug und die Wirksamkeit des nationalen Finanzausgleichs Bericht er- stattet. Im November 2010 veröffentlichte der Bundesrat den ersten Wirksamkeitsbericht zum Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen für die Jahre 2008–2011, im März 2014 folgte der zweite Bericht für die Jahre 2012–2015 und im März 2018 der dritte Bericht für die Jahre 2016-2019. Der nun vorliegende vierte Wirksamkeitsbericht gibt Auskunft, inwieweit die Ziele des nationalen Finanzausgleichs in den Jahren 2020–2025 erreicht werden und soll dem Parla- ment u.a. als Grundlage für eventuell notwendige gesetzliche Anpassungen dienen.

Ausgangslage und Inhalt

1.2 Gesetzliche Grundlagen und Struktur

Gesetzliche Grundlage für den Wirksamkeitsbericht ist Artikel 18 FiLaG (vgl. Kasten). Absatz 1 hält fest, dass der Bericht neben der Wirksamkeit des Finanz- und Lastenausgleichs auch des- sen Vollzug und somit die Prozesse zur Berechnung der Ausgleichszahlungen (Administration und Qualitätssicherung) zu beurteilen hat.

Art. 18 FiLaG 1 Der Bundesrat legt der Bundesversammlung alle vier Jahre einen Bericht über den Vollzug und die Wirksamkeit dieses Gesetzes vor. 2 Der Bericht gibt Aufschluss über die Erreichung der Ziele des Finanzausgleichs in der vergan- genen Periode und erörtert die möglichen Massnahmen für die kommende Periode. 3 Die Wirkungen der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich werden gesondert dargelegt.

In Abweichung zu Absatz 1 legt der Bundesrat der Bundesversammlung im Jahr 2024 einen Wirksamkeitsbericht vor, der den Zeitraum von 2020–2025 umfasst (Art. 19b FiLaG). Dadurch ist es möglich, im vorliegenden Bericht wenigstens ein Jahr (Referenzjahr 2024 / Bemessungs- jahr 2020) zu evaluieren, bei dem Daten gemäss Umsetzung der STAF enthalten sind.

Absatz 2 enthält Vorgaben zum Inhalt des Wirksamkeitsberichts. So stehen die Ziele des Fi- nanzausgleichs nach Artikel 2 FiLaG im Zentrum der Analyse. Hinsichtlich des zeitlichen Ho- rizonts der Untersuchungen steht die Periode 2020 bis 2025 im Vordergrund. Auf der Basis der Ergebnisse soll der Wirksamkeitsbericht mögliche Massnahmen für die kommende Periode diskutieren. Eine besondere Stellung innerhalb dieses Berichts nimmt die interkantonale Zu- sammenarbeit mit Lastenausgleich ein, deren Wirkungen unabhängig von den Auswirkungen des Finanzausgleichs im engeren Sinn zu beurteilen sind.

Artikel 18 FiLaG wird in den Artikeln 46 bis 49 der Verordnung über den Finanz- und Lasten- ausgleich (FiLaV) konkretisiert. Die Übergangsbestimmung in Artikel 57 verlangt überdies eine zusätzliche Darstellung zur Umsetzung des Bundesgesetzes vom 28. September 2018 über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung in den Kantonen, namentlich der Instrumente des Abzugs von Forschungs- und Entwicklungsaufwand und des Abzugs für Eigenfinanzierung.

Ausgangslage und Inhalt

1.2.1 Inhalt des Wirksamkeitsberichts

Art. 46 FiLaV 1 Der Wirksamkeitsbericht hat folgenden Inhalt:

a. Er gibt Auskunft über: 1. den Vollzug des Finanzausgleichs, insbesondere die Beschaffung der Daten für den Ressourcen- und Lastenausgleich,

2. die jährliche Volatilität der Beiträge der ressourcenstarken Kantone an den horizontalen Ressourcenausgleich und der Ausgleichszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone innerhalb der Berichtsperiode.

b. Er analysiert, inwieweit die Ziele des Finanz- und Lastenausgleichs in der Berichtsperiode erreicht wurden.

c. Er erörtert mögliche Massnahmen, namentlich: 1. die Anpassung der garantierten Mindestausstattung des Ressourcenausgleichs (Art. 3a Abs. 2 Bst. a FiLaG),

2. die Anpassung der Dotation des Lastenausgleichs (Art. 9 FiLaG),

3. die vollständige oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs (Art. 19 Abs. 4 FiLaG). 2 Er kann Empfehlungen für die Überprüfung der Bemessungsgrundlagen des Ressourcen- und Lastenausgleichs enthalten. 3 Er enthält zudem in einer gesonderten Darstellung Angaben über die Wirkungen der inter- kantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich gemäss Artikel 18 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 11 FiLaG. 4 Der Wirksamkeitsbericht stützt sich bei der Beurteilung der Ziele insbesondere auf die Krite- rien gemäss Anhang 17 ab und berücksichtigt anerkannte Standards der Evaluation. 5 Er gibt allfällige abweichende Meinungen innerhalb der paritätischen Fachgruppe wieder.

Artikel 46 Absatz 1 FiLaV beschreibt den Untersuchungsgegenstand des Wirksamkeitsberichts. In Buchstabe a Ziffer 1 wird darauf hingewiesen, dass bei der Beurteilung des Vollzugs dem Prozess der Datenbeschaffung für den Ressourcen- und Lastenausgleich eine besondere Be- achtung zukommt. Im Vordergrund stehen dabei Aussagen über die Massnahmen zur Sicher- stellung der Datenqualität. In Ziffer 2 wird die Volatilität der Beiträge im Ressourcenausgleich zum expliziten Untersuchungsgegenstand erklärt. Es geht namentlich darum, im Interesse einer verlässlichen Finanzpolitik die Bewegungen der einzelnen ressourcenstarken und -schwachen Kantone zu untersuchen und, falls notwendig, den daraus resultierenden Handlungsbedarf in konzeptioneller und rechtlicher Hinsicht aufzuzeigen. In Buchstabe b und c wird festgehal- ten, dass die Zielerreichung des Finanzausgleichs analysiert und mögliche Anpassungen beim Ressourcen- und Lastenausgleich sowie die Weiterführung des Härteausgleichs thematisiert werden sollen.

Ausgangslage und Inhalt

Die Absätze 2 bis 5 enthalten weitere inhaltliche Vorgaben und Präzisierungen für die Er- arbeitung des Wirksamkeitsberichts. Absatz 2 hält fest, dass der Wirksamkeitsbericht eine Überprüfung der Bemessungsgrundlagen des Finanzausgleichs empfehlen kann. Dabei kommt dem Wirksamkeitsbericht primär die Aufgabe zu, allfälligen Handlungsbedarf aufzuzeigen. Ein solcher kann sich z.B. dann ergeben, wenn in der Berichtsperiode für das Ressourcenpotenzial zentrale Anpassungen in der Steuergesetzgebung des Bundes oder der Kantone vorgenom- men wurden, oder wenn gute Gründe vorliegen, dass die geltenden Berechnungsmethoden das Ressourcenpotenzial ungenügend wiedergeben.

Die Wirkungen der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich sind in einem ge- sonderten Kapitel des Wirksamkeitsberichts darzulegen (Art. 18 Abs. 3 FiLaG). In Ergänzung wird für die Beurteilung auf die Ziele der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich gemäss Artikel 11 FiLaG hingewiesen.

Die Kriterien für die Beurteilung der Ziele (Art. 46 Abs. 4 FiLaV) sind in Anhang 17 der FiLaV einzeln aufgeführt. Es handelt sich hierbei jedoch ausdrücklich um eine nicht abschliessende Aufzählung. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang insbesondere auch das während der Projektphase der NFA von der Arbeitsgruppe Wirksamkeitsbericht verfasste Konzept, welches Hinweise auf Methoden und Indikatoren für die Analyse gibt. Das Konzept ist integrierter Be- standteil des erläuternden Berichts zur FiLaV.¹

Besondere Bedeutung kommt Artikel 46 Absatz 5 zu. Der Wirksamkeitsbericht ist ein Bericht des Bundesrats und widerspiegelt deshalb grundsätzlich die Haltung des Bundes. Damit jedoch insbesondere im Hinblick auf die abgegebenen Empfehlungen die vielfältigen Interessen der Kantone gebührend zum Ausdruck kommen, sind abweichende Positionen der an der Erarbei- tung beteiligten paritätischen Fachgruppe (vgl. Ziff. 1.2.3) im Bericht aufzuführen.

1.2.2 Datengrundlagen

Art. 47 FiLaV 1 Für die Überprüfung der Wirksamkeit werden Statistiken des Bundes und der Kantone sowie, soweit zweckmässig, verwaltungsexterne Daten und Analysen herangezogen. 2 Die Kantone stellen dem Bund die notwendigen Daten zur Verfügung.

Artikel 47 FiLaV verweist auf die Daten, die dem Wirksamkeitsbericht zugrunde gelegt werden müssen und legt fest, dass die Kantone dem Bund alle dazu notwendigen Daten zur Verfügung zu stellen haben. Gemäss Absatz 1 ist zu beachten, dass dem Wirksamkeitsbericht primär Daten der Bundesstatistik und kantonaler Statistiken zu Grunde gelegt werden sollen. Im Vor- dergrund stehen dabei Daten der Finanzstatistik und der Steuerstatistik des Bundes. Daten und Analysen externer Stellen sind nur in Ausnahmefällen zu berücksichtigen, z.B. wenn es sich um Angaben handelt, welche nicht Gegenstand offizieller Statistiken sind.

Ausgangslage und Inhalt

1.2.3 Fachgruppe «Wirksamkeitsbericht» und politisches Steuerungsorgan Bund-

Kantone für den Finanzausgleich

Art. 48 FiLaV 1 Eine Fachgruppe, die sich paritätisch aus Vertreterinnen und Vertretern von Bund und Kantonen zusammensetzt, begleitet die Erarbeitung des Wirksamkeitsberichts. Sie äussert sich nament- lich zur Auftragsvergabe an externe Gutachterinnen und Gutachter und zur Erarbeitung von Empfehlungen für den Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich. 2 Die Kantone sorgen für eine ausgewogene Zusammensetzung ihrer Delegation in der Fach- gruppe, insbesondere sind die verschiedenen Sprachgruppen, Stadt- und Landregionen sowie die ressourcenstarken und ressourcenschwachen Kantone angemessen zu berücksichtigen. 3 Das EFD bestimmt die Zusammensetzung der Bundesdelegation, darunter die Vertreterinnen und Vertreter der EFV. Eine Vertreterin oder ein Vertreter der EFV leitet die Fachgruppe. 4 Das Sekretariat der Fachgruppe wird durch die EFV wahrgenommen.

Der Wirksamkeitsbericht wurde von der Eidg. Finanzverwaltung (EFV) in Zusammenarbeit mit den Kantonen erstellt. Die Erarbeitung wurde von einer paritätisch zusammengesetzten Fachgruppe aus Vertreterinnen und Vertretern des Bundes und der Kantone begleitet. Unter paritätischer Zusammensetzung sind gleich grosse Delegationen von Bund und Kantonen ge- meint. Insbesondere die verschiedenen Sprachgruppen, Stadt- und Landregionen sowie die ressourcenstarken und ressourcenschwachen Stände waren einzubeziehen. Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) bestimmte die Vertretung der Kantone in der Fachgruppe.

Jede Vertreterin bzw. jeder Vertreter verfügt bei Abstimmungen über eine Stimme. Bei Stim- mengleichheit hat die bzw. der Vorsitzende den Stichentscheid. Aus der Mitte der Bundesver- treterinnen und -vertreter übernimmt eine Vertreterin bzw. ein Vertreter der EFV die Leitung der Fachgruppe. Das Mandat sowie die Zusammensetzung der paritätischen Fachgruppe sind im Anhang 6 aufgeführt.

Auf Wunsch der Kantone hat der Bundesrat am 13. Dezember 2019 das Mandat für ein politi- sches Steuerungsorgan Bund-Kantone für den Finanzausgleich verabschiedet. Dieses Gremium unter dem Vorsitz der Vorsteherin des Eidg. Finanzdepartments (EFD) begleitet die Arbeiten zur Evaluation der Wirksamkeit des Finanzausgleichs und nimmt namentlich eine politische Wür- digung der Vorschläge der Fachgruppe «Wirksamkeitsbericht» vor. Bei Bedarf erarbeitet das politische Steuerungsorgan Lösungsvorschläge für eine ausgewogene Weiterentwicklung des Finanzausgleichs zuhanden des Bundesrates und der Kantonsregierungen.

1.2.4 Vernehmlassung

Art. 49 FiLaV Der Wirksamkeitsbericht wird den Kantonen in die Vernehmlassung gegeben.

Artikel 49 FiLaV weist darauf hin, dass der Wirksamkeitsbericht in die Vernehmlassung ge- schickt wird.

Ausgangslage und Inhalt

1.3 Inhalt und Struktur des vierten Wirksamkeitsberichts

Die gesetzlichen Grundlagen geben sehr detaillierte Vorgaben in Bezug auf den Inhalt des Wirksamkeitsberichts. Es erweist sich deshalb als zweckmässig, dessen Aufbau und Struktur auf die Anforderungen der FiLaV auszurichten. Kapitel 2 stellt den Ressourcen- und den Lastenaus- gleich dar und behandelt dabei auch die Thematik der Volatilität der Beiträge im Ressourcen ausgleich. Kapitel 3 geht auf die Datengrundlagen und die Frage der Qualitätssicherung ein. Das Kernelement des vorliegenden Berichts bildet Kapitel 4, das die Zielerreichung des Finanz- ausgleichs zum Thema hat. Kapitel 5 widmet sich der Überprüfung des Finanzausgleichssys- tems und beschreibt Vorschläge für Anpassungen. Aufgrund der vorhergehenden Analysen werden in Kapitel 6 Massnahmen zur Anpassung des Finanzausgleichs vorgeschlagen.

Endnoten Kapitel 1 1 Siehe https://www.efv.admin.ch/dam/efv/de/dokumente/finanzausgleich/rechtsgrundlagen/Erlaeuterungen_FiLaV_d_DEF.pdf

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

2 Ressourcen- und

Lastenausgleich 2020–2024 Im Finanzausgleich i.e.S. wird zwischen dem Ressourcenausgleich (Umverteilung von finan- ziellen Ressourcen) und dem Lastenausgleich (Beitrag für Sonderlasten) unterschieden. Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den ressourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. Der Lastenausgleich besteht aus einem geografisch-topografischen (GLA) und einem soziodemografischen Lasten- ausgleich (SLA) und wird vollumfänglich vom Bund getragen. Neben diesen beiden Haupt Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx erfolgen Zahlungen aufgrund von temporären Instrumenten, welche die Auswirkungen pfeilern Abb.².01 von Reformen dämpfen. Nachfolgende Abbildung zeigt schematisch das Ausgleichssystem mit den Beiträgen im Jahr 2024.

Abbildung 2.01 Abbildung 2.01 Finanzströme im Ausgleichssystem für das Jahr 2024 Finanzströme im Ausgleichsystem für das Jahr 2024

Zahlungen in Mio. CHF

Bund 900 2 705 428

Temporäre Lastenausgleich 64 Massnahmen

1 803 Ressourcenausgleich

geografisch- soziodemo- topografisch grafisch

380 520 492 4 508

Ressourcenstarke Ressourcenschwache Kantone Kantone

AI BS GE NW VD AR BE FR GL AG BL SH OW SZ ZG ZH GR JU LU NE SG SO TG TI UR VS Kantone mit temporären Massnahmen Kantone mit Sonderlasten

Im Ressourcenausgleich betragen die Auszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone im Jahr 2024 rund 4,5 Milliarden. Der Umfang dieser Ausgleichszahlungen wird bestimmt durch die Ressourcenindizes der Kantone, die Höhe der garantierten Mindestausstattung und die progressive Berechnungsmethode. Sie werden zu 60 Prozent durch den Bund und zu 40 Pro- zent durch die Kantone finanziert.

Im Lastenausgleich stellt der Bund im Jahr 2024 Beiträge in der Höhe von 380 Millionen für den geografisch-topografischen und 520 Millionen für den soziodemografischen Lastenausgleich bereit. Die Ausgleichssummen wurden im Rahmen der Reform 2020 im FiLaG auf dem Niveau des Jahres 2019 verankert und werden bis auf den Erhöhungsbeitrag für den SLA jährlich mit der Teuerung fortgeschrieben.

Die temporären Massnahmen umfassen den Härteausgleich, die Abfederungsmassnahmen und die Ergänzungsbeiträge:

– Der Härteausgleich stellt sicher, dass kein ressourcenschwacher Kanton durch den Übergang zum neuen Finanzausgleichssystem im Jahr 2008 finanziell schlechter gestellt wird. Er endet spätestens 2034 und wird seit 2016 jährlich um 5 Prozent des Anfangsbetrags reduziert. Im

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

Jahr 2024 werden 192 Millionen ausbezahlt. Dieser Betrag wird zu zwei Dritteln vom Bund und zu einem Drittel von den Kantonen finanziert.

– Die Abfederungsmassnahmen mildern die Auswirkungen der Finanzausgleichsreform 2020. Die Zahlungen in den Jahren 2021 bis 2025 im Umfang von insgesamt 640 Millionen wer- den vom Bund finanziert und proportional zur Bevölkerung auf die ressourcenschwachen Kantone verteilt. Die Beträge nehmen seit 2022 jedes Jahr ab und belaufen sich 2024 auf

120 Millionen.

– Die Ergänzungsbeiträge glätten die Auswirkungen der Anpassungen des Ressourcenaus- gleichs im Rahmen der Umsetzung der STAF. In den Jahren 2024-2030 werden vom Bund dazu jährlich 180 Millionen zur Verfügung gestellt.

Nachstehend wird die Entwicklung von Ressourcen- und Lastenausgleich zwischen 2020 und 2024 näher analysiert. Um ein umfassendes Bild zu geben, wird stellenweise die Veränderung seit 2008 dargestellt. Sämtliche Ausgleichszahlungen pro Kanton im Zeitraum 2008–2024 fin- den sich in Anhang 2.

Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.².12

2.1 Ressourcenausgleich

Die Grundzüge des Ressourcenausgleichs sind in Anhang 1 erklärt. Abbildung 2.02 zeigt die Entwicklung der Dotation des Ressourcenausgleichs seit 2008.

Abbildung 2.02 Abbildung 2.02 Entwicklung Entwicklung der der Dotation Dotation des des Ressourcenausgleichs Ressourcenausgleichs 2008–2024 2008-2024 (in Mio. CHF) (in Mio. CHF) 5 000

4 500

4 000

3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

Bund Ressourcenstarke Kantone

Bis im Jahr 2019 wurde die Gesamtdotation des Ressourcenausgleichs jährlich aufgrund der Entwicklung des Ressourcenpotenzials der Kantone festgelegt. Das Ressourcenpotenzial war einzig im Jahr 2012 rückläufig und die Dotation fiel in diesem Jahr tiefer aus als im Vorjahr. Im Jahr 2016 wurde aufgrund der Analyse im Rahmen des zweiten Wirksamkeitsberichts eine Reduktion der Dotation vorgenommen, sie lag aber wegen dem Anstieg des Ressourcenpoten- zials trotzdem über dem Vorjahr. Im Durchschnitt verzeichnete die Dotation in den Jahren 2008

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

bis 2019 einen Anstieg um 3,0 Prozent pro Jahr. Die Verteilung dieser Mittel erfolgte progressiv aufgrund des Ressourcenindex der Kantone. Die Mindestausstattung lag in diesen Jahren zwi- schen 83,3 und 88,3 Prozent des schweizerischen Mittels.

Im Jahr 2020 wurde ein Systemwechsel vorgenommen. Das zentrale Element der Reform war die Einführung einer garantierten Mindestausstattung in der Höhe von 86,5 Prozent des schweizerischen Durchschnitts. Die Höhe der Dotation ergibt sich damit direkt aus der Berech- nung der Auszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone. Die Auszahlungen verändern sich zum Vorjahr aufgrund der Entwicklung der Steuereinnahmen der Kantone und Gemein- den (massgebend für die Bestimmung der Mindestausstattung) sowie der Entwicklung der Dis- paritäten (Veränderung der Ressourcenindizes der Kantone). Der neue Wert der garantierten Mindestausstattung wurde schrittweise eingeführt, 87,7 Prozent im Jahr 2020, 87,1 Prozent im Jahr 2021 und 86,5 Prozent ab dem Jahr 2022. In der Folge war die Dotation in den Jahren 2021 und 2022 rückläufig. In den Jahren 2023 (+8,2 %) und 2024 (+3,8 %) gab es wieder ei- nen deutlichen Anstieg. Zwischen 2019 und 2024 legte die Dotation im Mittel um 1,3 Prozent pro Jahr zu. Das Ressourcenpotenzial steigerte sich im gleichen Zeitraum um 2,0 Prozent pro Jahr. Zwecks Dämpfung der Auswirkungen der Reform wurde das temporäre Instrument der Abfederungsmassnahmen eingeführt, mit dem den ressourcenschwachen Kantonen verteilt auf die Jahre 2021 bis 2025 insgesamt 640 Millionen zusätzlich ausbezahlt werden.

Für das Jahr 2024 wurden bei der Berechnung des Ressourcenausgleichs erstmals Steuerdaten berücksichtigt, bei denen die im Rahmen der STAF beschlossene Steuerreform der juristischen Personen enthalten ist. Dabei ist zu beachten, dass der STAF-Effekt nur zu einem Drittel ein- fliesst, da der Durchschnitt der Bemessungsjahre 2018-2020 verwendet wird. Die Anpassun- gen aufgrund von STAF haben Auswirkungen auf die Ausgleichszahlungen. Der Bund stellt zur Milderung dieser Auswirkungen in den Jahren 2024 bis 2030 Ergänzungsbeiträge von jährlich 180 Millionen zur Verfügung. Die Auszahlung erfolgt an die ressourcenschwächsten Kantone.

Wird das Ressourcenpotenzial pro Einwohner ins Verhältnis zum schweizerischen Mittel ge- setzt, resultiert daraus der Ressourcenindex (RI). In Abbildung 2.03 wird die Entwicklung zwi- schen 2020 und 2024 dargestellt.

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

Abbildungen_WIBE_4_d.xlsx Abb.².02

Abbildung 2.03 Ressourcenindex 2020 und 2024 Abbildung 2.03 Ressourcenindex 2020 und 2024

ZG SZ NW BS 2024 GE 2020 ZH OW AI SH VD BL LU TI GR AR SG AG TG NE BE GL SO FR UR JU VS

0 50 100 150 200 250

Zug weist mit einem Wert von 267,5 Punkten (2024) den mit Abstand höchsten Ressourcenin- dex auf, gefolgt von Schwyz (177,3 Punkte), Nidwalden (159,5) und Basel-Stadt (155,9). Alle Kantone oberhalb von 100 Punkten (schwarze Linie) sind ressourcenstark. Im Jahr 2024 sind dies 8 Kantone. Die übrigen 18 Kantone sind ressourcenschwach. Die tiefsten Indexwerte im Jahr 2024 entfallen auf Wallis (65,2 Punkte), Jura (66,4), Uri (70,6), Freiburg (71,6) und Solo- thurn (71,9).

Die Veränderung beim Ressourcenindex eines Kantons ist sowohl durch die Entwicklung seines Ressourcenpotenzials pro Einwohner als auch durch die Veränderung des Schweizer Durch- schnitts bedingt. Der Ressourcenindex eines Kantons erhöht sich nur, wenn sein Ressourcenpo- tenzial pro Einwohner stärker wächst als im Schweizer Durchschnitt. Somit ist es möglich, dass der Ressourcenindex eines Kantons sinkt, obwohl sein Ressourcenpotenzial pro Einwohner ge- stiegen ist, weil das Wachstum unter dem Durchschnitt liegt.

Abbildung 2.04 erlaubt genauere Aussagen über die Entwicklung der Ressourcenindizes seit Einführung der NFA. Die Veränderung des Ressourcenindex eines Kantons im Zeitraum 2008– 2024 wird dem jeweiligen Ressourcenindex im Startjahr 2008 gegenübergestellt und in einem Koordinatensystem abgetragen.

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

Abbildungen_WIBE_4_df.xlsx Abb.².04

Abbildung 2.04 Ressourcenindex 2008 und Veränderung 2008-2024 (in Indexpunkten)

Abbildung 2.04 Ressourcenindex 2008 und Veränderung 2008–2024 (in Indexpunkten)

54 IV OW SZ ZG I 40 52 Ausschnitt Bereich I 50 100 150 200 250

NW 30

Veränderung Ressourcenindex 2008-2024 20

LU BS

10 TG AR UR GR GL SH SG

0 JU BE FR TI BL ZH VS SO AG VD -10 GE

III NE II -20 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160

Ressourcenindex 2008

Die diagonale Linie trennt die im Jahr 2024 ressourcenschwachen Kantone (links) und ressour- censtarken Kantone (rechts). Die fest ausgezogenen Linien unterteilen die Grafik in folgende vier Bereiche:

– Oben rechts befinden sich anfänglich ressourcenstarke Kantone (Index über 100) mit einer Zunahme des Ressourcenindex gegenüber 2008 (Bereich I).

– Unten rechts (Bereich II) sind anfänglich ressourcenstarke Kantone abgebildet, die seit 2008 Indexpunkte verloren haben.

– Ebenfalls einen Rückgang im Index verzeichnen die ressourcenschwachen Kantone (Index unter 100), die sich unten links im Bereich III befinden.

– Die Kantone oben links (Bereich IV) gehören zur Gruppe der anfänglich ressourcenschwa- chen Kantone mit steigendem Ressourcenindex zwischen 2008 und 2024.

Ins Auge sticht die Erhöhung des Ressourcenindex der Kantone Schwyz, Zug und Nidwalden. Während der ebenfalls ressourcenstarke Kanton Basel-Stadt seinen Ressourcenindex um 16 In- dexpunkte zu erhöhen vermochte, wuchs derjenige der Kantone Schwyz, Zug, und Nidwalden um 53, 52 bzw. 34 Indexpunkte (Bereich I). Die Indexwerte der restlichen vier anfänglich res- sourcenstarken Kantone Basel-Landschaft, Waadt, Zürich und Genf verzeichnen hingegen

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

einen Rückgang in diesem Zeitraum (Bereich II). Basel-Landschaft seit 2016 und Waadt seit 2018 (mit Ausnahme von 2021) gehören zu den ressourcenschwachen Kantonen. Genf ver- zeichnet mit ‑12 Punkten den stärksten Rückgang.

Bei den anfänglich ressourcenschwachen Kantonen geht der Ressourcenindex zwischen 2008 und 2024 in 8 Kantonen zurück (Bereich III). Die stärksten Rückgänge verzeichnen die Kanto- ne Neuenburg und Aargau. Die übrigen neun anfänglich ressourcenschwachen Kantone ver- mochten ihren Index im Beobachtungszeitraum zu erhöhen (Bereich IV). Obwalden (+43 Index- punkte) und Appenzell-Innerrhoden (+24 Indexpunkte) wurden ressourcenstark.

Anhand dieser Darstellung lässt sich feststellen, dass die Ressourcenindizes der Kantone kon- vergieren (Bereich II und IV) oder divergieren (Bereich I und III). Einerseits ist zu erkennen, dass die anfänglich ressourcenschwächsten wie auch ressourcenstärksten Kantone («Pole») weiter auseinanderdriften und sich die Disparitäten im Sinne der Spannweite vergrössert haben. An- dererseits befindet sich die Mehrheit der Kantone im «Konvergenzbereich». Dies bedeutet, dass im «Mittelfeld» (ohne ZG, SZ, NW, VS, JU und UR) die Disparitäten abgenommen haben. Die Standardabweichung 2024 des «Mittelfelds» liegt unter derjenigen des Jahres 2008 (vgl. Kap. 4.3.1).

Abbildung 2.05 zeigt die Ressourcenausgleichsbeiträge, welche die einzelnen Kantone im Jahr Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx 2024 entrichten müssen (bezahlte Beträge) bzw. die ihnen zustehen (erhaltene Beträge). Um Abb.².05 die Vergleichbarkeit zwischen den Kantonen zu erhöhen, werden diese Ausgleichszahlungen pro Einwohner dargestellt.

Abbildung 2.05Abbildung Ausgleichszahlungen

2.05 2024 (in CHF pro Einwohner)

Ausgleichszahlungen 2024 (in CHF pro Einwohner)

ZG SZ NW BS GE ZH OW Einzahlung AI Auszahlung SH VD BL LU TI GR AR SG AG TG NE BE GL SO FR UR JU VS

-2 500 -2 000 -1 500 -1 000 - 500 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

Im Referenzjahr 2024 weist Zug mit 2993 Franken die höchsten Beiträge pro Einwohner aus, 1612 Franken mehr als Schwyz an zweiter Stelle. Die Kantone Nidwalden und Basel-Stadt folgen mit Einzahlungen von 1063 bzw. 998 Franken pro Einwohner. Die beiden ressourcen- schwächsten Kantone Wallis und Jura erhalten 2041 resp. 1927 Franken pro Einwohner. Weil der Beitrag pro Einwohner mit zunehmender Differenz zwischen den massgebenden eigenen Ressourcen eines Kantons und dem schweizerischen Durchschnitt progressiv ansteigt, erhal- ten die Kantone Schaffhausen, Waadt und Basel-Landschaft mit Ressourcenindizes nahe bei

100 Punkten nur geringe Ausgleichsbeträge.

2.2 Volatilität der Beiträge des Ressourcenausgleichs

Nach Artikel 46 FiLaV gibt der Wirksamkeitsbericht Auskunft über die jährliche Volatilität der Beiträge der ressourcenstarken Kantone und der Ausgleichszahlungen an die ressourcen- schwachen Kantone.

In Abbildung 2.06 werden die Standardabweichungen der absoluten jährlichen Veränderun- gen bei den Ausgleichsbeträgen dargestellt. Im Zeitverlauf geben diese ein Bild über Ausmass und Veränderung der Volatilität. Von 2008 bis 2011 nimmt die Volatilität erheblich zu, geht anschliessend wieder zurück bevor sie von 2014 bis 2017 erneut ansteigt. Nach einem leich- ten Rückgang in den Jahren 2018 und 2019 erreichte sie in den Jahren 2020 und 2021 neue Abbildungen_WIBE_4_d.xlsx Höchstwerte und bewegt sich seither auf überdurchschnittlichem Niveau. Allerdings gilt hier Abb.².08 festzuhalten, dass die Ausgleichszahlungen im dargestellten Zeitraum insgesamt um 47 Pro- zent gestiegen sind.

Abbildung 2.06Abbildung 2.06 der Ausgleichszahlungen Volatilität Volatilität der Ausgleichszahlungen 2008–2024 2008-2024 (in CHF pro Einwohner) * (in CHF pro Einwohner) * 80

* Gemessen anhand der gewichteten Standardabweichung der absoluten Jahresveränderungen der Ausgleichsbeträge pro Einwohner (Gewichtung nach Bevölkerung)

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.².09 Für die Beurteilung der Auswirkungen der Volatilität der Ausgleichszahlungen auf die Budge- tierung und Finanzplanung der Kantone ist ein Vergleich mit den Fiskaleinnahmen interessant. Die Fiskaleinnahmen sind wie der Finanzausgleich nicht zweckgebundene Mittel der Kantone. Die Analyse der Wirkung ihrer Volatilität auf den Haushalt ist deshalb vergleichbar. Abbildung 2.07 Durchschnittliche Veränderung der Ausgleichszahlungen und Steuereinnahmen im Verhältnis zu den mittleren Steuereinnahmen 2012-2021 Abbildung 2.07 Durchschnittliche Veränderung der Ausgleichszahlungen und Steuerein- nahmen im Verhältnis zu den mittleren Steuereinnahmen 2012–2021

10%

0% ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU Durchschnittliche Veränderung* der Ausgleichszahlungen in % der mittleren Steuereinnahmen 2012-2021 Durchschnittliche Veränderung* der Steuereinnahmen in % der mittleren Steuereinnahmen 2012-2021

* Für die Berechnung der durchschnittlichen Veränderung wurden die absoluten Differenzen von einem Jahr zum andern ermittelt und anschliessend der Mittelwert der gesamten Periode berechnet.

In Abbildung 2.07 werden die durchschnittlichen Veränderungen der Ausgleichszahlungen 2012–2021 in Prozent der mittleren Fiskaleinnahmen der gleichen Zeitperiode dargestellt (dun- kelblaue Säulen) und den ebenfalls in Prozent der mittleren Fiskaleinnahmen ausgedrückten durchschnittlichen Veränderungen der Fiskaleinnahmen 2012–2021 gegenübergestellt (hell- blaue Säulen). Die Fiskaleinnahmen schwanken in allen Kantonen stärker als die Ausgleichs- zahlungen, in zahlreichen Kantonen sogar deutlich stärker. Damit werden die Schwankungen im Zusammenhang mit den Ausgleichsbeträgen relativiert.

Die Korrelation zwischen den Veränderungen der Ausgleichszahlungen und der Fiskaleinnah- men ist moderat (Koeffizient = 0,45). Dass die Korrelation nicht höher ausfällt, hängt zum ei- nen mit dem zeitlichen Abstand (wegen der Verfügbarkeit der Daten) und dem Glättungseffekt bei der Berechnung des Ressourcenindex zusammen. Dieser beruht nämlich auf dem Durch- schnitt der drei letzten verfügbaren Jahre, die 4 bis 6 Jahre hinter dem Auszahlungszeitpunkt zurückliegen. Zum andern entwickeln sich die Ausgleichszahlungen bei den ressourcenstarken Kantonen proportional zum Ressourcenindex, bei den ressourcenschwachen Kantonen hin- gegen progressiv. Die Veränderung der Ausgleichszahlungen fällt somit je nach Kanton und Ressourcenindex unterschiedlich stark aus.

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

2.3 Lastenausgleich

Der Lastenausgleich ist aufgeteilt auf die beiden Gefässe «Geografisch-topografischer Lasten- ausgleich» (GLA) und «Soziodemografischer Lastenausgleich» (SLA). Bei Letzterem wird zu- sätzlich unterschieden zwischen dem Ausgleich von Sonderlasten aufgrund der Bevölkerungs- struktur (SLA A‑C) und dem Ausgleich von Sonderlasten der Kernstädte (SLA F). In Anhang 1 wird der Zweck und die Berechnungsweise des Lastenausgleichs detailliert beschrieben.

Ausser Aargau, Basel-Landschaft und Schaffhausen hatten 2024 alle Kantone Anspruch auf Zahlungen aus dem Lastenausgleich. In Abbildung 2.08 werden die Zahlungen an die Kantone aus den drei Lastenausgleichsgefässen (GLA, SLA A‑C und SLA F) der Jahre 2008 und 2024 in Franken pro Einwohner verglichen. Beim GLA sind die Beiträge insgesamt im Rahmen der Teuerung gestiegen. Beim SLA ist der Anstieg höher als die zugrundeliegende Teuerung, weil mit der Reform 2020 eine Erhöhung des SLA vorgenommen wurde.

Die Ausgleichsbeträge für den GLA veränderten sich zwischen 2008 und 2024 nur wenig, da es sich bei den GLA-Indikatoren zum grossen Teil um stabile strukturelle Indikatoren handelt. In absoluten Beträgen erhält der Kanton Graubünden mit 143 Millionen einen fast doppelt so ho- hen Ausgleichsbetrag wie der zweitgrösste Empfängerkanton Wallis (78 Mio.). Die beiden Ge- birgskantone erhalten damit zusammen fast 60 Prozent der gesamten Dotation des GLA. Noch deutlicher sichtbar ist die Entlastung der Gebirgskantone, wenn man die Ausgleichszahlungen pro Kopf betrachtet (siehe Abb. 2.08). Die Mittellandkantone erhalten – wenn überhaupt – nur kleine Beträge aufgrund des Indikators «geringe Bevölkerungsdichte».

Beim Ausgleich für die Sonderlasten aufgrund der Bevölkerungsstruktur (SLA A‑C) haben sich die Zahlungen an die Kantone zum Teil deutlich verändert, weil die Gewichtung des Indikators «Altersstruktur» in den letzten Jahren praktisch auf null gesunken ist. Gleichzeitig ist die Ge- wichtung des Indikators «Ausländerintegration» auf das Niveau der Gewichtung des Indikators «Armut» angestiegen. Die Liste der Empfängerkantone hat sich deshalb zwischen 2008 und 2024 stark verändert. Die Kantone Schaffhausen, Tessin, Bern und Glarus sind nicht mehr an- spruchsberechtigt, dafür erhalten die Kantone Solothurn, Zug, Wallis und Freiburg Beiträge aus dem SLA A‑C. Die höchsten Beträge pro Einwohner wurden 2024 an die Stadtkantone Genf und Basel-Stadt sowie die beiden Kantone Waadt und Neuenburg ausbezahlt.

Der SLA F ist spezifisch auf die Kantone mit Zentrumsfunktion ausgerichtet. Deshalb sind nur die Kantone Basel-Stadt, Genf, Zürich und Waadt anspruchsberechtigt. Der Beitrag an den Kanton Waadt ist allerdings sehr bescheiden, denn rund 97 Prozent der gesamten Dotation entfallen auf die anderen drei Kantone. Der Kanton Bern erhält seit 2011 keine Zahlungen aus dem SLA F mehr.

Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024

Abbildungen_WIBE_4_df.xlsx Abb.².11

Abbildung 2.08 AbbildungLastenausgleichszahlungen

2.08 der berechtigten

Lastenausgleichszahlungen Kantone 2008 der berechtigten und 2024 Kantone (in CHF

2008 und pro

2024Einwohner) (in CHF pro Einwohner)

2008 GR 2024 2008 AI 2024 2008 AR 2024 2008 BS 2024 2008 UR 2024 GLA 2008 SLA A-C GE 2024 SLA F 2008 VS 2024 2008 NE 2024 2008 OW 2024 2008 VD 2024 2008 GL 2024 2008 ZH 2024 2008 JU 2024 2008 SZ 2024 2008 TI 2024 2008 SO 2024 2008 NW 2024 2008 FR 2024 2008 ZG 2024 2008 BE 2024 2008 LU 2024 2008 TG 2024 2008 SG 2024 2008 SH 2024 0 100 200 300 400 500 600 700

Datengrundlagen und Qualitätssicherung

3 Datengrundlagen und

Qualitätssicherung Für die Berechnung der Ausgleichszahlungen des vertikalen und horizontalen Ressourcenaus- gleichs wird auf das Ressourcenpotenzial abgestützt, d.h. auf die fiskalisch ausschöpfbaren Ressourcen. Um die Ressourcenpotenziale der einzelnen Kantone möglichst genau zu eruieren und gleichzeitig die steuerlichen Besonderheiten der Kantone zu berücksichtigen, berechnet sich die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) aus einer Vielzahl von Elementen. Die- se erhöhte Präzision ist aufgrund der Grössenordnung der Zahlungsströme beim Ressourcen- ausgleich gerechtfertigt. Sie erfordert jedoch die Bewältigung einer entsprechend grösseren Datenmenge und führt auch zu einer höheren Komplexität. Somit kommt beim Vollzug des FiLaG der Erhebung der entsprechenden Basisdaten und der damit einhergehenden Qualitäts- sicherung und -kontrolle eine zentrale Rolle zu. Zweifel an der Richtigkeit der verwendeten Daten könnten die Glaubwürdigkeit des nationalen Finanzausgleichs ernsthaft gefährden.

Im Folgenden werden zunächst die bestehenden Prozesse der Datenerhebung und Qualitäts- kontrolle beschrieben und die wichtigsten Vollzugserfahrungen dargestellt. Abschliessend wer- den die aufgrund der Erfahrungen getroffenen und geplanten Massnahmen zur Verbesserung der Datenqualität erläutert.

3.1 Datenerhebung und -verarbeitung

Für die jährliche Neuberechnung des Ressourcenpotenzials und der Lastenindizes kommt fol- gender standardisierter Prozess zum Tragen.

