Änderung der Verordnung über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen (VMWG)

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF

Bern, 10. April 2024

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungs- verfahrens

1 Ausgangslage

1.1. Mietzinsdämpfende Massnahmen

In den 2010er Jahren war die Situation auf dem Schweizer Wohnungsmarkt durch tiefe, ab 2015 gar negative Zinsen und eine dynamische Bautätigkeit geprägt. Diese Situation hat sich innert kurzer Zeit grundlegend verändert. Seit knapp fünf Jahren ist die Bautätigkeit rückläufig und spätestens seit 2020 übersteigt die Nachfrage nach Wohnungen das Angebot. Die sich so abzeichnende Wohnungsknappheit manifes- tiert sich seit 2021 in einer rückläufigen Leerstandsquote und seit Anfang 2022 in stei- genden Angebotsmieten. In bestehenden Mietverhältnissen kann der Mietzins insbesondere aufgrund von Kos- tensteigerungen durch den Vermieter oder die Vermieterin erhöht werden (Art. 269a Bst. b Obligationenrecht [OR; SR 220]). Zu einer Mietzinserhöhung berechtigen etwa ein Anstieg des Referenzzinssatzes, der Teuerungsausgleich und die allgemeine Kostensteigerung (z.B. Gebühren und Unterhaltskosten). Hervorzuheben ist die jüngere Entwicklung des hypothekarischen Referenzzinssatzes für Mietverhältnisse, der auf dem gewichteten Durchschnittssatz für inländische Hypo- thekarforderungen beruht. Seit seiner Einführung im September 2008 ist der Refe- renzzinssatz im letzten Jahr erstmals überhaupt angestiegen: am 1. Juni 2023 von 1,25 auf 1,5 Prozent und am 1. Dezember 2023 auf 1,75 Prozent. Für jeden Anstieg des Referenzzinssatzes um einen Viertelprozentpunkt kann der Mietzins um 3 Prozent erhöht werden, solange die Hypothekarzinssätze unterhalb von 5 Prozent liegen (Art. 13 Abs. 1 Bst. c Verordnung über die Miete und Pacht bei Wohn- und Geschäftsliegenschaften [VMWG; SR 221.213.11]). Potentiell waren vom

BK-D-BB8A3401/1090

ersten Anstieg des Referenzzinssatzes auf 1,5 Prozent schätzungsweise rund die Hälfte und vom zweiten Anstieg auf 1,75 Prozent rund drei Viertel der Mietverhält- nisse von einer Mietzinserhöhung betroffen. Bei einem dritten Anstieg auf 2 Prozent läge die Betroffenheit mit rund 85 Prozent noch höher. Je nach weiterer Zinsentwicklung können sich für eine Vielzahl der Mietverhältnisse zusammen mit den anderen Faktoren wie dem Teuerungsausgleich oder der allge- meinen Kostensteigerung bis 2026 Mietzinserhöhungen von 10 bis 15 Prozent erge- ben (vgl. Art. 12, 13 und 16 VMWG). Die Koppelung von Referenzzinssatz und Mietzinsentwicklung liesse grundsätzlich er- warten, dass die Mietzinse in Zeiten sinkender Zinssätze herabgesetzt werden und sich dann wieder erhöhen, wenn die Zinssätze ansteigen. Das Mietrecht sieht aller- dings keine automatische Anpassung vor (sowohl gegen unten wie gegen oben). Auf- grund von Marktbeobachtungen ist davon auszugehen, dass Mietzinsherabsetzungen weniger häufig erfolgen als Erhöhungen. Zudem führten Wiedervermietungen, der Eintritt von neuen Mietparteien auf dem Wohnungsmarkt sowie Qualitätssteigerungen der Mietsache dazu, dass sich die durchschnittlichen Mietzinse selbst in Zeiten sin- kender Referenzzinssätze erhöht haben. So weist der Mietpreisindex des Bundesam- tes für Statistik BFS, welcher die Entwicklung der Nettomieten der dauerhaft zu Wohnzwecken vermieteten Wohnungen misst, von Anfang 2011 bis März 2024, also innert 13 Jahren, einen Zuwachs von 14,5 Prozent aus. Die steigenden Lebenshaltungskosten, zu denen neben den Mietzinsen und den Ne- benkosten u.a. auch die Preise für Lebensmittel sowie administrierte Preise für Ener- gie, Transport oder die Krankenversicherung zählen, haben zu politischen Diskussio- nen über den Erhalt der Kaufkraft bei der Bevölkerung geführt. National- und Stände- rat haben im Herbst 2023 eine ausserordentliche Session zum Thema «Mieten und Wohnen» durchgeführt. Im Zusammenhang mit den steigenden Energiekosten hat der Bundesrat bereits im 2022 festgestellt, dass Haushalte mit tieferen Einkommen davon besonders stark betroffen sind. Dies dürfte auch bei den steigenden Mietzin- sen ausgeprägt der Fall sein. Der Bundesrat hatte sich am 22. November 2023 mit der Problematik der steigenden Mietzinsen befasst. Er beschloss, dass mit kurzfristig umsetzbaren Massnahmen eine