Tabelle 3.01 Übersicht über den jährlichen Prozess zur Berechnung des Ressourcen- und Lastenausgleichs

Ressourcenausgleich Lastenausgleich Zeitraum Datenerhebung und -lieferung bis spätestens 1. März (je nach durch die kantonalen Steuerämter ASG-Komponente unterschiedlich) Berechnung der Daten durch das BFS bis spätestens 31. März und Übermittlung an die EFV Kontrollen durch EFK in den März ausgewählten Kantonen Datenaufbereitung ESTV und bis spätestens Mitte Mai Datenübermittlung an die EFV Qualitätskontrolle Qualitätskontrolle Mai - Juni Berechnung Indizes und Berechnung Indizes und Ausgleichszahlungen EFV Ausgleichszahlungen EFV Eröffnung der Anhörung (FDK) Eröffnung der Anhörung (FDK) Ende Juni Berichterstattung FDK an das EFD Berichterstattung FDK an das EFD Ende September Verabschiedung durch den Bundesrat Verabschiedung durch den Bundesrat bis Mitte November

Datenerhebung Die Datenerhebung für das Ressourcenpotenzial erfolgt durch die kantonalen Steuerbehörden auf der Basis der Weisungen des EFD vom 19. Dezember 2008 und den entsprechenden Detail- spezifikationen. Diese enthalten detaillierte technische Anweisungen (einschliesslich Fristen) für die Datenerhebung (Extraktion) und Datenlieferung. Die kantonalen Steuerbehörden extrahie- ren die Daten der einzelnen Bemessungsjahre auf einen bestimmten Zeitpunkt und übermitteln diese jeweils bis zu den vorgegebenen Abgabeterminen in der dafür vorgesehenen Applikation ANFA im ePortal der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV).

Datengrundlagen und Qualitätssicherung

Datengrundlage für den Lastenausgleich sind Statistiken des Bundes gemäss Bundesstatis- tikgesetz vom 9. Oktober 1992¹, Bundesgesetz vom 22. Juni 2007² über die eidgenössische Volkszählung und den dazugehörigen Verordnungen des jeweils letzten verfügbaren Jahres. Für die korrekte Sammlung bzw. Lieferung der Daten an die EFV ist das Bundesamt für Statistik (BFS) verantwortlich.

Berechnung der Indizes und Ausgleichszahlungen Aufgrund der Daten der letzten drei verfügbaren Bemessungsjahre sowie der Anträge der Fachgruppe Qualitätssicherung berechnet die EFV jährlich das Ressourcenpotenzial und die Ressourcenindizes der Kantone für das folgende Referenzjahr. Die Indikatoren des Lastenaus- gleichs für das folgende Referenzjahr werden auf der Basis der jeweils letzten verfügbaren Daten berechnet.

Die EFV ermittelt anschliessend für den vertikalen und horizontalen Ressourcenausgleich die Ausgleichsbeträge der einzelnen Kantone für das folgende Referenzjahr. Die Zahlungen wer- den bestimmt durch die Ressourcenindizes der Kantone, die Höhe der garantierten Mindest- ausstattung und die progressive Berechnungsmethode. Parallel dazu berechnet die EFV die Ausgleichszahlungen des geografisch-topografischen und soziodemografischen Lastenaus- gleichs. Die Ausgleichssummen wurden im FiLaG auf dem Niveau des Jahres 2019 verankert und werden jährlich mit der Teuerung fortgeschrieben.

Stellungnahme der Kantone Die EFV leitet die Berechnungen an die Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren (FDK) zuhanden der Kantone weiter. Die Kantone prüfen und bestätigen die Richtigkeit der Datengrundlagen. Ein Kanton, der mit den Daten nicht einverstanden ist, kann an die FDK gelangen. Die FDK teilt die Rückmeldung der Kantone dem EFD mit und leitet eine allfällige Stellungnahme zu Anträgen einzelner Kantone weiter.

Verabschiedung durch Bundesrat Die FiLaV wird jährlich mit den aktualisierten Werten zum Ressourcen- und Lastenausgleich an- gepasst, durch den Bundesrat im Verlaufe des Novembers verabschiedet und auf den 1. Januar des Folgejahres in Kraft gesetzt.

3.2 Qualitätssicherung

Die Qualitätssicherung wird im Rahmen des Datenverarbeitungsprozesses von verschiedenen Akteuren wahrgenommen. Sie beginnt bei den Datenlieferanten, den Kantonen, und durch- läuft danach weitere Stationen, die im Folgenden beschrieben werden.

Tabelle 3.02 Verantwortliche Stellen für die Qualitätssicherung Ressourcenausgleich Lastenausgleich Datenlieferanten Kantonale Steuerämter, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j Finanzkontrollgesetz (FKG) Datenaufbereitung ESTV, BFS, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG, Begleitung durch Fachgruppe Qualitätssicherung Begleitung durch Fachgruppe Qualitätssicherung Berechnung Indizes und Ausgleichszahlungen EFV, EFV, Kontrolle durch EFK Kontrolle durch EFK

Datengrundlagen und Qualitätssicherung

3.2.1 Qualitätskontrolle

Fachgruppe Qualitätssicherung Für die Qualitätskontrolle ist vom EFD eine begleitende und paritätisch zusammengesetzte Fachgruppe «Qualitätssicherung Ressourcen- und Lastenausgleich» eingesetzt worden. Die Fachgruppe wird durch die Eidg. Finanzkontrolle (EFK) unterstützt. Die EFK berät im Rahmen ihres Beobachterstatus die Fachgruppe und kann entsprechende Empfehlungen abgeben oder Anträge stellen.

Die Fachgruppe wird durch die ESTV über die Datenlage bezüglich des Ressourcenausgleichs und durch das BFS bezüglich des Lastenausgleichs orientiert. Sie tagt in den Monaten April bis August. Die Fachgruppe beurteilt die Datenlage und erörtert in Absprache mit der EFK die zu treffenden Massnahmen.

Bei fehlerhaften, fehlenden oder nicht weiter verwertbaren Daten zum Ressourcenpotenzial treffen die ESTV und die EFV in Zusammenarbeit mit der Fachgruppe folgende Massnahmen:

– bei fehlerhaften Datenlieferungen, welche das Ressourcenpotenzial beeinflussen: Nachliefe- rung der korrekten Daten durch die Kantone;

– bei qualitativ ungenügenden, aber weiterverwertbaren Daten: Anordnung der ESTV an die Kantone eine Korrektur der gelieferten Daten durchzuführen;

– bei fehlenden oder nicht weiterverwertbaren Daten: Schätzung des Ressourcenpotenzials auf der Basis von standardisierten Berechnungsmethoden durch die EFV. Diese Berech- nungsmethoden werden so ausgestaltet, dass Kantone, die keine oder nur ungenügende Daten liefern, gegenüber den korrekt meldenden Kantonen keine Vorteile haben. Die Be- rechnungsmethoden sind in Artikel 42 FiLaV festgelegt.

Die Feststellungen zur Datenqualität und die getroffenen Massnahmen werden dem betroffe- nen Kanton mitgeteilt. Dieser hat Gelegenheit, sich innerhalb einer kurzen Frist zu den Kor- rekturanordnungen und Schätzungen zu äussern. Damit wird sichergestellt, dass der gesamte Prozess lückenlos dokumentiert ist.

Die Fachgruppe diskutiert im Rahmen ihrer Sitzungen auch Probleme und Fragen, die sich in der Praxis bei der Datenlieferung der Kantone ergeben. Dabei handelt es sich vor allem um Fälle, welche in den Weisungen nicht oder zu wenig präzise geregelt sind. Dabei besteht häufig ein Zielkonflikt zwischen der Genauigkeit der Daten und der Vollzugseffizienz der Datenerhebung. Das Ressourcenpotenzial soll die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit jedes Kantons möglichst korrekt abbilden, ohne dass von den Kantonen ein unverhältnismässiger Aufwand bei der Da- tenerhebung verlangt wird. Bereits die Projektorganisation im Rahmen der NFA hat deshalb bei einzelnen Entscheiden bewusst eine gewisse Ungenauigkeit der Daten in Kauf genommen, um dafür eine praxistaugliche und pragmatische Lösung zu erhalten. Dieses Vorgehen wird auch von der Fachgruppe Qualitätssicherung angewendet. So auch bei der im Exkurs am Schluss des Kapitels beschriebenen Problematik der Verständigungsverfahren bei internationalen Abkom- men im Steuerbereich. Eine aktuelle Liste mit den entsprechenden Entscheiden wird jährlich dem Bericht der EFV zum Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich, welcher an die Kantone zur Stellungnahme weitergeleitet wird, beigelegt.

Datengrundlagen und Qualitätssicherung

Prüfungen und Plausibilitätskontrollen Im Rahmen der Übermittlung und Aufbereitung der Statistikdaten der direkten Bundessteuer (DBSt) werden verschiedene Prüfungen und Plausibilitätskontrollen der von den Kantonen ge- meldeten Daten durchgeführt. Diese werden durch die folgenden Instanzen vorgenommen:

– Kantone – Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) / System ANFA – Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) – Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK)

Kontrollen bei der Datenübermittlung durch Kantone und ESTV Die Daten- und Plausibilitätskontrolle beginnt am Anfang des Prozesses, nämlich bei den Kantonen. Diese werden aufgefordert, die Daten vor dem Versand an die ESTV zu prüfen. Die Kantone übermitteln die Daten anschliessend in der Applikation ANFA im ePortal. Bei der Übermittlung werden seit der Datenerhebung 2023 neu automatisch Plausibilitätsprüfungen durchgeführt und dem Kanton automatisch angezeigt. Nachdem der Kanton die Irregulari- täten bereinigt, bzw. Auffälligkeiten als korrekt bestätigt hat, kann er die Daten im System freigeben. Mit dieser Freigabe bestätigt der Kanton explizit die Korrektheit der Daten für den Finanzausgleich.

Für die Einkommen der natürlichen Personen sowie die Gewinne der juristischen Personen übermitteln die Kantone im System ANFA Einzeldaten der Steuerpflichtigen. Bei den quellen- besteuerten Einkommen und den Vermögen, welche nicht der direkten Bundessteuer unterste- hen, liefern die Kantone nur aggregierte Datensätze.

Qualitätssicherung bei der EFV Die EFV führt bei den Daten, welche in den Berechnungsprozess einfliessen, Kontrollen durch. Diese Kontrollen beziehen sich auf Vergleiche mit dem Vorjahr und auf logische Korrektheit der Daten. Bei unplausiblen Ergebnissen wird wiederum Rücksprache mit den Datenlieferanten genommen. Die EFV setzt zur Berechnung eine Informatiklösung ein. Dies erhöht die Qualität, Sicherheit und Transparenz deutlich. Zudem ist der Finanzausgleich auch in das interne Kon trollsystem (IKS) der EFV integriert.

Im Bericht, welcher im Rahmen der Anhörung zu den Zahlen an die Kantone geht, werden detaillierte Tabellen publiziert. Dies erlauben es den Kantonen, ihre Veränderungen gegenüber anderen Kantonen bzw. gegenüber dem Vorjahr zu analysieren. Grössere Differenzen werden im Bericht direkt erläutert.

Kontrolltätigkeiten der EFK Während die ESTV und die EFV die Daten- und/oder Plausibilitätskontrollen zentral auf der Basis der gelieferten Daten für alle Kantone vornehmen, prüft die EFK die Prozesse zur Datenerhe- bung und die Daten selbst aufgrund von Stichproben direkt im Kanton anhand der Dossiers. Die jährlichen Kontrolltätigkeiten der EFK stützen sich auf Artikel 6 Buchstabe j des Finanzkon- trollgesetzes (FKG) vom 28. Juni 1967³ und umfassen folgende Inhalte:

– Jährlich alternierend werden fünf bis neun Kantone vor Ort geprüft. Die Prüfungen ha- ben zum Ziel, die ordnungsgemässe Erfassung hinsichtlich Vollständigkeit, Genauigkeit und Nachvollziehbarkeit der Daten für die Berechnung des Ressourcenpotenzials zu bestätigen bzw. allfällige Mängel zu orten.

Datengrundlagen und Qualitätssicherung

– Die für die Datenverarbeitung verantwortlichen Bundesämter (ESTV und BFS) werden jähr- lich vor Ort geprüft. Dabei geht es namentlich darum, die Qualität der gelieferten Daten sowie die gesamte Verarbeitungskette hinsichtlich Nachvollziehbarkeit und Lückenlosigkeit zu verifizieren.

– Ebenfalls geprüft wird die EFV, die für die Berechnung der Ressourcen- bzw. Lastenaus- gleichsindizes und daraus resultierenden Ausgleichszahlungen für das jeweilige Folgejahr (Referenzjahr) verantwortlich ist. Dabei wird namentlich die gesamte Berechnungskette ei- ner Prüfung hinsichtlich Nachvollziehbarkeit und Lückenlosigkeit unterzogen.

– Die EFK erstellt und publiziert ihren Kontrollbericht jährlich und übermittelt ihn der Eidg. Finanzdelegation. Der Bericht kann nebst den Befunden zu den erfolgten Kontrolltätigkei- ten auch Empfehlungen enthalten, zu denen die verantwortlichen Stellen Stellung nehmen müssen.

Stellungnahme der Kantone Die Kantone erhalten Ende Juni den Bericht zu den Berechnungen sowie die Berechnungen selbst zur Kontrolle und können bis Ende September Stellung dazu nehmen. Es handelt sich hier um die letzte Möglichkeit zur Überprüfung der Daten und ihrer Verwendung.

3.2.2 Vollzugserfahrungen

Datenqualität Ressourcenpotenzial Grundsätzlich kann festgestellt werden, dass sich die Datenqualität seit der Einführung der NFA kontinuierlich verbessert hat. Für die kantonalen Steuerämter als eigentliche «Datenherren» für das Ressourcenpotenzial bedeutet der Finanzausgleich eine Herausforderung in fachlicher und organisatorischer Hinsicht. So müssen Kantone ihre Informatiklösungen den neuen Anforde- rungen anpassen, ihr Personal schulen und ihre internen Prozesse zum Teil neu strukturieren und dokumentieren. Solche Umstellungsarbeiten sind anspruchsvoll und zeitintensiv.

Es ist in Erinnerung zu rufen, dass zur Berechnung der Ausgleichszahlungen je Steuerperiode über fünf Millionen Einzeldaten herangezogen und verarbeitet werden müssen. Eine absolute Nullfehlergarantie kann deshalb auch inskünftig nicht mit absoluter Sicherheit in Aussicht ge- stellt werden.

Korrekturen und Schätzungen In den sechs Jahren, die in diesem Wirksamkeitsbericht untersucht werden, mussten keine Korrekturen oder Schätzungen gemäss Artikel 42 Absatz 2 FiLaV vorgenommen werden. Dies zeigt, dass die Anstrengungen aller Beteiligten zur Verbesserung der Datenqualität Früchte tragen.

Datenerhebungsfehler In den Jahren 2019‑2024 sind bei der Datenerhebung von kantonalen Steuerämtern an die ESTV einzelne Fehler aufgetreten. Diese wurden von der EFK, ESTV oder den Kantonen selbst rechtzeitig erkannt und konnten durch eine Nachlieferung korrigiert werden. Für die Referenz- jahre 2019 und 2023 musste jeweils ein Kanton Daten nachliefern, für das Referenzjahr 2021 waren es sechs, für das Referenzjahr 2022 drei und für das Referenzjahr 2024 sieben Kantone. Einzig für das Referenzjahr 2020 war keine Nachlieferung notwendig.

Datengrundlagen und Qualitätssicherung

In ihrem Bericht für das Referenzjahr 2024 (EFK 2023) beurteilt die EFK die Arbeit der kanto- nalen Steuerverwaltungen als gut. Sie stellt aber weiterhin Verbesserungsbedarf namentlich in den Bereichen der Dokumentation der Qualitätssicherungsprozesse und des Managements der Informatiksysteme fest.

Die EFK kontrollierte auch die Bearbeitungsprozesse in der ESTV. Dabei bewertete sie das inter- ne Kontrollsystem als geeignet und gut dokumentiert, wies aber jeweils darauf hin, dass eine stärkere Automatisierung die Wirksamkeit und Sicherheit der Prozesse erhöhen könnte. Das darauf von der ESTV im Dezember 2022 eingeführte System ANFA ermöglicht eine sichere, medienbruchfreie und möglichst automatisierte Datenlieferung zwischen den Kantonen und der ESTV.

Datenqualität Lastenausgleich Die EFK bewertete auch das interne Kontrollsystem des Bundesamtes für Statistik als geeignet und hielt fest, dass die Qualitätskontrollen und deren Ergebnisse systematisch dokumentiert werden. Sie empfiehlt jedoch dem BFS, in Zusammenarbeit mit der EFV und der Fachgruppe Qualitätssicherung Massnahmen zu evaluieren, mit denen die Datenerhebung oder die Berech- nung des Armutsindikators vereinfacht werden können, denn beim Armutsindikator kam es bereits vor, dass ein Kanton fehlerhafte Daten lieferte. Grundsätzlich stellte die EFK aber keine Fehler bei der Bearbeitung der Daten des Lastenausgleichs durch das BFS fest.

Berechnung der Ausgleichszahlungen durch die EFV Für die Berechnung der Ausgleichszahlungen wurde ab dem Referenzjahr 2019 eine neue Informatiklösung eingeführt. Mit dieser konnten Datenimport, Berechnungen und Export der Ergebnisse automatisiert werden. Die bei der alten Lösung nötigen manuellen Eingriffe entfal- len damit vollständig. Auch die Kontrolle der Ergebnisse wurde automatisiert und in die Infor- matiklösung integriert. Die EFK begrüsste diese Verbesserungen, empfahl jedoch, den Prozess des Änderungsmanagements für eine künftige Anpassung des Informatiktools zu formalisieren und die Funktionstrennung zwischen Entwickler und Tester zu gewährleisten. Im Rahmen der Anpassung des Informatiktools für die Berechnungen der Finanzausgleichszahlungen 2024 (Einführung STAF) wurde diese Empfehlung umgesetzt. Desweitern ist aus Sicht der EFK das IKS geeignet, wird wie beschrieben angewandt und die Kontrollschritte sind korrekt dokumentiert. Die EFK konnte in allen sechs Jahren keine Fehler bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen feststellen.

Datengrundlagen und Qualitätssicherung

Prüfung einer FiLaG-Anpassung aufgrund des Bundesgesetzes über die Durchführung von inter- nationalen Abkommen im Steuerbereich Das internationale Steuerrecht hat in jüngerer Zeit wesentliche Änderungen erfahren und die bestehenden gesetzlichen Grundlagen genügten den neuen Anforderungen nur noch teilwei- se. Deshalb wurde eine Totalrevision in Form des Bundesgesetzes vom 18. Juni 2021 über die Durchführung von internationalen Abkommen im Steuerbereich (StADG) vorgenommen. Hauptzweck des StADG ist die Regelung der Durchführung der Verständigungsverfahren. Verständigungsverfahren sind zwischenstaatliche Verfahren, basierend auf einem Doppelbe- steuerungsabkommen oder einem anderen internationalen Abkommen, mit welchen die zu- ständigen Behörden der Vertragsstaaten auf Antrag einer steuerpflichtigen Person versuchen, Abhilfe für eine abkommenswidrige Besteuerung der steuerpflichtigen Person zu schaffen. Das StADG ist seit 1. Januar 2022 in Kraft.

Die Zahl und finanzielle Tragweite der Verständigungsverfahren hat in den letzten Jahren mar- kant zugenommen. In über 10 Prozent der Fälle liegt eine Anpassung der Steuerbemessungs- grundlage von über 100 Millionen im Streit. Die von den Verfahren betroffenen Steuereinnah- men können somit je nach Ausgang des Verständigungsverfahrens erhebliche Auswirkungen für Bund, Kantone und Gemeinden haben. Da die Verfahren oft sehr lange dauern, ist deren Ausgang bei der Übermittlung der Daten für den Finanzausgleich noch nicht bekannt. Nach- trägliche Korrekturen der Steuerbemessungsgrundlage sind aber für den Finanzausgleich nach der aktuellen Rechtslage nicht möglich.

Deshalb wurde im Rahmen der Vernehmlassung zur Vorlage von Seiten der Wissenschaft der Vorschlag eingebracht, in den Bestimmungen zum Finanzausgleich für solche Fälle einen Kor- rekturfaktor vorzusehen, falls die in einer Umsetzungsverfügung für eine Verständigungslösung beschlossene Korrektur der Steuerbemessungsgrundlage ein bestimmtes Ausmass übersteigt. Die Fachgruppe Qualitätssicherung hat sich mit diesem Vorschlag eingehend beschäftigt. Sie kam zum Schluss, dass auf eine solche Lösung und eine entsprechende Anpassung des FiLaG zu verzichten ist. Dabei standen folgende Überlegungen im Vordergrund:

– Die Berechnung des Ressourcenausgleichs erfolgt regelbasiert. Dies hat zur Folge, dass nicht jedem Einzelfall gerecht werden kann. Dieser Grundsatz ist breit abgestützt und trifft bei den Kantonen auf hohe Akzeptanz. Er dient der Glaubwürdigkeit und Stabilität des Finanz- ausgleichssystems.

– Grössere Abweichungen sind auch zwischen definitiver und provisorischer Veranlagung möglich. Diese Differenzen werden nach der aktuellen Regelung aus Gründen der Budget- und Planungssicherheit auch nicht korrigiert, obwohl sie insgesamt um einiges bedeutender sind als die Auswirkungen aus den Verständigungslösungen. Ein Korrekturfaktor müsste des- halb aus Gleichbehandlungsaspekten auch für diese Fälle gelten, mit der Konsequenz, dass man jedes Jahr solche Korrekturfaktoren berücksichtigen müsste. Dies wird dem Anspruch nach einer praxistauglichen und pragmatischen Lösung nicht gerecht.

– Seitens der Kantone wurde diese Problematik noch nie thematisiert und auch keine entspre- chende Korrektur vorgeschlagen. Es besteht offensichtlich im Moment kein Handlungsbe- darf. Dies hängt auch damit zusammen, dass die Zahlungen nach Abschluss des Verstän- digungsverfahrens häufig nur gering sind oder gar null betragen, auch dann, wenn hohe Forderungen gestellt wurden. Bei der Beratung der Vorlage in den beiden Räten war der Finanzausgleich ebenfalls kein Thema.

Die Fachgruppe Wirksamkeitsbericht ist auch der Ansicht, dass auf eine Anpassung der Regeln beim Ressourcenausgleich zu verzichten ist. Die Entwicklung in diesem Bereich sei aber, auch wenn im Moment noch kein wesentliches Problem vorliege, laufend zu überwachen.

Datengrundlagen und Qualitätssicherung

Endnoten Kapitel 3

Zielerreichung des Finanzausgleichs

4 Zielerreichung des

Finanzausgleichs

4.1 Zielsetzungen und Wirkungszusammenhänge

Das Kapitel 4 des Wirksamkeitsberichts diskutiert, inwieweit die Ziele des Finanzausgleichs in der Berichtsperiode erreicht worden sind. In diesem einleitenden Abschnitt sollen die im FiLaG verankerten Ziele aufgeführt, die Interdependenzen zwischen diesen Zielen aufgezeigt und auf allfällige Zielkonflikte hingewiesen werden. Im Rahmen eines qualitativen Wirkungsmodells sollen die grundlegenden Zusammenhänge zwischen den anzustrebenden Zielen und den Ins- trumenten des Finanzausgleichs veranschaulicht werden. Der Einleitungsabschnitt schliesst mit einem Überblick über die in Kapitel 4 folgenden Analysen.

4.1.1 Ziele des Finanzausgleichs, Interdependenzen und Zielkonflikte

Das FiLaG führt in Artikel 2 die Ziele des Finanzausgleichs auf. Dieser soll:

1. die kantonale Finanzautonomie stärken;

2. die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und in der Steuerbelastung zwischen den Kantonen verringern;

3. die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der Kantone im nationalen und internationalen Ver- hältnis erhalten;

4. den Kantonen eine minimale Ausstattung mit finanziellen Ressourcen gewährleisten;

5. übermässige finanzielle Lasten der Kantone auf Grund ihrer geografisch-topografischen oder soziodemografischen Bedingungen ausgleichen;

6. einen angemessenen interkantonalen Lastenausgleich gewährleisten.

Diese Ziele sind teilweise voneinander abhängig. Positive Zusammenhänge fördern durch Sy- nergieeffekte die Zielerreichung insgesamt. Ist beispielsweise die minimale Ausstattung mit fi- nanziellen Ressourcen für die ressourcenschwächsten Kantone gewährleistet, so stärkt dies ihre Finanzautonomie. Eine Zielharmonie besteht ebenfalls zwischen der Finanzautonomie und der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit. Der Ausgleich übermässiger finanzieller Lasten auf Grund struktureller Faktoren trägt zur Stärkung der Finanzautonomie wie auch zur steuerlichen Wett- bewerbsfähigkeit bei.

Es bestehen auch negative bzw. ambivalente Beziehungen zwischen einzelnen Zielen. So be- steht ein Zielkonflikt zwischen der Verringerung von Unterschieden in der Steuerbelastung und der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Verhältnis. Die Steuerbelastung wird durch den Finanzausgleich nicht direkt, sondern nur indirekt beeinflusst. Wird beispielswei- se das Umverteilungsvolumen im Ressourcenausgleich erhöht, um den ressourcenschwachen Kantonen mehr Mittel zukommen zu lassen, könnte sich dadurch ein ressourcenstarker Kanton gezwungen sehen, seine Steuersätze zu erhöhen. Dies würde seine Position im internationalen Steuerwettbewerb schmälern. Dies gilt auch umgekehrt.

Zwischen den Zielen der Verringerung der Steuerbelastungsunterschiede und der Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit besteht eine Wechselwirkung, denn das eine ist ohne das andere kaum erreichbar: Ohne Verringerung ihrer Steuerbelastung wird es peripheren «Hochsteuerkantonen» kaum möglich sein, ihren Ressourcenindex zu erhöhen.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Beim Ziel des Disparitätenabbaus bezüglich der finanziellen Leistungsfähigkeit geht es darum, mit Hilfe des Ressourcenausgleichs diese Disparitäten kurz- und längerfristig zu verringern. Die primäre Aufgabe des Ressourcenausgleichs besteht in der Umverteilung von Mitteln. Die- ser Umverteilungsmechanismus (primärer Effekt) bewirkt per se eine erhebliche Reduktion der Disparitäten. Er entfaltet im Weiteren Anreizwirkungen (Sekundäreffekte) auf die finanzpoliti- schen Entscheide der Kantone, welche längerfristig die Disparitäten (vor Ressourcenausgleich) beeinflussen können. Es ist jedoch kaum möglich, eine verlässliche Aussage über die Bedeu- tung des Finanzausgleichs für die Entwicklung der Disparitäten im Sinne dieser Sekundäreffek- te zu machen. Sein Einfluss auf die Entwicklung der kantonalen Wertschöpfung und damit auf die Entwicklung der Disparitäten beim Ressourcenpotenzial dürfte im Vergleich zum primären Effekt eher von untergeordneter Bedeutung sein.

Schliesslich ist festzuhalten, dass die Ziele des Finanzausgleichs gleichwertig sind, wie dies die Analysen im Rahmen des zweiten Wirksamkeitsbericht gezeigt haben.

4.1.2 Wirkungsmodell

Bevor die Zielerreichung des Finanzausgleichs im Einzelnen diskutiert wird, sollen die primären Wirkungszusammenhänge im System des Finanzausgleichs dargestellt werden. Die in Abbil- dung 4.01 dargestellte Wirkungskette bezieht sich auf den Finanzausgleich im engeren Sinne (Ressourcen- und Lastenausgleich sowie temporäre Massnahmen).

Ausgehend von den im FiLaG festgelegten Zielen des Finanzausgleichs werden die Ausgleichs- zahlungen jährlich nach den in FiLaG und FiLaV aufgeführten Regeln berechnet (Vollzug), vom Bundesrat verabschiedet und im Folgejahr ausbezahlt (Output). Der Output soll bei den kanto- nalen Finanzhaushalten Wirkungen erzielen (Impact) und letztendlich positive Effekte in ande- ren Bereichen zur Folge haben (Outcome).

Die Analyse im Rahmen von Kapitel 4 bezieht sich auf die Stufen Impact und Outcome. Je nachdem, ob die Ziele in der zugrundeliegenden Vierjahresperiode erreicht worden sind oder nicht, kann das Parlament auf der Basis des Wirksamkeitsberichts (bzw. der Bundesrat bei Regelungen in der FiLaV) auf den Stufen Ziele, Vollzug oder Output Anpassungen vornehmen.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Abbildung 4.01 Wirkungskette für den Ressourcen- und Lastenausgleich sowie die temporären Massnahmen

V o llz ug: Ziele Output: jährliche gemäss Jährliche Impact: unmittelbare Wirkung Outcome: mittelbare Wirkung B e r e c h- FiLaG Zahlungen nu ngen

Messung der Zielerreichung Finanzausgleich mittels Indikatoren

horizontaler Ziel 2: Ziel 3: RA Disparitäten Steuerliche Wettbewerbs- fähigkeit

vertikaler RA Öffentliche Leistungen Ziel 1: Finanz- Temporäre autonomie Massnahmen

SLA Bürgernähe Ziel 5: Ausgleich GLA Sonderlasten

Ziel 4: Mindest- austattung Legende: primäre Wirkungszusammenhänge sekundäre Einfluss exogener Faktoren Wirkungszusammenhänge

Als Impact, d.h. die unmittelbare Wirkung der Finanzausgleichszahlungen, stehen die Auswir- kungen der Ausgleichszahlungen auf die Entwicklung der Disparitäten zwischen den Kantonen und auf die Finanzautonomie der Kantone im Zentrum.

Beim Outcome geht es um die mittelbare Wirkung des Finanzausgleichs auf die Effizienz und Effektivität der Leistungen der Kantone für ihre Bürgerinnen und Bürger. Die Verknüpfung von Impact und Outcome stellt bei einer Überprüfung der Wirksamkeit die grösste Herausforde- rung dar. Beim Outcome geht es letztlich um die Frage, ob der Finanzausgleich massgeblich zu einer effizienten und effektiven Aufgabenerfüllung durch die Kantone (und den Bund) bei- trägt. Dem vorgelagert sind die Aspekte der Steuerbelastung von natürlichen und juristischen Personen und die Position der Kantone im nationalen und internationalen Steuerwettbewerb. Die verschiedenen Aspekte auf Stufe Outcome werden jedoch nicht nur vom Finanzausgleich, sondern auch von anderen Faktoren beeinflusst. Der Einfluss von exogenen Faktoren wie bei- spielsweise der Konjunktur oder der Alterung der Bevölkerung wird umso stärker, je weiter man sich auf der Wirkungskette vom Impact entfernt. So ist die Aufgabenerfüllung von Bund und Kantonen massgeblich geprägt durch Faktoren, die unabhängig vom Finanzausgleichs- mechanismus sind. Der empirische Nachweis des Einflusses des Finanzausgleichs wird daher immer schwieriger, je länger die Wirkungskette ist. Die Analysen im Rahmen von Kapitel 4 des Wirksamkeitsberichts umfassen daher nur einen Teil der Wirkungen auf Stufe Outcome.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Damit die Wirkungen auf Stufe Impact und Outcome beurteilt werden können, braucht es geeignete Messgrössen, die einen engen Zusammenhang mit dem zu beurteilenden Aspekt haben. Eine Reihe von Indikatoren und Kriterien führt Anhang 17 der FiLaV auf. Diese bilden eine wichtige Grundlage für die Beurteilung der Wirkungen. Zu nennen sind insbesondere finanzpolitische Kennzahlen (Einnahmen, Ausgaben, Schulden, Verhältnis zweckgebundene/ zweckfreie Transfers), Kennzahlen aus dem Ressourcenausgleich (Ressourcenpotenzial, stan- dardisierter Steuerertrag je Einwohner), steuerliche Kennzahlen (effektive Grenz- und Durch- schnittssteuersätze), Indikatoren betreffend Sonderlasten (Sonderlasten je Einwohner, Verhält- nis Lastenausgleich/Sonderlasten). Diese Kriterien dienen zur Beurteilung der Erreichung der im FiLaG aufgeführten Ziele. Sie sind indessen nicht für alle Wirksamkeitsberichte so vorgegeben, sondern können gegebenenfalls angepasst werden, falls dies aufgrund der Erfahrungen in der Wirksamkeitsanalyse als notwendig erachtet wird. Die beiden anderen in Abbildung 4.01 auf Stufe Outcome aufgeführten Ziele (öffentliche Leistungen, Bürgernähe) werden nicht näher thematisiert, da diese im FiLaG nicht erwähnt werden. Sie sind der Vollständigkeit halber im Wirkungsmodell aufgeführt.

Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (Ziff. 4.1.1, Ziel 6) wird ebenfalls in Kapitel 4 behandelt. Da kein direkter Zusammenhang mit dem Finanzausgleich i.e.S. besteht, wird die Wirkungskette in Abbildung 4.02 separat dargestellt.

Abbildung 4.02 Wirkungsmodell der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich

Vollzug: Output: Impact: Outcome: Ziele gemäss Aushandeln von Regelung der Arbeitsteilung Angebot an FiLaG Vereinbarungen und Zusamm enarbeit in zwischen den öffentlichen Umsetzung den 9 Bereichen (BV) Kantonen Leistungen

4.1.3 Übersicht über die einzelnen Unterkapitel

Die Analysen auf Stufe Impact gemäss dem Wirkungsmodell finden sich in den Abschnit- ten 4.2 (kantonale Finanzautonomie), 4.3 (Disparitäten), 4.5 (Mindestausstattung) und 4.6 (Sonderlasten). Die Fragen zum Steuerwettbewerb befinden sich auf Stufe Outcome, ge- wisse Aspekte betreffen indessen die Stufe Impact und werden in Unterkapitel 4.3 dargestellt. Die restlichen Themen zum Steuerwettbewerb werden in 4.4 behandelt. Die Analysen in diesen Abschnitten beurteilen die Zielerreichung anhand verschiedener Messgrössen (gemäss Anhang 17 FiLaV). Abschnitt 4.7 behandelt den interkantonalen Lastenausgleich und 4.8 fasst die Er- gebnisse des Kapitels 4 zusammen.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

4.2 Stärkung der kantonalen Finanzautonomie

Ein wichtiges Ziel des nationalen Finanzausgleichs ist die Stärkung der finanziellen Autono- mie der Kantone. Eine wesentliche Rolle spielt dabei das Verhältnis zwischen zweckfreien und zweckgebundenen Transferzahlungen. Je stärker Beiträge an die Erfüllung bestimmter Aufga- ben gekoppelt sind, desto geringer ist die Eigenständigkeit der Kantone und desto grösser sind die Fehlanreize bei der Allokation der staatlichen Ressourcen. Zweckgebundene Subventionen bewirken für die Kantone indirekt eine Vergünstigung ihrer Produktionskosten für diese staat- lichen Leistungen, wodurch der Anreiz geschaffen wird, eine grössere Menge bereitzustellen oder diese Leistung überhaupt erst anzubieten.

Tabelle 4.01 zeigt die im Wesentlichen aus der Einführung der NFA resultierende Veränderung der Transfers zwischen Bund und Kantonen sowie die Entwicklung in den Folgejahren. Vor der Einführung der NFA beliefen sich die Transfers des Bundes an die Kantone auf 16,6 Milliarden; davon waren 11,4 Milliarden zweckgebunden. Hinzu kamen noch die Beiträge der Kantone an AHV und IV im Umfang von 2,7 Milliarden. Mit der NFA fielen Letztere weg, und die zweckge- bundenen Transfers verringerten sich als Folge der Aufgabenentflechtung um 1,5 Milliarden.

Tabelle 4.01 Transferausgaben des Bundes an die Kantone

Mio. CHF 2007 2008 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Zweckfreie Transfers 5 271 6 547 7 373 7 454 7 855 8 034 8 422 8 927 9 938 Kantonsanteile an Bundeseinnahmen 1 5 271 3 823 4 135 4 209 4 575 4 695 5 007 5 449 6 440 Finanzausgleich vom Bund 2 – 2 725 3 238 3 246 3 281 3 339 3 415 3 478 3 497 Zweckgebundene Transfers 3 11 361 9 423 11 265 11 253 11 411 11 683 11 879 12 095 12 213

Total Tranfers 16 633 15 970 18 638 18 707 19 266 19 716 20 300 21 022 22 151

Verhältnis zweckfreie Transfers … zu Total Transfers 32% 41% 40% 40% 41% 41% 41% 42% 45% … zu Fiskaleinnahmen Kantone 14% 17% 17% 16% 17% 17% 17% 18% 20% WR zweckfreie Transfers 4 1.1% 5.4% 2.3% 4.8% 6.0% 11.3% WR Finanzausgleich 0.2% 1.1% 1.8% 2.3% 1.9% 0.6% WR zweckgebundene Transfers -0.1% 1.4% 2.4% 1.7% 1.8% 1.0%

Quelle: EFV, Finanzstatistik 1 Exklusive zweckgebundene Kantonsanteile: Anteil am Ertrag der Schwerverkehrsabgabe (LSVA; Position 46008), Anteil am Ertrag der Mineralölsteuer (Position 46005), Anteil am Ertrag Eidg. Alkoholverwaltung (Position 46003); «Kantone insgesamt; Standardauswertungen», Arbeitsblatt «einnahmen» 2 Vertikaler Ressourcenausgleich + Lastenausgleich + Anteil Bund am Härteausgleich + Abfederungsmassnahmen 3 Bundesbeiträge = laufende Beiträge (Position 4630) + Investitionsbeiträge (Position 670); Gesamtbetrag inkl. nicht einzelnen Kantonen zuscheidbare Bundesbeiträge; «Kantone insgesamt; Standardauswertungen», Arbeitsblatt «einnahmen» 4 WR = Wachstumsrate

Die Struktur der Transferausgaben des Bundes an die Kantone wurde mit der NFA massgeblich verändert. Im Jahr 2007 wurden 32 Prozent des Transfervolumens zweckfrei ausgerichtet. Mit der NFA stieg dieser Anteil 2008 auf 41 Prozent und veränderte sich lange nur unwesent- lich. Ab 2020 steigt der Anteil wegen der im Rahmen der STAF beschlossenen Erhöhung des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer an. Im Jahr 2021 erhöht sich der Anteil gar auf 45 Prozent, da die Kantonsanteile an der Verrechnungssteuer deutlich höher ausfallen als im Vorjahr. Ähnlich entwickelten sich auch die zweckfreien Transfers in Relation zu den Fiskalein- nahmen der Kantone. Aus Sicht dieser Kennzahlen konnte die Finanzautonomie der Kanto- ne seit Einführung der NFA 2008 gewahrt werden. Über die Aufteilung der zweckfreien und zweckgebundenen Transfers auf die einzelnen Kantone gibt Anhang 4 Aufschluss.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Neben dem Anteil der zweckfreien Transfers an der Gesamtsumme der Transferzahlungen des Bundes an die Kantone gibt es noch weitere Indikatoren, die den Grad der Finanzautonomie messen. Die OECD verwendet beispielsweise ein Set von 6 Indikatoren:1

– Anteil der Steuereinnahmen der Kantone und der Gemeinden an den Steuereinnahmen insgesamt; – Grad der Autonomie bei der Festlegung der Steuersätze; – Verhältnis zwischen Transfers und Steuereinnahmen; – Verhältnis zwischen zweckfreien und zweckgebundenen Transfers; – Grad der Budgetautonomie; – Grad der Autonomie bei der Fremdfinanzierung.

Diese Indikatoren sind gemäss OECD nur schwach miteinander korreliert. Dies zeigt, dass die Finanzautonomie ein multidimensionales Phänomen darstellt. Im internationalen Vergleich weisen die Kantone und Gemeinden zu den subnationalen Gebietskörperschaften anderer Staaten einen ausgesprochen hohen Grad an Finanzautonomie auf. Insbesondere ist der An- teil von eigenen Steuereinnahmen sehr hoch, und er weist im Zeitverlauf auch kaum grössere Schwankungen auf. Die Einführung der NFA hatte keine spürbaren Auswirkungen auf diesen Indikator. Demgegenüber wirkte sich die Einführung der NFA auf die Transfers aus. Weil die Kantone im Rahmen des verfassungsmässigen Vollzugsföderalismus Bundesrecht vollziehen, wird die kantonale Finanzautonomie durch gesetzgeberische Entscheide auf Bundesebene be- einflusst. Eine Analyse der parlamentarischen Vorstösse im Rahmen des Föderalismus Monito- rings der KDK/ch Stiftung zeigt, dass dadurch weiterhin in vielen Politikbereichen eine Tendenz zur Zentralisierung besteht.

4.3 Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit

und in der Steuerbelastung der Kantone

Im Folgenden wird die Entwicklung der Disparitäten in der finanziellen Leistungsfähigkeit ge- messen an der Ressourcenstärke analysiert. Anschliessend wird auf die Entwicklung der Unter- schiede bei der Steuerbelastung gemessen am Steuerausschöpfungsindex eingegangen.

4.3.1 Analysen zur Entwicklung der Disparitäten

Der Finanzausgleich verfolgt explizit das Ziel des Disparitätenabbaus, d.h. der Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen. Dabei muss unter- schieden werden zwischen der kurzen und der langen Frist. Das kurzfristige Ziel besteht darin, dass alle Kantone über genügend Mittel verfügen, um ihre grundlegenden Aufgaben wahr- nehmen zu können. Dies geschieht durch Transferzahlungen der ressourcenstarken Kantone und des Bundes an die ressourcenschwachen Kantone. Wenn die ressourcenstarken Kantone einen Teil ihrer Mittel an die ressourcenschwachen Kantone abgeben, führt dies automatisch zu einem Disparitätenabbau aufgrund des Finanzausgleichs. Interessanter ist die mittel- bis langfristige Betrachtung. Die ressourcenschwachen Kantone haben die Möglichkeit, mit den Mitteln aus dem Finanzausgleich ihre Attraktivität und somit auch ihre finanzielle Leistungs- fähigkeit nachhaltig zu verbessern, indem ihre Steuerbasis wächst. Dazu stehen ihnen drei Massnahmen zur Verfügung: Steuersenkung, Schuldenabbau und Ausgaben (z.B. für Infra- strukturausbau). Wenn die ergriffenen Massnahmen erfolgreich sind, sollten sie einen positiven Effekt auf das Ressourcenpotenzial entfalten und damit die Disparitäten zwischen den Kanto- nen verringern. Die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit werden indessen durch weitere Faktoren beeinflusst, welche die Kantone kaum oder gar nicht beeinflussen können.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Ein wichtiger Faktor ist dabei die Konjunktur. Diese beeinflusst die Kantone vielfach unter- schiedlich und führt zu Veränderungen bei der Ressourcenstärke. Der Einfluss der Konjunktur auf das Ressourcenpotenzial bzw. auf die Steuerbemessungsgrundlage der einzelnen Kantone wurde ausführlich im zweiten Wirksamkeitsbericht analysiert.

Datengrundlage für die Messung der Disparitäten ist die Aggregierte Steuerbemessungsgrund- lage (ASG). Weil das für die Berechnung des Ressourcenausgleichs verwendete Ressourcen- potenzial einem Mittelwert der ASG über drei Bemessungsjahre entspricht, würden mit ihm die hier zu untersuchenden Entwicklungen geglättet und die Zahl der verfügbaren Jahre wäre noch geringer. Der ASG-Index wird gleich berechnet wie der Ressourcenindex und hat somit auch die gleiche Aussagekraft, umfasst jedoch nur ein Bemessungsjahr. ASG-Indizes stehen für die Jahre 2003 bis 2020 zur Verfügung.

In diesem Bericht werden verschiedene Messgrössen für die Disparitätenentwicklung aufge- Abbildungen_WIBE_4_df.xlsx zeigt. Jeder Indikator hat Vor- und Nachteile. Um ein möglichst vollständiges Bild zu zeichnen, Abb.4.04 wird neben den gängigsten Messgrössen wie Spannweite und Standardabweichung auch der Median der absoluten Abweichung (MAD) und die Lorenzkurve bzw. der Gini-Koeffizient für die Darstellung der Disparitätenentwicklung verwendet. Die Diskussion fokussiert sich auf die Disparitäten vor Ressourcenausgleich. Die Auswirkungen des Ressourcenausgleichs auf die Dis- Abbildung 4.03 paritäten, d.h. der des Spannweiten Effekt der Umverteilung, ASG-Index 2003-2020werden indessen auch aufgezeigt.

Abbildung 4.03 Spannweiten des ASG-Index 2003–2020

300

250

200

Maximum 150 Minimum

100

Bemessungsjahr

Die Differenz zwischen dem Index des ressourcenstärksten und des ressourcenschwächsten Kantons ist ein einfaches, wenn auch grobes Mass für die Messung der Disparitäten. Die Diffe- renz wird hauptsächlich durch den Verlauf des stärksten Kantons (Zug) bestimmt. Zu beachten ist, dass die ASG 2011 von Zug einen Sondereffekt aufweist, der zu einem starken temporären Anstieg führt. Die Spannweite nimmt im Jahr 2020 etwas ab, da wegen der mit STAF einge- führten Zeta-Gewichtung der Unternehmensgewinne der ASG-Index des ressourcenstärksten Kantons zurück geht.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.05

Abbildung 4.04 Standardabweichung und MAD des ASG-Index 2003-2020 (in Indexpukten)

Abbildung 4.04 Standardabweichung und MAD des ASG-Index 2003–2020 (in Indexpunkten) 50

Bemessungsjahr STABW alle Kantone STABW bevölkerungsgewichtet MAD alle Kantone

Die Standardabweichung (STABW) ist das Standardmass, um eine Streuung zu messen. Sie gibt die mittlere Abweichung vom Mittelwert der Stichprobe an. In deren Berechnung fliessen im Gegensatz zur Spannweite alle Kantone ein. Wenn die Standardabweichung zunimmt, dann deutet dies auf eine Zunahme der Disparitäten hin. In Abbildung 4.04 ist der Verlauf der Stan- dardabweichung aufgeführt. Die Standardabweichung wird dabei von der Entwicklung der res- sourcenstarken Kantone, insbesondere von Zug und Schwyz, massgeblich bestimmt. Der oben beschriebene Einmaleffekt bei Zug im Jahr 2011 stellt einen statistischen Ausreisser dar, der die Standardabweichung verzerrt. Zu betonen ist, dass alle Kantone unabhängig von ihrer Grösse gleich gewichtet werden. Um die unterschiedlichen Grössen der Kantone zu berücksichtigen, zeigt die mittlere Kurve der Abbildung 4.04 die bevölkerungsgewichtete Standardabweichung. Der statistische Ausreisser von Zug 2011 ist wegen der geringen Grösse von Zug etwas we- niger ausgeprägt sichtbar. Aus den Anpassungen des Ressourcenausgleichs im Rahmen der Umsetzung der STAF resultiert 2020 ein technisch bedingter Rückgang. Dies beeinträchtigt die Vergleichbarkeit mit den Vorjahren, so dass nicht beurteilt werden kann, ob die Tendenz abnehmend oder zunehmend ist.

Der Median der absoluten Abweichung (MAD) reagiert weniger sensitiv auf Ausreisser. Abbil- dung 4.04 zeigt dieses Mass für die Gesamtheit der Kantone. Gemäss diesem Indikator haben die Disparitäten zwischen 2009 und 2012 etwas abgenommen. Zwischen 2012 und 2018 haben sie sich auf einem leicht höheren Niveau eingependelt, bevor sie ab 2019 wieder stärker zugenommen haben. Würde man den MAD bevölkerungsgewichtet darstellen, so ergäbe sich praktisch dasselbe Bild.

Auf Basis des Ressourcenpotenzials wurde als weitere Messgrösse auch der Gini-Koeffizient berechnet. Dieser basiert auf der sogenannten Lorenz-Kurve und ist ein weit verbreitetes Mass für die Messung von Ungleichheit insbesondere bei der Einkommens- und Vermögensvertei- lung der privaten Haushalte. Er nimmt Werte zwischen null und eins an. Beim Wert null besteht eine Gleichverteilung und beim Wert 1 konzentriert sich das gesamte Einkommen, Vermö- gen oder Ressourcenpotenzial auf einen Kanton. Abbildung 4.05 zeigt die Entwicklung der

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Ungleichverteilung des standardisierten Steuerertrags (SSE) pro Kopf vor und nach Ressour- cenausgleich gemessen am Gini-Koeffizienten. In einer ersten Variante werden alle Kantone gleich gewichtet, in einer zweiten wurden die Kantone mit der jeweiligen Bevölkerungszahl gewichtet. Der Gini-Koeffizient weist nur geringe Schwankungen auf. In den letzten Jahren ist er leicht angestiegen. Abbildung 4.05 zeigt die merkliche Reduktion der Disparitäten durch den Ressourcenausgleich. So wird der Gini-Koeffizient um rund einen Drittel verringert. Wird der Gini-Koeffizient mit der Bevölkerung gewichtet, so fallen die Disparitäten tiefer aus. Das Muster bleibt indessen dasselbe. Dieses zeigt in den letzten Jahren einen leichten Anstieg der Abbildungen_WIBE_4_df.xlsx Abb.4.06 Disparitäten. Die Dotation des Ressourcenausgleichs hat aufgrund der Disparitätenentwicklung zwischen 2020 und 2024 im Mittel um knapp 48 Millionen pro Jahr zugenommen. Der An- stieg, der aus der Entwicklung der Steuereinnahmen resultiert, betrug in der gleichen Zeitspan- ne durchschnittlich 111 Millionen pro Jahr.

Abbildung 4.05 Abbildung 4.05 Gini-Koeffizent Gini-Koeffizient der SSE pro Kopf des vor SSE und pro nachKopf vor und nach Ressourcenausgleich 2008-2024 Ressourcenausgleich 2008–2024 0.22

0.20

0.18

0.16

0.14

0.12

0.10

0.08

Referenzjahr

vor Ausgleich (ungewichtet) nach Ausgleich (ungewichtet) vor Ausgleich (gewichtet) nach Ausgleich (gewichtet)

Für die Messung der Disparitäten wurden verschiedene Messgrössen verwendet, die sich gegen- seitig ergänzen. Insgesamt kann festgehalten werden, dass sich die Disparitäten bezüglich der finanziellen Leistungsfähigkeit in den letzten Jahren wenig verändert haben. Dabei ist nicht zu vergessen, dass die Disparitäten massgeblich von der Konjunkturentwicklung beeinflusst wer- den. Die konjunkturelle Dynamik schlägt sich insbesondere in den Gewinnen der juristischen Personen nieder, deren Anteil in den meisten ressourcenstarken Kantonen überdurchschnitt- lich ist. Die Disparitätenentwicklung wird daher primär von den ressourcenstarken Kantonen geprägt. In einer konjunkturellen Aufschwungsphase nehmen die Disparitäten tendenziell zu, da die Ressourcenindices der ressourcenstarken Kantone ansteigen. Ein Konjunkturabschwung hingegen führt dazu, die Disparitäten zu reduzieren. Diese Thematik wurde eingehend im Rah- men des Wirksamkeitsberichts 2012-2015 untersucht.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

4.3.2 Entwicklung der Unterschiede in der Steuerbelastung

Dieser Abschnitt vergleicht die interkantonale Steuerbelastung anhand des Steuerausschöp- fungsindex, der 2024 neu konzipiert wurde. Mit der Einführung der Zeta-Faktoren erfolgt bei den Gewinnen der juristischen Personen ab dem Bemessungsjahr 2020 eine Gewichtung, die sich auf die relative Steuerausschöpfung abstützt. Würde für die Berechnung der Steueraus- schöpfung im Nenner wie bis anhin das Ressourcenpotenzial verwendet, dann würden sich bei einer Änderung der steuerlichen Ausschöpfung der juristischen Personen die Auswirkungen auf Zähler und Nenner weitgehend neutralisieren. Deshalb wird in der neuen Berechnungsme- thode das Ressourcenpotenzial durch die ungewichtete Steuerbemessungsgrundlage ersetzt. Gleichzeitig wird die Berechnung getrennt nach natürlichen und juristischen Personen vorge- nommen, da Vergleiche zwischen den beiden Kategorien nur wenig Sinn machen und die Zu- sammensetzung in den Kantonen sehr heterogen ist. Mit Medienmitteilung vom Februar 2024 wurden die neuen Zahlen vorgestellt und die methodischen Anpassungen erläutert.

Für die Berechnung der steuerlichen Ausschöpfung eines Kantons werden sämtliche Fiskalein- nahmen des Kantons und seiner Gemeinden (insb. direkte Steuern, Vermögens-, Erbschafts- und Motorfahrzeugsteuern), aufgeteilt nach natürlichen und juristischen Personen, in Relation zur jeweiligen Steuerbemessungsgrundlage (Einkommen der natürlichen Personen, Gewinne der juristischen Personen) gesetzt. Letztere beruht auf den Steuerdaten, die der Berechnung des Finanzausgleichs zugrunde liegen. Dabei wird versucht, auch den Steuerrepartitionen Rech- nung zu tragen, obwohl hier eine Aufteilung auf natürliche und juristische Personen zurzeit noch nicht möglich ist. Die steuerliche Ausschöpfung wird in Beziehung gesetzt zum schweize- rischen Mittel der Steuerausschöpfung, woraus der Steuerausschöpfungsindex resultiert.

Der Steuerausschöpfungsindex zeigt, wie stark die steuerlich ausschöpfbare Wertschöpfung durch Fiskalabgaben belastet wird und somit nicht mehr für eine private Verwendung zur Ver- fügung steht. Er widerspiegelt daher die makroökonomische Sichtweise. Die Steuerausschöp- fung erlaubt aber keine Rückschlüsse auf Steuertarif und Steuersätze. Der Steuerausschöp- fungsindex eignet sich somit nicht als Messgrösse für die Belastung einzelner Wirtschaftssub- jekte. Der Indikator ist für die Beurteilung der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit zu ungenau, da dort die effektive und die marginale Steuerbelastung im Zentrum stehen. Auf diese Aspekte wird in Abschnitt 4.4 vertieft eingegangen.

Abbildung 4.06 zeigt die steuerliche Ausschöpfung der natürlichen und juristischen Personen in Bezug auf die aktuellsten verfügbaren Daten. Im Landesdurchschnitt ist sie bei den juristi- schen Personen nur halb so hoch wie bei den natürlichen Personen. Dieser Unterschied in der steuerlichen Ausschöpfung hat in den vergangenen Jahren leicht zugenommen. Bei der Be- trachtung der einzelnen Kantone fällt auf, dass die Unterschiede in der steuerlichen Ausschöp- fung nach wie vor gross sind und die Differenz zwischen der Ausschöpfung der natürlichen und der juristischen Personen sehr stark variiert.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.08

Abbildung 4.06 Steuerliche Ausschöpfung 2024

25%

20%

15%

10%

0% ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

Steuerliche Ausschöpfung der natürlichen Personen Steuerliche Ausschöpfung der juristischen Personen Steuerliche Ausschöpfung der natürlichen Personen CH Steuerliche Ausschöpfung der juristischen Personen CH Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.10

Bei den natürlichen Personen hat die steuerliche Ausschöpfung seit 2008 im schweizerischen Mittel leicht zugenommen (+0,6 Prozentpunkte). In 15 Kantonen ging sie zurück und in

11 Kantonen ist sie angestiegen (vgl. Abb. 4.07).

Abbildung 4.07Abbildung Veränderung

4.07 der steuerlichender

Veränderung Ausschöpfung steuerlichender natürlichen der Ausschöpfung Personen 2008-2024 natürlichen Personen 2008–2024 6 CH-Mittel 2008 = 18,9% VD TI

Veränderung 2008-2024 in Prozentpunkten 4

BS SZ BL 2 AI VS BE CH-Mittel = 0,6 GR ZH 0 ZG AG AR FR GE NW GL SG SH SO NE

TG -2 OW LU JU

UR -4 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26%

Steuerliche Ausschöpfung 2008 Ressourcenstarke Kantone 2024 Ressourcenschwache Kantone 2024

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.11 Bei den juristischen Personen hat die steuerliche Ausschöpfung seit 2008 im schweizerischen Mittel deutlich abgenommen (‑4,2 Prozentpunkte). In 22 Kantonen ging sie zurück und in 4 Kantonen ist sie angestiegen (vgl. Abb. 4.08). Drei Kantone weisen einen Rückgang von über

10 Prozentpunkten auf (BL, OW und VD).

Abbildung 4.08Abbildung Veränderung

4.08 der steuerlichender

Veränderung Ausschöpfung steuerlichen der juristischen der Ausschöpfung Personen 2008-2024 juristischen Personen 2008–2024 6 CH-Mittel 2008 = 13,7% NE 3 BE FR

Veränderung 2008-2024 in Prozentpunkten JU 0 ZG SZ BS NW GE TI VS SH AG -3 UR GL ZH CH-Mittel = -4,2 AR -6 AI SG GR SO LU -9 VD TG

-12 OW BL -15

-18 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26% Steuerliche Ausschöpfung 2008 Ressourcenstarke Kantone 2024 Ressourcenschwache Kantone 2024

Bei den natürlichen Personen haben die Disparitäten in der Steuerausschöpfung gemessen an der Spannweite zwischen dem höchsten und dem tiefsten Wert der Steuerausschöpfung seit 2008 abgenommen (vgl. Tab. 4.02). Gemessen an der Standardabweichung haben sie aber zugenommen, wobei diese nach einem Anstieg bis 2018 seither wieder rückläufig ist und in den letzten Jahren auf dem Niveau von 2012 verharrte. Bei den juristischen Personen sind die Disparitäten sowohl gemessen an der Spannweite als auch gemessen an der Standardabwei- chung zurückgegangen. Das Ziel des Abbaus dieser Disparitäten konnte bei den juristischen Personen somit erreicht werden, die Spannweite ist allerdings immer noch hoch.

Tabelle 4.02 Disparitäten in der Steuerausschöpfung (in %-Punkten und %)

2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 Natürliche Personen Spannweite 14.8 14.9 14.6 14.6 14.2 13.7 13.5 13.8 Standardabweichung 3.2 3.6 3.8 3.7 3.6 3.6 3.6 3.6 Gewichtete Standardabweichung 3.0 3.4 3.4 3.5 3.4 3.4 3.4 3.5 Durchschnitt aller Kantone 18.9% 19.0% 19.1% 19.1% 19.2% 19.2% 19.3% 19.5% Juristische Personen Spannweite 19.5 19.4 18.0 17.2 19.1 19.5 18.9 18.6 Standardabweichung 5.7 5.5 5.2 5.0 5.1 4.9 4.7 4.7 Gewichtete Standardabweichung 4.4 4.7 4.7 4.3 4.5 4.4 4.2 4.2 Durchschnitt aller Kantone 13.7% 11.3% 10.6% 10.5% 10.0% 9.9% 9.4% 9.6%

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Dabei ist einerseits zu beachten, dass die Möglichkeiten, die Unterschiede in der Steuerbelas- tung mittels des Finanzausgleichs zu reduzieren, beschränkt sind. Die Entwicklung der Steuer- belastung in den Kantonen wird von zahlreichen Faktoren beeinflusst. Der Finanzausgleich stellt dabei nur ein Element dar. Weit bedeutender für die Entwicklung der Steuerbelastungsunter- schiede sind beispielsweise die Politik der Standortförderung oder die Präferenzen der Bürge- rinnen und Bürger in Bezug auf staatliche Dienstleistungen. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die Disparitäten in der Steuerbelastung nicht deckungsgleich sind mit den Disparitäten in der finanziellen Leistungsfähigkeit. So weist beispielsweise der ressourcenschwache Kanton Uri eine deutlich unterdurchschnittliche Steuerbelastung auf, während im ressourcenstarken Kanton Genf die Steuerbelastung landesweit zu den höchsten zählt.

4.4 Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen

und internationalen Verhältnis

Der Steuerwettbewerb stellt ein wichtiges Element des schweizerischen Föderalismus dar. Im Rahmen der Evaluation des Finanzausgleichs ist daher u.a. auch ein besonderes Augenmerk auf die Entwicklung der Steuerbelastung in den Kantonen zu legen. Gemäss dem KPMG Swiss Tax Report 2022² belief sich der Einkommenssteuersatz im nationalen Durchschnitt 2022 auf 33,52 Prozent. Gegenüber 2008 hat sich die Steuerbelastung der Einkommen nur wenig ver- ändert (-1,1 %-Punkte). Demgegenüber wurde die fiskalische Belastung der Unternehmen in diesem Zeitraum merklich verringert. So betrug der Gewinnsteuersatz im Durchschnitt 2022 gemäss KPMG 14,68 Prozent, d.h. 4,8 Prozentpunkte weniger als 2008. Ein erheblicher Teil dieser Reduktion hängt mit Steuersatzsenkungen aufgrund der Unternehmenssteuerreform zusammen. Wie in Abschnitt 4.3 beschrieben, sind die Steuerbelastungsunterschiede zwischen den Kantonen bei den natürlichen wie auch bei den juristischen Personen nach wie vor be- trächtlich.

Im internationalen Steuerwettbewerb ist vor allem die Steuerbelastung von mobilem Steuer- substrat entscheidend wie insbesondere Unternehmensgewinne und Einkommen hochqualifi- zierter Personen. Die sehr unterschiedlichen Steuersysteme in den einzelnen Staaten erschwe- ren einen aussagekräftigen Vergleich der Steuerbelastung, da nicht nur die Steuersätze differie- ren, sondern auch die Ermittlung der steuerbaren Bemessungsgrundlage sehr unterschiedlich ist. Ein aussagekräftiger internationaler Vergleich, der sich auf die Steuerbelastung von Unter- nehmen und von hochqualifizierten Arbeitnehmenden fokussiert, wird regelmässig von BAK Economics veröffentlicht³. Die Analyse bezieht alle staatlichen Ebenen eines Standortes mit ein, für die 14 erfassten Kantone also die Ebenen Bund, Kanton und Gemeinde. Aufgrund der berechneten Steuerbelastung im Kantonshauptort für ledige Arbeitnehmende mit einem Brut- toarbeitseinkommen von umgerechnet 100 000 Euro und der entsprechenden verfügbaren Zahlenreihe von BAK Economics hat die ESTV für die übrigen 12 Kantone (AG, AI, BL, FR, GE, JU, NE, SO, TI, VD, VS, ZG) eine vergleichbare Masszahl geschätzt. Der gewählte Haushalttyp entspricht weitestgehend dem hochqualifizierten Arbeitnehmenden mit einem verfügbaren Einkommen von 100 000 Euro.

Die Schweizer Kantone sind bezüglich der Steuerbelastung bei hochqualifizierten Arbeitneh- merinnen und Arbeitnehmern im Vergleich zum europäischen Ausland insgesamt konkurrenz- fähig, auch wenn der Unterschied zwischen der tiefsten (ZG) und der höchsten Belastung (NE, VD) mit 14,5 Prozentpunkten beachtlich ist (vgl. Abb. 4.09). Die Kantone mit hellblauen Säulen wurden von der ESTV für den vorliegenden Bericht aufbereitet. Die Zahlen für die übrigen Kan- tone stammen von BAK Economics (BAK Taxation Index 2022).

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.12

Abbildung 4.09 Steuerbelastung von hochqualifizierten Arbeitnehmenden 2021/2022 (in % des verfügbaren Einkommens) Abbildung 4.09 Steuerbelastung von hochqualifizierten Arbeitnehmenden 2021/2022 (in % des verfügbaren Einkommens) 60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% SGP CH-ZG CH-SZ CH-AI CH-OW CH-UR CH-NW CZE CH-LU CH-GL CH-TG CH-SH CH-ZH CH-AG CH-GR CH-AR HUN POL SVK CH-BS CH-SG CH-SO CH-TI CH-JU CH-BE CH-FR CH-VS CH-GE CH-BL CH-NE CH-VD DEU NOR LUX AUT FRA NLD ESP DNK GBR SVNIRL ITA FIN SWE BEL Quelle: BAK Economics (dunkelblaue und graue Balken) und ESTV (hellblaue Balken)

Ein ähnliches Bild zeigt sich bei der Steuerbelastung von Unternehmen. Abbildung 4.10 stellt einen Vergleich für ordentlich besteuerte Unternehmen dar. Im internationalen Vergleich ist die Steuerbelastung in nur gerade vier der aufgeführten europäischen Länder (Ungarn, Irland, Polen, Tschechien) tiefer als in Bern, dem Kanton mit der höchsten Steuerbelastung für Unter- nehmen in der Schweiz. Die Spannweite der Steuerbelastung zwischen den Kantonen ist etwas weniger ausgeprägt als bei den hochqualifizierten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.13 aber mit 7 Prozentpunkten immer noch bedeutend. Die Kantone mit hellblauen Säulen wurden wiederum von der ESTV für den vorliegenden Bericht aufbereitet. Die Zahlen für die übrigen Kantone stammen von BAK Economics (BAK Taxation Index 2022). Abbildung 4.10 Steuerbelastung von Unternehmen 2021/2022 und Vergleich mit 2015 (in % des Gewinns) Abbildung 4.10 Steuerbelastung von Unternehmen 2021/2022 und Vergleich mit 2015 (in % des Gewinns) 35%

30%

25%

20%

15%

10%

0% CH-ZG CH-NW CH-UR CH-AI CH-AR CH-OW CH-LU CH-GL CH-TG CH-NE HUN CH-BS CH-SZ CH-VD CH-FR CH-VS CH-GE CH-SH CH-SG CH-SO CH-AG CH-GRIRL CH-JU CH-BL SGP CH-TI POL CH-ZH CZE CH-BE SVN SVK SWE FIN DNK GBR NOR LUX NLD AUT BEL ITA FRA DEU ESP Quelle: BAK Economics (dunkelblaue und graue Balken), ESTV (hellblaue Balken), Wirksamkeitsbericht 2016-2019 (Punkte)

Zielerreichung des Finanzausgleichs

4.5 Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen

Ressourcen

Ein Ziel des Finanzausgleichs besteht darin, den ressourcenschwachen Kantonen eine Mindest- ausstattung mit finanziellen Ressourcen zu gewährleisten. Mit der Reform 2020 des Finanz- ausgleichs wurde eine sog. «garantierte Mindestausstattung» eingeführt. Demnach erreichen diejenigen ressourcenschwachen Kantone mit einem Ressourcenindex von unter 70 Punkten immer einen Index nach Ressourcenausgleich von genau 86,5 Punkten; in den Übergangsjah- ren 2020 und 2021 waren es 87,7 bzw. 87,1 Punkte.

Der Gesamtbetrag des Ressourcenausgleichs ist daher seit 2020 keine politische Steuerungs- grösse mehr, sondern ergibt sich durch die Höhe der Mindestausstattung, der Entwicklung der Disparitäten zwischen den Kantonen und der nominellen Entwicklung des standardisierten Steuerertrags (SSE). Die Höhe der Mindestausstattung stellt seit 2020 die zentrale Steuerungs- grösse des Ressourcenausgleichs dar, weil die beiden anderen Faktoren exogen vorgegeben sind.

Mit der Zielsetzung einer Mindestausstattung an finanziellen Ressourcen soll den ressourcen- schwächsten Kantonen ermöglicht werden, ihre Kernaufgaben autonom und ohne übermä- ssige steuerliche Belastung ihrer Bürgerinnen und Bürger wahrnehmen zu können. Die Iden- tifizierung der Kernaufgaben erweist sich jedoch als schwierig, da eine Unterscheidung von Grund- bzw. Kernbedarf und Wahlbedarf vorgenommen werden müsste (siehe Anhang 1), was aber nicht trennscharf durchgeführt werden kann. Empirische Analysen hatten gezeigt, dass eine solche Aufteilung schwierig zu bewerkstelligen ist und dass die Ergebnisse stark vom Analyseansatz beeinflusst werden.

Zudem sind die Bestimmungen zur garantierten Mindestausstattung erst seit 2020 in Kraft. Eine Diskussion über die Höhe der Mindestausstattung im vorliegenden Bericht erscheint aus der Sicht des Bundesrates verfrüht. Zum einen ist die Datenbasis nicht ausreichend genug und zum anderen bestehen methodische Schwierigkeiten bei der Beurteilung der Frage, ob die Höhe der Mindestausstattung angemessen ist. Eine solche Beurteilung dürfte deshalb auch bei einer grösseren Datenverfügbarkeit kaum in der Lage sein, eine Mindestausstattung nach rein objektiven Kriterien bestimmen zu können. Erstens ist – wie bereits erwähnt – das Ausmass des Grundbedarfs schwierig zu bestimmen und von Werturteilen abhängig: Je nach Präferenz dürf- te das Ausmass eines Grundbedarfs an öffentlichen Leistungen, die ein Kanton zu erbringen hat, unterschiedlich beurteilt werden. Zweitens sind die Kosten für das Erstellen von staatlichen Leistungen von Kanton zu Kanton unterschiedlich. Es müsste ein Benchmark verwendet wer- den, dessen Auswahl mit einem gewissen Grad an Willkürlichkeit verbunden wäre. Aus diesen Gründen verzichtet der vorliegende Bericht auf eine vertiefte Beurteilung der Höhe der Min- destausstattung. Eine solche würde sich in einem relativ grossen Unschärfebereich bewegen.

Schliesslich ist zu unterstreichen, dass die im Gesetz festgelegte Höhe der garantierten Min- destausstattung ein wesentlicher Teil eines Reformpakets darstellte, das seinerseits das Ergeb- nis eines Kompromisses zwischen den Kantonen war. Um diesen Kompromiss wurde damals hart gerungen. Die Höhe der garantierten Mindestausstattung sollte daher nicht ohne genü- gende Gründe zur Disposition gestellt werden.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

4.6 Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen (GLA)

und soziodemografischen Belastungen (SLA)

4.6.1 Kostenrelevanz und Gewichtung der Indikatoren

Um die Wirksamkeit des Lastenausgleichs zu überprüfen führt der Anhang 2 des erläuternden Berichts zur FiLaV zwei Beurteilungskriterien auf: die Höhe der Sonderlasten pro Kopf und die Höhe der Abgeltung. Dadurch lässt sich bestimmen, wie viel Prozent der Sonderlasten durch den Lastenausgleich abgegolten werden. In den Jahren 2004, 2009 und 2013 wurden von Ecoplan drei Gutachten erstellt, um zu überprüfen, wie hoch diese Abgeltung für jeden der drei Bereiche GLA, SLA A–C und SLA F ist. Für den vorliegenden Wirksamkeitsbericht wurden die Berechnungen von der EFV aufdatiert, um zu überprüfen, ob sich die bisherigen Resultate auch mit den jeweils neusten verfügbaren Daten bestätigen lassen. Die Berechnungsmethode wurde dabei unverändert gelassen.

Aufgrund von Revisionen bei den Daten der Finanzstatistik gab es leichte Differenzen in den Daten für frühere Jahre. Um dennoch Vergleiche über die Zeit zu ermöglichen, wurden deshalb die Vorjahre ebenfalls neu berechnet. Für Details zur Berechnungsmethode sei auf die Studie Ecoplan [2013] verwiesen.

Wie bereits in den früheren Vierjahresperioden bleibt auch im aktuellsten Zeitraum die Gewich- tung der Indikatoren stabil und der Erklärungsgehalt des verwendeten Modells ist weiterhin sehr gut (R² = 0.92). Die Indikatoren von GLA, SLA A–C und SLA–F haben einen statistisch hochsignifikanten (positiven) Einfluss auf die Ausgaben.

Bei den soziodemografischen Ausgleichsgefässen werden die Gewichte mittels Hauptkompo- nentenanalyse jährlich neu festgelegt. Der SLA A–C umfasst die Indikatoren Armut (Gewicht 49% im Referenzjahr 2024), Altersstruktur (3%) und Ausländerintegration (48%). Beim SLA F bleiben die Gewichte über die Zeit stabil. Die Beschäftigungsquote wird mit 25 Prozent gewich- tet, die Siedlungsdichte mit 38 Prozent und die Bevölkerung mit 37 Prozent. Die Gewichtung der Teilindikatoren im GLA wurde politisch festgesetzt und blieb seither unverändert. Für die nachfolgende Berechnung der Sonderlasten muss die Gewichtung der GLA-Indikatoren aber ebenfalls mittels Hauptkomponentenanalyse berechnet werden.

4.6.2 Abgeltung der Sonderlasten

Für den Begriff «Sonderlasten» gibt es keine einheitliche Definition. Im Rahmen des Lasten- ausgleichs wird damit derjenige Teil der Lasten bezeichnet, welcher über dem schweizerischen Mittelwert liegt. Aufgrund dieses Konzepts hängt die absolute Höhe der Sonderlasten von verschiedenen Faktoren ab. Die wichtigsten davon sind das Volumen der Lasten in einem be- stimmten Bereich und die Grösse der betroffenen Kantone. Auch die Verteilung der Lasten zwischen den Kantonen beeinflusst die Sonderlasten. Wenn ein Indikator, welcher bestimmte Lasten erklärt, in allen Kantonen gleich hoch wäre, dann liegt kein Kanton über dem Mittelwert und in diesem Bereich gibt es keine Sonderlasten. Eine gleichmässigere Verteilung führt somit zu geringeren Sonderlasten.

Aufgrund dieser Faktoren sind die Sonderlasten beim GLA deutlich tiefer als diejenigen beim SLA. Zudem blieben erstere erwartungsgemäss über die Zeit relativ stabil, während diejenigen des SLA A–C und insbesondere des SLA F in den letzten Jahren zunahmen. Dies führte dazu, dass über den Beobachtungszeitraum der Anteil des SLA an den gesamten Sonderlasten (Mit- telwert aus vier Jahren) von 81,6 auf 84,1 Prozent stieg. Der GLA macht somit heute nicht einmal mehr 16 Prozent der Sonderlasten aus. Ein anderes Bild zeigt sich bei der Abgeltung.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Die Gesamtdotation des Lastenausgleichs wurde bis 2020 je zur Hälfte auf den GLA und den SLA aufgeteilt. Im Referenzjahr 2021 wurde die Dotation des SLA zusätzlich um 80 Millionen erhöht. Seit 2022 beträgt die Erhöhung 140 Millionen. Dadurch liegt der Anteil des SLA an der Gesamtdotation 2024 bei rund 58 Prozent. Dieser Anteil fliesst zu zwei Dritteln in den SLA A–C und zu einem Drittel in den SLA F. Während dadurch beim GLA rund 27 Prozent der Sonderlasten abgegolten werden, sind es beim SLA A–C nur 9 Prozent und beim SLA F sogar nur 4 Prozent.

Die deutlich höhere Abgeltung im GLA wurde bereits in den bisherigen Wirksamkeitsberichten ausführlich dargelegt. Da die Abgeltung direkt von der Höhe der Dotation im Lastenausgleich Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.19 abhängt, ist sie politisch steuerbar. Das Parlament hat diese Möglichkeit im Rahmen der Bera- tungen zum dritten Wirksamkeitsbericht ergriffen und die Dotation des SLA im Jahr 2021 um 80 Millionen und ab 2022 um 140 Millionen erhöht. Dadurch werden sich die Unterschiede reduzieren. In Abbildung 4.11 ist diese Erhöhung noch nicht erkennbar, da hier nur Daten bis zum Jahr 2020 enthalten sind. Abbildung 4.11 Abgeltung der Sonderlasten Abbildung 4.11 Abgeltung der Sonderlasten 40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

GLA SLA A-C SLA F

Im zeitlichen Verlauf der Abgeltung erkennt man, dass mit der Einführung der NFA im Jahr 2008 ein Sprung nach unten stattfand. Dies wurde bereits in der Studie Ecoplan [2016] festge- stellt und genauer untersucht. Der Grund dürfte darin liegen, dass die mit der Einführung der NFA wegfallenden Bundesbeiträge nicht vollständig durch höhere Ausgaben der Kantone kom- pensiert wurden. In der Abbildung 4.11 ist dieser Sprung gut erkennbar. Diejenigen Perioden, welche das Jahr 2008 nicht mehr enthalten, weisen beim GLA einen leichten Rückgang der Abgeltungen auf. Beim SLA bewegen sich die Abgeltungen aktuell etwa auf dem Niveau der Periode 2010-13. Die Entwicklung ist hier somit recht stabil. Die Berechnung der Sonderlasten wird im Abschnitt 5.2 nochmals aufgenommen, da die heutige Methode gewisse Nachteile aufweist.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

4.7 Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs

Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (IKZ) in den neun Aufgabenbereichen von Artikel 48a BV ist ein wichtiger Pfeiler des schweizerischen Finanzföderalismus. Die hori- zontale Zusammenarbeit zwischen den Kantonen erlaubt eine effiziente und bedürfnisgerech- te Bereitstellung von Leistungen, ohne dass der Bund bei der Erstellung einbezogen werden muss. Damit wird die Rolle der Kantone gestärkt und dem Trend zu einer Zentralisierung entge- gengewirkt. Die IKZ ist neben den Ausgleichsgefässen ebenfalls Gegenstand der regelmässigen Wirkungsanalyse im Rahmen des Wirksamkeitsberichts.

Mit einer Stärkung des institutionellen Rahmens der IKZ verfolgte die NFA im Wesentlichen folgende Ziele:

– Es sollten Spillover-Effekte und Trittbrettfahrerverhalten verhindert werden. Dies wiederum sollte zu einer Bereitstellung der öffentlichen Leistungen in einem optimalen Umfang sowie zu einer gerechten Verteilung der Lasten anhand der tatsächlichen Nutzniessung führen.

– Eng mit dem ersten Ziel verbunden ist die beabsichtigte Verbesserung der Effizienz aufgrund der Ausnutzung von Grössenvorteilen. Dies bildet eine Alternative zu einer Gebietsreform.

– Zudem sollte eine intensivierte IKZ eine präventive Wirkung gegenüber einer übermässigen Zentralisierung entfalten, können doch kantonale Aufgaben kantonsübergreifend erbracht werden, ohne sie auf die Ebene des Bundes zu verlagern.

– Die IKZ sollte garantieren, dass Anbieter und Nachfrager einer öffentlichen Leistung sich auf eine faire Lastenteilung und auf eine angemessene Mitwirkung einigen. Beim Vorliegen von interkantonalen Spillovers sollte der Anbieter einer öffentlichen Leistung entschädigt werden.

– Eine Stärkung des institutionellen Rahmens der IKZ war zudem als Rahmenbedingung für eine Aufgabenentflechtung gedacht.

Gemäss Art. 11 FiLaG soll die IKZ drei Ziele erfüllen:

a. Sicherstellung einer Mindestversorgung mit öffentlichen Leistungen;

b. wirtschaftliche Erfüllung kantonaler Aufgaben im Verbund mit anderen Kantonen;

c. gerechter Ausgleich kantonsübergreifender Leistungen bei angemessener Mitsprache und Mitwirkung der betroffenen Kantone.

Insgesamt wird durch eine verstärkte IKZ ein wirksamer Beitrag zu einer effizienten und bedürf- nisgerechten Aufgabenerfüllung geleistet. Ausserdem können mit der interkantonalen Zusam- menarbeit bei der Leistungserbringung Grössenvorteile realisiert werden. Sie ist damit in vie- len Aufgabenbereichen wirtschaftlicher als eine rein kantonale Aufgabenerbringung. Mit der Abgeltung der Lasten der Leistungserfüllung anhand der tatsächlichen Nutzniessung werden zudem Trittbrettfahrereffekte («Spillovers») adressiert. Die interkantonale Gesetzgebung bietet den Kantonen im Übrigen eine interessante Alternative zum Bundesgesetz und den Vorteil, selber bestimmen zu können, auf welchen Bereich sich ihre Zusammenarbeit erstrecken soll.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

4.7.1 Umfrage der KdK zur IKZ bei den Kantonen

Im Hinblick auf den vierten Wirksamkeitsbericht hat das Generalsekretariat der KdK im ersten Halbjahr 2021 bei den Kantonen und den interkantonalen Konferenzen eine Umfrage zur IKZ durchgeführt: Insgesamt ergibt die Umfrage ein positives Bild der IKZ. Die Zielerreichung wird mehrheitlich positiv beurteilt (Stärkung der Solidarität zwischen den Kantonen, der Subsidiari- tät und der fiskalischen Äquivalenz). Die IKZ erlaube eine bedarfsgerechte und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung, verbessere die Effizienz der Leistungserbringung durch die Ausnützung von Grössenvorteilen, verbessere die Angebotsqualität und fördere die Koordination der Leis- tungsangebote sowie die Arbeitsteilung zwischen den Kantonen. Auch bezüglich der Einhal- tung der Grundsätze der Interkantonalen Rahmenvereinbarung (IRV) fallen die Rückmeldungen der Kantone mehrheitlich positiv aus: Die IKZ sei so ausgestaltet, dass die Nutzniesser auch Kosten- und Entscheidungsträger seien, Ausgangslage für die Bestimmung der Abgeltungen bildeten die durchschnittlichen Vollkosten, die Abgeltungen basierten auf transparenten und nachvollziehbaren Kosten- und Leistungsrechnungen, die Mitsprache- und Mitwirkungsrechte seien angemessen geregelt und erhebliche Standortvorteile und Standortnachteile im Zusam- menhang mit der Leistungserbringung bzw. dem Leistungskauf würden genügend berücksich- tigt. Für einen Teil der Aufgabenbereiche beurteilt jedoch eine grössere Minderheit der Kanto- ne die Einhaltung der Grundsätze eher negativ. Dies betrifft vor allem die Frage der fiskalischen Äquivalenz sowie, damit verbunden, die Festlegung der Abgeltungen und die Ausgestaltung der Mitsprache- und Mitwirkungsrechte. Im Einzelnen wird bemängelt, dass keine Vollkosten vergütet würden, dass zu wenig Mitsprache- und Mitwirkungsrechte eingeräumt würden und dass eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit fehle. Es lässt sich dabei kein klarer Trend ausma- chen zwischen Standortkantonen und Leistungskäufern.