gewisse mietzinsdämpfende Wirkung erzielt und die Markttransparenz weiter erhöht werden soll, ohne dabei übermässig in die Vertragsverhältnisse einzugreifen oder In- vestitionshemmnisse hervorzurufen. Das Departement für Wirtschaft, Bildung und For- schung (WBF) wurde beauftragt, eine Vernehmlassungsvorlage für die Revision der VMWG vorzubereiten. Die Vorlage umfasst dementsprechend die folgenden vier Mass- nahmen:

Die pauschale Berücksichtigung der allgemeinen Kostensteigerung soll für un- zulässig erklärt werden und die Festlegung anhand der tatsächlichen Kostenent- wicklung erfolgen (Art. 12 Abs. 1bis VMWG);
Der Satz für den Teuerungsausgleich auf dem risikotragenden Eigenkapital soll von bisher 40 Prozent auf 28 Prozent reduziert werden (Art. 16 VMWG);
Das Formular zur Mitteilung von Mietzinserhöhungen soll den Hinweis für die Mietparteien enthalten, dass sie sich zur Abwehr von Mietzinserhöhungen auch auf die möglichen Einreden des übersetzten Ertrags und einer Überschreitung der orts- oder quartierüblichen Mietzinse berufen können (Art. 19 Abs. 1 Bst. a

Ziff. 6 VMWG);

- Das Formular zur Mitteilung des Anfangsmietzinses soll um die Bekanntgabe der Stände für den Referenzzinssatz und die Teuerung ergänzt werden, die für den bisherigen Mietzins gegolten haben (Art. 19 Abs. 3 VMWG).

1.2. Abbau mietrechtlicher Formvorschriften

Am 29. September 2023 hat die Bundesversammlung Artikel 269d OR (BBl 2023 2289) dahingehend ergänzt, dass für die Mitteilung einer Mietzinserhöhung und ande- rer einseitiger Vertragsänderungen eine auf mechanischem Weg nachgebildete Unter- schrift auf dem vorgeschriebenen Formular (Abs. 4) und für die Mitteilung von Mietzins- erhöhungen bei gestaffelten Mietzinsen die schriftliche Form genügt (Abs. 5). Gegen diese Änderung wurde kein Referendum ergriffen. Sie macht eine Anpassung von Arti- kel 19 Absatz 2 VMWG sowie einen neuen Artikel 19a VMWG erforderlich, für die ebenfalls im Rahmen dieser Vorlage eine Vernehmlassung durchgeführt wird.

2 Erläuterung der einzelnen Artikel

2.1 Mietzinsdämpfende Massnahmen

Gemäss Artikel 269a Buchstabe b OR sind Mietzinse in der Regel nicht missbräuch- lich, wenn sie mit Kostensteigerungen oder Mehrleistungen der Vermieterschaft be- gründet sind. Artikel 12 Absatz 1 VMWG bezeichnet die wichtigsten Kostensteigerun- gen, die auf den Mietzins überwälzt werden können. Nebst dem Anstieg des Refe- renzzinssatzes lässt ein Teil der Schlichtungsbehörden für die weiteren dort genann- ten Positionen unter dem Titel «allgemeine Kostensteigerung» Pauschalen zu (z.B. 0,5 Prozent des Nettomietzinses). Dies dient zur Vereinfachung der Berechnung und ist vor allem in der Deutschschweiz verbreitet. Allerdings findet sich für eine pauscha- lisierte Kostenüberwälzung weder im Gesetz noch auf Verordnungsstufe eine Grund- lage.