4.7.2 Ergebnisse der Studie von bolz+partner consulting

In den vorangegangenen Wirksamkeitsberichten wurde die IKZ summarisch beurteilt. Es war insbesondere der Wunsch der Kantone, dass im vorliegenden Bericht die Wirksamkeitsanalyse bezüglich der IKZ vertieft wird. Dies auch vor dem Hintergrund der Ergebnisse der oben er- wähnten Umfrage der KdK bei den Kantonen. Zu diesem Zweck hat die KdK zusammen mit der EFV der Firma bolz+partner consulting einen Auftrag erteilt, die Ermittlung der Abgeltun- gen im Rahmen der IKZ vertieft zu analysieren. Vor dem Hintergrund des Prinzips der fiskali- schen Äquivalenz und der bestehenden Regelung in Art. 25-28 IRV wurden die Grundlagen und die Grundsätze für die Abgeltungen untersucht. Der Auftrag verfolgte fünf Ziele:

– Überprüfung des Stands der Umsetzung von transparenten Kosten- und Leistungsrechnun- gen sowie der Zweckmässigkeit des bestehenden Regelwerks.

– Ermittlung eines statistisch genaueren Bilds des in der IKZ erreichten Kostendeckungsgrads insgesamt bzw. in ausgewählten Aufgabengebieten.

– Aufzeigen verschiedener Varianten zur Festlegung bzw. zum Umfang der Vollkosten und entsprechende Szenarien.

– Entwicklung eines praktikablen Bewertungsmodells der Standortvorteile und Standort nachteile.

– Formulierung von Empfehlungen für technische Verbesserungen (z.B. Präzisierung der Er- läuterungen zur IRV oder zum Leitfaden) auf der Basis der Resultate zu den vorhergehenden Punkten.

Im Zentrum der Analyse stehen exemplarisch die drei IKZ-Aufgabengebiete Kantonale Hoch- schulen (Universitäten und Fachhochschulen), Straf- und Massnahmenvollzug sowie Institutio- nen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Erkenntnisse im Einzelnen Kostentransparenz und Kostenermittlung Die IRV fordert als Grundlage für die Ermittlung der Abgeltung transparente und nachvoll- ziehbare Kosten- und Leistungsrechnungen (KLR). Sie macht aber keine weiteren Vorgaben darüber, wie die KLR im Einzelnen aufzubauen ist. Die Ausgestaltung der Anforderungen an die KLR ist von den Vertragsparteien zu erarbeiten. Ein einheitliches Regelwerk besteht nicht.

Im Rahmen des Auftrags wurden IKZ-Vereinbarungen in den drei genannten Aufgabengebie- ten anhand eines Anforderungsprofils untersucht. Die Analyse hat gezeigt, dass das Fehlen eines einheitlichen Regelwerks nicht zu einer Beeinträchtigung der Kostentransparenz geführt hat. Sämtliche untersuchten Vereinbarungen erfüllen die generellen Anforderungen an die Ausgestaltung der KLR:

– Die Abgeltungen werden auf Basis eines Vollkostenausweises pro Leistungseinheit ermittelt. – Das Regelwerk zur Ermittlung der Vollkosten ist Teil der Vereinbarung. – Die angewendeten KLR-Modelle stellen eine korrekte Ermittlung der Kosten sicher.

Bei der konkreten Ausgestaltung der KLR-Modelle zeigt sich, dass das Fehlen einer einheitli- chen detaillierten Vorgabe eher zum Vorteil der IKZ ist: Die KLR-Modelle der untersuchten Ver- einbarungen erfüllen die Grundanforderungen und gehen unterschiedlich weit, je nachdem, wie vielfältig die von den Leistungserstellern produzierten Leistungen sind bzw. wie komplex die Organisation der Leistungsersteller ist. In diesem Sinn können die individuellen Regelwerke als zweckmässig beurteilt werden.

In zwei Punkten zeigt sich aber auch, dass die KLR als Grundlage für die Festlegung der Ab- geltung an ihre Grenzen stossen kann: Die IRV fordert, dass die Abgeltung ergebnisorientiert erfolgt und sich nach der effektiven Beanspruchung der Leistung richtet. Hier sind gegebe- nenfalls ergänzende Analysen angezeigt, die ausserhalb des rein betrieblichen Fokus der KLR liegen.

Quantitative Analysen zum Kostendeckungsrad Die Datenlage erlaubt nur eine unscharfe Aussage über den Kostendeckungsgrad der IKZ. Die summarische Analyse der Daten der Finanzstatistik der EFV gibt Indizien dafür, dass die Kosten der Standortkantone durch die Abgeltungen nicht vollständig gedeckt sind. Dieses Resultat ist plausibel, weil die finanziell bedeutsamsten Vereinbarungen der IKZ im Aufgabenfeld «kanto- nale Hochschulen» keine vollständige Deckung der massgeblichen Kosten vorsehen.

Eine genauere Bestimmung des Kostendeckungsgrads erfolgt sinnvollerweise auf Stufe der ein- zelnen interkantonalen Verträge. Der regelmässige Ausweis des mit der IKZ effektiv erreichten Kostendeckungsgrads innerhalb der einzelnen Konkordate und Vereinbarungen ist denn auch ein Gebot der Transparenz des Kostennachweises. Diese Transparenz ist nicht nur ex ante bei der Festlegung der Abgeltung zentral, sondern auch ex post zur Kontrolle der Zielerreichung. Auf dieser Basis kann regelmässig beurteilt werden, ob die Ziele des Konkordats bzw. der Vereinbarung auch in Bezug auf den angestrebten bzw. vereinbarten Kostendeckungsgrad erreicht werden und ob Anpassungen der Abgeltungen vorgenommen werden sollen.

Standortvorteile und ‑nachteile Die IRV nennt als ein Kriterium bei der Festlegung der Abgeltungen erhebliche Standortvorteile und -nachteile im Zusammenhang mit der Leistungserbringung und dem Leistungsbezug. Die Begriffe Standortvorteile und -nachteile werden nicht weiter präzisiert. Sie werden in den un- tersuchten Vereinbarungen denn auch unterschiedlich gehandhabt.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Wie bei der Ermittlung der Kosten ist bei der Quantifizierung des Standortvorteils als Grundla- ge ein gemeinsames Verständnis darüber nötig, was ein Standortvorteil bzw. -nachteil ist. Im Bericht von bolz+partner wird eine «fiskalische» und «komparative» Definition vorgeschlagen: Massgeblich für einen allfälligen Abzug bei den Abgeltungen aufgrund eines Standortvorteils ist,

– wie sich die Leistungserbringung auf die Steuereinnahmen der Vereinbarungskantone aus- wirkt (wobei auch die Abschöpfung durch den Ressourcenausgleich zu berücksichtigen ist) und

– dass die wirtschaftlichen Auswirkungen sowohl beim Leistungserbringer- als auch beim Leistungsbezüger-Kanton betrachtet werden, da Standortvorteile und -nachteile sich neben dem Standortkanton auch auf Drittkantone auswirken können.

Die Quantifizierung des Standortvorteils ist je nach Aufgabengebiet äusserst komplex. Im Rah- men des Mandats wurde ein einfaches Bewertungsmodell entwickelt. Es unterscheidet zwi- schen quantifizierbaren und nicht-quantifizierbaren Standortvorteilen und erlaubt Analysen in unterschiedlichen Tiefenschärfen.

Empfehlungen der Studie von bolz+partner consulting Gestützt auf die Analysen werden für die Weiterentwicklung der IKZ vier Empfehlungen ab- gegeben:

– Abweichungen von den Vollkosten offenlegen und begründen: Gemäss IRV bilden die durchschnittlichen Vollkosten die Ausgangslage für die Bestimmung der Abgeltung. Dane- ben sind aber auch andere Kriterien zu berücksichtigen. Die IRV verlangt also nicht, dass die Abgeltung den Vollkosten im Sinne der Betriebsbuchhaltung entsprechen müssen und da- mit bei der IKZ zwingend ein Kostendeckungsgrad von 100 Prozent erreicht werden muss. Aber: Die prominente Erwähnung der Vollkosten in der IRV legt nahe, dass sie zwingend der Angelpunkt der Abgeltung sein müssen. Die Vollkosten sind die zentrale monetäre Mess- grösse für den unmittelbaren Ressourcenbedarf (Input) bei der Leistungserstellung und sind somit die primäre finanzielle Last, die es im Rahmen der IKZ auszugleichen gilt. Die IRV nennt eine Reihe von Kriterien, die neben den Vollkosten bei der Festlegung der Abgeltung ebenfalls zu berücksichtigen sind. Die Berücksichtigung dieser Kriterien kann eine Abwei- chung der Abgeltung von den Vollkosten rechtfertigen. Entscheidend ist aber, dass dies begründet geschieht: Nach dem Grundsatz «comply or explain» sollen die Kriterien beim konkreten Gegenstand der IKZ auf ihre Relevanz hin geprüft und quantifiziert werden. Auf dieser Basis kann im Vertrag ein Zielkostendeckungsgrad festgelegt werden.

– Regelmässiger Ausweis des effektiven Kostendeckungsgrads: Die Umfrage der KdK zur IKZ bei den Kantonen hat gezeigt, dass diese nur ein lückenhaftes Bild über den mit der IKZ erreichten Kostendeckungsgrad haben. Diese Lücken können auf übergeordneter Ebene nicht geschlossen werden – die detaillierten Angaben über Kosten und Leistungen müs- sen «bottom up» aufgearbeitet werden. Es wird deshalb empfohlen, die regelmässige Er- mittlung und Offenlegung des effektiv erreichten Kostendeckungsgrades als permanente Vollzugsaufgabe der Standortkantone bzw. der Leistungsersteller im jeweiligen IKZ-Vertrag zu verankern. Dadurch kann im Sinne einer Steuerung der Vertragsumsetzung von den Vertragsparteien regelmässig geprüft werden, ob der anvisierte Zielkostendeckungsgrad er- reicht wird und ob gegebenenfalls Anpassungen bei der Abgeltung vorgenommen werden sollen.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

– Verbesserung der Qualität der Finanzstatistik bei der IKZ: Die statistische Analyse zur Be- deutung der IKZ hat gezeigt, dass die Datenlage in Bezug auf die IKZ nicht befriedigend ist. Mit der Finanzstatistik der EFV wäre grundsätzlich eine gute Grundlage vorhanden, mit der die quantitative Entwicklung der IKZ übergeordnet beobachtet werden kann. Dies setzt aber voraus, dass die Kontierung der IKZ-Zahlungen und die funktionale Codierung in den Kantonen einheitlich(er) erfolgt. Die EFV ist bei der Aufarbeitung der Finanzstatistik auf die Qualität der kantonalen Daten angewiesen.

– Systematische und transparente Ermittlung der Standortvorteile und -nachteile: Die inter- kantonale Zusammenarbeit kann sowohl beim Leistungserbringer als auch beim Leistungs- bezüger mit erheblichen Standortvorteilen oder ‑nachteilen verbunden sein. Ihre Berück- sichtigung bei der Abgeltung ist deshalb durchaus im Sinne eines fairen Ausgleichs der mit der Leistung verbundenen Nutzen und Lasten. Die Herausforderung liegt bei der Quantifi- zierung dieser Vorteile oder Nachteile. Wie bei der Ermittlung der Kosten ist zu empfehlen, dass die Ermittlung systematisch und transparent erfolgt. Basis muss auch hier ein Konsens der Vertragsparteien über das methodische Vorgehen sein. Das im Rahmen dieses Mandats erarbeitete einfache Modell leistet dazu einen Beitrag. Es dient der Versachlichung und Ent- politisierung zukünftiger IKZ-Vertragsverhandlungen.

Umsetzung der Empfehlungen Die Umfrage der KdK bei den Kantonen hat gezeigt, dass die Grundsätze der IRV zu den Ab- geltungen (Art. 25-28) breite politische Akzeptanz geniessen. Probleme oder Unsicherheiten gibt es indessen bei der konkreten Anwendung. Auch die vorliegende Analyse hat gezeigt, dass die IRV ein zweckmässiges Regelwerk für die IKZ ist. Aber sie wurde bewusst als Rahmen- werk konzipiert, das die Verhandlungen in einzelnen Bereichen nicht «prädisponiert» oder einschränkt. Der Nutzen der IRV liegt darin, dass sie alle relevanten Elemente für die konkrete Aushandlung von IKZ-Verträgen enthält und damit eine vollständige «Verhandlungsagenda» vorgibt. Vor diesem Hintergrund ergeben die Ergebnisse der vorliegenden Analyse kein An- passungspotenzial bei der IRV; die obigen Empfehlungen können innerhalb der geltenden IRV umgesetzt werden.

Verbesserungspotenzial besteht aber bei der Klärung eines gemeinsamen Verständnisses der Vertragsparteien bezüglich der verschiedenen Elemente, die für die Ermittlung der Abgeltung gemäss IRV potenziell relevant sind. Dieses gemeinsame Verständnis sollte am Anfang der Vertragsverhandlungen stehen. Zu diesem Zweck wurde ein Leitfaden der KdK zu den Artikeln 25-28 IRV erarbeitet und im September 2023 verabschiedet. Ein Leitfaden ist eine Hilfestellung bzw. eine Wegleitung für die Vertragsparteien; sie hat nicht den Charakter einer Umsetzungs- verordnung oder Richtlinie, das heisst, sie ist nicht verbindlich – es sind letztlich Empfehlungen der KdK. Sie soll die Vertragsparteien dabei unterstützen, den Verhandlungsprozess zu struktu- rieren und damit zu vereinfachen und zu versachlichen. Ausserdem wurde der Kommentar der KdK zu den Artikeln der IRV betreffend die Abgeltungen aufgrund der Erkenntnisse aktualisiert.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Analyse der Mitwirkungsrechte Parallel zur Studie von bolz+partner consulting beauftragte die KdK Prof. Dr. Kurt Nuspliger mit einer Analyse der Partizipationsrechte im Rahmen der IKZ. Die Studie kommt zu folgenden Ergebnissen:

Mit der IKZ wird eine bedarfsgerechte und wirtschaftliche Erfüllung der Aufgaben angestrebt. Die Nutzniesser von öffentlichen Leistungen sollen auch Kosten- und Entscheidungsträger sein. Es geht im Kern um einen gerechten Ausgleich kantonsübergreifender Leistungen bei ange- messener Mitsprache und Mitwirkung der betroffenen Kantone. Zu diesem Zweck erhalten Kantone, die Leistungen anderer Kantone abgelten (Leistungskauf) oder Teil gemeinsamer Trä- gerschaften sind, auf die jeweilige Leistung bezogene Mitsprache- und Mitwirkungsrechte. In einer gemeinsamen Trägerschaft stehen den Trägerkantonen grundsätzlich paritätische und umfassende Mitsprache- und Mitwirkungsrechte zu. Diese können nur ausnahmsweise nach der finanziellen Beteiligung gewichtet werden. Denjenigen, die Leistungen kaufen, wird in der Regel mindestens ein partielles Mitspracherecht gewährt.

Das Mitwirkungsdispositiv der IKZ, das in der Bundesverfassung, im FiLaG und in der IRV veran- kert ist, wird breit akzeptiert. Allerdings haben die Abklärungen gezeigt, dass in verschiedenen Bereichen Optimierungen und Präzisierungen angezeigt sind. Für Optimierungen bieten sich grundsätzlich drei Wege an:

– Die Erläuterungen zu den Mitwirkungsrechten, die in der IRV verankert sind, können ergänzt werden. – Es kann ein Leitfaden zu den Mitwirkungsrechten bei der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich erstellt werden. – Der Text der IRV kann im Bereich der Mitwirkungsrechte ergänzt werden.

Für die drei Optionen werden im Bericht ausformulierte Vorschläge vorgelegt, die sich auf gemeinsame Trägerschaften und Leistungskäufe beziehen. Bei allen drei Optionen sind die folgenden Leitprinzipien massgebend: Die Mitwirkung ist ein Kernelement des Prinzips der fis- kalischen Äquivalenz. Das Gemeinwesen, das die Kosten einer staatlichen Leistung trägt, sollte auch über diese Leistung bestimmen. Mitwirkung ist demnach nicht nur ein «Recht», auf das auch verzichtet werden kann, sondern ein wichtiger Beitrag zum Funktionieren des Systems IKZ. Die sachgerechte Ausübung der Mitwirkungsrechte führt idealerweise zu einer wirtschaft- lichen und bedarfsgerechten Leistungserstellung. Für die gute Ausübung der Mitwirkungsrech- te braucht es volle Transparenz zu den finanziellen Grundlagen und zum Leistungsangebot. Die Pflicht zur Information trifft primär jene Kantone, auf deren Territorium sich Institutionen befinden, für deren Benützung in einer interkantonalen Vereinbarung Ausgleichszahlungen beansprucht werden. Die Information muss rechtzeitig und umfassend erfolgen. Grundlage für die Ermittlung der Abgeltungen bilden transparente und nachvollziehbare Kosten- und Leistungsrechnungen. Der frühzeitige Einbezug der Fachgremien ist angezeigt. Bei der gemein- samen Trägerschaft haben die beteiligten Kantone grundsätzlich paritätische Mitsprache- und Mitwirkungsrechte, die sich auf alle Bereiche der Leistungserbringung beziehen. Diese können ausnahmsweise nach der finanziellen Beteiligung gewichtet werden. Eine solche Gewichtung kann auch nötig sein, um erhebliche Ungleichgewichte beim Leistungsbezug auszugleichen. Bei bestimmten Beschlüssen kann ein qualifiziertes Mehr angezeigt sein. Denkbar sind Ent- scheidungsformeln mit qualifizierten Mehrheiten zum Schutz von Kantonen, die bestimmte Institutionen tragen. Damit kann verhindert werden, dass die Standortkantone in wichtigen Fragen von anderen Kantonen überstimmt werden. Für die Mitwirkung sollten in den einzel- nen interkantonalen Verträgen massgeschneiderte Lösungen gefunden werden. Diese Verträge regeln, in welchen Gremien und in welchen Verfahren die Mitwirkungsrechte wahrgenommen werden. Es sind gute Rahmenbedingungen für die Ausübung der Mitsprache- und Mitwir- kungsrechte zu schaffen. Mitsprache- und Mitwirkungsrechte beziehen sich im Allgemeinen auf die Ebene der Vereinbarungen und auf die entsprechenden politischen Leitungsorgane und Fachgremien. Nicht sachgerecht wäre dagegen eine Mitsprache auf betrieblicher Ebene, da sonst die Autonomie der Leistungserbringenden institutionell gefährdet würde. 59

Zielerreichung des Finanzausgleichs

4.7.3 Entwicklung der interkantonalen Ausgleichszahlungen

Im Zusammenhang mit der IKZ interessiert auch die Frage, wie sich in den neun Aufgabenge- bieten gemäss Artikel 48a BV die Lastenausgleichszahlungen entwickelt haben (insbesondere Straf- und Massnahmenvollzug, kantonale Hochschulen, Kultureinrichtungen von überregio- naler Bedeutung, Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden). Der mit der NFA realisierte institutionelle Rahmen der IKZ ist seit dem Jahr 2008 in Kraft. Die Entwicklung der Lastenausgleichszahlungen sagt zwar noch nichts aus über die nur sehr schwierig zu be- ziffernde «Angemessenheit» dieser Zahlungen. Sie gibt aber Auskunft, ob seit 2008 ein sig- nifikanter Anstieg der Lastenausgleichszahlungen zu verzeichnen ist und ob die Entwicklung anhält. In den Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV haben sich die Summen aller Las- tenausgleichszahlungen gemäss nachstehender Tabelle 4.03 entwickelt. Die Daten entstam- men einer Sonderauswertung der Finanzstatistik. Aufgeführt sind nur Bereiche mit Lasten- ausgleichszahlungen von insgesamt mehr als 10 Millionen und nur solche, welche Kantonen (und nicht ausschliesslich Institutionen oder Trägerschaften) zufliessen. Zudem werden in der Finanzstatistik nicht alle einschlägigen Aufgabengebiete gesondert ausgewiesen; dies betrifft insbesondere die Spitzenmedizin und die Spezialkliniken.

Tabelle 4.03 Entwicklung der interkantonalen Lastenausgleichszahlungen in den Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV, 2008–2021 Mio. CHF 2008 2014 2018 2019 2020 2021 Straf- und Massnahmenvollzug Interkantonale Lastenausgleichszahlungen 17 8 9 8 10 10 Ausgaben der Kantone insgesamt 832 1 213 1 326 1 374 1 402 1 369 Lastenausgleichszahlungen in Prozent der Ausgaben insgesamt 2% 1% 1% 1% 1% 1% Kantonale Universitäten Interkantonale Lastenausgleichszahlungen 579 721 789 809 794 846 Ausgaben der Kantone insgesamt 3 040 3 637 3 760 3 912 3 932 4 066 Lastenausgleichszahlungen in Prozent der Ausgaben insgesamt 19% 20% 21% 21% 20% 21% Fachhochschulen (inkl. pädagogische Hochschulen) Interkantonale Lastenausgleichszahlungen 942 1 087 1 178 1 187 1 215 1 259 Ausgaben der Kantone insgesamt 2 379 3 292 3 565 3 502 3 690 3 645 Lastenausgleichszahlungen in Prozent der Ausgaben insgesamt 40% 33% 33% 34% 33% 35% Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung Interkantonale Lastenausgleichszahlungen 1 – 8 7 7 7 7 Ausgaben der Kantone insgesamt 299 317 317 320 332 323 Lastenausgleichszahlungen in Prozent der Ausgaben insgesamt 0% 2% 2% 2% 2% 2% Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden Interkantonale Lastenausgleichszahlungen 26 31 24 30 14 16 Ausgaben der Kantone insgesamt 1 959 2 223 2 657 2 532 2 677 2 624 Lastenausgleichszahlungen in Prozent der Ausgaben insgesamt 1% 1% 1% 1% 1% 1% Total in obenstehenden Aufgabengebieten gemäss Art. 48a BV Interkantonale Lastenausgleichszahlungen 1 564 1 855 2 006 2 041 2 040 2 138 Ausgaben der Kantone insgesamt 8 509 10 682 11 625 11 640 12 033 12 027 Lastenausgleichszahlungen in Prozent der Ausgaben insgesamt 18% 17% 17% 18% 17% 18% Zum Vergleich Interkantonale Lastenausgleichszahlungen in den übrigen Aufgabengebieten gemäss Art. 48a BV 226 292 244 249 254 257 Gesamtausgaben der Kantone (exkl. ausserord. Ausgaben) 70 508 83 238 89 187 91 004 92 475 94 813

Quelle: EFV, Finanzstatistik (Sonderauswertung) Aufgrund einer Revision der Finanzstatistik bestehen Differenzen zwischen den hier aufgeführten Zahlen und denjenigen im 3. Wirksamkeitsbericht. 1 Zahlungen teilweise direkt an Institutionen

Abbildung 4.12 zeigt, dass sich die Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV ähnlich entwickeln wie die Gesamtausgaben der Kantone. Die interkantonalen Lastenausgleichszahlungen in den übrigen Aufgabengebieten schwanken stärker. Allerdings sind diese Zahlungen rund sieben Mal geringer als jene gemäss Artikel 48a BV.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.4.20

Abbildung 4.12 Entwicklung der Zahlungen für den interkantonalen Lastenausgleich in Abbildung 4.12 Entwicklung der Zahlungen für den interkantonalen Lastenausgleich in den Aufgabengebieten gemäss den Aufgabengebieten nach Artikel 48a BV, 2008–2021 Artikel 48a BV, 2008-2021 (indexiert, 2008 = 100) (indexiert, 2008 = 100) 140

130

120

110

100

90 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Total Lastenausgleichszahlungen gemäss Art. 48a BV gemäss Tabelle 4.03 Lastenausgleichszahlungen ohne jene gemäss Art. 48a BV Gesamtausgaben der Kantone

4.7.4 Beurteilung der interkantonalen Zusammenarbeit

Die IKZ als «Mittelweg» der staatlichen Leistungserbringung zwischen Zentralisierung und De- zentralisierung hat einen festen Platz im föderalen Gefüge eingenommen. Sie weist im Vergleich zu jenen Aufgaben mit reiner Zentralisierung (reine Bundeskompetenz) und reiner Dezentrali- sierung (individuelle Aufgabenerfüllung durch die Kantone) ein leicht höheres Wachstum aus. Daraus lässt sich schliessen, dass die IKZ im Bereich der Aufgaben gemäss Artikel 48a BV einen stabilen Beitrag zur Sicherstellung einer Mindestversorgung mit öffentlichen Leistungen leistet. Finanziell mit Abstand am bedeutendsten ist dabei die IKZ bei den kantonalen Hochschulen (Universitäten und Fachhochschulen); sie dominieren denn auch das Gesamtbild der IKZ.

Die IKZ hat in den kleinen Kantonen eine überproportionale Bedeutung. Dies kann als Indiz für die wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit der IKZ gewertet werden. Die Zusammenarbeit zwischen Kantonen ermöglicht Grössenvorteile, was sie vor allem für kleine Kantone attraktiv macht: Für sie wäre eine eigene Leistungserstellung viel teurer, weshalb sie sich vermehrt für inter- kantonale Lösungen entscheiden. Grosse Kantone erreichen hingegen die kritische Grösse für ein eigenes Leistungsangebot, sie kaufen deshalb weniger Leistungen bei anderen Kantonen und übernehmen auch die Leistungserstellung für andere Kantone. Diese «Arbeitsteilung» ist ein Indiz dafür, dass die IKZ einen Beitrag zur wirtschaftlichen Erfüllung kantonaler Aufgaben leistet.

Die Analysen zur IKZ haben insgesamt gezeigt, dass das Instrument einen wichtigen Pfeiler des schweizerischen Föderalismus darstellt. Im Grossen und Ganzen funktioniert es gut und leistet einen wichtigen Beitrag für eine effiziente und bedürfnisgerechte Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen. Weder eine Anpassung des FiLaG noch der IRV drängen sich auf. Ein gewis- ses Verbesserungspotenzial besteht bei der Klärung eines gemeinsamen Verständnisses der Vertragsparteien bezüglich der verschiedenen Elemente, die für die Ermittlung und Festlegung der Abgeltungen gemäss IRV relevant sind. Eine Hilfestellung in Form eines Leitfadens, der rechtlich unverbindlich ist, wurde von der KdK an die Hand genommen.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Die dank der NFA erzielte Stärkung des institutionellen Rahmens der IKZ hat Wirkung gezeigt: Die Lastenausgleichszahlungen in Aufgabengebieten gemäss Artikel 48a BV umfassen fast ein Fünftel der Gesamtausgaben der Kantone in diesen Aufgabenbereichen. Die Steigerung dieser Anteile fiel in den einzelnen Aufgabenbereichen allerdings sehr unterschiedlich aus. Ausge- prägt war das Wachstum des Anteils der kantonalen Zusammenarbeit bei den Fachhochschu- len, während die Anteile der übrigen Aufgabenbereiche nach Artikel 48a BV gegenüber der Zeit vor Inkrafttreten der NFA mehr oder weniger unverändert geblieben sind.

Insgesamt hat somit die IKZ seit 2008 an Bedeutung gewonnen. Sie wird vom involvierten Volumen her vom Bereich der Universitäten und der Fachhochschulen dominiert. Für einen wei- teren Ausbau der IKZ in anderen Bereichen besteht durchaus ein Potenzial. Dies zeigt auch die Entwicklung des Volumens der Lastenausgleichszahlungen in den letzten Jahren. Aus staats- politischer Sicht wäre es zu begrüssen, wenn die Kantone vermehrt von den Möglichkeiten der horizontalen Zusammenarbeit Gebrauch machen würden.

Das Instrument der IKZ schafft die Möglichkeit, Leistungen kantonsübergreifend und ohne Zentralisierung durch den Bund zu erbringen. Die IKZ gewährleistet dabei einen fairen Aus- gleich der Lasten zwischen den Kantonen und sichert die Mitsprache und Mitwirkung der leistungsbeziehenden Kantone. Dadurch wird dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz auch in der interkantonalen Leistungserbringung nachgelebt. Gleichzeitig stärkt die IKZ das Prinzip der Subsidiarität, was auch ein vitales Interesse des Bundes darstellt und die bundesstaatliche Bedeutung des Instruments unterstreicht.

Ein weiterer Ausbau der IKZ würde die Ebene der Kantone im föderalistischen Gefüge der Schweiz zusätzlich stärken und der inhärenten Tendenz zu einer Zentralisierung der staatlichen Leistungserstellung entgegenwirken.

4.8 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Die vorliegende Wirkungsanalyse zeigt, dass die im FiLaG aufgeführten Ziele weitgehend er- reicht worden sind. Dies bedeutet aber nicht, dass das heutige System keiner Anpassungen bedarf, um festgestellte Mängel zu korrigieren. Bezüglich der einzelnen Ziele kann Folgendes festgehalten werden:

– Stärkung der kantonalen Finanzautonomie: Der Anteil der zweckfreien Transfers am Ge- samtvolumen der Transfers zwischen Bund und Kantonen ist ein wichtiger Gradmesser für die kantonale Finanzautonomie. Mit der Einführung der NFA wurde dieser Anteil substan- ziell erhöht und bewegte sich bis 2020 bei rund 40 Prozent. Mit der Erhöhung des Kanton- santeils an der DBSt im Rahmen von STAF nahm der Anteil der zweckfreien Transfers noch leicht zu. Dies zeigt, dass diese Autonomie bisher gewahrt und sogar noch erhöht werden konnte. Die Finanzautonomie der Kantone wird auch zukünftig von der Entwicklung der Bundesgesetzgebung beeinflusst. Diese kann den Handlungsspielraum der Kantone erhö- hen oder einschränken.

Zielerreichung des Finanzausgleichs

teten Jahren waren sie aber leicht rückläufig. Bei den juristischen Personen haben sie kon- tinuierlich abgenommen, in den jüngsten Jahren sogar deutlich. Das Ziel des Abbaus der Disparitäten konnte bei den juristischen Personen somit erreicht werden, die Spannweite ist allerdings immer noch hoch. Der Ressourcenausgleich verringert zwar den Anreiz zu Steuersenkungen, hat jedoch nur eine beschränkte Wirkung auf die Unterschiede in der Steuerbelastung zwischen den Kantonen.

– Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen: Mit den Sys- temanpassungen 2020 wurde eine garantierte Mindestausstattung von 86,5 Prozent des schweizerischen Mittels eingeführt. Dies bedeutet, dass ressourcenschwache Kantone mit einem Ressourcenindex von unter 70 Punkten nach Ressourcenausgleich immer genau die garantierte Mindestausstattung erreichen. Die Dotation des Ressourcenausgleichs be- stimmt sich damit endogen; sie wird bestimmt durch die Höhe der Mindestausstattung (d.h. 86,5%), die Entwicklung der Disparitäten (eine Zunahme erfordert mehr Mittel) und die Entwicklung der Fiskaleinnahmen. Um die Auswirkungen des Systemwechsels zu mildern, wurde die garantierte Mindestausstattung 2020 auf 87,7 und 2021 auf 87,1 Prozent fest- gelegt. Zudem wurden in den Jahren 2021-2025 im Rahmen der sog. Abfederungsmass- nahmen Zahlungen an die ressourcenschwachen Kantone von insgesamt 640 Millionen als Übergangshilfe geleistet. Unabhängig davon, dass im vorliegenden Bericht aus den oben erwähnten Gründen die Höhe der garantierten Mindestausstattung nicht im Detail beurteilt wird, werden keine weiteren Massnahmen zugunsten der ressourcenschwachen Kantone vorgeschlagen.

– Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen und soziodemografischen Lasten: Die aktualisierten Berechnungen weisen darauf hin, dass sich die Struktur der Sonderlasten wenig verändert hat. So deckt der Lastenausgleich rund 30 Prozent der geografisch-topo- grafischen Sonderlasten, während bei den demografischen Sonderlasten rund 10 und bei den Kernstadtlasten rund 4 Prozent gedeckt werden. Mit der Reform 2020 wurde der sozio- demografische Lastenausgleich um insgesamt 140 Millionen pro Jahr aufgestockt, womit der Deckungsgrad hier um rund ein Drittel erhöht wird.

Endnoten Kapitel 4 1 OECD (2006), Network on Fiscal Relations Across Levels of Government Working Paper No. 2, Fiscal Autonomy of Sub- Central Governments. 2 https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/ch/pdf/clarity-on-swiss-taxes-2022-de.pdf 3 BAK Taxation Index: https://baktaxation.bak-economics.com/uebersicht

Zielerreichung des Finanzausgleichs

Überprüfung des aktuellen Finanzausgleichssystems

5 Überprüfung des aktuellen

Finanzausgleichssystems In diesem Kapitel werden verschiedene Aspekte des Finanzausgleichssystems genauer betrach- tet. Der Abschnitt 5.1 enthält erste Informationen zu den Auswirkungen der STAF, welche mit dem Bemessungsjahr 2020 neu in den Ressourcenausgleich einfliesst. Im Abschnitt 5.2 wird die Entwicklung des Lastenausgleichs genauer untersucht und auf Schwierigkeiten bei der heuti- gen Berechnungsmethode hingewiesen. Die beiden nachfolgenden Abschnitte befassen sich wiederum mit dem Ressourcenausgleich. Zuerst wird die Anreizwirkung des heutigen Systems genauer betrachtet (5.3) und anschliessend wird aufgezeigt, wo die Schwächen der heutigen Methode zur Berechnung der Steuerrepartitionen liegen und wie sich diese verbessern lassen (5.4). Abgeschlossen wird das Kapitel mit Betrachtungen zu den Abfederungsmassnahmen, welche im Jahr 2025 auslaufen (5.5).

5.1 Auswirkungen der STAF

Anlässlich der Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 wurde die Vorlage «Steuerreform und AHV-Finanzierung» (STAF) angenommen. Wie im Abschnitt 4.4 bereits dargestellt, bewirkte STAF eine signifikante Reduktion der Steuerbelastung bei den juristischen Personen auf kan- tonaler Ebene. Die Steuerreform hat aber auch Einfluss auf die Berechnung des Ressourcen- ausgleichs. Insbesondere die Abschaffung der besonderen Steuerstatus und die Einführung der Patentbox erfordern eine neue Gewichtung der Gewinne juristischer Personen im Res- sourcenpotenzial. Diese erfolgt in Form der beiden Faktoren Zeta-1 und Zeta-2, welche die bisherigen Beta-Faktoren ablösen. In diesem Kapitel soll deshalb untersucht werden, ob sich die getroffenen Massnahmen bewährt haben und ob der neu eingeführte Ergänzungsbeitrag dazu beigetragen hat, die Auswirkungen der STAF auf die ressourcenschwächsten Kantone zu mildern. Da die STAF am 1. Januar 2020 in Kraft trat, sind erst für das neuste der drei Bemes- sungsjahre Daten zur Nutzung der Patentbox vorhanden. Diese Daten bilden die Grundlage für die nachfolgenden Betrachtungen. Das Referenzjahr 2024 umfasst die Bemessungsjahre 2018, 2019 und 2020. Die Auswirkungen der STAF sind in diesem Referenzjahr somit nur zu einem Drittel enthalten. Die Berücksichtigung der STAF im Ressourcenausgleich ist in der Botschaft des Bundesrats zum Bundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (STAF) vom 28. September 2018 dargestellt.

5.1.1 Abschaffung der besonderen Steuerstatus

Bis zum Bemessungsjahr 2019 wurden die Auslandgewinne von Gesellschaften mit besonde- rem Steuerstatus (Statusgesellschaften) mit den sogenannten Beta-Faktoren gewichtet und flossen so, je nach Steuerstatus, nur zu 2,8 bis 12,5 Prozent in das Ressourcenpotenzial ein. Da die Auslandgewinne der Gesellschaften mit besonderem Steuerstatus gut 60 Prozent der gesamten Gewinne umfassten, führte dies dazu, dass die gesamten gemeldeten Unterneh- mensgewinne vor der Reform durchschnittlich auf 52,5 Prozent (Referenzjahr 2023) reduziert wurden. Die Unterschiede zwischen den Kantonen waren gross und reichten von 23,6 Prozent im Kanton Schaffhausen bis 96,2 Prozent im Kanton Uri, je nachdem wie wichtig die Gewinne der Statusgesellschaften im entsprechenden Kanton waren. Diese Tiefergewichtung erfolgte, weil die Kantone aufgrund der Bundesgesetzgebung (StHG) verpflichtet waren, die Ausland- gewinne der Statusgesellschaften reduziert zu besteuern.

Eine alleinige Abschaffung der besonderen Steuerstatus ohne zusätzliche steuerliche Massnah- men hätte einer indirekten Steuererhöhung entsprochen, was der Attraktivität des Wirtschafts- standorts Schweiz, insbesondere für internationale Konzerne, schaden würde. Die Gefahr be- stand, dass es deshalb zu einer Abwanderung grosser Unternehmen gekommen wäre.

Überprüfung des aktuellen Finanzausgleichssystems

5.1.2 Gewinne aus Patenten und vergleichbaren Rechten

Um die negativen Auswirkungen zu reduzieren, welche sich aus der Abschaffung der Steuer- status ergaben und um die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Schweiz zu erhal- ten, haben die meisten Kantone ihre Unternehmenssteuern stark gesenkt. Zusätzlich wurden im Rahmen der STAF neue steuerpolitische Instrumente geschaffen. Aus Sicht des Finanzaus- gleichs am Wichtigsten war die sogenannte Patentbox, welche es den Kantonen ermöglicht, die Gewinne aus Patenten und vergleichbaren Rechten reduziert besteuern zu können. Da- mit werden die entsprechenden Gewinne mit einer Ermässigung von bis zu 90 Prozent in die Berechnung des steuerbaren Reingewinns einbezogen. Solche Boxengewinne machten im Bemessungsjahr 2020 rund 4 Prozent der gemeldeten Gewinne aus. Die übrigen 96 Prozent waren ordentlich besteuerte Gewinne. Der weitaus grösste Teil dieser Boxengewinne stammt von ehemaligen Statusgesellschaften (80,8 %). Doch obwohl die Kantone verpflichtet sind, eine solche Patentbox anzubieten, wird sie von den Unternehmen nicht in allen Kantonen ge- nutzt. Während elf Kantone gar keine Boxengewinne meldeten, betrugen sie bei weiteren vier Kantonen weniger als ein Prozent der gesamten Gewinne (Abbildung 5.01). Somit meldeten nur elf Kantone für das Jahr 2020 signifikante Boxengewinne. Wobei insgesamt 80 Prozent Abbildungen_WIBE_4_df.xlsx aller Boxengewinne in den drei Kantonen Basel-Stadt, Zug und Bern anfielen. Abb.5.04

Abbildung 5.01 zeigt die Anteile der Boxengewinne in den einzelnen Kantonen. Aufgeführt sind nur diejenigen Kantone, welche auch Boxengewinne gemeldet haben. Der Kanton Basel- Stadt verzeichnet mit Abstand den höchsten Anteil an Gewinnen aus Patenten und vergleich- baren Rechten. Abbildung 5.01 Anteil der Boxengewinne an den gemeldeten Gewinnen Abbildung 5.01 Anteile der Boxengewinne an den gemeldeten Gewinnen

35%

30%

25%

20%

15%

10%

0% BS BE AG SG GR ZG OW TG BL NW FR VD ZH SO LU

Die Mindergewichtung der Boxengewinne wird im Finanzausgleich mit dem Faktor Zeta‑2 berücksichtigt. Dieser entspricht der gewichteten durchschnittlichen Ermässigung, welche die Kantone gewähren. Eine solche Ermässigung muss gemäss StHG gewährt werden, darf aber höchstens 90 Prozent betragen. Dies führt dazu, dass die Kantone unterschiedliche Reduktio- nen gewählt haben. In Abbildung 5.02 sind die Mindergewichtungen für das Bemessungsjahr 2020 aufgeführt. Die dunklen Balken zeigen diejenigen Kantone, bei denen die Boxengewinne mindestens 1 Prozent der gesamten Gewinne ausmachen. Von diesen Kantonen gewähren die meisten eine Reduktion von 90 Prozent. Nur in den beiden Kantonen St. Gallen und Thurgau sind die Reduktionen tiefer.

Überprüfung des aktuellen Finanzausgleichssystems

Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.5.05

Abbildung 5.02 Mindergewichtung der Boxengewinne nach Kanton Abbildung 5.02 Mindergewichtung der Boxengewinne nach Kanton

100%

80%

60%

40%

20%

0% ZH BE SZ OW NW ZG FR SO BS BL SH GR AG TI VS JU VD AR AI SG TG UR NE LU GL GE

Signifikante Boxengewinne Kaum/keine Boxengewinne Mittelwert

Im Jahr 2020 betrug die gewichtete durchschnittliche Reduktion schweizweit 86,4 Prozent, was einer Gewichtung von 100 – 86,4 = 13,6 Prozent entsprechen würde. Dies ist aber noch nicht der Faktor Zeta‑2, weil die Kantone über ihren Anteil an der direkten Bundessteuer die Boxengewinne noch zusätzlich ausschöpfen. Da es auf Stufe Bund keine Patentbox gibt, wer- den hier diese Gewinne vollständig besteuert. Rechnet man diese Erträge auch noch ein, so werden die Boxengewinne von den Kantonen durchschnittlich zu 31,6 Prozent ausgeschöpft. Dieser Wert entspricht dem Faktor Zeta‑2. Um in den ersten Jahren übermässige Schwankun- gen des Faktors zu verhindern, sieht Artikel 23a Absatz 3 FiLaG vor, dass der Bundesrat in einer Übergangsphase Unter- und Obergrenzen für die Zeta-Faktoren einführen kann. Gemäss Arti- kel 57d Absatz 2 FiLaV liegen diese für Zeta‑2 bei 27,5 und 37,5 Prozent. Der errechnete Wert für Zeta‑2 liegt im Bemessungsjahr 2020 somit innerhalb der vorgegebenen Bandbreite und die Boxengewinne werden im ersten Bemessungsjahr auf 31,6 Prozent reduziert.

5.1.3 Mindergewichtung durch die Zeta-Faktoren

Vor Einführung der STAF wurde etwa die Hälfte des Gewinnsubstrats privilegiert besteuert und mittels Beta-Faktoren mit einer verminderten Gewichtung im Ressourcenpotenzial berück- sichtigt. Die Abschaffung des Steuerstatus und damit der Wegfall der Beta-Faktoren hätte die Gewinne im Ressourcenpotenzial aufgebläht, ohne dass eine entsprechend höhere steuerliche Ausschöpfung möglich gewesen wäre. Gleichzeitig würden auch die Disparitäten und damit die Zahlungen zunehmen. Dies wurde bereits in der Projektphase erkannt. Deshalb wurde der Faktor Zeta‑1 eingeführt, welcher gleichzeitig auch eine Schwäche des bisherigen Ressourcen- potenzials korrigierte, die schon länger kritisiert wurde: Wegen der höheren Mobilität wer- den Unternehmensgewinne weniger stark ausgeschöpft als die Einkommen der natürlichen Personen. Dies wird nun mit diesem Faktor auch im Finanzausgleich berücksichtigt. Der Fak- tor Zeta‑1 entspricht der durchschnittlichen Ausschöpfung der Gewinne juristischer Personen dividiert durch die durchschnittliche Ausschöpfung der Einkommen natürlicher Personen. Im Bemessungsjahr 2020 lag die durchschnittliche Ausschöpfung der juristischen Personen bei 8,5 Prozent, während diejenige der natürlichen Personen 25 Prozent betrug. Daraus ergibt sich ein Faktor Zeta‑1 von 34,0 Prozent welcher innerhalb der Grenzen gemäss Artikel 57d Absatz 2 FiLaV liegt (27,3–37,3 %).

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Der Faktor Zeta-2 bezieht sich auf die Patentgewinne. Mit der Patentbox werden 4 Prozent der gesamten Gewinne privilegiert besteuert, gegenüber rund 50 Prozent, die es vor Einführung der STAF waren. Gleichzeitig ist der Gewichtungsfaktor Zeta‑2 auch noch 2,5‑mal grösser als der höchste Beta-Faktor.

Mit diesen beiden Zeta-Faktoren fliessen die ordentlichen Gewinne zu rund einem Drittel (Ze- ta‑1) in das Ressourcenpotenzial ein, während es bei den Boxengewinnen gut zehn Prozent (Zeta‑2 x Zeta‑1) sind. Da bei den ehemaligen Statusgesellschaften im ersten Jahr der Über- gangsperiode noch vollständig die Beta-Faktoren zur Anwendung kommen, werden im Bemes- sungsjahr 2020 die gemeldeten Gewinne juristischer Personen schliesslich zu durchschnittlich 24,6 Prozent im Ressourcenpotenzial berücksichtigt. Im Bemessungsjahr 2019 war es noch etwas mehr als die Hälfte. Diese Übergangsregelung führt dazu, dass die Auswirkungen der STAF auf den Finanzausgleich stark geglättet werden.

5.1.4 Temporäre Weiterführung der Beta-Faktoren

Mit der Abschaffung des besonderen Steuerstatus müssen die betroffenen Gesellschaften ihre stillen Reserven, welche sie unter dem besonderen Steuerstatus gebildet haben, aufdecken oder anderweitig berücksichtigen. Dies führt in der Übergangsphase zu tieferen steuerbaren Gewinnen auf Stufe Kantone und Gemeinden. Für die Berechnung des Finanzausgleichs wer- den aber Daten der direkten Bundessteuer verwendet, wo die Statusgesellschaften nicht tiefer besteuert wurden und somit auch keine Aufdeckung stiller Reserven stattfand. Um die Aufde- ckung im Ressourcenausgleich dennoch berücksichtigen zu können, wurde ein pragmatisches Vorgehen gewählt: Anstelle von jährlichen umfangreichen Datenerhebungen bei den Kanto- nen, wird eine pauschale Anrechnung vorgenommen. Diese geschieht durch eine temporäre Weiterführung der Beta-Faktoren während fünf Jahren, wobei das Volumen der so gewichte- ten Gewinne schrittweise reduziert wird. Im Referenzjahr 2024 entlastet die Weiterführung der Betafaktoren hauptsächlich die Kantone Basel-Stadt, Zug und Schaffhausen, deren Ressour- cenindizes ansonsten um 7,7 bis 13,6 Indexpunkte stärker angestiegen wären.

5.1.5 Stabilität im Ressourcenausgleich

Aufgrund der vorhergehenden Betrachtungen lässt sich sagen, dass die STAF beim Finanzaus- gleich zu keinen Verwerfungen geführt hat. Zwischen 2023 und 2024 haben sich die Ressour- cenindizes zwischen ‑2,7 und +4,1 Punkten verändert. Dies ist, verglichen mit den früheren Jahren, eher eine geringe Veränderung. Auch die Dotation hat sich mit einer Zunahme von 163 Millionen zwar überdurchschnittlich, aber dennoch nicht aussergewöhnlich stark erhöht. Die verschiedenen Massnahmen, welche im Vorfeld ergriffen wurden, haben sich bewährt und führen dazu, dass im Ressourcenausgleich ungewöhnlich starke Veränderungen ausgeblieben sind. Mit den vorgenommenen Anpassungen am Ressourcenausgleich konnten die Auswirkun- gen der STAF somit stark geglättet werden.

5.1.6 Ergänzungsbeiträge

Der Bund leistet gemäss Artikel 23a Absatz 4 FiLaG in den Jahren 2024 bis 2030 Ergänzungs- beiträge von jährlich 180 Millionen. Diese temporäre Massnahme wurde ursprünglich im Rahmen der Unternehmenssteuerreform III (USR III) vorgeschlagen. Sie sollte für die ressour- censchwächsten Kantone die negativen Auswirkungen der Anpassungen des Ressourcenaus- gleichs, die sich aus der Steuerreform ergeben, mildern. Unter der damals geltenden Regelung resultierte aus der Einführung der Zeta-Faktoren zum einen eine Abnahme des Ressourcenpo- tenzials und damit auch der Dotation des Ressourcenausgleichs, da diese mit der Wachstums-

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rate des Ressourcenpotenzials fortgeschrieben wurde. Zum anderen ergab sich bei einzelnen ressourcenschwachen Kantonen eine technisch bedingte Zunahme des Ressourcenindex, was zu geringeren Ausgleichszahlungen geführt hätte.

In den parlamentarischen Beratungen zur USR III kam bei den Anpassungen des Ressourcen- ausgleichs ein neues Element dazu, indem für die Gewichtung der Gewinne der ehemaligen Statusgesellschaften eine Weiterführung der Beta-Faktoren während einer Übergangsperiode beschlossen wurde. Die Auswirkungen der Einführung der Zeta-Faktoren auf einige ressour- censchwache Kantone, die von dieser Anpassung negativ betroffen sind, werden dadurch ge- dämpft und auf mehrere Jahre verteilt. Mit der Finanzausgleichsreform 2020 wurde zudem die garantierte Mindestausstattung eingeführt, womit die Entwicklung des Ressourcenpotenzials für die Dotation des Ressourcenausgleichs keine Rolle mehr spielt. Die Ausgangslage hat sich somit verändert und zwei Argumente für die Einführung der Ergänzungsbeiträge würden an sich weitgehend wegfallen. Hingegen gilt weiterhin die Tatsache, dass die Steuerreform tiefere Gewinnsteuereinnahmen verursacht und damit die garantierte Mindestausstattung in Franken etwas tiefer ausfällt. Allerdings wird dieser Rückgang durch höhere Kantonsanteile an der di- rekten Bundessteuer teilweise kompensiert, so dass trotz Corona und STAF die standardisierten Steuererträge im Bemessungsjahr 2020 gegenüber dem Vorjahr immer noch um 1,7 Prozent zulegten.

Im Rahmen des Nachfolgeprojekts Steuervorlage 17 bzw. der STAF waren die Anpassungen beim Ressourcenausgleich unbestritten und wurden unverändert von der abgelehnten USR III übernommen. Auch am temporären Instrument der Ergänzungsbeiträge wurde in der vorgese- henen Form trotz einer veränderten Ausgangslage festgehalten. Die Ergänzungsbeiträge sind so ausgestaltet, dass diese in erster Linie an jene ressourcenschwachen Kantone fliessen, bei denen der Ressourcenindex steigt. Die Ergänzungsbeiträge entschädigen damit nicht nur die- jenigen ressourcenschwachen Kantone, deren Ressourcenindex aufgrund der Einführung der Zeta-Faktoren steigt, sondern entschädigen solche Kantone auch, wenn deren Ressourcenin- dex aus anderen Gründen zunimmt. Dabei ist zu unterstreichen, dass nur die schwächeren der ressourcenschwachen Kantone potenziell Ergänzungsbeiträge erhalten können.

Grundlage für die Berechnung der Zahlungen an die Kantone sind die massgebenden eigenen Ressourcen (standardisierter Steuerertrag SSE pro Einwohner vor Ausgleich) jedes Kantons im Jahr 2023, dem letzten Referenzjahr, in welchem alle Bemessungsjahre aus dem alten System stammen. Zu diesen werden die Ausgleichszahlungen des aktuellen Referenzjahres addiert. Die Mittel aus dem Ergänzungsbeitrag werden an jene Kantone verteilt, bei denen dieser Ba- sisbetrag am tiefsten ist. Im Jahr 2024 fliessen Beiträge in die sechs ressourcenschwächsten Kantone Wallis, Jura, Uri, Freiburg, Solothurn und Glarus. In Franken pro Einwohner erhalten die Kantone Wallis (203 CHF/Einw.), Freiburg (190 CHF/Einw.) und Solothurn (155 CHF/Einw.) die höchsten Beträge. Der Ressourcenindex steigt in diesen Kantonen im Vergleich zum Vorjahr um 1,0 bis 1,5 Punkte. Vom gesamten Betrag entfallen gut 97 Prozent auf diese drei Kantone.

5.2 Überprüfung des Lastenausgleichs (GLA und SLA)

5.2.1 Einleitung

Seit der Einführung des nationalen Finanzausgleichs im Jahr 2008 blieb die Berechnungsme- thode im Lastenausgleich unverändert. Zwar wurde mit jedem Wirksamkeitsbericht auch der Lastenausgleich genauer untersucht, dies führte aber trotz ungleicher Abgeltung der Lasten (siehe Abschnitt 4.6) nicht zu einer Änderung der Methode.

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Inzwischen hat sich jedoch gezeigt, dass die heutige Methode zur Gewichtung der Indikatoren im SLA methodische Nachteile aufweist. Diese werden im folgenden Abschnitt besprochen. Um eine bessere Berechnungsmethode für die Gewichte im Lastenausgleich zu finden, wurde eine externe Studie in Auftrag gegeben. Die Resultate der Studie werden im Abschnitt 5.2.3 zusammengefasst.

5.2.2 Nachteile der Hauptkomponentenanalyse

Im Lastenausgleich gibt es zwei unterschiedliche Verfahren zur Berechnung der Ausgleichs- zahlungen. Während beim GLA die Gesamtdotation gemäss Artikel 32 FiLaV direkt auf die einzelnen Indikatoren verteilt wird, berechnet man beim SLA A-C und beim SLA F zuerst je ein gewichtetes Mittel der drei Indikatoren und verteilt die Ausgleichszahlungen so auf die berech- tigten Kantone. Für diese Mittelwerte werden Gewichte benötigt, welche mittels einer Haupt- komponentenanalyse jährlich neu berechnet werden (Art. 35 Abs. 1 und Art. 37 Abs. 1 FiLaV).

Technisch gesprochen ist die Hauptkomponentenanalyse ein statistisches Verfahren zur Variab- lenreduktion in einem multivariaten Datensatz. Das Ziel der Hauptkomponentenanalyse ist es, die Anzahl der Variablen zu reduzieren und dabei möglichst viel Information in den Daten zu behalten. Konkret werden im SLA die beiden Datensätze mit ihren drei Indikatoren zu je einen Indikator zusammengefasst. Dies ist der Lastenindex, welcher anschliessend verwendet wird, um die Ausgleichsbeträge der Kantone zu berechnen.

Die Hauptkomponentenanalyse ist eine bewährte Methode zur Dimensionsreduktion. Sie führt auch im SLA zu plausiblen Resultaten. Es gibt aber dennoch verschiedene Punkte, welche ge- gen die Verwendung im Rahmen des SLA sprechen. Die beiden wichtigsten davon sind, dass die Resultate keinen Bezug zu den effektiven Sonderlasten haben und dass die Möglichkeit von negativen Gewichten besteht.

Keinen Bezug zu den Sonderlasten Die Hauptkomponentenanalyse berechnet die Gewichtung nur aufgrund der Korrelationen zwischen den Indikatoren ohne die effektiven Kantonsausgaben zu berücksichtigen. Somit können Indikatoren mit einer hohen Korrelation, welche aber nur geringe Sonderlasten gene- rieren, trotzdem ein hohes Gewicht erhalten und somit einen Grossteil der Ausgleichszahlun- gen auf sich vereinigen. Grundsätzlich werden bei der Hauptkomponentenanalyse Indikatoren mit einer geringen Korrelation zu den übrigen Indikatoren benachteiligt.

Negative Gewichte Die Indikatoren im soziodemografischen Lastenausgleich wurden unter der Annahme gewählt, dass die entsprechenden Bevölkerungsgruppen zu signifikant höheren Ausgaben für die Kan- tone führen und diese Ausgaben mit einem steigenden Indikatorwert noch zunehmen. Die Wahl dieser Indikatoren wurde bisher nicht in Frage gestellt.

Als Resultat der Hauptkomponentenanalyse sind sowohl positive wie negative Werte möglich. Im Lastenausgleich sollten aber keine negativen Gewichte vorkommen, da in diesem Fall ein hoher Indikatorwert die Ausgleichszahlungen reduziert, obwohl er gemäss Annahme zu hö- heren Lasten führt.

Beim Altersindikator (Anteil der über 79-jährigen an der Gesamtbevölkerung) im SLA A-C be- steht die Gefahr von negativen Gewichten. Abbildung 5.03 zeigt die Entwicklung des Ge- wichts beim Altersindikator in den bisherigen Referenzjahren. Zwischen 2008 und 2020 lag der Wert immer über 20 Prozent. In den letzten Jahren nahm aber das Gewicht stark ab und droht in den nächsten Jahren negativ zu werden. Der Grund dafür liegt in der fehlenden bzw.

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Abbildungen_WIBE_4_df.xlsx Abb.5.01

sogar negativen Korrelation zwischen dem Altersindikator und den beiden anderen Indikatoren im SLA A-C. Dies ist nicht ein Problem der Hauptkomponentenanalyse, bei welcher negative Werte normal sind, sondern deren Verwendung im Rahmen des Lastenausgleichs. Abbildung 5.03 Gewicht des Altersindikators im SLA A-C Abbildung 5.03 Gewicht des Altersindikators im SLA A-C 30%

25%

20%

15%

10%

Folgerungen Es existieren mathematische Tests, mit denen untersucht werden kann, ob sich die Hauptkom- ponentenanalyse für ihre Anwendung im Lastenausgleich eignet. Alle verwendeten Verfahren sehen deren Verwendung im Rahmen des SLA kritisch. Mit der Reduktion von drei Variablen zu einer einzigen geht zu viel Information verloren. Der Grund ist, dass die Indikatoren zu wenig miteinander korreliert sind, um eine Reduktion auf eine Variable vorzunehmen. Die Korrelation hat über die Jahre sogar noch abgenommen.

Aufgrund all der Vorbehalte gegenüber der heutigen Methode erscheint es deshalb ange- bracht, eine bessere Gewichtungsmethode für die Indikatoren im Lastenausgleich zu finden. Zu diesem Zweck wurde eine externe Studie in Auftrag gegeben, deren Ergebnisse im folgenden Abschnitt vorgestellt werden.

5.2.3 Evaluation neuer Gewichtungsmethoden im Lastenausgleich

Die BSS Volkswirtschaftliche Beratung AG hat im Frühjahr 2022 eine Studie erstellt, um eine neue Methode zur Gewichtung der Indikatoren im Lastenausgleich zu evaluieren. Diese neue Methode soll die heutige Hauptkomponentenanalyse ersetzen. Dabei wurden die folgenden Vorgaben gemacht:

– Die heutigen Indikatoren sind als gegeben zu betrachten. – Die Methode soll sich an den effektiven Nettoausgaben orientieren. – Da die Indikatoren über die Zeit relativ stabil sind, sollen auch die Gewichte stabil sein.

Für die Studie wurden drei Methoden genauer untersucht: LASSO / Elastic Net, Best Subset Selection und Quadratische Minimierung. Für die Berechnung der Sonderlasten wurden die Nettoausgaben der Kantone und ihrer Gemeinden gemäss funktionaler Gliederung der Finanz- statistik EFV verwendet. Auf die drei Methoden und die Resultate wird im Bericht BSS [2022]

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genauer eingegangen. Die Studie kommt zum Schluss, dass von diesen drei Methoden die Methode «Best Subset Selection» am geeignetsten ist. Diese Methode wird deshalb auch für die nachfolgenden Ausführungen verwendet.

Sonderlasten Wie in Abbildung A¹.01 des Anhangs 1 dargestellt, lassen sich die Ausgaben eines Kantons in Grundbedarf, Wahlbedarf und Spillover unterteilen. Während bei den Spillovers über die interkantonalen Vereinbarungen mit Lastenausgleich eine Abgeltung zwischen den Kantonen stattfindet, ist der Wahlbedarf vollständig durch den Kanton zu finanzieren. Somit bleibt noch der Grundbedarf und hier interessieren die Sonderlasten. Im nationalen Finanzausgleich gelten als Sonderlasten jene Kosten, welche einzelne Kantone auf Grund von spezifischen strukturel- len Gegebenheiten finanziell übermässig stark belasten. Als «übermässig stark» wird derjenige Teil des Grundbedarfs bezeichnet, welche über dem schweizerischen Mittel liegt.

Die Bestimmung der Sonderlasten ist schwierig, weil dazu die Nettoausgaben eines Kantons in die drei Kategorien Grundbedarf, Wahlbedarf und Spillover aufgeteilt werden müssen. Diese Aufteilung ist aber nicht eindeutig möglich und die Höhe der Sonderlasten hängt stark von der Berechnungsmethode ab. Während bei den Berechnungen gemäss Ecoplan (Abschnitt 4.6) noch zusätzliche Kontrollvariablen verwendet werden, kommt die Studie BSS ohne solche aus. Die beiden Studien unterscheiden sich auch in den berücksichtigten Ausgabenpositionen und im Detailierungsgrad der Indikatoren. Aus diesem Grund erstaunt es nicht, dass sich die Son- derlasten in den beiden Berechnungen deutlich unterscheiden. BSS kommt auf Sonderlasten in der Höhe von gut 12 Milliarden, während die Methode von Ecoplan nur rund 7 Milliarden ausweist. Die 12 Milliarden lassen sich sicher als obere Grenze für die Sonderlasten bezeich- nen. Die absolute Höhe der Sonderlasten ist für die Berechnung der Abgeltung durch den Lastenausgleich relevant. Hierfür wurden im Abschnitt 4.6 die Sonderlasten gemäss Ecoplan verwendet, weil diese bereits seit 2008 berechnet werden und sich so die Entwicklung über 15 Jahre nachverfolgen lässt.

Für die Bestimmung der Gewichte ist hingegen nicht die absolute Höhe der Sonderlasten von Interesse, sondern das Verhältnis zwischen den Sonderlasten. Und hier zeigt sich mit beiden Konzepten, dass die geografisch-topografischen Lasten deutlich weniger hoch sind als die so- ziodemografischen Lasten. Innerhalb des SLA weisen alle drei untersuchten Methoden von BSS deutlich höhere Lasten im SLA A-C aus, während die Ecoplan-Studie höhere Lasten im SLA F ergibt.

Mit der Erhöhung der Dotation des SLA im Jahr 2021 wurde den höheren sozio-demografi- schen Sonderlasten im Vergleich zu den geografisch-topografischen Sonderlasten bereits Rech- nung getragen. Innerhalb des SLA sind weiterhin 2/3 der Dotation für den SLA A-C bestimmt und nur 1/3 für den SLA F.

Gewichte Die Frage, welche es mit der BSS-Studie eigentlich zu klären galt, war die Gewichtung der Indikatoren. Vergleicht man die Resultate der Studie mit den effektiven Gewichten für das Jahr 2024, so gibt es tatsächlich grössere Abweichungen (Tabelle 5.01). Dies ist wenig überra- schend, da die Gewichte 2024 nicht aufgrund der effektiven Kosten berechnet wurden.

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Tabelle 5.01 Gewichte effektiv (2024) und gemäss BSS

2024 BSS GLA Siedlungshöhe 33.3% 14.9% Steilheit des Geländes 33.3% 17.0% Siedlungsstruktur 16.7% 25.6% Geringe Bevölkerungsdichte 16.7% 42.4% 100.0% 100.0% SLA A-C Armut 49.3% 43.3% Altersstruktur 2.7% 7.7% Ausländerintegration 48.0% 49.0% 100.0% 100.0% SLA F Bevölkerung 36.7% 21.5% Beschäftigungsquote 25.1% 34.8% Siedlungsdichte 38.2% 43.7% 100.0% 100.0%

Geografisch-topografischer Lastenausgleich Die Gewichte des GLA wurden im Rahmen der ersten NFA-Botschaft auf Stufe Verordnung fixiert. Die Indikatoren und deren Gewichte wurden seither nicht mehr verändert. Weil im GLA keine Hauptkomponentenanalyse verwendet wird, ist eine Anpassung der Gewichtung im GLA nicht zwingend. Trotzdem mussten auch die Gewichte im GLA berechnet werden, um für jeden Bereich die Sonderlasten bestimmen zu können und damit auch die Abgeltung durch den Las- tenausgleich. Aufgrund dieser Gewichte zeigt sich, dass sich die heutige politische Gewichtung im GLA deutlich von den empirischen Resultaten unterscheidet. Insbesondere die Besiedlungs- struktur verursacht einen deutlich höheren Anteil an den Lasten als bisher abgegolten wurde, während die Anteile der Siedlungshöhe und der Steilheit deutlich geringer sind. Ein Grund kann darin liegen, dass hier die Lasten bereits heute teilweise vom Bund mitfinanziert werden (z.B. Schutzbauten) und deshalb nicht in den Nettoausgaben enthalten sind.

Soziodemografischer Lastenausgleich Abbildung 5.04 zeigt die Entwicklung der Gewichte über die Zeit auf und vergleicht sie mit den Resultaten der Studie BSS (letzte Säule). Die Gewichtung des Armutsindikators (SLA A) war lange stabil und stieg erst in den letzten Jahren auf inzwischen fast 50 Prozent an. Der Wert der BSS-Studie ist über alle Jahre im Bereich des durchschnittlichen Gewichts. Beim Indikator Altersstruktur (SLA B) gab es immer wieder Schwankungen. Inzwischen ist sein Einfluss auf die Ausgleichszahlungen kaum mehr von Bedeutung (siehe Abschnitt 5.2.2). Auch in der Studie BSS ist das Gewicht gering. Dies liegt vermutlich darin, dass die hochbetagten Personen relativ gleichmässig über die Kantone verteilt sind. Im Referenzjahr 2024 lag der Wert erstmals unter demjenigen der Studie. Bei der Ausländerintegration gab es in den letzten Jahren eine starke Zunahme des Gewichts. Im Referenzjahr 2024 ist der Wert fast identisch mit demjenigen der Studie. Es lässt sich somit sagen, dass im SLA A-C die bisherige Berechnung mit der Hauptkom- ponentenanalyse Resultate lieferte, welche ähnlich sind wie die empirischen Ergebnisse der neuen Studie. Wenn in Zukunft die Gewichte negative Werte annehmen würden, ergäbe dies aber auch grössere Unterschiede.

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Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Abb.5.02

Abbildung 5.04 Gewichte der Indikatoren im SLA A-C Abbildung 5.04 Gewichte der Indikatoren im SLA A-C

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Armut Altersstruktur Ausländerintegration

Die Gewichte des SLA F sind über die Zeit stabiler als beim SLA A-C, da hier Gemeindedaten verwendet werden und somit der Datensatz deutlich grösser ist. Dadurch fallen einzelne Ver- Abbildungen_WIBE_4_df.xlsx änderungen oder Ausreisser weniger ins Gewicht. Aber im Vergleich zur Hauptkomponenten- Abb.5.03 analyse ergeben sich aus den Resultaten der Studie von BSS doch Unterschiede. Der Indika- tor zur Bevölkerung wird mit den Resultaten von BSS deutlich geringer gewichtet, während die Siedlungsdichte und insbesondere die Arbeitsplatzdichte stärker gewichtet werden (vgl. Abb. 5.05). Abbildung 5.05 Gewichtungen im SLA F (Durchschnitt 2020-2024 und BSS) Abbildung 5.05 Gewichtungen im SLA F (Durchschnitt 2020-2024 und BSS)

50%

45%

40%

35%

30%

25% 2020-24 BSS-Studie 20%

15%

10%

0% Bevölkerung Beschäftigungsquote Siedlungsdichte

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Exkurs: Steilheitsindikator Der zweite Indikator im GLA wird als «Steilheit» bezeichnet. Er ist definiert als Medianhöhe der produktiven Fläche. In der ersten NFA-Botschaft wurde er deshalb nur als «Fläche» bezeichnet und wie folgt definiert: «Fläche über 1 080 m.ü.M. (ohne unproduktive Fläche)». Der Kommen- tar dazu lautete: «Der [...] Indikator soll die Lasten der Höhe und auch die Lasten der Steilheit berücksichtigen. Zu diesem Zweck wird die besiedelte oder anderweitig genutzte Fläche eines Kantons, die über dem gesamtschweizerischen Höhenmedian von 1080 Meter über Meer liegt, erfasst. Nicht berücksichtigt wird dabei die so genannte unproduktive Fläche». Noch während der Projektphase wurde der Höhenmedian der Gesamtfläche durch denjenigen der produkti- ven Fläche ersetzt, und so der Grenzwert und die Indikatoren vereinheitlicht.

Auf Gesetzesstufe wird die «Steilheit» nicht erwähnt. In Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe a Fi- LaG wird als Kennzeichen für eine hohe geografisch-topografische Belastung «ein überdurch- schnittlich hoher Anteil an hoch gelegenen Siedlungsgebieten und produktiven Flächen» be- zeichnet. Der erste Teil wird durch den Indikator Siedlungshöhe berücksichtigt, und der zweite Teil entspricht dem heutigen Steilheitsindikator.

Erst in der Verordnung in Artikel 29 Absatz 1 Buchstabe b FiLaV taucht der Begriff «Steilheit» erstmals auf. Der Indikator wird dort wie folgt definiert: «Steilheit des Geländes: Höhenmedian der produktiven Fläche gemäss Arealstatistik»

Der Kanton Tessin hat an diesem Indikator bereits in früheren Jahren kritisiert, dass damit tief- gelegene Kantone mit steilem Gelände benachteiligt werden, obwohl sie auch entsprechende Lasten aufweisen. Es gilt aber zu erwähnen, dass der Kanton Tessin trotz seiner mehrheitlich tiefen Lage den fünftgrössten Indexwert beim Steilheitsindikator aufweist und mit 138 Punk- ten deutlich über dem schweizerischen Mittel von 100 Punkten liegt. Dadurch erhält er jährli- che Ausgleichszahlungen von über 10 Millionen.

Aufgrund der Kritik wurde im dritten Wirksamkeitsbericht ein alternativer Steilheitsindikator untersucht, welcher die effektive Steilheit des Kantons unabhängig von der Höhe berücksich- tigt. Ein solcher Indikator würde den Kanton Tessin tatsächlich deutlich stärker entlasten. Dies auf Kosten des Kantons Graubünden. Eine Anpassung wurde damals abgelehnt mit der Be- gründung, dass im Gesetz die Steilheit kein Kriterium des GLA sei und dass der GLA im Projekt NFA den früheren Berggebietsindex abgelöst hat und deshalb auch aus historischer Sicht die Verwendung der Höhe sinnvoll sei.

In der Studie BSS [2022] wurden die Berechnungen zusätzlich auch mit dem alternativen Steil- heitsindikator durchgeführt, was effektiv zu einer leicht verbesserten Güte des Modells führt. Weil sich aber gleichzeitig die Gewichtung der Steilheit im GLA gemäss BSS stark reduziert, sind die Auswirkungen deutlich geringer als noch im dritten Wirksamkeitsbericht dargestellt.

Das politische Steuerungsorgan Finanzausgleich zeigte zwar Verständnis für das Anliegen des Kantons Tessin, ist aber der Meinung, dass es nicht sinnvoll sei, zum jetzigen Zeitpunkt auf Ge- setzesebene einen einzelnen Indikator anzupassen, sondern dass es nach 20 Jahren an der Zeit ist, im Rahmen des nächsten Wirksamkeitsberichts alle zehn Indikatoren des Lastenausgleichs zu überprüfen.

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5.2.4 Fazit

Nicht alle Lasten erzeugen die gleich hohen Sonderlasten. Aus diesem Grund müssen auch die Indikatoren unterschiedlich gewichtet werden. Weil es aber nicht möglich ist, die Sonderlasten genau zu beziffern, beruhen die Gewichte auf Schätzungen. Die verwendeten Gewichte wur- den im GLA politisch bestimmt und in der FiLaV festgeschrieben. Beim SLA erfolgt hingegen eine jährliche Neuberechnung, indem mit den Indikatoren eine Hauptkomponentenanalyse durchgeführt wird. Diese Methode berücksichtigt aber weder die effektiven Ausgaben, noch verhindert sie negative Gewichte. Besonders letzteres könnte in Zukunft zu Problemen führen. Während bisher die Hauptkomponentenanalyse immer zu positiven Gewichten führte, droht nun beim Altersindikators des SLA A-C das Gewicht einen negativen Wert anzunehmen. Dies würde bedeuten, dass Kantone dafür entschädigt werden, dass sie einen geringen Anteil an hochbetagten Personen haben. Dies widerspricht einem Gutachten von Ecoplan, welches in der Projektphase der NFA erstellt wurde und zeigte, dass ein hoher Anteil an Hochbetagten die Ausgaben der Kantone signifikant erhöht. Um negative Gewichte im Lastenausgleich zu ver- hindern, muss die heute verwendete Hauptkomponentenanalyse abgelöst werden. Dazu hat BSS Volkswirtschaftliche Beratung eine Studie erstellt, welche verschiedene alternative Berech- nungsmethoden evaluierte. Die Methoden sollten die effektiven kantonalen Ausgaben berück- sichtigen und so ein genaueres Bild der Sonderlasten ergeben. Die Resultate der Studie zeigen je nach Methode grössere Unterschiede bei den Resultaten. Zudem kommt es auch innerhalb der Methode zu grösseren jährlichen Schwankungen. Dies widerspricht aber der Tatsache, dass sowohl die soziodemografischen und insbesondere auch die geografisch-topografischen Las- ten relativ stabil sind. Weil die Nettoausgaben der Kantone im Vergleich zu den strukturellen Indikatoren teilweise erheblich stärker schwanken und da im Weiteren statistisch gesehen nur relativ wenige Beobachtungen vorliegen, sind die geschätzten Sonderlasten und die Gewichte der Indikatoren nicht stabil.

Das politische Steuerungsorgan Finanzausgleich hat zudem vorgeschlagen, im nächsten Wirk- samkeitsberichts alle zehn Indikatoren des Lastenausgleichs einer kritischen Prüfung zu unter- ziehen. Da die Indikatoren seit 2008 unverändert verwendet werden, erscheint es an der Zeit, nach rund 20 Jahren die Relevanz der einzelnen Indikatoren zu hinterfragen. Der Bundesrat unterstützt diesen Vorschlag und ist bereit, im Wirksamkeitsbericht 2026-2029 sowohl die Indikatoren, wie auch deren Gewichtung zu überprüfen. Aus diesem Grund macht es wenig Sinn, bereits mit dem vorliegenden Wirksamkeitsbericht eine neue Gewichtung der Indikatoren einzuführen. Um jedoch negative Gewichte in der nächsten Vierjahresperiode zu verhindern, schlägt der Bundesrat im Abschnitt 6.2 vor, die durchschnittlichen Gewichte der Jahre 2021 -

2023 in der FiLaV zu fixieren und nicht mehr jährlich neu zu berechnen.

5.3 Anreizwirkung

In der Diskussion um die Funktionsweise des Ressourcenausgleichs stellt sich die Frage, ob die Kantone überhaupt ein Interesse daran haben, ihr Ressourcenpotenzial zu erhöhen, weil dies nicht nur zu zusätzlichen Steuereinnahmen, sondern auch zu einer Reduktion der Auszahlung bzw. Erhöhung der Einzahlung im Ressourcenausgleich führen würde. Insbesondere bei den ressourcenschwächsten Kantonen nehmen die Ausgleichszahlungen stark ab, wenn ihr Res- sourcenindex steigt. Es ist jedoch gewollt, im Sinne eines effizienten Einsatzes der Mittel, diese möglichst stark den ressourcenschwächsten Kantonen zu Gute kommen zu lassen. Wenn nun einer dieser Kantone ressourcenstärker wird, so reduzieren sich die Zahlungen auch entspre- chend stark. Dieser Trade-off zwischen Effizienz und Anreizwirkung lässt sich nicht verhindern.

Um die Anreizwirkung für einen Kanton zu messen, kann man dessen Ressourcenpotenzial minim erhöhen und dann die zusätzlichen Steuereinnahmen der zusätzlichen Belastung im Ressourcenausgleich gegenüberstellen. Das Ergebnis für das Jahr 2024 wird in Abbildung 5.06

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dargestellt. Die Steuereinnahmen werden dabei mit dem standardisierten Steuersatz des Res- sourcenausgleichs berechnet. Aufgrund der Berechnungsmethode entsprechen die zusätzli- chen Einnahmen bei den Kantonen mit einem Ressourcenindex unter 70 Indexpunkten dem Rückgang der Ausgleichszahlungen. Die sogenannte Grenzabschöpfung liegt hier bei 100 Pro- zent. Dadurch wird zwar eine hohe Umverteilungseffizienz des Systems erreicht (der grösste Abb.4.17 (2024) Abbildungen_WIBE_4_DFI.xlsx Teil der verfügbaren Mittel kommt den ressourcenschwächsten Kantonen zu Gute), aber der Anreiz, sich zu verbessern, ist für Kantone mit einem tiefen Indexwert gering. Dieser Anreiz verbessert sich mit zunehmendem Ressourcenindex rasch und ist insbesondere bei den ressour- censtarken Kantonen relativ stark. Sie mussten lediglich 18,6 Prozent der zusätzlichen Einnah- men in den Ressourcenausgleich einzahlen. Abbildung 5.06 Grenzabschöpfung mit dem standardisierten Steuerersatz 2024 Abbildung 5.06 Grenzabschöpfung mit dem standardisierten Steuersatz; 2024

100%

Ressourcenschwache Kantone 80% Ressourcenstarke Kantone

60%

40%

20%

0% VS JU UR FR SO GL BE NE TG AG SG AR GR TI LU ZH SZ OW NW ZG BS AI GE BL VD SH

Lesebeispiel: Alle ressourcenstarken Kantone haben eine Grenzabschöpfung von 18,6 Pro- zent. Sie müssen also pro Franken zusätzliche Steuereinnahmen 18,6 Rappen in den Ressour- cenausgleich einzahlen und können 81,4 Rappen einbehalten.

An dieser Berechnungsart lässt sich kritisieren, dass die Kantone unterschiedliche Steuersätze haben und somit ihr Ressourcenpotenzial nicht gleich stark ausschöpfen. Die Grenzabschöp- fung in Kantonen mit tiefen Steuersätzen ist in der Realität somit höher als in Abbildung 5.06 dargestellt. Bei gewissen Kantonen kann dies dazu führen, dass mit einer Zunahme des Res- sourcenpotenzials die zusätzlichen Steuereinnahmen nicht einmal die Belastung im Ressourcen- ausgleich decken, d.h. die effektive Grenzabschöpfung beträgt mehr als 100 Prozent. Damit können neue Steuersubjekte zu einem «Verlustgeschäft» werden. In diesem Zusammenhang ist wichtig festzuhalten, dass eines der Prinzipien der damaligen NFA war, dass die kantonale Steuerpolitik keinen Einfluss auf den Finanzausgleich haben darf. Dadurch ist es für die Zah- lungen unerheblich, ob ein Kanton sein Ressourcenpotenzial über- oder unterdurchschnittlich ausschöpft.

Eine effektive Grenzabschöpfung von über 100 Prozent hatten in den letzten Jahren die Kan- tone Uri und Glarus. Beide gehören zu den ressourcenschwächsten Kantonen und schöpfen gleichzeitig ihr Ressourcenpotenzial unterdurchschnittlich aus. Bei den beiden ressourcen- schwächsten Kantone Wallis und Jura liegt die effektive Grenzabschöpfung unter 100 Prozent, weil die steuerliche Ausschöpfung des Ressourcenpotenzials in diesen Kantonen über dem schweizerischen Mittel liegt.

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Bei den ressourcenstarken Kantonen hängt die effektive Grenzabschöpfung nur von ihren Steuersätzen ab, da ihre Abschöpfung im Ressourcenausgleich gleich hoch ist. Kantone mit tiefer Steuerausschöpfung wie Zug, Nidwalden und Schwyz haben höhere effektive Grenzab- schöpfungen als beispielsweise Kantone wie Genf und Basel-Stadt, die das Ressourcenpotenzi- al überdurchschnittlich stark ausschöpfen.

Bei der Darstellung der Grenzabschöpfung wird nicht zwischen verschiedenen Steuerarten dif- ferenziert. Die steuerliche Ausschöpfung ist aber bei juristischen Personen in der Regel deutlich tiefer als bei den natürlichen Personen (siehe Kap. 4.3.2). Da ordentlich besteuerte Gewinne im Ressourcenpotenzial bis zum Bemessungsjahr 2019 gleich gewichtet wurden wie die Ein- kommen der natürlichen Personen, war der negative Anreizeffekt bei den juristischen Personen ausgeprägter als bei den natürlichen Personen. Mit der Einführung der Zeta-Faktoren im Rah- men der Reform der Unternehmensbesteuerung werden die ordentlichen Unternehmensge- winne im Ressourcenpotenzial ab dem Bemessungsjahr 2020 weniger stark gewichtet als die Einkommen der natürlichen Personen. Damit wird ab dem Referenzjahr 2024 dem negativen Anreiz, zusätzliches Unternehmenssteuersubstrat anzuziehen, spürbar entgegengewirkt.

Hinsichtlich der Anreizwirkung des Ressourcenausgleichs lässt sich insgesamt festhalten, dass der progressive Umverteilungsmechanismus dafür sorgt, dass das Mindestausstattungsziel mit möglichst geringen Mitteln erreicht wird. Dies wird dadurch erkauft, dass die Grenzabschöp- fung für die ressourcenschwächsten Kantone hoch ist. Diese haben damit wenig Anreiz, zu- sätzliches Steuersubstrat anzuziehen. Es bestehen also Zielkonflikte zwischen der Höhe des Mindestausstattungsziels, der Höhe der Dotation und des Anreizeffekts. So kann der Anreizef- fekt nur verbessert werden, wenn die Dotation erhöht und/oder das Mindestausstattungsziel gesenkt wird.