In einem neuen Absatz 1bis soll eine pauschale Berücksichtigung von Kostensteige- rungen für unzulässig erklärt werden. Dies dient insbesondere der Verhinderung einer automatischen Weitergabe der allgemeinen Kostensteigerung, ohne dass auf Seiten der Vermieterschaft ein tatsächlicher Mehraufwand nachgewiesen werden muss. Ins- künftig sollen Vermieterinnen und Vermieter den Umfang von Kostensteigerungen aufgrund der tatsächlichen Kostenentwicklung festlegen und auf den Mietzins über- wälzen dürfen. Dabei kann auf einen Vergleich der durchschnittlichen Kosten in den Jahren vor der letzten Mietzinsfestsetzung und in den Jahren vor der neuen Mietzins- festsetzung abgestellt werden (z.B. bei den Unterhaltskosten).

Der Ausschluss von Pauschalen dürfte zu einem Rückgang entsprechender Erhö- hungsansprüche und dadurch zu einer gewissen Entlastung der Mieterseite führen. Ein solcher Lösungsansatz schützt auch prophylaktisch vor der Einführung einer Pau- schalpraxis in den Landesgegenden, wo diese nicht anerkannt ist (u.a. Westschweiz, Kantone Tessin und Luzern). Die grundsätzliche Unzulässigkeit von Pauschalen ent- spricht zudem der geltenden Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl. BGer

Art. 16 Teuerungsausgleich Gemäss Artikel 269a Buchstabe e OR sind Mietzinse in der Regel nicht missbräuch- lich, wenn lediglich die Teuerung auf dem risikotragenden Kapital ausgeglichen wird. Nach dem aktuellen Artikel 16 VMWG darf zum Ausgleich der Teuerung auf dem 3/6

risikotragenden (Eigen-)Kapital der Mietzins um höchstens 40 Prozent der Steigerung des Landesindexes der Konsumentenpreise erhöht werden. Nach dem Mietzinsmo- dell des Bundesamtes für Wohnungswesen ist allerdings 28 Prozent der rechnerisch korrekte Satz. Das Modell stützt sich auf die Annahme, dass der Mietzins aus 30 Pro- zent Eigentümerlasten (z.B. Unterhaltskosten) und 70 Prozent Kapitalkosten besteht. Die Kapitalkosten ihrerseits teilen sich auf in 60 Prozent Fremdkapital- und 40 Pro- zent Eigenkapitalkosten (40 % von 70 % = 28 % Anteil am Mietzins). Hintergrund die- ses Modells ist die Praxis der Banken, eine Hypothek bis 60 Prozent des Wertes der Liegenschaft zu gewähren, die nicht amortisiert werden muss. 40 Prozent der Kapital- kosten sind umgekehrt risikotragend. Bei der Einführung der Bestimmung zum Teue- rungsausgleich hatte sich der Bundesrat bewusst für eine grosszügige Lösung zu Gunsten der Vermieterseite entschlossen. Heutzutage erscheint dies nicht mehr angemessen; entsprechend wird der für den Teuerungsausgleich massgebende Satz von 40 auf 28 Prozent herabgesetzt. Eine Reduktion des Teuerungsausgleichs hat eine gewisse, wenn auch nicht sehr grosse Entlastung für die Mieterseite zur Folge. Bei einem Mietzins von angenommen

2000 Franken, würde die Entlastung bei einer Teuerung von 2 Prozent 4.80 Franken

pro Monat oder 57.60 Franken pro Jahr betragen. Über eine mehrjährige Dauer be- trachtet, ergibt sich jedoch ein entsprechend grösserer Betrag.