Die Anreizproblematik ist vor allem für die ressourcenschwächsten Kantone relevant. Es würde indessen erhebliche Kosten verursachen, die Anreizwirkung für diese Kantone substantiell zu verbessern. Dies wird an folgenden Beispielen illustriert:

– Bei einer linearen Umverteilung und einem Festhalten am Mindestausstattungsziel von 86,5 Prozent des schweizerischen Mittels für den ressourcenschwächsten Kanton würden die Ausgleichszahlungen 2024 um 1,4 Milliarden höher ausfallen (60% zulasten des Bun- des und 40% zulasten der ressourcenstarken Kantone). Alle ressourcenschwachen Kantone ausser der ressourcenschwächste würden bis zu 372 Franken pro Einwohner mehr erhalten. Die Grenzabschöpfung würde bei allen ressourcenschwachen Kantonen 61,2 Prozent betra- gen. Bei den ressourcenstarken Kantonen würde sie auf 24,5 Prozent steigen.

– Bei einer linearen Umverteilung und gleichbleibender Dotation würde die Mindestausstat- tung auf 81,4 Prozent des schweizerischen Mittels sinken. Die sieben ressourcenschwächs- ten Kantone würden bis zu 488 Franken pro Einwohner weniger erhalten. Bei den übrigen ressourcenschwachen Kantonen würden die Ausgleichszahlungen bis zu 174 Franken pro Einwohner höher ausfallen. Für den Bund und die ressourcenstarken Kantone würde sich nichts ändern. Die Grenzabschöpfung würde bei allen ressourcenschwachen Kantonen 46,6 Prozent betragen.

Diese beiden Varianten einer linearen Umverteilung zeigen das ungünstige Kosten-Nutzen- Verhältnis für eine Verbesserung der Anreizwirkung in aller Deutlichkeit auf. Der Preis einer Verbesserung wäre auch bei Lösungsvarianten, die zwischen der heutigen Regelung und den hier beschriebenen Varianten einer linearen Umverteilung liegen, zu hoch.

In der Praxis spielt die Anreizwirkung bei fiskalischen Entscheiden eine eher untergeordnete Rolle. Bei Steuersenkungen oder -erhöhungen steht klar die politische Komponente im Vor- dergrund, entscheidet doch schliesslich das Parlament beziehungsweise das Volk über solche Massnahmen. Dies zeigt sich auch bei denjenigen Kantonen, welche in den letzten Jahren ihre

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Steuersätze trotz schlechter Anreizwirkung gesenkt haben. Auch bei der generellen Stand- ortförderungspolitik spielt die Anreizwirkung beim Ressourcenausgleich kaum eine Rolle. Ein- zig bei konkreten Ansiedlungsprojekten von Unternehmen und damit zusammenhängenden Steuererleichterungen werden die Auswirkungen auf den Finanzausgleich bei der Beurteilung regelmässig berücksichtigt.

5.4 Steuerrepartitionen

Im Ressourcenpotenzial werden die Einkommen der natürlichen Personen und die Gewinne der juristischen Personen auf der Basis der Steuerbemessungsgrundlagen der direkten Bundessteu- er erfasst. Die Bemessungsgrundlagen und Steuererträge werden in der Statistik der direkten Bundessteuer den einzelnen Kantonen gemäss dem veranlagenden Kanton, d.h. dem Sitz- oder Wohnsitzkanton zugeordnet. Die Datenerhebung und Datenlieferung für die Berechnung des Ressourcenpotenzials erfolgt nach dem gleichen Prinzip. Die Kantone melden die Einkom- men der natürlichen Personen und die Gewinne der juristischen Personen vor interkantonaler Ausscheidung. Dies führt zu Verzerrungen bei den massgebenden Einkommen und Gewinnen, da Bemessungsgrundlagen, deren steuerliche Ausschöpfung einem anderen Kanton zusteht, nicht korrekt zugeordnet werden.

Um die Verzerrung zu korrigieren, wird die Steuerbemessungsgrundlage bereinigt. Aus erhe- bungstechnischen Gründen erfolgt die Bereinigung nicht auf der Basis der effektiven Bemes- sungsgrundlage, die anderen Kantonen zusteht, sondern pauschal mittels den in den Kan- tonen zugunsten anderer Kantone verbuchten Gutschriften (Anteil am Kantonsanteil an der DBSt). Die Gutschriften werden mit einem Gewichtungsfaktor multipliziert, um sie auf ein im Vergleich zu den steuerbaren Gewinnen und Einkommen äquivalentes Niveau anzuheben. Als Gewichtungsfaktor wird das Verhältnis zwischen der massgebenden Steuerbemessungsgrund- lage der DBSt (Einkommen, Quellensteuer und Gewinne) und dem entsprechenden Steuer- aufkommen im Kanton herangezogen. Die Berechnung wird in der nachfolgenden Tabelle an einem theoretischen Zahlenbeispiel für einen Kanton veranschaulicht.

Tabelle 5.02 Berechnung der massgebenden Steuerrepartition eines Kantons nach aktueller Methode

CHF 1 000 A Gutschriften zugunsten anderer Kantone 9 000 B Gutschriften erhalten von anderen Kantonen 6 000 C Saldo B-A -3 000 D Steueraufkommen DBSt 400 000 E Massgebende Bemessungsgrundlage DBSt 5 500 000 F Gewichtungsfaktor E/D 13.8 G Massgebende Steuerrepartition C*F -41 250

5.4.1 Beurteilung der aktuellen Berechnungsmethode

Bei der Berechnung der massgebenden Steuerrepartitionen spielen folgende Elemente eine zentrale Rolle für das Ergebnis der pauschalen Bereinigung des Ressourcenpotenzials:

– keine Unterscheidung zwischen natürlichen Personen und juristischen Personen – Bereinigung aufgrund der verbuchten Gutschriften (Anteil am Kantonsanteil DBSt) und nicht aufgrund des Anteils am Steueraufkommen DBSt – Verwendung von kantonalen Gewichtungsfaktoren

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Keine Unterscheidung zwischen den Steuersubjekten Die Datenlieferung erfolgt nicht getrennt nach natürlichen und juristischen Personen. Bei der Umrechnung der Steuerrepartitionen in Ressourcenpotenzial werden die Ablieferungen für na- türliche Personen und juristische Personen somit gleichbehandelt. Das Verhältnis zwischen dem Steueraufkommen DBSt und der Steuerbemessungsgrundlage DBSt unterscheidet sich zwi- schen diesen Steuersubjekten aber stark. Der Gewichtungsfaktor müsste bei den juristischen Personen deutlich tiefer sein als bei den natürlichen Personen. Da bei beiden Steuersubjekten der gleiche Gewichtungsfaktor angewendet wird, fällt die Kompensation bei den Ablieferun- gen für juristische Personen aktuell deutlich höher aus als bei jenen für natürliche Personen.

Der Verzicht auf die Unterscheidung zwischen den Gutschriften für natürliche und juristische Personen kann je nach Zusammensetzung der Gutschriften in einem Kanton zu sehr grossen Verzerrungen führen. Die Ideallösung wäre die Lieferung von Individualdaten, d.h. für jede Ab- lieferung an einen Kanton wird der entsprechende Anteil an der Bemessungsgrundlage gemel- det. Die Fachgruppe Qualitätssicherung lehnt diese Lösung aus Kosten-Nutzen-Überlegungen ab. Sie befürwortet aber eine getrennte Berechnung der pauschalen Bereinigung nach den beiden Steuersubjekten.

Bereinigung aufgrund der verbuchten Gutschriften ohne Aufrechnung auf 100 Prozent Die aktuelle Berechnungsmethode korrigiert das Ressourcenpotenzial im Verhältnis der ver- buchten Gutschrift zum Steueraufkommen DBSt. Bei der verbuchten Gutschrift handelt es sich um den Anteil des anderen Kantons am Kantonsanteil an der DBSt (21,2 % seit 2020). Ei- gentlich müsste diese Gutschrift (der abgelieferte Kantonsanteil) zuerst auf das Steueraufkom- men (100 %) aufgerechnet und erst dann ins Verhältnis zum Steueraufkommen DBSt gesetzt werden, um zu ermitteln, welcher Anteil am Ressourcenpotenzial auf andere Kantone entfällt. Die Kompensation würde klar höher ausfallen, die Realität aber viel besser abbilden. Allerdings sollte die Bereinigung gleichzeitig auch getrennt nach den natürlichen und juristischen vorge- nommen werden, da sonst bei den juristischen Personen deutlich überkompensiert und bei den natürlichen Personen unterkompensiert wird.

Kantonale Gewichtungsfaktoren Bei der Berechnung der Steuerrepartitionen wird für jeden Kanton ein kantonaler Gewich- tungsfaktor ermittelt. Damit kann kantonsspezifischen Eigenheiten bezüglich Zusammenset- zung der Steuerbemessungsgrundlage Rechnung getragen werden. Dies trifft allerdings nur für die geleisteten Gutschriften zu, da hier ein direkter Zusammenhang zu Steueraufkommen und Steuerbemessungsgrundlage des Kantons besteht. Um dieser Ungleichbehandlung zu be- gegnen, müssten bei den erhaltenen Gutschriften die Gewichtungsfaktoren der abliefernden Kantone verwendet werden, d.h. für jeden Kanton wären die von 25 Kantonen erhaltenen Gutschriften mit den Gewichtungsfaktoren dieser Kantone umzurechnen. Aber auch für die geleisteten Gutschriften führt der kantonale Gewichtungsfaktor unter Umständen zu schlech- ten Korrekturergebnissen, da bei den Gutschriften und der Steuerbemessungsgrundlage die Zusammensetzung sehr unterschiedlich sein kann.

Alternativ würde sich die Verwendung eines für alle Kantone einheitlichen Gewichtsfaktors an- bieten, der sich aus dem Total von Steueraufkommen und Steuerbemessungsgrundlage DBSt aller Kantone berechnet. Einheitliche Faktoren sind auch bei anderen Berechnungen im Res- sourcenausgleich üblich. Ein einheitlicher Gewichtungsfaktor hätte zudem den Vorteil, dass ein Steuerrepartitionsfranken in jedem Kanton zu einer gleich hohen Korrektur beim Ressourcen- potenzial führen würde. Damit würde die Summe der kantonalen Korrekturen null betragen, genauso wie die Summe der Gutschriftensaldi. Das Total des Ressourcenpotenzials würde dann nach der Umverteilung aus den Steuerrepartitionen nicht mehr höher oder tiefer ausfallen als vorher.

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Auch die Problematik, dass bei den Daten zu den Steuerrepartitionen nicht bekannt ist, auf welche steuerlichen Bemessungsjahre sich diese jeweils beziehen, würde mit einem einheit- lichen Gewichtungsfaktor etwas entschärft. Beim nicht periodengerecht gemeldeten Teil der Steuerrepartitionen wird nämlich ein Gewichtungsfaktor verwendet, der nicht dem Steuerjahr dieser Gutschriften entspricht. Die sich daraus ergebenden Auswirkungen sind bei einer Ver- wendung von kantonalen Gewichtungsfaktoren bedeutender, da diese stärker schwanken als der schweizerische Durchschnitt.

5.4.2 Anpassung der Berechnungsmethode

Aufgrund der obigen Feststellungen empfehlen die Fachgruppe Qualitätssicherung und die Fachgruppe Wirksamkeitsbericht eine Anpassung der Berechnungsmethode mit folgenden Elementen:

– getrennte Berechnung der Steuerrepartitionen für die natürlichen und juristischen Personen (Datenlieferung erfolgt aufgeteilt auf diese zwei Kategorien) – Aufrechnung der Gutschriften an andere Kantone (Anteil am Kantonsanteil DBSt) auf

100 Prozent, d.h. auf das Niveau des Steueraufkommens

– Verwendung des schweizerischen Mittelwerts als Gewichtungsfaktor.

Die vorgeschlagene Anpassung der Berechnungsmethode wird in der nachfolgenden Tabelle an einem theoretischen Zahlenbeispiel für einen Kanton illustriert.

Tabelle 5.03 Berechnung der massgebenden Steuerrepartition eines Kantons nach neuer Methode

Natürliche Juristische CHF 1 000 Personen Personen Total A Gutschriften zugunsten anderer Kantone 3 000 6 000 B - aufgerechnet auf 100% 14 151 28 302 C Gutschriften erhalten von anderen Kantonen 2 000 4 000 D - aufgerechnet auf 100% 9 434 18 868 E Saldo D-B -4 717 -9 434 F Gewichtungsfaktor CH 18.2 3.6 G Massgebende Steuerrepartition E*F -85 849 -33 962 -119 811

Die neue Berechnungsmethode führt zu höheren massgebenden Steuerrepartitionen und da- mit zu einer stärkeren Korrektur der ASG der Kantone. Auf die Zahlungen im Ressourcenaus- gleich wirkt sich das aber nur mässig aus. Grundsätzlich werden Kantone mit einem negativen Saldo (abgelieferte Gutschriften höher als erhaltene Gutschriften) entlastet und Kantone mit einem positiven Saldo belastet. Für das Ausmass der Auswirkungen ist neben der Höhe des Saldos auch das Verhältnis zwischen den Gutschriften für natürliche und juristische Personen massgebend.

5.5 Temporäre Abfederungsmassnahmen

Bei der Berechnung des Ressourcenausgleichs wurde im Jahr 2020 ein Systemwechsel vorge- nommen. Ausgelöst wurde dieser durch die Tatsache, dass trotz der Reduktion der Dotation im Jahr 2016 das Ziel einer Mindestausstattung von 85 Prozent in den Jahren 2016 bis 2019 mit Werten zwischen 87,3 und 88,3 Prozent wiederum klar übertroffen wurde. Als Alternati- ve zu einer erneuten Reduktion der Dotation im Jahre 2020 wurde deshalb eine Anpassung der Berechnungsmethode vorgeschlagen. Das zentrale Element dieser Reform war die Einfüh- rung einer garantierten Mindestausstattung in der Höhe von 86,5 Prozent des schweizerischen

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Durchschnitts. Obwohl damit die Zielgrösse erhöht wurde, ergab sich eine Reduktion der Dota- tion, da in den Jahren zuvor der bisherige Zielwert von 85 Prozent jeweils deutlich überschritten wurde.

Die Systemanpassung führte deshalb zu einer Entlastung von Bund und ressourcenstarken Kantonen sowie einer Belastung der ressourcenschwachen Kantone. Zur Dämpfung der finan- ziellen Auswirkungen auf die ressourcenschwachen Kantone wurde die Höhe der garantierten Mindestausstattung schrittweise angepasst (87,7 Prozent im Jahr 2020, 87,1 Prozent im Jahr 2021 und 86,5 Prozent ab 2022). Gleichzeitig wurde die Entlastung des Bundes zur Hälfte dazu verwendet, um eine zeitlich befristete Massnahme zur Abfederung der Auswirkungen auf die ressourcenschwachen Kantone zu finanzieren. Diese Massnahme förderte die Akzeptanz der Systemanpassung bei den Empfängerkantonen. Die andere Hälfte der Entlastung des Bundes wurde für eine dauerhafte Erhöhung der Dotation des soziodemografischen Lastenausgleichs eingesetzt.

Die temporären Abfederungsmassnahmen sind in Artikel 19c FiLaG geregelt. Die Entlastung des Bundes wurde auf Basis der Finanzausgleichszahlen 2018 ermittelt (160 Mio. im Jahr 2021 und 280 Mio. ab 2022). Auf dieser Grundlage wurde der Betrag für die temporären Abfede- rungsmassnahmen 2021 bis 2025 bestimmt und auf die einzelnen Jahre verteilt (2021: 80 Mio., 2022: 200 Mio., 2023: 160 Mio., 2024: 120 Mio., 2025: 80 Mio.). Im Jahr 2022, in dem der letzte Reduktionsschritt der garantierten Mindestausstattung auf 86,5 Prozent erfolgte, wurde der höchste Betrag ausbezahlt. Anschliessend gehen die Auszahlungen bis zum Auslaufen der Massnahme laufend zurück. Die jeweiligen Beträge werden proportional zur Bevölkerung an ressourcenschwache Kantone ausbezahlt. Ressourcenschwache Kantone, die während der Übergangsperiode ressourcenstark werden, verlieren die Anspruchsberechtigung dauerhaft.

Der Bundesrat hat sich in der Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich vom 28. September 2018 bereit erklärt, noch vor Ablauf der Massnahme zu prüfen, ob diese Übergangshilfe nach 2025 fortgesetzt werden soll. Mittel, die nicht mehr für diese Übergangshilfe verwendet werden, sollen zugunsten der Kantone eingesetzt werden.

Zur Beantwortung dieser Frage ist es relevant wie sich die sog. «freiwerdenden Mittel» des Bundes effektiv entwickelt haben. Tabelle 5.04 zeigt, dass die Zahlungen im Rahmen der Abfe- derungsmassnahmen in den Jahren 2021 bis 2024 gerechtfertigt sind, da das Gesamtvolumen des Ressourcenausgleichs bis 2024 tiefer ist, als wenn die Dotation gemäss der bisherigen Me- thode fortgeschrieben worden wäre. Dies unter der Annahme, dass das Parlament die Dotation im alten System nicht gekürzt hätte. Aus Sicht des Bundes hingegen übertreffen die Zahlungen im Rahmen der Aufstockung des SLA (140 Mio.) und der Abfederungsmassnahmen (120 Mio.) im Jahr 2024 die «freiwerdenden Mittel» von 57 Millionen bei weitem. Ab 2024 schlagen sich die Auswirkungen der Anpassungen aufgrund von STAF im Ressourcenpotenzial nieder. Wegen der Einführung der sog. Zeta-Faktoren sinkt die Gewichtung der Gewinne im Ressour- cenpotenzial. In der Folge ist in den Jahren ab 2024 das Ressourcenpotenzial leicht rückläufig. Zur Illustration dieses Effekts wurden in Tabelle 5.04 ausnahmsweise Prognosen für die Jahre 2025 und 2026 aufgeführt. Mit der alten Methode würde die Dotation abnehmen. Mit der aktuellen Methode hingegen steigt die Dotation teilweise deutlich an. Die ressourcenschwa- chen Kantone fahren damit mit dem neuen System wesentlich besser als mit dem alten. Die Differenz zwischen der effektiven Dotation und der (hypothetischen) Dotation gemäss altem System wird positiv (siehe Zeile «Ressourcenausgleich total» der Tabelle 5.04). Damit zahlen der Bund und die ressourcenstarken Kantone mehr ein, als sie nach altem System hätten zahlen müssen. Die sog. «freiwerdenden Mittel» des Bundes, die in der Botschaft vom 28.9.2018 auf 280 Millionen pro Jahr geschätzt wurden, dürften ab 2025 vollumfänglich verschwinden und es ist eine Mehrbelastung des Bundes (und der ressourcenstarken Kantone) im Vergleich zum alten System zu erwarten. In der Tabelle 5.04 wurden für 2025 und 2026 zur Illustration die aktuellen Prognosen von BAK Economics vom Mai 2023 verwendet, die jährlich für den Bund

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und die Kantone für Budget- und Finanzplanzwecke erstellt werden. Die fünftletzte Zeile zeigt die sog. «freiwerdenden Mittel» des Bundes. Gemäss den Zahlen für 2024 betragen die «frei- werdenden Mittel» lediglich noch 57 Millionen. Laut der Prognose von BAK Economics sind 2025 und 2026 keine «freien Mittel» mehr zu verzeichnen, sondern eine (zunehmende) Mehr- belastung des Bundes. Auch die ressourcenstarken Kantone werden ab 2026 stärker belastet als bei einer hypothetischen Weiterführung des alten Systems. Insgesamt zeigt die Tabelle, dass die ressourcenschwachen Kantone mit den Auswirkungen von STAF ab 2025 im aktuellen Sys- tem deutlich besser fahren als im alten System. Eine Fortführung der Abfederungsmassnahmen oder die Einführung neuer temporärer Instrumente lässt sich unter diesem Gesichtspunkt nicht rechtfertigen.

Tabelle 5.04 Entwicklung der Dotation des Ressourcenausgleichs 2019-2026 Mio. CHF 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 1 2026 1 Entwicklung Ressourcenpotenzial (RP) Ressourcenpotenzial 278 506 286 486 295 440 305 459 316 674 307 105 301 550 296 948 Δ % Vorjahr alle Kantone 2.9% 3.1% 3.4% 3.7% -3.0% -1.8% -1.5% Δ % Vorjahr ressourcenstarke Kantone 3.5% 2.8% 3.8% 4.9% -2.8% -1.6% -1.6% Fortschreibung Dotation mit Wachstum RP Ressourcenausgleich vertikal (Bund) 2 505 2 576 2 657 2 747 2 848 2 762 2 712 2 671 Ressourcenausgleich horizontal (Kantone) 1 713 1 773 1 823 1 892 1 984 1 928 1 898 1 868 Ressourcenausgleich total 4 217 4 350 4 480 4 639 4 832 4 690 4 609 4 538 Δ % Vorjahr 3.1% 3.0% 3.6% 4.2% -2.9% -1.7% -1.5% Dotation effektiv Ressourcenausgleich vertikal (Bund) 2 505 2 574 2 454 2 409 2 607 2 705 2 795 2 898 Ressourcenausgleich horizontal (Kantone) 1 713 1 716 1 636 1 606 1 738 1 803 1 863 1 932 Ressourcenausgleich total 4 217 4 291 4 089 4 015 4 345 4 508 4 658 4 829 Δ % Vorjahr 1.7% -4.7% -1.8% 8.2% 3.8% 3.3% 3.7% Differenz Dotation effektiv zu Fortschreibung mit Wachstum RP Ressourcenausgleich vertikal (Bund) – -2 -203 -338 -241 -57 83 227 Ressourcenausgleich horizontal (Kantone) – -57 -188 -286 -246 -125 -34 64 Ressourcenausgleich total – -59 -391 -624 -487 -182 48 291 Verwendung der «freiwerdenden Mittel» des Bundes Erhöhung soziodemografischer Lastenausgleich – – 80 140 140 140 140 140 Temporäre Abfederungsmassnahmen – – 80 200 160 120 80 – 1 Berechnung auf der Grundlage der Prognosewerte von BAK Economics (Mai 2023)

Die Abfederungsmassnahmen waren von Anfang an als temporäre Massnahme gedacht, um den Übergang zum neuen System abzufedern und damit die Akzeptanz der Systemanpassung bei den Empfängerkantonen zu erhöhen. Auch die Formulierung in den rechtlichen Grundla- gen lässt keine Zweifel über die Befristung der Massnahme zu. Die Verteilung der Beträge auf die einzelnen Jahre ist zudem degressiv, was ebenfalls den temporären Charakter der Unter- stützungszahlungen unterstreicht. Mit diesen beiden Elementen – zeitliche Befristung und de- gressive Ausgestaltung – sind die Abfederungsmassnahmen kompatibel mit der in der Verfas- sung festgelegten Bandbreite für den Beitrag der ressourcenstarken Kantone an den Ressour- cenausgleich. Eine Verlängerung der Abfederungsmassnahmen wäre nicht nur inkompatibel mit der Verfassungsbestimmung in Artikel 135 Absatz 3, sondern auch nicht zielführend, falls die minimale Ausstattung mit finanziellen Ressourcen bei den ressourcenschwächsten Kanto- nen mit dem neuen System nicht erreicht werden sollte. In diesem Fall müssten Anpassungen direkt beim Ressourcenausgleich vorgenommen werden, denn bei den Abfederungsmassnah- men ist der Mitteleinsatz nicht effizient, da die Zahlungen pro Kopf an alle ressourcenschwa- chen Kantone erfolgen.

Überprüfung des aktuellen Finanzausgleichssystems

Staatspolitische Bedeutung Der Finanzausgleich ist ein zentrales Element des schweizerischen Föderalismus. Die Reform 2020 beruht auf einem weitgehenden Konsens zwischen den Kantonen und dem Bund. Die Verteilung der damals auf 280 Millionen geschätzten «freiwerdenden Mittel» des Bundes (per- manente Aufstockung SLA, temporäre Abfederungsmassnahmen) war integraler Bestandteil des Kompromisses. Mit dem Auslaufen der Abfederungsmassnahmen entfallen die Massnah- men zugunsten der ressourcenschwachen Kantone, während die Erhöhung des SLA perma- nent ist. Auf den ersten Blick scheinen damit das Gleichgewicht und die Ausgewogenheit der Reform 2020 verletzt zu werden. Allerdings konnte 2018 noch nicht abgeschätzt werden, dass mit der Reform 2020 unter Berücksichtigung der Anpassungen aufgrund von STAF die ressourcenschwachen Kantone stärker begünstigt werden als im alten System. Dies bedeu- tet, dass der Bund und die ressourcenstarken Kantone ab 2025 entsprechend mehr belastet werden dürften. Die Forderung, ab 2026 im Finanzausgleich jährlich zusätzlich 140 Millionen zugunsten der (ressourcenschwachen) Kantone einzusetzen, würde die Ausgewogenheit des Systems Finanzausgleich daher eher beeinträchtigen als stärken. Im Weiteren wäre unklar, über welchen Kanal im Finanzausgleichssystem diese Mittel verteilt werden sollten. Aus verfassungs- rechtlichen Gründen wäre eine Verlängerung der Abfederungsmassnahmen höchst problema- tisch. Nicht zuletzt aus diesen Gründen wurden sie degressiv ausgestaltet.

Massnahmen für den Finanzausgleich 2026–2029

6 Massnahmen für den

Finanzausgleich 2026–2029

6.1 Weiterführung des Härteausgleichs

Der Härteausgleich stellt sicher, dass kein ressourcenschwacher Kanton durch den Übergang zum neuen Finanzausgleichssystem im Jahr 2008 finanziell schlechter gestellt wird. Wie der Bundesrat in seiner dritten NFA-Botschaft festhielt, wurde für die jährlichen Beitragsleistun- gen aus dem Härteausgleich an die anspruchsberechtigten Kantone die Globalbilanz 2004/05 im Sommer 2007 aktualisiert und abschliessend berechnet. Somit sind – unter Vorbehalt der teilweisen oder gänzlichen Abschaffung des Härteausgleichs – auch die jährlichen Härteaus- gleichszahlungen an die Kantone definitiv festgelegt worden. Die damaligen Berechnungen des Härteausgleichs beziehungsweise dessen Bestimmungsfaktoren stehen somit nicht mehr zur Diskussion.

Nach Artikel 19 Absatz 3 FiLaG bleibt der Anfangsbetrag des Härteausgleichs während acht Jahren konstant und nimmt dann jährlich um 5 Prozent des Anfangsbetrags ab. Somit wird seit dem Referenzjahr 2016 die Dotation reduziert und liegt im Jahr 2024 bereits 45 Prozent tiefer, im Jahr 2034 läuft er automatisch aus. Nach Artikel 19 Absatz 4 FiLaG kann die Bundesver- sammlung aber mit einem dem Referendum unterstehenden Bundesbeschluss über die ganze oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs beschliessen, wenn sich dessen Weiterführung aufgrund der Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts als nicht oder nicht mehr vollumfänglich notwendig erweist.

Im Jahr 2024 erhalten sechs Kantone Zahlungen aus dem Härteausgleich. Dabei entfallen 70,4 Prozent der Zahlungen auf die beiden Kantone Freiburg und Neuenburg. Die Zahlungen des Härteausgleichs sind wie alle Zahlungen des Finanzausgleichs zweckfrei und können damit, analog zu den Ressourcenausgleichszahlungen, als Einnahmen des entsprechenden Kantons betrachtet werden. So gesehen greift der Index SSE nach Ressourcenausgleich zu kurz, da er den Härteausgleich nicht berücksichtigt. Dasselbe gilt für die Abfederungsmassnahmen (2021- 2025) und die Ergänzungsbeiträge (2024-2030). Für eine umfassende Beurteilung müsste der Index SSE nach Ressourcenausgleich und temporären Massnahmen berechnet werden. Die Resultate pro Einwohner für das Jahr 2024 sind in Tabelle 6.01 aufgeführt.

Massnahmen für den Finanzausgleich 2026–2029

Tabelle 6.01 Index SSE nach Ressourcenausgleich und temporären Massnahmen 2024 (in CHF pro Einwohner) Übrige Index SSE SSE vor Ressourcen- SSE Index SSE Härte- temporäre SSE nach nach RA RI Ausgleich ausgleich nach RA nach RA ausgleich Massnahmen RA und TM und TM ZH 121.2 11 626 -378 11 247 117.2 -7 – 11 240 117.2 BE 75.0 7 193 1 177 8 370 87.2 19 23 8 412 87.7 LU 92.3 8 856 171 9 027 94.1 24 23 9 074 94.6 UR 70.6 6 776 1 530 8 305 86.6 -8 62 8 359 87.1 SZ 177.3 17 008 -1 381 15 627 162.9 -7 – 15 620 162.8 OW 109.9 10 547 -177 10 370 108.1 -7 – 10 362 108.0 NW 159.5 15 302 -1 063 14 239 148.4 -8 – 14 231 148.3 GL 72.5 6 954 1 374 8 328 86.8 102 32 8 462 88.2 ZG 267.5 25 666 -2 993 22 673 236.3 -7 – 22 666 236.2 FR 71.6 6 872 1 445 8 317 86.7 228 213 8 758 91.3 SO 71.9 6 894 1 426 8 320 86.7 -8 178 8 490 88.5 BS 155.9 14 955 -998 13 957 145.5 -9 – 13 948 145.4 BL 98.3 9 433 14 9 447 98.5 -8 23 9 463 98.6 SH 100.0 9 592 0 9 592 100.0 -8 23 9 608 100.1 AR 85.5 8 203 482 8 685 90.5 -9 23 8 699 90.7 AI 104.2 9 994 -74 9 919 103.4 -8 – 9 911 103.3 SG 82.7 7 935 643 8 578 89.4 -8 23 8 593 89.6 GR 86.5 8 295 430 8 726 91.0 -8 23 8 741 91.1 AG 81.8 7 849 698 8 547 89.1 -7 23 8 563 89.3 TG 81.7 7 836 707 8 542 89.0 -7 23 8 558 89.2 TI 91.9 8 818 185 9 003 93.8 -8 23 9 019 94.0 VD 99.7 9 567 1 9 568 99.7 -7 – 9 561 99.7 VS 65.2 6 258 2 041 8 299 86.5 -7 226 8 518 88.8 NE 76.9 7 381 1 030 8 411 87.7 328 23 8 762 91.3 GE 140.0 13 432 -715 12 717 132.6 -7 – 12 710 132.5 JU 66.4 6 372 1 927 8 299 86.5 137 61 8 497 88.6 CH 100.0 9 594

RI = Ressourcenindex, SSE = Standardisierter Steuerertrag, RA = Ressourcenausgleich, TM = Temporäre Massnahmen

Der ressourcenschwächste Kanton Wallis, dessen standardisierte Steuereinnahmen 65,2 Pro- zent des schweizerischen Mittels ausmachen, erreicht nach Ressourcenausgleich und temporä- ren Massnahmen 88,8 Punkte. Dies bedeutet, dass er dadurch mehr freie Mittel zur Verfügung hat als fünf Kantone, welche vor den Finanzausgleichszahlungen ressourcenstärker waren. Es ist auch nur ein halber Indexpunkt weniger als beim Kanton Aargau, welcher aber bereits vor dem Ausgleich einen Indexwert von 81,8 erreichte. Die sechs Kantone, die Härteausgleich erhalten, erreichen einen Indexwert zwischen 87,7 und 94,6 Punkten. Bei einem Wegfall des Härteausgleichs würde der untere Wert dieser Spannweite auf 87,1 Punkte sinken. Der Rück- gang würde je nach Kanton zwischen 0,2 und 3,4 Punkten betragen.

Der Härteausgleich war integraler Bestandteil der NFA-Vorlage, welche am 28. November 2004 von Volk und Ständen angenommen wurde. In den ersten beiden Wirksamkeitsberichten wur- de ausführlich dargelegt, dass eine vollständige Aufhebung dieses Ausgleichs nicht angezeigt ist. In der dritten Vierjahresperiode hatte sich aus Sicht des Bundesrats wenig an dieser Situ- ation geändert. Dies gilt ebenso für die in diesem Bericht beobachtete Sechsjahresperiode. Zudem werden die Zahlungen jedes Jahr um fünf Prozent reduziert, womit in der nächsten Vierjahresperiode 2026-2029 die Beträge bereits um 55 bis 70 Prozent tiefer liegen werden als in den ersten zwei Vierjahresperioden. Dies führt bei den betroffenen Kantonen bereits zu teilweise erheblichen Mindereinnahmen.

Massnahmen für den Finanzausgleich 2026–2029

6.2 Anpassungen beim Lastenausgleich

In Abschnitt 5.2 wurde gezeigt, dass die Hauptkomponentenanalyse, mit welcher heute die Gewichte im SLA bestimmt werden, abgelöst werden sollte. Gleichzeitig wurde auch festge- stellt, dass die Gewichte gemäss Studie BSS, welche empirisch aufgrund der kantonalen Net- toausgaben bestimmt werden, erhebliche jährliche Schwankungen aufweisen. Zudem ist nicht vollständig erklärbar, weshalb die Sonderlasten gemäss dem Konzept von BSS so viel höher sind als mit der Berechnungsmethode von Ecoplan.

Das politische Steuerungsorgan Finanzausgleich hat sich deshalb dafür ausgesprochen, vorläu- fig auf grössere Änderungen im Lastenausgleich zu verzichten und stattdessen im Rahmen des nächsten Wirksamkeitsberichts die Indikatoren im Lastenausgleich grundsätzlich zu überprü- fen. Diese werden dannzumal seit 20 Jahren in Gebrauch sein und eine genauere Überprüfung, ob es sich immer noch um sinnvolle Indikatoren handelt, scheint angezeigt zu sein.

Aus diesen Gründen ist der Bundesrat der Meinung, dass mit diesem Wirksamkeitsbericht keine grosse Anpassung des Lastenausgleichs vorgenommen werden soll, sondern nur zu verhindern ist, dass in der nächsten Vierjahresperiode im SLA die Gewichte der Indikatoren negative Werte annehmen können. Zudem schlägt er auch ein paar kleine Vereinfachungen in der Berechnung vor, welche keine Auswirkungen auf die Ausgleichszahlungen haben.

6.2.1 Gewichtung im SLA

Die Gewichte im SLA A-C wie auch im SLA F sollen nicht mehr jährlich mittels einer Hauptkom- ponentenanalyse festgelegt werden, sondern für jeden Indikator aufgrund der Referenzjahre 2021-2023 in der FiLaV fixiert werden. In Tabelle 6.02 ist die Berechnung der Gewichte aufge- führt. In einem ersten Schritt wird das Verhältnis zwischen den effektiven Gewichten aufgrund der Hauptkomponentenanalyse berechnet. Daraus wird der Mittelwert gebildet und anschlie- ssend auf ganze Prozentzahlen gerundet.

Tabelle 6.02 Gewichte im soziodemografischen Lastenausgleich

Effektive Gewichte Gewichtung in Prozent Mittelwert 2021 2022 2023 2021 2022 2023 gerundet SLA A-C Armut 0.565 0.564 0.560 45.8% 47.1% 49.0% 47.3% 47.0% Altersstruktur 0.183 0.124 0.043 14.9% 10.3% 3.8% 9.7% 10.0% Ausländerintegration 0.484 0.509 0.540 39.3% 42.6% 47.2% 43.0% 43.0% Total 1.232 1.197 1.144 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% SLA F Bevölkerung 0.470 0.472 0.477 36.3% 36.4% 36.7% 36.4% 36.0% Beschäftigungsquote 0.335 0.333 0.327 25.9% 25.6% 25.1% 25.5% 26.0% Siedlungsdichte 0.491 0.493 0.497 37.9% 38.0% 38.2% 38.0% 38.0% Total 1.296 1.297 1.301 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

Die vorgeschlagenen Gewichte für den SLA entsprechen den Werten in der letzten Spalte. Die- se sind fast identisch mit den Werten des Jahres 2022. Sie sollen in der FiLaV festgeschrieben werden und im nächsten Wirksamkeitsbericht zusammen mit den Indikatoren überprüft und nötigenfalls angepasst werden. Eine jährliche Neuberechnung entfällt somit.

Beim SLA A-C zeigt die Simulation der finanziellen Auswirkungen, dass es mit den Daten 2022 kaum Differenzen gibt, während sich die Differenzen in den Jahren 2021 und 2023 meistens gegenseitig aufheben. Alle drei Jahre zusammen beträgt die grösste Differenz lediglich 3,5 Mil- lionen, dies bei einer Ausgleichssumme von insgesamt fast einer Milliarde. Mit den Daten 2024

Massnahmen für den Finanzausgleich 2026–2029

nimmt die Differenz zu, da hier die Gewichtung des Altersindikators nochmals tiefer ist als im Jahr 2023. Beim SLA F sind die Differenzen in allen Jahren gering und liegen immer deutlich unter einer Million.

Tabelle 6.03 zeigt die Simulation der Auswirkungen für den gesamten SLA in Millionen für die Jahre 2021 bis 2024. Die mittlere Abweichung über diese Jahre liegt in allen Kantonen unter drei Millionen. Dies bei einer jährlichen Ausgleichssumme des SLA von fast einer halben Milliarde.

Tabelle 6.03 Auswirkungen im SLA

Mio. CHF 2021 2022 2023 2024 Mittelwert ZH 6.5 0.5 -8.5 -10.0 -2.9 BE -4.0 – 0.6 – -0.9 LU – – – – – UR – – – – – SZ – – – – – OW – – – – – NW – – – – – GL – – – – – ZG 1.2 0.1 -1.2 -1.3 -0.3 FR – – -1.0 -0.5 -0.4 SO -0.7 -0.1 0.6 0.7 0.1 BS -2.6 -0.2 3.7 4.2 1.3 BL – – – – – SH -0.5 -0.0 0.6 0.7 0.2 AR – – – – – AI – – – – – SG – – – – – GR – – – – – AG – – – – – TG – – – – – TI -4.7 -0.5 6.5 7.5 2.2 VD 3.6 0.2 -2.5 -3.2 -0.5 VS 0.6 0.0 -0.6 -0.6 -0.1 NE -0.7 -0.1 1.1 1.3 0.4 GE 1.6 0.2 0.7 1.3 1.0 JU -0.2 – – – -0.0 CH – – – – –

Für diese neue Gewichtung müssen Artikel 35 Absatz 1 und Artikel 37 Absatz 1 FiLaV ange- passt werden. Zudem sind auch die Anhänge 13 und 14 zu überarbeiten.

6.2.2 Gewichtung im GLA

Im geografisch-topgrafischen Lastenausgleich ist die Gewichtung politisch festgelegt worden. Aus diesem Grund ist hier keine Anpassung vorzunehmen. Die Gewichte des GLA sind im Rahmen der Überprüfung aller Indikatoren, welche für den nächsten Wirksamkeitsbericht vor- gesehen ist, neu zu beurteilen.

6.2.3 Weitere Anpassungen beim Lastenausgleich

Zwei technische Anpassungen mit marginalen Auswirkungen auf die Kantone sollen vorge- nommen werden um die Berechnungen im SLA zu vereinfachen. Einerseits sollen die Lastenin- dizes nicht mehr gerundet werden und andererseits soll die Masszahl Lasten im SLA nicht mehr berechnet werden.

Massnahmen für den Finanzausgleich 2026–2029

Mit Ausnahme der Lastenindizes im Lastenausgleich werden im gesamten Berechnungsprozess des Finanzausgleichs keine Zwischenresultate gerundet. Da die Rundung von Zwischenresul- taten immer zu einer Verzerrung des Endresultats führt, soll nun auch hier die Rundung ab- geschafft werden. Die maximale Auswirkung ist mit rund 30 000 Franken oder 1 Promille der Ausgleichszahlungen marginal. Durch die Anpassung werden nicht nur die Resultate genauer, sondern die Berechnung des Lastenausgleichs wird dadurch vereinfacht und vereinheitlicht.

Mit der Abschaffung der Masszahl Lasten werden die massgebenden Sonderlasten direkt aus dem Lastenindex berechnet. Dies hat keine Auswirkungen auf die Resultate, da mit der Mass- zahl Lasten nur ein Wert zum Resultat addiert wird, der bei der Berechnung der massgebenden Sonderlasten wieder abgezogen wird. Es handelt sich somit ebenfalls um eine Vereinfachung des Berechnungsprozesses.