Art. 19 Abs. 1 Bst. a Ziff. 6 Gemäss Artikel 269d Absatz 1 und 3 OR hat die Vermieterschaft Mietzinserhöhungen und andere einseitige Vertragsänderungen auf einem vom Kanton genehmigten For- mular mitzuteilen. Artikel 19 Absatz 1 und 1bis VMWG definiert den Inhalt dieses For- mulars. Im ersten Absatz, Buchstabe a soll dieses Formular mit einer neuen Ziffer 6 um den Hinweis erweitert werden, dass für eine Mietpartei die Möglichkeit besteht, sich einredeweise auf absolute Kostenkriterien wie einen übersetzten Ertrag (Netto- und Bruttorendite) oder die Überschreitung der orts- und quartierüblichen Mietzinse zu berufen, um eine vermieterseitige Erhöhung abzuwehren, die mit relativen Kosten- kriterien wie einem Referenzzinssatzanstieg, einem Teuerungsausgleich oder allge- meinen Kostensteigerungen begründet ist. Mit einem derartigen Hinweis wird die Transparenz bei Mietzinserhöhungen in laufenden Mietverhältnissen erhöht. Wichtig erscheint in diesem Zusammenhang zu erwähnen, dass mit Blick auf die An- fechtung von Mietzinserhöhungen im Sinne von Artikel 270b Absatz 1 OR keine neuen Rechte für die Mieterseite eingeführt werden. Das Bundesgericht hat mehrfach bestätigt, dass im Sinne einer Abwehr absolute Kostenkriterien gegen relative Miet- zinserhöhungsgründe ins Feld geführt werden können. Zudem gilt dieser Grundsatz auch umgekehrt. Auch die Vermieterseite kann beispielsweise ein Mietzinsherabset- zungsbegehren aufgrund einer Senkung des Referenzzinssatzes abwehren, indem sie nachweist, dass kein übersetzter Ertrag erzielt wird (vgl. bspw. BGE 140 III 433

Art. 19 Abs. 3 Gemäss Artikel 270 Absatz 2 OR können die Kantone im Falle von Wohnungsmangel die Verwendung des Formulars gemäss Artikel 269d OR beim Abschluss eines neuen Mietvertrags für obligatorisch erklären. Artikel 19 Absatz 3 VMWG – in Verbindung mit den Absätzen 1 und 1bis - definiert den Inhalt dieses Formulars. Mit einer Ergänzung von Artikel 19 Absatz 3 soll dieses Formular um die Angabe der Stände für den Refe- renzzinssatz und den Landesindex der Konsumentenpreise (Teuerung) erweitert wer- den, die für den bisherigen Mietzins gegolten haben. Dieser Lösungsansatz zu mehr Transparenz soll bei Wiedervermietungen der Mieterseite eine bessere Beurtei-

lung des Mietzinsniveaus und ihrer Anfechtungsmöglichkeiten erlauben. Im Einzelfall können damit auch versteckte Mietzinserhöhungen unterbunden werden, beispiels- weise, wenn nach einer Pinselsanierung das bisherige Mietzinsniveau beibehalten wird, der Referenzzinssatz jedoch erheblich gesunken ist. Es wird hingegen darauf verzichtet, auf dem Formular auch die Angabe der Stände für den neuen Mietzins zu verlangen. In aller Regel ergeben sich diese aus dem Mietvertag.

Derzeit haben neun Kantone gestützt auf Artikel 270 Absatz 2 OR Bestimmungen zur Pflicht eingeführt, den Anfangsmietzins mit einem amtlichen Formular bekanntzuge- ben. In sechs dieser Kantone (BS, FR, GE, LU, ZG, ZH) besteht gegenwärtig eine vollständige und in zwei (NE, VD) eine teilweise Formularpflicht. Betroffen sind aus- schliesslich Regionen, in denen Wohnungsmangel besteht und der Druck auf die Mietzinsen hoch ist. Mit Zürich, Genf, Basel-Stadt und Lausanne sind die vier gröss- ten Schweizer Städte bereits von der Formularpflicht erfasst. Die Ergänzung des For- mulars würde sich somit auf eine erhebliche Zahl an Schweizer Mietverhältnissen auswirken. Auf Vermieterseite bedeutet die inhaltliche Erweiterung nur einen kleinen administrativen Mehraufwand, der als zumutbar erscheint.

2.2 Abbau mietrechtlicher Formvorschriften

Art. 19 Abs. 2 Die sich aus dem zukünftigen Artikel 269d Absatz 5 OR ergebende Aufhebung der Formularpflicht für die Mitteilung von Mietzinserhöhungen bei der Staffelmiete hat zur Folge, dass entsprechende Inhaltsvorschriften obsolet geworden sind. Ausserdem besteht kein Bedarf mehr für die bisher vorgesehene Möglichkeit der Kantone, bei Staffelmieten die Kopie der Mietzinsvereinbarung als rechtsgenügendes Formular zu bezeichnen. Aus diesen Gründen können die die Staffelmiete betreffenden Inhalte in Artikel 19 Absatz 2 VMWG gestrichen werden.

Art. 19a Mitteilung bei gestaffelten Mietzinsen Der Wegfall der Formularpflicht hat keinen Einfluss auf die Vorgabe, dass die schriftli- che Mitteilung bei der Staffelmiete frühestens vier Monate vor Eintritt jeder Mietzinser- höhung erfolgen darf. Jedoch gehört diese Vorschrift nicht mehr in die die Formular- pflicht betreffende Verordnungsbestimmung. Deshalb wird sie in den neuen Artikel 19a VMWG verschoben.

3 Finanzielle, personelle und weitere Auswirkungen auf Bund und Kantone

Die Verordnungsanpassungen haben für den Bund und die Kantone nur geringfügige Auswirkungen und können mit bestehenden Ressourcen umgesetzt werden. Kurzfris- tig ist durch die Anpassung der Formulare ein gewisser Mehraufwand für die geneh- migende Behörde (i.d.R. der Kanton) möglich. Im Zusammenhang mit dem Wegfall der Formularpflicht bei der Mitteilung einer Mietzinserhöhung bei gestaffelten Mietver- trägen ist in Kantonen, die dafür im kantonalen Recht eine Regelung erlassen haben, eine Gesetzesanpassung zu prüfen.

4 Auswirkungen auf Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft

Die Verordnungsanpassungen dürften sich wirtschaftlich besonders auf städtische Zentren auswirken, weil dort der Mietanteil weit über dem Landesdurchschnitt liegt. Gesamtwirtschaftlich betrachtet dürften die punktuellen Änderungen aber nur eine

moderate Wirkung entfalten. Weitere Auswirkungen auf Umwelt und Gesellschaft sind nicht ersichtlich.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

Die Schweiz ist an keine internationale Verpflichtung gebunden, die ihren Handlungs- spielraum auf dem Gebiet des innerstaatlichen Mietrechts einschränkt. Die Verord- nungsanpassung ist somit in Übereinstimmung mit den völkerrechtlichen Normen, welche für die Schweiz verbindlich sind.

5.2 Verfassungsmässigkeit und Rechtssetzungsbefugnis

Gestützt auf seine Kompetenzen im Zivilrecht (Art. 122 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) und im Mietwesen (Art. 109 BV) hat der Bund die Miete sowie die zugehörigen Missbrauchsbestimmungen als Teil des Obligationenrechts (Art. 253 ff. OR) abschliessend geregelt. Für die Miete von Wohn- und Geschäftsräumen wird dem Bundesrat in Artikel 253a Absatz 3 OR die Befugnis eingeräumt, auf Verordnungsstufe Ausführungsvorschriften zu erlassen. Der Bundesrat hat von dieser Befugnis mit dem Erlass der Verordnung vom 9. Mai 1990 über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen (VMWG) Gebrauch ge- macht. Eine Änderung der Verordnung liegt ebenfalls in seiner Befugnis.

5.3 Erlassform

Die Vorlage enthält keine wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen, die nach Artikel

164 Absatz 1 BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen wären. Es handelt

sich um Ausführungsbestimmungen auf Verordnungsebene, die die Anwendung und Durchführung der mietrechtlichen Gesetzesbestimmungen gewährleisten sollen.

5.4 Datenschutz

Unter dem Gesichtspunkt der Bearbeitung von Personendaten hat die vorliegende An- passung der VMWG keine Auswirkungen.