6.3 Anpassungen bei den Steuerrepartitionen

In Abschnitt 5.4 wurde dargestellt, dass die bisher angewendete Methode für die Berücksich- tigung der Steuerrepartitionen im Ressourcenpotenzial zu pauschal ist und in Einzelfällen zu einer unbefriedigenden Aufteilung des Gewinnsteuersubstrats auf die beteiligten Kantone füh- ren kann. Deshalb werden folgende Anpassungen der Berechnungsmethode vorgeschlagen:

– die Berechnung der massgebenden Steuerrepartitionen erfolgt getrennt nach natürlichen und juristischen Personen

– die Gutschriften der DBSt an andere Kantone werden auf das gesamte Steueraufkommen aufgerechnet

– die aufgerechneten Gutschriften werden bei allen Kantonen mit einem einheitlichen Ge- wichtungsfaktor (Verhältnis Steuerbemessungsgrundlage DBSt zu Steueraufkommen aller Kantone) gewichtet, um sie auf ein im Vergleich zu den steuerbaren Gewinnen und Einkom- men äquivalentes Niveau zu heben.

Für die Umsetzung der neuen Berechnungsmethode muss Artikel 21 FiLaV angepasst werden.

6.4 Stellungnahme des politischen Steuerungsorgans

Die Erarbeitung des Wirksamkeitsberichts wurde erstmalig auf der politischen Ebene vom po- litischen Steuerungsorgan Finanzausgleich Bund-Kantone begleitet. Der vorliegende Bericht zeigt, dass das System des Finanzausgleichs grundsätzlich gut funktioniert und die in der Ver- fassung und im Gesetz festgelegten Ziele weitgehend erreicht werden. Die 2020 in Kraft ge- tretene Reform wie auch die Anpassungen aufgrund von STAF haben sich bewährt. Für die nächste Periode sieht das politische Steuerungsorgan daher nur punktuellen Änderungsbedarf und betont die Kontinuität und Stabilität des Finanzausgleichssystems. Besonderes Augenmerk sollte indessen auf die Entwicklung der Disparitäten zwischen den Kantonen gelegt werden. Ei- nerseits haben die Disparitäten seit 2019 wieder stärker zugenommen. Andererseits kann eine verstärkte Dynamik aufgrund der Steuerreformen in den nächsten Jahren nicht ausgeschlossen werden.

Eingehend diskutiert wurden die Auswirkungen des Auslaufens der sog. Abfederungsmass- nahmen zugunsten der ressourcenschwachen Kantone im Jahr 2025. Diese bildeten einen integralen Teil des Reformpakets 2020. In der Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich vom 28. September 2018 wurde festgehalten, dass vor dem Auslaufen der Abfederungsmassnahmen zu prüfen sei, ob diese

Massnahmen für den Finanzausgleich 2026–2029

Massnahmen fortgesetzt werden sollen. Mittel, die nicht mehr für diese Übergangshilfe ver- wendet würden, seien zugunsten der Kantone (d.h. aller Kantone) einzusetzen. Das politische Steuerungsorgan ist der Meinung, dass die Abfederungsmassnahmen in der Übergangsphase gerechtfertigt sind. Eine unbefristete Weiterführung der Abfederungsmassnahmen wäre im bestehenden Verfassungsrecht jedoch ausgeschlossen. Andere Gefässe innerhalb des Systems des Finanzausgleichs erscheinen dem politischen Steuerungsorgan als ungeeignet, um die in der Botschaft von 2018 aufgeführte Absichtserklärung umzusetzen. Die Frage, wie die seiner- zeitige Absichtserklärung in der bundesrätlichen Botschaft von 2018 umzusetzen ist, bleibt offen. Die finanzpolitische Situation des Bundes hat sich seit 2018 deutlich verschlechtert, wobei der finanzielle Spielraum auch in den nächsten Jahren sehr eng bleiben wird. Vor diesem Hintergrund spricht sich das politische Steuerungsorgan dafür aus, dass die Verwendung dieser Mittel zugunsten der Kantone in einem künftigen Projekt zur Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen geprüft wird und beispielsweise im Rahmen der Globalbilanz berücksich- tigt werden könnte.

Glossar

Aggregierte Steuerbemessungsrundlage (ASG) Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage widerspiegelt das  Ressourcenpotenzial eines Kantons. Sie dient als Grundlage für die Berechnung des  Ressourcenindexes und des  Res- sourcenausgleichs. Die ASG eines Kantons besteht aus der Summe der massgebenden Einkom- men und Vermögen der natürlichen Personen, der massgebenden Gewinne der juristischen Personen sowie der Steuerrepartition.

Aufgabenentflechtung Von einer Aufgabenentflechtung wird dann gesprochen, wenn eine öffentliche Aufgabe, die zuvor von Bund und Kantonen gemeinsam erfüllt worden ist, nur noch von einer staatlichen Ebene erfüllt wird (vgl.  Verbundfinanzierung).

Bemessungsjahr Jahr, aus welchem die Steuerdaten zur Berechnung der ASG stammen. Das erste Bemessungs- jahr liegt gegenüber dem Referenzjahr um sechs, das letzte um vier Jahre zurück.

Faktor Alpha In die ASG fliesst das Reinvermögen gewichtet mit dem Faktor Alpha ein. Alpha widerspiegelt die effektive fiskalische Ausschöpfung der Vermögen. Dabei wird jeweils der Mittelwert über die letzten 6 Bemessungsjahre verwendet.

Faktor Beta Die Auslandsgewinne privilegiert besteuerter juristischer Personen können von den Kantonen nur beschränkt ausgeschöpft werden. Deshalb werden diese für die ASG mit dem Faktor Beta gewichtet.

Faktor Gamma Der Faktor Gamma dient dazu, aus den Bruttoeinkommen der quellenbesteuerten Personen steuerbare Einkommen zu schätzen.

Faktoren Zeta Mit der Anpassung des Ressourcenausgleichs an STAF wurden die sog. Zeta-Faktoren zur Ge- wichtung der Gewinne der juristischen Personen im Ressourcenpotenzial eingeführt. Damit wird der fiskalischen Tatsache Rechnung getragen, dass Unternehmensgewinne steuerlich weniger stark ausgeschöpft werden als die Einkommen der natürlichen Personen. Der Faktor Zeta-1 widerspiegelt dabei die fiskalische Ausschöpfung der Unternehmensgewinne im Ver- hältnis zur fiskalischen Ausschöpfung der Einkommen der natürlichen Personen. Der Faktor Zeta-2 betrifft die auf Kantonsebene privilegiert besteuerten Boxengewinne. Er widerspiegelt diese steuerliche Privilegierung und berücksichtigt den entsprechenden Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer, die keine solche Privilegierung kennt. Beide Faktoren werden analog zum Faktor Alpha aus einem Mittel über die letzten sechs Bemessungsjahre ermittelt. Da STAF im Jahr 2020 eingeführt wurde, stehen erst ab 2025 sechs Bemessungsjahre für die Bildung des Mittels zur Verfügung. Bis 2025 wird der Durchschnitt daher mit den jeweils verfügbaren Jahreswerten gerechnet.

Finanzausgleich Die Finanzausgleichsordnung regelt Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung auf die Gebietskörperschaften und betrifft die Dimensionen Gebietsorganisation, Steuersystem, Auf- gabenzuordnung und den  Finanzausgleich im engeren Sinn.

Finanzausgleich im engeren Sinn Der Finanzausgleich im engeren Sinn ist ein Umverteilungsinstrument zwischen dem Bund und den Kantonen (d.h. vertikal) einerseits und zwischen den Kantonen (d.h. horizontal) andererseits.

Glossar

Finanzausgleich im weiteren Sinn Der Finanzausgleich im weiteren Sinn umfasst alle finanziellen Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen sowie der Kantone untereinander.

Geografisch-topografischer Lastenausgleich (GLA) Kantone, die bedingt durch ihre Höhenlage, die Steilheit des Geländes oder aufgrund ihrer spezifischen Besiedlungsstruktur übermässig Lasten zu tragen haben, werden durch den GLA entlastet. Der GLA wird vollständig durch den Bund finanziert.

Globalbilanz Die Globalbilanz enthält die quantifizierbaren finanziellen Auswirkungen aller NFA-Massnah- men mit den einzelnen Be- und Entlastungen für den Bund und die 26 Kantone. Sie wurde letztmals für die Jahre 2004/05 erstellt.

Härteausgleich Der Härteausgleich stellte sicher, dass kein  ressourcenschwacher Kanton durch den Über- gang zur NFA finanziell schlechter gestellt wurde. Er ist auf maximal 28 Jahre befristet und wird ab dem Jahr 2016 jährlich um 5 Prozent abgebaut.

Haushaltsneutralität «Haushaltsneutralität» bedeutet, dass die NFA zwischen Bund und Kantonen per Saldo keine Lastenverschiebung bewirkte. Einzig der  Härteausgleich, der sich im Laufe der Zeit aufgrund seiner funktionalen Befristung jedoch zurückbildet, führte zu einer Mehrbelastung des Bundes um 287 Millionen.

Horizontaler Ressourcenausgleich Der horizontale Ressourcenausgleich stellt die Umverteilung von den  ressourcenstarken zu den  ressourcenschwachen Kantonen dar.

Index SSE Der Index SSE eines Kantons setzt dessen  standardisierten Steuerertrag pro Einwohner ins Verhältnis zum gesamtschweizerischen Mittel. Da sich der SSE definitionsgemäss proportio- nal zum Ressourcenpotenzial verhält, entspricht der Index SSE dem  Ressourcenindex. Zur Beurteilung der Ausgleichswirkung werden den kantonalen Werten des SSE die Beträge des  Ressourcenausgleichs dazugeschlagen bzw. abgezogen. Daraus resultiert der «SSE nach Ressourcenausgleich», woraus sich der «Index SSE nach Ausgleich» berechnen lässt.

Lastenausgleich  geografisch-topografischer Lastenausgleich und  soziodemografischer Lastenausgleich.

Mindestausstattung Mit den Leistungen aus dem Ressourcenausgleich wird den ressourcenschwachen Kanto- nen garantiert, dass die massgebenden eigenen Ressourcen jedes Kantons pro Einwohnerin oder Einwohner mindestens 86,5 Prozent des schweizerischen Durchschnitts erreichen (FiLaG Art. 3a, Abs. 2, Bst. a).

Referenzjahr Das Referenzjahr ist das Jahr, für welches die Ausgleichszahlungen berechnet wurden.

Glossar

Ressourcenausgleich Der Ressourcenausgleich bezweckt, die Kantone mit unterdurchschnittlichen eigenen Res- sourcen, die so genannten  ressourcenschwachen Kantone, mit genügend frei verfügbaren Finanzmitteln auszustatten. Er wird durch den Bund und die  ressourcenstarken Kantone finanziert. Der Bund finanziert den  vertikalen Ressourcenausgleich, die ressourcenstarken Kantone den  horizontalen Ressourcenausgleich.

Ressourcenindex Der Ressourcenindex eines Kantons setzt dessen  Ressourcenpotenzial pro Einwohner und Einwohnerin ins Verhältnis zum gesamtschweizerischen Mittel.

Ressourcenpotenzial Das Ressourcenpotenzial umfasst die fiskalisch ausschöpfbaren Ressourcen eines Kantons oh- ne Berücksichtigung der effektiven Steuereinnahmen und Steuerbelastungen und entspricht damit seiner finanziellen Leistungsfähigkeit. Es entspricht dem Mittelwert der  aggregierten Steuerbemessungsgrundlage aus drei  Bemessungsjahren.

Ressourcenschwache Kantone Ressourcenschwache Kantone sind solche mit unterdurchschnittlichen eigenen Ressourcen, d.h. solche mit einem  Ressourcenindex unter 100 Punkten.

Ressourcenstarke Kantone Ressourcenstarke Kantone sind solche mit überdurchschnittlichen eigenen Ressourcen, d.h. solche mit einem  Ressourcenindex über 100 Punkten.

Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur (SLA A-C) Die Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur werden aufgrund der drei Indikatoren Alter, Armut und Ausländerintegration errechnet. Kantone mit solchen Sonderlasten werden mit dem  so- ziodemografischen Lastenausgleich A-C entlastet.

Sonderlasten der Kernstädte (SLA F) Die Sonderlasten der Kernstädte werden aufgrund der drei Indikatoren Bevölkerungszahl, Sied- lungsdichte und Anzahl Beschäftigte auf Gemeindestufe errechnet. Kantone mit solchen Son- derlasten werden mit dem  soziodemografischen Lastenausgleich F entlastet.

Soziodemografischer Lastenausgleich (SLA) Kantone, die durch ihre Bevölkerungsstruktur ( SLA A-C) oder durch ihre Zentrumsfunktion ( SLA F) übermässig belastet sind, werden durch den SLA entlastet. Der SLA wird vollständig durch den Bund finanziert.

Spillovers Wenn öffentliche Leistungen einer Gebietskörperschaft auch durch Bewohnerinnen und Be- wohner anderer Gebietskörperschaften in Anspruch genommen werden, ohne dass sie für die konsumierten Leistungen vollumfänglich aufkommen, entstehen externe, räumliche Effekte, so genannte Spillovers, welche zu einem gesamthaft ineffizienten Angebot an öffentlichen Leis- tungen führen. Der interkantonale Lastenausgleich versucht diese Verzerrungen zu beheben.

Standardisierter Steuerertrag (SSE) Der standardisierte Steuerertrag eines Kantons entspricht seinen Steuereinnahmen, die er er- zielen würde, wenn er sein  Ressourcenpotenzial mit einem für alle Kantone einheitlichen,  standardisierten Steuersatz besteuern würde.

Glossar

Standardisierter Steuersatz Der standardisierte Steuersatz entspricht den gesamten Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden (inkl. des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer) in Prozent des gesamten Ressourcenpotenzials aller Kantone in den Bemessungsjahren.

Verbundaufgabe/-finanzierung Von einer Verbundaufgabe im Sinne der NFA wird dann gesprochen, wenn ein Aufgabenbe- reich von Bund und Kantonen finanziell gemeinsam getragen wird (vgl.  Aufgabenentflech- tung). Vor dem Hintergrund der kompetenzrechtlichen Terminologie der Bundesverfassung wird inzwischen von «Verbundfinanzierung» gesprochen.

Vertikaler Ressourcenausgleich Der vertikale Ressourcenausgleich ist der vom Bund finanzierte Teil des  Ressourcenausgleichs.

Literaturverzeichnis

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Anhang 1

Grundzüge des Finanzausgleichs

Der mit der NFA eingeführte Finanzausgleich im engeren Sinn besteht aus einem Ressourcen- ausgleich und einem Lastenausgleich. Zur Abfederung von Härtefällen beim Systemwechsel wurde zudem ein befristeter Härteausgleich eingeführt.

Ressourcenausgleich

Der Ressourcenausgleich basiert auf dem sogenannten Ressourcenpotenzial der Kantone. Mit dem Ressourcenpotenzial soll die wirtschaftliche Basis eines Kantons abgebildet werden. Es soll die in einem Kanton vorhandene finanzielle Substanz gemessen werden, aus der Steuern und Abgaben bezahlt werden, die zur Bereitstellung staatlicher Güter und Dienstleistungen benötigt werden. Das Ressourcenpotenzial soll somit indirekt Aufschluss über die finanzielle Leistungsfähigkeit eines Kantons geben.

Die Grundidee des Ressourcenpotenzials liegt darin, dass sämtliche Steuern aus der in einem Kanton anfallenden Wertschöpfung (Volkseinkommen / BIP) bezahlt werden. Anders als in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung wird dabei nur die steuerlich ausschöpfbare Wert- schöpfung berücksichtigt.

Die Elemente des Ressourcenpotenzials werden grundsätzlich auf der Basis der Steuer- bemessungsgrundlagen der direkten Bundessteuer erfasst. Allerdings musste, um die steuer- lich ausschöpfbare Wertschöpfung vollständig abzubilden, die bereits vor der NFA bestehende Statistik der direkten Bundessteuer um einzelne Elemente aus kantonalen Steuerstatistiken ergänzt werden. Ausserdem ist den steuerrechtlichen Abgrenzungen zwischen den Kantonen Rechnung zu tragen. Deshalb wurden zusätzlich die Steuerrepartitionen der direkten Bundes- steuer berücksichtigt. Die Datenbasis des Ressourcenpotenzials wird deshalb Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) genannt. In die ASG fliessen folgende Steuerdaten ein:

– steuerbare Einkommen der natürlichen Personen – Bruttolöhne der an der Quelle besteuerten Personen – Reinvermögen der natürlichen Personen – Gewinne der juristischen Personen – Steuerrepartitionen der direkten Bundessteuer

Um dem Kriterium der steuerlichen Ausschöpfbarkeit Rechnung zu tragen, sind bei den einzel- nen Elementen der ASG folgende Anpassungen nötig:

– Beim steuerbaren Einkommen der natürlichen Personen wird ein Freibetrag abgezogen, um der begrenzten steuerlichen Ausschöpfbarkeit von sehr tiefen Einkommen Rechnung zu tragen. Im steuerbaren Einkommen sind Dividenden und Nettozinseinkommen enthalten. Es werden nur die steuerbaren Einkommen der im Kanton steuerpflichtigen Personen berück- sichtigt. Die Einkommen der Arbeitskräfte, die zwar im Kanton arbeiten, jedoch in einem anderen Kanton oder im Ausland wohnen, sind – vorbehältlich der Quellenbesteuerung und der Besteuerung von Selbstständigerwerbenden – nicht im Kanton steuerpflichtig und somit durch den Kanton steuerlich nicht ausschöpfbar.

– Die Bruttolöhne der an der Quelle besteuerten Personen werden mit einem Faktor «Gam- ma» gewichtet, um die Bruttoeinkommen auf ein dem steuerbaren Einkommen äquiva- lentes Niveau zu reduzieren. Ferner wurden seit dem Referenzjahr 2012 die Bruttoeinkom- men der vollständig besteuerten Grenzgänger (Kategorie 1) und der begrenzt besteuerten Grenzgänger aus den Nachbarländern (Kategorien A², D², F², F³ und I² zusätzlich um 25 Prozent reduziert (Faktor «Delta» = 0,75). Damit soll dem Umstand Rechnung getragen

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werden, dass «Grenzkantone» durch grenzüberschreitende Spillovers belastet werden, auf welche die Verfassungs- und Gesetzesnormen zur interkantonalen Zusammenarbeit mit Las- tenausgleich nicht anwendbar sind.

– Das Reinvermögen der natürlichen Personen wird mit dem Faktor Alpha gewichtet, der die durchschnittliche fiskalische Ausschöpfung der Vermögen widerspiegelt. Die Vermögen sowohl der im Kanton unbeschränkt als auch der im Kanton beschränkt steuerpflichtigen Personen werden erfasst.

– Bei den juristischen Personen wurde der bis im Bemessungsjahr 2019 beschränkten steuerli- chen Ausschöpfbarkeit der Auslandsgewinne der Statusgesellschaften Rechnung getragen, indem diese Gewinne mit den Beta-Faktoren gewichtet und damit reduziert berücksichtigt werden. Die Abschaffung der Regelungen für kantonale Statusgesellschaften im Rahmen der Umsetzung der STAF erforderte ab 2020 eine Anpassung im Ressourcenausgleich. Es wurden sogenannte Zeta-Faktoren eingeführt, welche die im Vergleich zu den Einkommen der natürlichen Personen tiefere steuerliche Ausschöpfung der Unternehmensgewinne wi- derspiegeln. Die Gewinne aller juristischer Personen werden mit dem Faktor Zeta-1 gewich- tet. Patentgewinne werden zusätzlich mit dem Faktor Zeta-2 reduziert. Dieser berücksichtigt die durchschnittliche steuerliche Entlastung dieser Gewinne im Vergleich zu den ordentlich besteuerten Gewinnen. Ebenfalls reduziert gewichtet wird der in vergangenen Steuerperi- oden bereits berücksichtigte Forschungs- und Entwicklungsaufwand, welcher bei Boxen- eintritt dem Gewinn hinzugerechnet wird. Während einer Übergangsperiode werden die Gewinne der ehemaligen Statusgesellschaften weiterhin mit den Beta-Faktoren gewichtet. Das Volumen der mit den Beta-Faktoren gewichteten Gewinne wird nach Inkrafttreten der STAF schrittweise reduziert.

– Bei der Steuerrepartition handelt es sich um die Verrechnung von Steuererträgen der direk- ten Bundessteuer zwischen den Kantonen. Die Nettobeträge werden mittels eines Gewich- tungsfaktors vergleichbar gemacht mit den steuerbaren Einkommen bzw. den steuerbaren Gewinnen.

Die ASG bezieht sich auf ein einzelnes Bemessungsjahr. Zur Ermittlung des Ressourcenpotenzi- als eines Referenzjahres, d.h. für ein bestimmtes Ausgleichsjahr, wird gemäss Artikel 3 Absatz 4 FiLaG der Durchschnitt der ASG der letzten drei verfügbaren Bemessungsjahre verwendet. Die- se liegen aufgrund der erst späten Verfügbarkeit von Steuerdaten vier bis sechs Jahre zurück. Demnach stützt sich bspw. das Referenzjahr 2024 auf die Bemessungsjahre 2018 bis 2020 ab.

Wird das Ressourcenpotenzial pro Einwohner ins Verhältnis zum entsprechenden schweizeri- schen Mittel gesetzt, resultiert daraus der Ressourcenindex. Kantone mit einem Ressourcenin- dex von über 100 Punkten gelten als ressourcenstark und zahlen entsprechend ihrer Ressour- censtärke und Bevölkerungszahl in den Ressourcenausgleich ein. Kantone mit einem Ressour- cenindex von unter 100 Punkten sind ressourcenschwach und somit Empfängerkantone.

Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den ressourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. Die Höhe der Einzahlungen ergibt sich aus der Gesamtheit der Auszahlungen an die ressourcenschwachen Kantone. Diese Auszahlungen werden bestimmt durch die Ressourcenindizes der Kantone, die Höhe der garantierten Mindestausstattung (86,5 % des standardisierten Steuerertrags der Schweiz pro Einwohner) und die progressive Berechnungsmethode. Da der Bundesanteil an der gesamten Dotation im Rahmen der Finanzausgleichsreform 2020 auf dem verfassungsmä- ssigen Maximum fixiert wurde, entfallen 60 Prozent davon auf den Bund und 40 Prozent auf die Kantone.

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Der standardisierte Steuerertrag (SSE) entspricht dem hypothetischen Steuerertrag, den ein Kanton erzielen würde, wenn er sein Ressourcenpotenzial mit einem einheitlichen, pro- portionalen, für alle Kantone identischen Satz, dem sogenannten standardisierten Steuersatz (SST), besteuern würde. Die Berechnung des standardisierten Steuerertrags ist massgebend für die Bestimmung der Mindestausstattung, sie ist aber auch im Hinblick auf die Beurtei- lung der Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs von Bedeutung. Es ist zu beachten, dass die Ausgleichswirkung nicht direkt anhand des Ressourcenpotenzials selbst beurteilt werden kann, weil das Ressourcenpotenzial nicht auf effektiven Einnahmen des Kantons, sondern auf Steuerbemessungsgrundlagen basiert. Diese verändern sich durch den Ressourcenausgleich nicht direkt. Der Ressourcenausgleich hat zwar Auswirkungen auf die finanzielle Situation des Kantons, führt jedoch nicht direkt zu einer Veränderung der im Kanton anfallenden Arbeits- und Kapitaleinkommen. Es ist deshalb eine Hilfsgrösse erforderlich, welche einen direkten und sachgerechten Vergleich zwischen Ausgleichszahlungen und potenziellen Steuereinnahmen der Kantone erlaubt.

Der zur Berechnung des standardisierten Steuerertrags (SSE) herangezogene standardisierte Steuersatz (SST) entspricht der tatsächlichen steuerlichen Ausschöpfung des Ressourcenpo- tenzials der Schweiz durch die Kantone und Gemeinden in den Bemessungsjahren. Dabei wird der Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer miteinbezogen. Der Kantonsanteil an der di- rekten Bundessteuer wird somit den eigenen Steuereinnahmen der Kantone gleichgesetzt. Bei der Berechnung des standardisierten Steuersatzes ist – analog zum Ressourcenpotenzial pro Einwohner – die zeitliche Übereinstimmung mit den Bemessungsjahren zu beachten, d.h. die Steuereinnahmen haben sich jeweils auf das betreffende Bemessungsjahr zu beziehen.

Lastenausgleich

Die Gebirgskantone und die Zentrumskantone sind bei der Bereitstellung von staatlichen Gü- tern und Dienstleistungen mit höheren Kosten konfrontiert, die sie nicht beeinflussen können. Diese strukturell bedingten Sonderlasten sollen gezielt reduziert werden; zum einen mit dem geografisch-topografischen Lastenausgleich (GLA), zum anderen mit dem soziodemografi- schen Lastenausgleich (SLA). Sonderlasten sind dabei nicht generell mit überdurchschnittlich hohen Lasten gleichzusetzen. So können z.B. höhere Ausgaben im Gesundheitswesen sowohl Sonderlasten als auch unterschiedliche Präferenzen der Kantone (Wahlbedarf) reflektieren. Abbildung A.01 veranschaulicht das Konzept der Sonderlasten. Der Grundbedarf beinhaltet den Aufwand für ein Mindestmass an staatlichen Gütern und Dienstleistungen. Ausgaben für staatliche Leistungen, welche den Grundbedarf übersteigen, gelten als Wahlbedarf und somit nicht als Sonderlasten. Beispiele sind öffentliche Schwimmbäder oder kulturelle Einrichtungen. Häufig kommt jedoch das staatliche Angebot eines Kantons auch Einwohnern aus anderen Kantonen zugute, ohne dass diese oder deren Wohnkanton die Kosten des Konsums vollstän- dig abgelten. In diesem Fall spricht man von sogenannten Spillovers.

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Abbildungen_WIBE_4_d.xlsx Abb.A¹.

Abbildung A¹.01 Abgrenzung von Sonderlasten Abbildung A¹.01 Abgrenzung von Sonderlasten Art der Lasten Kompensation

Interkantonale Spillovers Zusammenarbeit Staatliches Angebot eines mit Lastenausgleich Kantons, das auch Einwohnern aus anderen Kantonen zu Gute kommt Kein Ausgleich

Wahlbedarf Ausgaben für staatliche Leistungen, welche den Grundbedarf übersteigen Lastenausgleich des Bundes Grundbedarf Aufwand für ein Mindestmass an staatlichen Gütern und Dienstleistungen Kein Ausgleich

Leistungsumfang pro Einwohner

Die Beiträge des GLA und des SLA umfassen die ordentlichen Beiträge sowie die im Rahmen der Finanzausgleichsreform 2020 eingeführte Erhöhung des SLA. Die ordentlichen Beiträge wurden in Artikel 9 FiLaG auf dem Niveau des Jahres 2019 verankert und sind jährlich mit der Teuerung fortzuschreiben. Der Betrag der Erhöhung des SLA ist in Artikel 9 Absatz 2bis festgelegt und wird nicht an die Teuerung angepasst. Im Jahr 2024 belaufen sich die ordent- lichen Beiträge auf 760 Millionen. Dieser Betrag wird je zur Hälfte auf den GLA und den SLA aufgeteilt. Die Beiträge an den SLA aus der Reform 2020 betragen 140 Millionen. Insgesamt entfallen somit 380 Millionen auf den GLA und 520 Millionen auf den SLA. Im Gegensatz zum Ressourcenausgleich wird der Lastenausgleich allein durch den Bund finanziert.

Geografisch-topografischer Lastenausgleich Der Bund entschädigt Gebirgskantone und dünn besiedelte Kantone für folgende Sonderlas- ten:

– die Lasten der Höhe: z.B. höhere Kosten des Winterdienstes oder des Infrastrukturunterhalts; – die Lasten der Steilheit: z.B. höhere Kosten bei der Waldbewirtschaftung und dem Gewässer bau sowie der Aufwand für Lawinenverbauungen; – die Lasten der «feingliedrigen» Besiedlung (Kosten der Weite): z.B. höhere Kosten für die Infrastruktur (Strasse, Wasser, Energie), das Schulwesen, das Gesundheitswesen oder die Anbindung an den öffentlichen Verkehr.

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Soziodemografischer Lastenausgleich Zentren weisen oft einen überdurchschnittlichen Anteil von älteren und armen Personen sowie verhältnismässig viele Ausländerinnen und Ausländer auf. Diese Gruppen können überdurch- schnittlich hohe Ausgaben verursachen, z.B. in den Bereichen Gesundheit, soziale Sicherheit und Integration. Hinzu kommen überproportionale Kosten, die Kernstädte aufgrund ihrer Funktion als Zentren der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Aktivität zu tragen haben. Dabei handelt es sich z.B. um höhere Ausgaben für die öffentliche Sicherheit oder um Kosten, welche mit einer hohen Arbeitsplatz- und Siedlungsdichte in Zusammenhang stehen (Kosten der Enge). All diesen Sonderlasten soll der soziodemografische Lastenausgleich Rechnung tra- gen. Dabei werden die drei Indikatoren Armut (SLA A), Alter (SLA B) und Ausländerintegration (SLA C) gewichtet und zusammengefasst. Wenn der resultierende Wert eine gewisse Schwelle überschreitet, dann ist der Kanton ausgleichsberechtigt.

Auch für die Berechnung der Ausgleichszahlungen beim Lastenausgleich für die Kernstädte (SLA F) wird die gleiche Berechnungsmethode angewendet. Hier jedoch werden die Werte für jede Gemeinde berechnet und anschliessend pro Kanton zusammengefasst. Die Indikatoren im SLA F sind Einwohnerzahl, Siedlungsdichte und Beschäftigungsquote.

Temporäre Instrumente

Aktuell werden drei temporäre Instrumente zur Dämpfung der Auswirkungen von Reformen eingesetzt, der Härteausgleich seit 2008, die Abfederungsmassnahmen seit 2021 und die Er- gänzungsbeiträge seit 2024.

Härteausgleich Der Härteausgleich stellt sicher, dass bei der Einführung der NFA kein ressourcenschwacher Kanton finanziell schlechter gestellt wurde als im alten System. Im Referenzjahr 2024 erhielten sechs Kantone insgesamt 192 Millionen aus dem Härteausgleich, der zu zwei Dritteln vom Bund und zu einem Drittel von den Kantonen im Verhältnis ihrer Einwohnerzahl finanziert wird. Die Dotation wird seit 2016 jährlich um fünf Prozent reduziert, so dass spätestens 2034 zum letzten Mal Ausgleichszahlungen erfolgen. Ein Kanton verliert seinen Anspruch auf den Här- teausgleich, wenn sein Ressourcenpotenzial über den schweizerischen Durchschnitt steigt, wie dies für den Kanton Schaffhausen im Jahr 2013 und für den Kanton Obwalden im Jahr 2018 der Fall war. Die Dotation des Härteausgleichs wurde dementsprechend reduziert.

Abfederungsmassnahmen Der Bund leistet in den Jahren 2021 bis 2025 Beiträge zur Abfederung der finanziellen Aus- wirkungen der Finanzausgleichsreform 2020. Die jeweiligen Beträge sind gesetzlich festgelegt und werden proportional zur Bevölkerung auf die ressourcenschwachen Kantone verteilt. Die Beträge nehmen seit 2022 jährlich ab und belaufen sich 2024 auf 120 Millionen. Ein Kanton verliert seinen Anspruch dauerhaft, wenn sein Ressourcenpotenzial über den schweizerischen Durchschnitt steigt. Dies betrifft die Kantone Waadt und Appenzell Innerrhoden, welche in den Jahren 2021 und 2023 ressourcenstark wurden.

Ergänzungsbeiträge Der Bund stellt in den Jahren 2024 bis 2030 jährlich 180 Millionen zur Milderung der Auswir- kungen der Anpassungen des Ressourcenausgleichs im Rahmen der STAF zur Verfügung. Die Auszahlung erfolgt an die ressourcenschwächsten Kantone und richtet sich nach den mass- gebenden Ressourcen im Jahr 2023. Im Jahr 2024 fliessen Beiträge in die Kantone Wallis, Freiburg, Solothurn, Uri, Jura und Glarus. Gut 97 Prozent des gesamten Betrags entfallen auf die drei erstgenannten Kantone.

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Zeitreihen Finanzausgleich

Tabelle A².01 Ressourcenindex und Index SSE nach Ressourcenausgleich 2008–2024

Ressourcenindex 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 126.9 123.1 120.6 121.7 122.4 123.3 123.1 121.2 BE 77.3 75.0 74.2 77.6 80.0 79.5 77.7 75.0 LU 76.9 76.1 83.5 89.1 90.1 91.3 92.5 92.3 UR 61.9 58.9 64.1 71.3 72.2 71.8 70.9 70.6 SZ 124.4 150.1 170.6 181.3 175.9 177.9 173.2 177.3 OW 67.3 81.2 91.7 115.4 116.8 102.4 107.1 109.9 NW 125.7 124.2 143.9 158.0 153.7 155.5 158.1 159.5 GL 69.7 66.2 70.5 70.3 71.8 72.7 72.9 72.5 ZG 215.4 250.0 263.5 249.7 253.9 255.4 265.9 267.5 FR 75.5 71.3 76.6 79.2 75.5 72.0 70.2 71.6 SO 76.4 79.5 76.9 72.4 71.4 71.1 70.8 71.9 BS 140.1 148.8 143.5 146.0 143.4 141.9 153.1 155.9 BL 104.1 101.4 97.6 96.9 97.8 97.3 97.5 98.3 SH 96.3 99.2 98.3 91.1 93.8 95.3 98.9 100.0 AR 77.6 78.5 85.5 85.0 84.8 85.3 85.2 85.5 AI 79.8 82.6 84.5 91.1 94.6 96.3 101.2 104.2 SG 77.1 76.8 79.7 79.5 81.0 83.0 83.6 82.7 GR 81.8 80.5 83.0 82.9 82.8 82.9 83.2 86.5 AG 89.9 87.3 87.7 82.2 81.4 81.6 81.1 81.8 TG 74.2 76.7 78.6 77.7 78.5 79.3 80.1 81.7 TI 97.4 99.2 96.2 96.5 96.8 96.0 93.4 91.9 VD 105.7 107.5 103.9 99.9 100.5 99.6 99.0 99.7 VS 69.2 67.2 67.8 65.4 64.8 64.7 63.8 65.2 NE 96.7 95.8 90.5 82.9 81.1 80.1 77.5 76.9 GE 151.5 148.5 143.3 143.7 137.9 136.6 137.4 140.0 JU 68.8 63.7 64.0 64.9 64.6 65.6 66.7 66.4 CH 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Min. 61.9 58.9 64.0 64.9 64.6 64.7 63.8 65.2

Index SSE nach Ressourcenausgleich 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 121.5 118.6 116.4 117.3 118.1 119.1 118.8 117.2 BE 88.1 87.1 88.2 88.9 89.0 88.4 87.9 87.2 LU 88.1 87.4 90.5 92.9 93.0 93.5 94.2 94.1 UR 86.3 85.3 87.3 87.8 87.4 86.7 86.6 86.6 SZ 119.6 140.4 156.3 165.1 161.4 163.8 159.7 162.9 OW 86.5 89.0 94.1 112.4 113.6 102.0 105.8 108.1 NW 120.6 119.5 135.0 146.4 143.5 145.5 147.4 148.4 GL 86.8 85.6 87.7 87.7 87.3 86.8 86.9 86.8 ZG 192.7 221.0 230.4 219.7 224.6 227.3 235.3 236.3 FR 87.7 86.4 88.6 89.3 87.9 86.7 86.5 86.7 SO 87.9 88.4 88.7 88.0 87.3 86.6 86.6 86.7 BS 132.2 139.4 134.7 136.8 135.1 134.3 143.3 145.5 BL 103.2 101.1 98.0 97.5 98.1 97.6 97.7 98.5 SH 97.0 99.2 98.5 93.9 95.2 96.1 99.0 100.0 AR 88.3 88.1 91.2 91.2 90.6 90.4 90.4 90.5 AI 88.9 89.5 90.9 93.9 95.8 96.8 101.0 103.4 SG 88.1 87.6 89.4 89.4 89.3 89.5 89.8 89.4 GR 89.4 88.7 90.3 90.4 89.9 89.5 89.6 91.0 AG 92.9 91.5 92.2 90.2 89.4 89.0 88.8 89.1 TG 87.4 87.5 89.1 89.0 88.6 88.3 88.5 89.0 TI 97.7 99.3 96.9 97.2 97.3 96.6 94.8 93.8 VD 104.6 106.0 103.1 99.9 100.4 99.6 99.0 99.7 VS 86.7 85.7 87.5 87.7 87.1 86.5 86.5 86.5 NE 97.3 96.6 93.5 90.4 89.3 88.5 87.8 87.7 GE 141.3 139.1 134.6 135.0 130.7 130.0 130.5 132.6 JU 86.6 85.4 87.3 87.7 87.1 86.5 86.5 86.5 Min. 86.3 85.3 87.3 87.7 87.1 86.5 86.5 86.5

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Anhang 2

Tabelle A².02 Ressourcenpotenzial Total und pro Einwohner 2008–2024

Mio. CHF Ressourcenpotenzial Total 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 43 444 48 616 53 993 61 242 63 735 66 637 69 183 66 283 BE 19 916 21 689 23 530 27 130 28 752 29 478 29 769 27 769 LU 7 296 8 211 10 202 12 203 12 724 13 341 14 016 13 573 UR 577 607 730 891 923 942 961 926 SZ 4 488 6 265 8 093 9 621 9 610 10 051 10 159 10 104 OW 597 817 1 056 1 475 1 534 1 387 1 501 1 490 NW 1 301 1 466 1 897 2 304 2 300 2 401 2 522 2 458 GL 716 751 888 973 1 017 1 058 1 094 1 051 ZG 6 009 8 109 9 699 10 494 11 063 11 562 12 527 12 245 FR 5 071 5 618 6 982 8 329 8 218 8 130 8 251 8 188 SO 5 043 5 898 6 335 6 631 6 739 6 944 7 168 7 053 BS 7 176 8 436 8 773 9 717 9 794 9 988 11 146 10 979 BL 7 358 8 079 8 621 9 416 9 773 10 026 10 387 10 139 SH 1 918 2 207 2 437 2 515 2 665 2 795 3 004 2 943 AR 1 096 1 226 1 457 1 588 1 627 1 686 1 739 1 682 AI 314 372 428 499 532 557 604 600 SG 9 495 10 675 12 344 13 633 14 276 15 060 15 704 15 041 GR 4 200 4 607 5 311 5 801 5 928 6 093 6 303 6 320 AG 13 533 15 079 17 347 18 451 18 893 19 640 20 303 19 952 TG 4 622 5 443 6 347 7 124 7 430 7 784 8 179 8 117 TI 8 310 9 698 10 441 11 680 12 024 12 253 12 264 11 586 VD 18 513 21 787 24 234 26 577 27 678 28 445 29 365 28 737 VS 5 295 5 947 6 949 7 650 7 812 8 059 8 239 8 170 NE 4 373 4 857 5 041 5 081 5 085 5 145 5 101 4 861 GE 17 486 19 598 21 250 23 840 23 653 24 272 25 373 25 098 JU 1 254 1 295 1 440 1 620 1 654 1 726 1 810 1 738 CH 199 404 227 354 255 823 286 486 295 440 305 459 316 674 307 105

CHF Ressourcenpotenzial pro Einwohner 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 34 047 36 675 38 645 41 643 42 762 44 178 45 365 43 025 BE 20 743 22 350 23 766 26 562 27 948 28 493 28 646 26 620 LU 20 651 22 671 26 747 30 487 31 469 32 712 34 101 32 775 UR 16 615 17 563 20 557 24 403 25 245 25 716 26 152 25 075 SZ 33 384 44 742 54 678 62 076 61 457 63 721 63 857 62 944 OW 18 070 24 193 29 392 39 519 40 824 36 698 39 486 39 033 NW 33 742 37 005 46 122 54 093 53 700 55 722 58 295 56 630 GL 18 718 19 726 22 587 24 064 25 097 26 048 26 878 25 737 ZG 57 824 74 493 84 449 85 471 88 734 91 499 98 035 94 985 FR 20 267 21 260 24 559 27 102 26 378 25 789 25 895 25 433 SO 20 507 23 683 24 649 24 794 24 950 25 478 26 106 25 514 BS 37 602 44 349 45 990 49 961 50 094 50 841 56 448 55 347 BL 27 927 30 209 31 297 33 181 34 182 34 854 35 927 34 912 SH 25 858 29 560 31 513 31 179 32 784 34 136 36 458 35 500 AR 20 836 23 404 27 388 29 102 29 621 30 553 31 421 30 358 AI 21 426 24 607 27 080 31 193 33 075 34 483 37 297 36 986 SG 20 703 22 889 25 544 27 209 28 318 29 719 30 835 29 367 GR 21 945 23 981 26 605 28 378 28 931 29 691 30 667 30 700 AG 24 119 26 014 28 121 28 140 28 440 29 224 29 886 29 049 TG 19 906 22 845 25 194 26 610 27 421 28 408 29 536 28 998 TI 26 137 29 566 30 825 33 034 33 820 34 387 34 444 32 633 VD 28 374 32 033 33 296 34 184 35 105 35 669 36 480 35 406 VS 18 575 20 018 21 732 22 389 22 642 23 168 23 511 23 160 NE 25 961 28 551 29 011 28 367 28 331 28 700 28 556 27 315 GE 40 659 44 255 45 935 49 206 48 188 48 929 50 666 49 709 JU 18 462 18 979 20 506 22 214 22 581 23 500 24 602 23 583 CH 26 839 29 801 32 051 34 231 34 945 35 824 36 865 35 507

104

Anhang 2

Tabelle A².03 Standardisierter Steuerertrag Total und pro Einwohner 2008–2024

Mio. CHF Standardisierter Steuerertrag Total 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 12 122 13 517 14 402 15 976 16 535 17 186 17 674 17 910 BE 5 557 6 030 6 276 7 078 7 459 7 603 7 605 7 503 LU 2 036 2 283 2 721 3 184 3 301 3 441 3 581 3 668 UR 161 169 195 232 239 243 246 250 SZ 1 252 1 742 2 159 2 510 2 493 2 592 2 595 2 730 OW 167 227 282 385 398 358 383 403 NW 363 408 506 601 597 619 644 664 GL 200 209 237 254 264 273 279 284 ZG 1 677 2 255 2 587 2 738 2 870 2 982 3 200 3 309 FR 1 415 1 562 1 862 2 173 2 132 2 097 2 108 2 213 SO 1 407 1 640 1 690 1 730 1 748 1 791 1 831 1 906 BS 2 002 2 345 2 340 2 535 2 541 2 576 2 847 2 966 BL 2 053 2 246 2 300 2 456 2 535 2 586 2 654 2 740 SH 535 614 650 656 691 721 767 795 AR 306 341 389 414 422 435 444 455 AI 88 103 114 130 138 144 154 162 SG 2 649 2 968 3 293 3 556 3 704 3 884 4 012 4 064 GR 1 172 1 281 1 417 1 513 1 538 1 571 1 610 1 708 AG 3 776 4 193 4 627 4 813 4 901 5 065 5 187 5 391 TG 1 290 1 513 1 693 1 858 1 928 2 008 2 090 2 193 TI 2 319 2 696 2 785 3 047 3 119 3 160 3 133 3 131 VD 5 166 6 058 6 464 6 933 7 181 7 336 7 502 7 765 VS 1 478 1 654 1 854 1 996 2 027 2 079 2 105 2 208 NE 1 220 1 351 1 345 1 326 1 319 1 327 1 303 1 314 GE 4 879 5 449 5 668 6 219 6 136 6 260 6 482 6 782 JU 350 360 384 423 429 445 463 470 CH 55 639 63 213 68 238 74 736 76 646 78 780 80 898 82 982 SST 27.9% 27.8% 26.7% 26.1% 25.9% 25.8% 25.5% 27.0%

SST = Standardisierter Steuersatz (Standardisierter Steuerertrag / Ressourcenpotenzial)

CHF Standardisierter Steuerertrag pro Einwohner 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 9 500 10 197 10 308 10 864 11 094 11 394 11 589 11 626 BE 5 788 6 214 6 339 6 929 7 251 7 348 7 318 7 193 LU 5 762 6 303 7 134 7 953 8 164 8 437 8 712 8 856 UR 4 636 4 883 5 484 6 366 6 549 6 632 6 681 6 776 SZ 9 315 12 440 14 585 16 194 15 944 16 434 16 313 17 008 OW 5 042 6 727 7 840 10 309 10 591 9 465 10 087 10 547 NW 9 415 10 289 12 303 14 111 13 931 14 371 14 892 15 302 GL 5 223 5 485 6 025 6 278 6 511 6 718 6 866 6 954 ZG 16 134 20 712 22 526 22 297 23 020 23 598 25 044 25 666 FR 5 655 5 911 6 551 7 070 6 843 6 651 6 615 6 872 SO 5 722 6 585 6 575 6 468 6 473 6 571 6 669 6 894 BS 10 492 12 331 12 267 13 034 12 996 13 112 14 420 14 955 BL 7 792 8 399 8 348 8 656 8 868 8 989 9 178 9 433 SH 7 215 8 219 8 406 8 134 8 505 8 804 9 314 9 592 AR 5 814 6 507 7 305 7 592 7 685 7 880 8 027 8 203 AI 5 978 6 842 7 223 8 137 8 581 8 893 9 528 9 994 SG 5 777 6 364 6 814 7 098 7 346 7 665 7 877 7 935 GR 6 123 6 668 7 097 7 403 7 506 7 657 7 834 8 295 AG 6 730 7 233 7 501 7 341 7 378 7 537 7 635 7 849 TG 5 554 6 352 6 720 6 942 7 114 7 327 7 545 7 836 TI 7 293 8 220 8 222 8 618 8 774 8 869 8 799 8 818 VD 7 917 8 906 8 881 8 918 9 107 9 199 9 319 9 567 VS 5 183 5 566 5 797 5 841 5 874 5 975 6 006 6 258 NE 7 244 7 938 7 739 7 400 7 350 7 402 7 295 7 381 GE 11 345 12 305 12 253 12 837 12 502 12 619 12 943 13 432 JU 5 151 5 277 5 470 5 795 5 858 6 061 6 285 6 372 CH 7 489 8 286 8 549 8 930 9 066 9 239 9 418 9 594

105

Anhang 2

Tabelle A².04 Standardisierte Steuerertrag pro Einwohner nach Ausgleich 2008–2024

CHF Standardisierter Steuerertrag pro Einwohner nach Ausgleich 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 9 102 9 827 9 952 10 477 10 708 11 004 11 189 11 247 BE 6 600 7 219 7 537 7 942 8 069 8 164 8 274 8 370 LU 6 597 7 240 7 737 8 292 8 435 8 637 8 872 9 027 UR 6 461 7 066 7 468 7 844 7 921 8 011 8 156 8 305 SZ 8 954 11 637 13 364 14 740 14 634 15 131 15 041 15 627 OW 6 479 7 371 8 048 10 033 10 301 9 424 9 964 10 370 NW 9 035 9 901 11 544 13 074 13 005 13 441 13 882 14 239 GL 6 499 7 094 7 495 7 834 7 915 8 024 8 181 8 328 ZG 14 429 18 308 19 699 19 621 20 363 20 997 22 162 22 673 FR 6 570 7 158 7 577 7 976 7 970 8 014 8 149 8 317 SO 6 585 7 322 7 582 7 857 7 911 8 003 8 154 8 320 BS 9 899 11 548 11 515 12 212 12 248 12 411 13 498 13 957 BL 7 732 8 377 8 378 8 705 8 893 9 019 9 206 9 447 SH 7 263 8 224 8 423 8 382 8 633 8 878 9 321 9 592 AR 6 609 7 301 7 799 8 140 8 216 8 355 8 514 8 685 AI 6 655 7 413 7 768 8 384 8 683 8 944 9 508 9 919 SG 6 600 7 258 7 639 7 983 8 098 8 269 8 453 8 578 GR 6 698 7 350 7 724 8 073 8 150 8 266 8 437 8 726 AG 6 959 7 582 7 880 8 053 8 108 8 224 8 366 8 547 TG 6 547 7 252 7 615 7 945 8 032 8 157 8 338 8 542 TI 7 320 8 225 8 285 8 677 8 820 8 925 8 929 9 003 VD 7 833 8 786 8 814 8 918 9 099 9 201 9 326 9 568 VS 6 492 7 101 7 477 7 831 7 896 7 992 8 146 8 299 NE 7 284 8 000 7 994 8 073 8 099 8 180 8 268 8 411 GE 10 584 11 527 11 504 12 054 11 847 12 007 12 293 12 717 JU 6 487 7 075 7 468 7 831 7 896 7 992 8 146 8 299

106

Anhang 2

Tabelle A².05 Ausgleichszahlungen Ressourcenausgleich Total und pro Einwohner 2008–2024 (+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton

CHF 1 000 Ausgleichszahlungen Ressourcenausgleich Total 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 507 285 490 786 496 974 569 285 575 469 588 686 610 776 582 785 BE -780 041 -975 306 -1 185 983 -1 034 042 -842 250 -843 510 -993 459 -1 227 763 LU -294 972 -339 349 -229 760 -135 717 -109 680 -81 821 -66 026 -70 734 UR -63 434 -75 431 -70 409 -53 982 -50 140 -50 511 -54 219 -56 473 SZ 48 476 112 436 180 671 225 364 204 775 205 570 202 317 221 620 OW -47 481 -21 761 -7 463 10 309 10 908 1 542 4 694 6 775 NW 14 647 15 366 31 227 44 180 39 681 40 050 43 685 46 137 GL -48 840 -61 245 -57 787 -62 921 -56 916 -53 009 -53 524 -56 134 ZG 177 231 261 705 324 638 328 529 331 241 328 669 368 273 385 830 FR -229 043 -329 396 -291 563 -278 296 -351 188 -429 593 -488 602 -465 153 SO -212 298 -183 660 -258 785 -371 529 -388 333 -390 465 -407 851 -394 168 BS 113 095 148 773 143 435 159 773 146 298 137 818 182 180 198 029 BL 15 965 6 001 -8 193 -13 822 -7 074 -8 570 -7 917 -4 098 SH -3 536 -349 -1 368 -20 026 -10 412 -6 039 -575 -1 AR -41 870 -41 607 -26 276 -29 907 -29 222 -26 224 -26 955 -26 695 AI -9 935 -8 625 -8 604 -3 946 -1 640 -817 329 1 208 SG -377 742 -417 152 -398 844 -443 465 -378 857 -306 245 -293 328 -329 096 GR -110 089 -131 041 -125 216 -137 061 -132 094 -124 951 -123 831 -88 611 AG -128 546 -202 520 -234 081 -467 108 -484 791 -461 433 -496 972 -479 359 TG -230 440 -214 528 -225 437 -268 482 -248 817 -227 644 -219 480 -197 880 TI -8 732 -1 534 -21 320 -21 036 -16 244 -20 200 -46 058 -65 852 VD 54 964 81 759 48 882 -322 6 225 -1 184 -5 140 -627 VS -373 154 -456 104 -537 293 -680 219 -697 793 -701 615 -749 945 -720 021 NE -6 715 -10 577 -44 370 -120 417 -134 469 -139 449 -173 847 -183 320 GE 327 337 344 231 346 483 378 880 321 094 303 716 325 622 360 818 JU -90 698 -122 741 -140 239 -148 499 -149 310 -141 846 -136 963 -142 020 CH -1 798 569 -2 131 868 -2 300 683 -2 574 480 -2 453 537 -2 409 076 -2 606 815 -2 704 803

CHF Ausgleichszahlungen Ressourcenausgleich pro Einwohner 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 398 370 356 387 386 390 401 378 BE -812 -1 005 -1 198 -1 012 -819 -815 -956 -1 177 LU -835 -937 -602 -339 -271 -201 -161 -171 UR -1 825 -2 183 -1 984 -1 478 -1 371 -1 379 -1 475 -1 530 SZ 361 803 1 221 1 454 1 310 1 303 1 272 1 381 OW -1 437 -644 -208 276 290 41 124 177 NW 380 388 759 1 037 926 930 1 010 1 063 GL -1 276 -1 609 -1 471 -1 557 -1 405 -1 306 -1 315 -1 374 ZG 1 705 2 404 2 827 2 676 2 657 2 601 2 882 2 993 FR -915 -1 247 -1 026 -906 -1 127 -1 363 -1 533 -1 445 SO -863 -737 -1 007 -1 389 -1 438 -1 433 -1 485 -1 426 BS 593 782 752 821 748 702 923 998 BL 61 22 -30 -49 -25 -30 -27 -14 SH -48 -5 -18 -248 -128 -74 -7 – AR -796 -794 -494 -548 -532 -475 -487 -482 AI -677 -571 -545 -247 -102 -51 20 74 SG -824 -894 -825 -885 -752 -604 -576 -643 GR -575 -682 -627 -670 -645 -609 -602 -430 AG -229 -349 -379 -712 -730 -687 -732 -698 TG -992 -900 -895 -1 003 -918 -831 -793 -707 TI -27 -5 -63 -59 -46 -57 -129 -185 VD 84 120 67 – 8 -1 -6 -1 VS -1 309 -1 535 -1 680 -1 991 -2 022 -2 017 -2 140 -2 041 NE -40 -62 -255 -672 -749 -778 -973 -1 030 GE 761 777 749 782 654 612 650 715 JU -1 336 -1 798 -1 998 -2 037 -2 038 -1 931 -1 861 -1 927

107

Anhang 2

Tabelle A².06 Dotation vertikaler (VRA) und horizontaler Ressourcenausgleich (HRA) 2008–2024, sowie Verhältnis HRA/VRA

Vertikaler Horizontaler Ressourcen- Ressourcen- Verhältnis CHF 1 000 ausgleich ausgleich Dotation HRA/VRA 2008 1 798 569 1 258 998 3 057 566 70.0% 2009 1 861 615 1 315 027 3 176 642 70.6% 2010 1 961 872 1 406 130 3 368 001 71.7% 2011 2 100 592 1 532 643 3 633 235 73.0% 2012 2 131 868 1 461 057 3 592 925 68.5% 2013 2 196 465 1 500 219 3 696 684 68.3% 2014 2 220 010 1 507 952 3 727 962 67.9% 2015 2 273 025 1 552 285 3 825 309 68.3% 2016 2 300 683 1 572 308 3 872 991 68.3% 2017 2 350 133 1 598 592 3 948 724 68.0% 2018 2 423 359 1 650 709 4 074 068 68.1% 2019 2 504 679 1 712 737 4 217 417 68.4% 2020 2 574 480 1 716 320 4 290 800 66.7% 2021 2 453 537 1 635 692 4 089 229 66.7% 2022 2 409 076 1 606 051 4 015 126 66.7% 2023 2 606 815 1 737 877 4 344 692 66.7% 2024 2 704 803 1 803 202 4 508 005 66.7%

108

Anhang 2

Tabelle A².07 Ausgleichszahlungen Lastenausgleich Total und pro Einwohner 2008–2024 (+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton

CHF 1 000 Ausgleichszahlungen Lastenausgleich Total 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH -93 087 -78 843 -74 390 -67 133 -89 618 -109 001 -125 443 -131 452 BE -39 793 -54 810 -44 563 -39 625 -32 281 -28 124 -29 011 -29 823 LU -6 485 -7 011 -6 445 -6 167 -6 080 -6 008 -5 740 -5 874 UR -10 549 -11 408 -11 524 -11 766 -11 617 -11 496 -11 742 -12 155 SZ -5 886 -6 330 -6 859 -6 909 -6 893 -6 928 -6 881 -7 034 OW -5 296 -5 712 -6 416 -6 134 -6 038 -6 115 -6 198 -6 395 NW -1 437 -1 569 -1 269 -1 297 -1 313 -1 400 -1 414 -1 471 GL -5 151 -5 414 -5 348 -5 429 -5 327 -5 339 -5 445 -5 584 ZG – – – – -464 -1 939 -3 280 -3 784 FR -11 679 -12 424 -9 450 -8 989 -8 586 -8 865 -10 521 -9 987 SO – – -1 799 -3 438 -7 372 -8 316 -9 250 -9 372 BS -47 162 -51 355 -53 668 -53 954 -63 190 -69 937 -66 325 -66 512 BL – – – -1 269 – – – – SH -3 186 -2 042 -1 188 -1 750 -1 198 -683 – – AR -17 102 -18 498 -19 062 -19 964 -19 810 -20 246 -20 741 -21 580 AI -7 943 -8 584 -8 307 -8 618 -8 677 -8 678 -9 150 -9 590 SG -1 929 -2 095 -1 663 -1 920 -1 748 -1 868 -1 867 -2 058 GR -133 174 -143 844 -136 260 -138 270 -136 612 -137 085 -140 572 -143 112 AG – – – – – – – – TG -3 623 -3 916 -3 714 -3 599 -3 561 -3 160 -3 296 -3 507 TI -31 338 -35 836 -32 387 -29 004 -25 646 -21 081 -15 425 -15 464 VD -51 178 -63 941 -70 133 -79 455 -101 086 -120 000 -124 582 -122 296 VS -67 907 -73 212 -73 369 -82 087 -85 038 -86 763 -85 777 -86 867 NE -34 098 -40 661 -37 821 -37 750 -37 729 -37 813 -36 510 -35 902 GE -100 104 -105 337 -107 388 -108 891 -136 181 -157 488 -157 094 -165 397 JU -4 108 -4 779 -4 861 -5 260 -4 597 -4 491 -4 633 -4 942 CH -682 216 -737 624 -717 881 -728 678 -800 663 -862 825 -880 895 -900 159

CHF Ausgleichszahlungen Lastenausgleich pro Einwohner 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH -73 -59 -53 -46 -60 -72 -82 -85 BE -41 -56 -45 -39 -31 -27 -28 -29 LU -18 -19 -17 -15 -15 -15 -14 -14 UR -304 -330 -325 -322 -318 -314 -319 -329 SZ -44 -45 -46 -45 -44 -44 -43 -44 OW -160 -169 -179 -164 -161 -162 -163 -167 NW -37 -40 -31 -30 -31 -33 -33 -34 GL -135 -142 -136 -134 -131 -132 -134 -137 ZG – – – – -4 -15 -26 -29 FR -47 -47 -33 -29 -28 -28 -33 -31 SO – – -7 -13 -27 -31 -34 -34 BS -247 -270 -281 -277 -323 -356 -336 -335 BL – – – -4 – – – – SH -43 -27 -15 -22 -15 -8 – – AR -325 -353 -358 -366 -361 -367 -375 -389 AI -541 -568 -526 -538 -539 -538 -565 -591 SG -4 -4 -3 -4 -3 -4 -4 -4 GR -696 -749 -683 -676 -667 -668 -684 -695 AG – – – – – – – – TG -16 -16 -15 -13 -13 -12 -12 -13 TI -99 -109 -96 -82 -72 -59 -43 -44 VD -78 -94 -96 -102 -128 -150 -155 -151 VS -238 -246 -229 -240 -246 -249 -245 -246 NE -202 -239 -218 -211 -210 -211 -204 -202 GE -233 -238 -232 -225 -277 -317 -314 -328 JU -61 -70 -69 -72 -63 -61 -63 -67 CH -92 -97 -90 -87 -95 -101 -103 -104

109

Anhang 2

Tabelle A².08 Härteausgleich 2008–2024 (+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton

CHF 1 000 Ausgleichszahlungen Härteausgleich Total 2008 2012 2016 2020 2021 2022 2023 2024 ZH 20 626 20 626 19 239 14 789 13 803 12 817 11 831 10 845 BE -36 041 -36 041 -34 517 -27 562 -25 725 -23 887 -22 050 -20 212 LU -17 857 -17 857 -17 065 -13 585 -12 680 -11 774 -10 868 -9 963 UR 585 585 546 419 391 363 336 308 SZ 2 159 2 159 2 014 1 548 1 445 1 342 1 239 1 135 OW -8 898 -8 898 -8 463 390 364 338 312 286 NW 623 623 581 447 417 387 358 328 GL -7 521 -7 521 -7 156 -5 662 -5 285 -4 907 -4 530 -4 152 ZG 1 658 1 658 1 547 1 189 1 110 1 030 951 872 FR -133 273 -133 273 -126 679 -100 087 -93 415 -86 742 -80 070 -73 397 SO 4 098 4 098 3 823 2 939 2 743 2 547 2 351 2 155 BS 3 251 3 251 3 033 2 331 2 176 2 020 1 865 1 710 BL 4 343 4 343 4 051 3 114 2 906 2 699 2 491 2 284 SH -5 402 -5 402 1 155 888 828 769 710 651 AR 902 902 841 647 604 561 517 474 AI 247 247 231 177 165 154 142 130 SG 7 576 7 576 7 066 5 432 5 070 4 708 4 345 3 983 GR 3 186 3 186 2 972 2 284 2 132 1 980 1 827 1 675 AG 9 133 9 133 8 519 6 548 6 112 5 675 5 239 4 802 TG 3 843 3 843 3 584 2 755 2 571 2 388 2 204 2 020 TI 5 187 5 187 4 838 3 719 3 471 3 223 2 975 2 727 VD 10 613 10 613 9 899 7 609 7 102 6 595 6 088 5 580 VS 4 613 4 613 4 302 3 307 3 087 2 866 2 646 2 425 NE -106 018 -106 018 -100 765 -79 606 -74 299 -68 992 -63 685 -58 378 GE 6 897 6 897 6 433 4 945 4 615 4 286 3 956 3 626 JU -18 247 -18 247 -17 354 -13 723 -12 808 -11 893 -10 978 -10 063 CH -243 718 -243 718 -227 327 -174 748 -163 098 -151 448 -139 798 -128 148

110

Anhang 2

Tabelle A².09 Abfederungsmassnahmen und Ergänzungsbeiträge 2021-2024 (+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton

CHF 1 000 Ausgleichszahlungen Abfederungsmassnahmen 2020 2021 2022 2023 2024 ZH – – – – – BE – -16 050 -40 075 -32 113 -24 043 LU – -6 308 -15 798 -12 701 -9 545 UR – -570 -1 419 -1 136 -851 SZ – – – – – OW – – – – – NW – – – – – GL – -632 -1 573 -1 258 -941 ZG – – – – – FR – -4 861 -12 211 -9 847 -7 421 SO – -4 214 -10 557 -8 485 -6 371 BS – – – – – BL – -4 461 -11 143 -8 934 -6 694 SH – -1 268 -3 172 -2 546 -1 911 AR – -857 -2 138 -1 710 -1 277 AI – -251 -625 – – SG – -7 865 -19 629 -15 739 -11 804 GR – -3 197 -7 949 -6 352 -4 744 AG – -10 364 -26 032 -20 994 -15 830 TG – -4 227 -10 614 -8 558 -6 452 TI – -5 547 -13 803 -11 003 -8 183 VD – – – – – VS – -5 383 -13 475 -10 829 -8 131 NE – -2 800 -6 944 -5 520 -4 102 GE – – – – – JU – -1 143 -2 845 -2 274 -1 699 CH – -80 000 -200 000 -160 000 -120 000

CHF 1 000 Ausgleichszahlungen Ergänzungsbeiträge 2020 2021 2022 2023 2024 ZH – – – – – BE – – – – – LU – – – – – UR – – – – -1 446 SZ – – – – – OW – – – – – NW – – – – – GL – – – – -378 ZG – – – – – FR – – – – -61 109 SO – – – – -42 771 BS – – – – – BL – – – – – SH – – – – – AR – – – – – AI – – – – – SG – – – – – GR – – – – – AG – – – – – TG – – – – – TI – – – – – VD – – – – – VS – – – – -71 485 NE – – – – – GE – – – – – JU – – – – -2 812 CH – – – – -180 000

111

Anhang 3

Interkantonale Vereinbarungen

Die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) veröffentlicht auf ihrer Website eine Liste mit den interkantonalen Vereinbarungen in den Aufgabenbereichen von Artikel 48a BV. Die aktuelle Liste kann in der Rubrik «Internationale Zusammenarbeit und Lastenausgleich / Dokumentati- on» unter folgender Webadresse heruntergeladen werden:

https://kdk.ch/themen/finanzausgleich-und-aufgabenteilung

113

Anhang 4

Anhang 4 Transferausgaben Bund – Kantone

Mit dem Wirksamkeitsbericht wird eine Evaluation des Finanzausgleichs im engeren Sinn (Res- sourcen- und Lastenausgleich sowie temporäre Massnahmen) vorgenommen. Im Sinne einer ergänzenden Information interessieren in diesem Zusammenhang auch Transferzahlungen des Bundes an die Kantone, welche über die Finanzausgleichszahlungen i. e. S. hinaus gehen. Da- rüber geben für das Jahr 2021 (aktuell neueste verfügbare Daten) die nachstehenden Tabellen Aufschluss.

Tabelle A4.01 Transfers Bund – Kantone insgesamt; Jahr 2021

Finanz- in % Mittlere Anteile an und Lasten- der Gesamt- ständige Bundesein- ausgleich Bundes- einnahmen Wohnbe- Fläche in CHF 1 000 nahmen 1 vom Bund 2 beiträge 3 Total des Kantons völkerung Hektaren ZH 1 266 480 89 618 1 695 787 3 051 885 18.1% 1 559 043 172 894 BE 471 607 578 011 1 730 539 2 780 157 21.7% 1 045 303 595 951 LU 297 341 89 253 533 941 920 535 22.0% 418 337 149 352 UR 14 047 42 272 86 225 142 544 31.7% 36 933 107 653 SZ 207 538 6 893 185 821 400 251 23.7% 162 923 90 788 OW 29 713 6 038 88 460 124 211 32.9% 38 272 49 058 NW 42 155 1 313 58 709 102 177 21.5% 43 707 27 585 GL 19 524 43 921 68 796 132 241 33.3% 41 021 68 531 ZG 437 195 464 106 957 544 616 28.9% 129 291 23 873 FR 176 011 288 224 533 958 998 193 25.2% 327 653 167 142 SO 112 270 244 586 273 874 630 731 24.9% 278 854 79 046 BS 305 221 63 190 394 818 763 229 14.0% 196 386 3 695 BL 234 918 8 705 268 322 511 944 16.2% 291 893 51 767 SH 127 162 8 713 104 130 240 005 25.0% 83 551 29 842 AR 29 821 38 200 74 737 142 759 26.9% 55 447 24 284 AI 10 194 9 913 33 488 53 594 30.8% 16 327 17 248 SG 277 036 236 927 643 414 1 157 377 22.1% 516 875 202 820 GR 98 386 219 065 621 085 938 536 33.2% 200 736 710 530 AG 312 517 301 239 579 067 1 192 823 19.5% 698 579 140 380 TG 127 255 157 079 301 888 586 222 24.6% 284 437 99 433 TI 202 184 40 939 487 952 731 075 17.6% 351 584 281 215 VD 769 284 101 086 1 130 845 2 001 215 16.3% 818 865 321 202 VS 128 775 509 097 586 497 1 224 369 28.1% 350 856 522 463 NE 90 305 171 999 286 784 549 089 22.1% 176 030 80 216 GE 621 657 136 181 624 467 1 382 305 12.5% 507 896 28 249 JU 34 803 104 373 187 926 327 101 33.2% 73 754 83 851 Diverse 4 524 799 524 799 Total 6 443 398 3 497 298 12 213 285 22 153 982 20.5% 8 704 546 4 129 068

Quelle: EFV, Finanzstatistik 1 Exklusive zweckgebundene Kantonsanteile: Anteil am Ertrag der Schwerverkehrsabgabe (LSVA; Position 46008), Anteil am Ertrag der Mineralölsteuer (Position 46005), Anteil am Ertrag Eidg. Alkoholverwaltung (Position 46003): «Kantone im Vergleich; Standardauswertungen», Arbeitsblatt «einnahmen» 2 Vertikaler Ressourcenausgleich + Lastenausgleich + Anteil Bund am Härteausgleich + Abfederungsmassnahmen 3 Bundesbeiträge = laufende Beiträge (Position 4630) + Investitionsbeiträge (Position 670): - den 26 Kantonen zuscheidbare Bundesbeiträge: «Kantone im Vergleich; Standardauswertungen», Arbeitsblatt «einnahmen» - Gesamtbetrag (inkl. nicht Kantonen zuscheidbar): «Kantone insgesamt; Standardauswertungen», Arbeitsblatt «einnahmen» 4 nicht einzelnen Kantonen zuscheidbar

115

Anhang 4

Tabelle A4.02 Transfers Bund – Kantone pro Einwohner; Jahr 2021

Finanz- Anteile an und Lasten- Bundesein- ausgleich Bundes- CHF pro Einwohner nahmen vom Bund beiträge Total Rang ZH 812 57 1 088 1 958 24 BE 451 553 1 656 2 660 14 LU 711 213 1 276 2 200 21 UR 380 1 145 2 335 3 860 5 SZ 1 274 42 1 141 2 457 16 OW 776 158 2 311 3 246 8 NW 964 30 1 343 2 338 18 GL 476 1 071 1 677 3 224 9 ZG 3 381 4 827 4 212 3 FR 537 880 1 630 3 046 11 SO 403 877 982 2 262 19 BS 1 554 322 2 010 3 886 4 BL 805 30 919 1 754 25 SH 1 522 104 1 246 2 873 12 AR 538 689 1 348 2 575 15 AI 624 607 2 051 3 283 7 SG 536 458 1 245 2 239 20 GR 490 1 091 3 094 4 675 1 AG 447 431 829 1 707 26 TG 447 552 1 061 2 061 23 TI 575 116 1 388 2 079 22 VD 939 123 1 381 2 444 17 VS 367 1 451 1 672 3 490 6 NE 513 977 1 629 3 119 10 GE 1 224 268 1 230 2 722 13 JU 472 1 415 2 548 4 435 2 Diverse 60 60 Total 740 402 1 403 2 545

Tabelle A4.03 Bundesbeiträge an Kantone, nach Aufgabengebieten; Jahr 2021

Beispiele finanziell Rubrik bedeutender Unterrubriken Aufgabengebiet Mio. CHF

1 Öffentliche Ordnung und Sicherheit, Verteidigung 222

2 Bildung 3 034

23 + 26 Berufsbildung 790

27 Hochschulen 1 490

3 Kultur, Sport und Freizeit, Kirche 180

5 Soziale Sicherheit 5 730

51 Krankheit und Unfall 2 849

52 Invalidität 819

53 Alter und Hinterlassene 883

6 Verkehr und Nachrichtenübermittlung 1 761

61 Strassenverkehr 1 642

62 Öffentlicher Verkehr 119

7 Umweltschutz und Raumordnung 399

74 Verbauungen 236

8 Volkswirtschaft 3 474

81 Landwirtschaft 2 913

Total 14 800

Quelle: EFV, Finanzstatistik «Finanzierungsrechnung - Transferausgaben zwischen den öffentlichen Haushalten nach Funktionen», Arbeitsblatt «BK»

116

Anhang 4

In den obenstehenden Tabellen sind nur jene Transferzahlungen des Bundes berücksichtigt, welche den Kantonshaushalten zufliessen, nicht aber Zahlungen, die an Dritte in den Kantonen ausgerichtet werden, wie z.B. Löhne der Mitarbeitenden der Bundesverwaltungen, Beiträge des Bundes, welche direkt an Dritte und nicht über die Kantonshaushalte ausbezahlt werden (z.B. solche an die SBB und an die konzessionierten Transportunternehmungen des öffentli- chen Verkehrs), Beschaffungen des Bundes von Gütern und Dienstleistungen, einschliesslich beispielsweise die zivilen und militärischen Bundesbauten, oder die Aufwendungen der ETHs. Im Zentrum steht also die finanzpolitische und nicht eine volks- bzw. regionalwirtschaftliche Sicht. Die Beschränkung auf die Transfers an die Kantonshaushalte hat folgende Gründe:

– Die in der Tabelle berücksichtigten Transferzahlungen haben den Zweck, die Haushalte der Kantone gezielt zu stärken. Demgegenüber finanziert der Bund mit anderen Ausgaben im Inland namentlich auch die Aufgaben in seinem eigenen Zuständigkeitsbereich. Den letzt- genannten Zahlungen kommt somit eine völlig andere Funktion zu.

– Eine Beschränkung auf die Transfers an die Kantonshaushalte hat den Vorteil, dass die Zah- lungen klar abgrenzbar sind. Würden auch weitere Zahlungen des Bundes berücksichtigt, wäre eine klare Abgrenzbarkeit nicht mehr gegeben; der Entscheid, welche Zahlungen ebenfalls noch zu berücksichtigen wären, würde arbiträr.

Gemessen an den Beträgen pro Einwohner fliessen einigen Kantonen auffallend hohe Bun- desbeiträge zu. Darunter fallen namentlich die Kantone Graubünden, Jura, Uri und Appenzell Innerrhoden. Es handelt sich durchwegs um Kantone mit geringer Bevölkerungsdichte, was bis zu einem gewissen Grad zwangsläufig hohe Pro-Kopf-Ausgaben zur Folge hat. Zudem kann aus den aufgeführten Zahlungen nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass ausschliess- lich die jeweiligen Kantone davon profitieren; namentlich dort, wo es um kantonal erbrachte Leistungen geht, die über die Kantonsgrenzen hinweg genutzt werden können (z.B. in den Bereichen Hochschulen oder Verkehr).

Eine umfassende Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen der Bundesaktivitäten in den Kantonen wird jeweils alle vier Jahre im Rahmen der Aktualisierung des Berichts zum Postulat 14.3951 «Transparenz über die wirtschaftlichen Auswirkungen der Bundesaktivitäten in den Kantonen» durchgeführt. Dabei werden die Ausgaben und die Einnahmen des Bundes den ein- zelnen Kantonen zugeordnet. Die neuesten Ergebnisse, die am 15.11.2022 publiziert wurden, zeigen, dass die Disparitäten zwischen den einzelnen Kantonen durch die unterschiedlichen Beiträge der Kantone zur Finanzierung des Bundeshaushalts und durch den Finanzausgleich reduziert werden. Die Analyse zeigt, dass jeder Kanton, der beim Finanzausgleich Nettozahler ist, auch beim Bundeshaushalt Nettozahler ist. Gleichzeitig sind jene Kantone, die beim Finanz- ausgleich Nettoempfänger sind, mehrheitlich auch Nettoempfänger der Bundesaktivitäten. Dies bedeutet, dass der Bundeshaushalt insgesamt zu einer zielgerichteten Umverteilung von ressourcenstarken zu ressourcenschwachen Kantonen führt.

117

Anhang 5

Kriterien und Messgrössen zur Beurteilung der Wirksamkeit gemäss Anhang 17 der FiLaV

– Verhältnis zwischen zweckgebundenen und zweckfreien Transferzahlungen des Bundes an die Kantone – Transferzahlungen der Kantone an den Bund – Verhältnis zwischen Kostenbeiträgen und Pauschal- und Globalbeiträgen – Unterschiede beim Ressourcenpotenzial pro Einwohner der Kantone – Unterschiede beim standardisierten Steuerertrag pro Einwohner der Kantone vor und nach erfolgtem Ressourcenausgleich – Standardisierter Steuerertrag pro Einwohnerin und Einwohner des ressourcenschwächsten Kantons im Verhältnis zum Schweizer Mittelwert vor und nach erfolgtem Ressourcenausgleich – Höhe des Freibetrags zur Berechnung der massgebenden Einkommen der natürlichen Per- sonen – Sonderlasten pro Einwohner – Verhältnis zwischen Lastenausgleich und Sonderlasten – Einnahmen, Ausgaben und Schulden der Kantone – Unterschiede in der Steuerbelastung – Staats- und Fiskalquoten der Kantone und Gemeinden im nationalen und internationalen Vergleich – Steuererleichterungen aufgrund des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 zugunsten wirt- schaftlicher Erneuerungsgebiete («Lex Bonny») – Zu- und Abwanderungen von Steuerpflichtigen im nationalen und internationalen Verhältnis – Effektive Grenz- und Durchschnittssteuerbelastungen der Kantone im nationalen und inter- nationalen Vergleich – Anzahl Verwaltungsgesellschaften gemäss Artikel 28 Absätze 3 und 4 des StHG – Interdependenz zwischen Steuerbelastung in einem Kanton und dem Immobilienmarkt in diesem Kanton – Auswirkungen wichtiger fiskalpolitischer Entscheide auf andere Kantone – Auswirkungen des Härteausgleichs auf die standardisierten Steuererträge der Kantone – Entwicklung des Volumens der interkantonalen Lastenausgleichszahlungen und Anteil der Abgeltung der Spillovers

119

Anhang 6

Verfügung über die Einsetzung der Fachgruppe Wirksamkeitsbericht

121

Anhang 6

122

Anhang 6

Mandat politisches Steuerorgan Finanzausgleich Bund-Kantone

123

Anhang 6

124

1 Ausgangslage und Inhalt 13

1.1 Einleitung 13

1.2 Gesetzliche Grundlagen und Struktur 14

1.3 Inhalt und Struktur des vierten Wirksamkeitsberichts 18

2 Ressourcen- und ­Lastenausgleich 2020–2024 19

2.1 Ressourcenausgleich 20

2.2 Volatilität der Beiträge des Ressourcenausgleichs 25

2.3 Lastenausgleich 27

3 Datengrundlagen und ­Qualitätssicherung 29

3.1 Datenerhebung und -verarbeitung 29

3.2 Qualitätssicherung 30

4 Zielerreichung des Finanzausgleichs 37

4.1 Zielsetzungen und Wirkungszusammenhänge 37

4.2 Stärkung der kantonalen Finanzautonomie 41

4.4 Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen

4.5 Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen Ressourcen 51

4.6 Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen (GLA)

4.7 Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs 54

4.8 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 62

5 Überprüfung des aktuellen ­Finanzausgleichssystems 65

5.1 Auswirkungen der STAF 65

5.2 Überprüfung des Lastenausgleichs (GLA und SLA) 69

5.3 Anreizwirkung 76

5.4 Steuerrepartitionen 79

5.5 Temporäre Abfederungsmassnahmen 81

6 Massnahmen für den ­Finanzausgleich 2026–2029 85

6.1 Weiterführung des Härteausgleichs 85

6.2 Anpassungen beim Lastenausgleich 87

6.3 Anpassungen bei den Steuerrepartitionen 89

6.4 Stellungnahme des politischen Steuerungsorgans 89

1 Ausgangslage und Inhalt

1.1 Einleitung

1.2 Gesetzliche Grundlagen und Struktur

1.2.1 Inhalt des Wirksamkeitsberichts

2. die Anpassung der Dotation des Lastenausgleichs (Art. 9 FiLaG),

1.2.2 Datengrundlagen

1.2.3 Fachgruppe «Wirksamkeitsbericht» und politisches Steuerungsorgan Bund-

1.2.4 Vernehmlassung

1.3 Inhalt und Struktur des vierten Wirksamkeitsberichts

2 Ressourcen- und

1 803 Ressourcenausgleich

120 Millionen.

2.1 Ressourcenausgleich

2.05 2024 (in CHF pro Einwohner)

100 Punkten nur geringe Ausgleichsbeträge.

2.2 Volatilität der Beiträge des Ressourcenausgleichs

2.3 Lastenausgleich

2.08 der berechtigten

2008 und pro

3 Datengrundlagen und

3.1 Datenerhebung und -verarbeitung

3.2 Qualitätssicherung

3.2.1 Qualitätskontrolle

3.2.2 Vollzugserfahrungen

4 Zielerreichung des

4.1 Zielsetzungen und Wirkungszusammenhänge

4.1.1 Ziele des Finanzausgleichs, Interdependenzen und Zielkonflikte

1. die kantonale Finanzautonomie stärken;

6. einen angemessenen interkantonalen Lastenausgleich gewährleisten.

4.1.2 Wirkungsmodell

4.1.3 Übersicht über die einzelnen Unterkapitel

4.2 Stärkung der kantonalen Finanzautonomie

4.3 Verringerung der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit

4.3.1 Analysen zur Entwicklung der Disparitäten

4.3.2 Entwicklung der Unterschiede in der Steuerbelastung

11 Kantonen ist sie angestiegen (vgl. Abb. 4.07).

4.07 der steuerlichender

10 Prozentpunkten auf (BL, OW und VD).

4.08 der steuerlichender

4.4 Erhalt der steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit im nationalen

4.5 Gewährleistung einer minimalen Ausstattung mit finanziellen

4.6 Ausgleich von übermässigen geografisch-topografischen (GLA)

4.6.1 Kostenrelevanz und Gewichtung der Indikatoren

4.6.2 Abgeltung der Sonderlasten

4.7 Gewährleistung eines angemessenen interkantonalen Lastenausgleichs

4.7.1 Umfrage der KdK zur IKZ bei den Kantonen

4.7.2 Ergebnisse der Studie von bolz+partner consulting

4.7.3 Entwicklung der interkantonalen Ausgleichszahlungen

4.7.4 Beurteilung der interkantonalen Zusammenarbeit

4.8 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

2 Ressourcen- und Lastenausgleich 2020–2024 19

3 Datengrundlagen und Qualitätssicherung 29

5 Überprüfung des aktuellen Finanzausgleichssystems 65

6 Massnahmen für den Finanzausgleich 2026–2029 85