Parlamentarische Initiative. Überführung der Anstossfinanzierung in eine zeitgemässe Lösung. Vernehmlassung zum Konzept der WBK-S

zu 21.403

Parlamentarische Initiative Überführung der Anstossfinanzierung in eine zeitgemässe Lösung Neue Anträge und Zusatzbericht der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Ständerats

Vom 15. Februar 2024 Aktualisierung vom 14. Mai 2024: Kapitel

3.7 und Kapitel 4.5

Sehr geehrte Damen und Herren Mit diesem Zusatzbericht unterbreiten wir Ihnen in Ergänzung des Berichts der WBK- N vom 28. April 2022 die Anträge der WBK-S zum Bundesgesetz über die Unterstüt- zung der familienergänzenden Kinderbetreuung und der Kantone in ihrer Politik der frühen Förderung von Kindern (E-UKibeG) und zum Bundesbeschluss über die Un- terstützung der familienergänzenden Kinderbetreuung und der Kantone in ihrer Poli- tik der frühen Förderung von Kindern.

15. Februar 2024 Im Namen der Kommission Die Präsidentin: Mathilde Crevoisier Crelier

1 Ausgangslage 3

2 Inhalt des Zusatzberichts 4

3 Erwägungen der Kommission 4

3.1 Bekämpfung des Fachkräftemangels 4

3.2 Verhinderung von Mitnahmeeffekten 7

3.3 Unterstützungsmassnahmen für Kinder mit Behinderungen 7

3.4 Durchführung der Vorlage 8

3.5 Arbeitslosenversicherung 9

3.6 Drei Förderbereiche über Programmvereinbarungen 9

3.7 Finanzierung und Kostenfolgen 11

3.7.1 Arbeitslosenversicherung 14

3.8 Erwägungen der Minderheiten 14

4 Erläuterungen zu den geänderten Bestimmungen 18

4.1 E-UKibeG (Programmvereinbarungen) 19

4.2 FamZG 22

4.3 FLG 27 4.4 AVIG 28

4.5 Bundesbeschluss 28

4.6 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 29

Zusatzbericht

1 Ausgangslage

Der vorliegende Zusatzbericht geht auf die von der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrates (WBK-N) eingereichte parlamentarische Initi- ative 21.403 «Überführung der Anstossfinanzierung in eine zeitgemässe Lösung» zu- rück. An ihrer Sitzung vom 18. Februar 2021 beschloss die WBK-N mit 15 zu 9 Stimmen, eine parlamentarische Initiative einzureichen mit dem Ziel, das bestehende Impuls- programm zur Förderung der Schaffung familienergänzender Betreuungsplätze durch eine stetige Unterstützung abzulösen. Am 29. März 2021 befasste sich danach die Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Ständerates (WBK-S) mit der Initiative ihrer Schwesterkommission und beschloss mit 7 zu 3 Stimmen bei 3 Enthal- tungen, ihr ebenfalls Folge zu geben. An ihren Sitzungen vom 16. April und 27. Mai 2021 beschloss die WBK-N, eine Sub- kommission mit 11 Mitgliedern einzusetzen, um einen Gesetzesentwurf zur Konkre- tisierung des Initiativanliegens auszuarbeiten. Die WBK-N beriet die von der Sub- kommission ausgearbeitete Vorlage an ihrer Sitzung vom 28. April 2022 und nahm den Vorentwurf in der Gesamtabstimmung mit 18 zu 7 Stimmen an. Der Bundesbe- schluss wurde mit 17 zu 7 Stimmen angenommen. Der Nationalrat hat die Annahme der Vorlage am 1. März 2023 mit 104 zu 84 Stim- men bei fünf Enthaltungen beschlossen (Vorlage 1: Beschluss abweichend vom Ent- wurf, Vorlage 2: Beschluss gemäss Entwurf). Die WBK-S hat an ihrer Sitzung vom 6. und 7. Juli 2023 Anhörungen zur Vorlage des Nationalrats durchgeführt. An der Sitzung vom 22. August 2023 hat die Kommis- sion mit 10 zu 3 Stimmen, ohne Enthaltungen, das Eintreten auf die Vorlage beschlos- sen. Weiter hat sie mehrere Prüfaufträge an die Verwaltung übermittelt, um eine Va- riante auf Basis der gesetzlichen Grundlage des Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über die Familienzulagen und Finanzhilfen an Familienorganisationen (Familienzula- gengesetz, FamZG)1 zu eruieren. Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 20. No- vember 2023 das Konzept für die Betreuungszulage nach Massgabe des Familienzu- lagengesetzes finalisiert. Sie hat weiter entschieden, die Anträge der WBK-S zum Entwurf des Bundesgesetzes über die Unterstützung der familienergänzenden Kinder- betreuung und der Kantone in ihrer Politik der frühen Förderung von Kindern (E- UKibeG) und zum Entwurf des Bundesbeschlusses in eine erneute Vernehmlassung zu schicken. Für die WBK-S stehen insbesondere drei Aspekte der Vorlage im Vor- dergrund. Sie will zum einen insbesondere wirtschaftliche Ziele über die Einführung einer Betreuungszulage erreichen. So steht aus Sicht der Kommission die vermehrte Integration beider Elternteile in die Arbeitswelt insbesondere unter dem Aspekt des Fachkräftemangels, weshalb sie Wert auf eine explizitere Anbindung der möglichen Entlastung der Eltern an die Erwerbstätigkeit legt. Es ist der Kommission ausserdem ein Anliegen, den Bundeshaushalt nicht übermässig mit einer stark gebundenen neuen

1 SR 836.2

Leistung zu belasten. Das von ihr vorgeschlagene Finanzierungssystem über Arbeit- geber- und allenfalls über Arbeitnehmerbeiträge erachtet sie deshalb als mit dem Ziel, dem Fachkräftemangel entgegenzuwirken, vereinbar. Sie hat zudem erhebliche Be- denken in Bezug auf mögliche Mitnahmeeffekte eines Bundesbeitrags, wie der Nati- onalrat ihn vorsieht. Ausserdem kamen im Verlauf der Beratungen grosse Bedenken in Bezug auf die Durchführbarkeit der nationalrätlichen Vorlage auf. Die von der WBK-S präsentierte Lösung trägt ihrer Befürchtung Rechnung, wonach in den Kan- tonen sehr aufwändige Durchführungsstrukturen aufgebaut werden müssten, sollte ein Bundesbeitrag eingeführt werden. Schliesslich bestehen Bedenken, ob eine neue So- zialzulage des Bundes an die Eltern verfassungsmässig ist. An ihrer Sitzung vom 15. Februar 2024 verabschiedete die WBK-S ihr Konzept zum E-UKibeG mit 11 zu 1 Stimme, bei 1 Enthaltung, für die Vernehmlassung. Weiter entschied sie mit 10 zu 2 Stimmen, bei 1 Enthaltung, auch den Verpflichtungskredit in die Vernehmlassung zu schicken. Die Kommission erachtet ihren Ansatz über das Familienzulagengesetz eine weitere, gesamtschweizerisch vorzusehende Zulage einzuführen, als den damit verbundenen Zielen entsprechender. Die Familienzulagen dienen dazu, die den Eltern entstehenden Kosten auf Grund eines oder mehrerer Kinder teilweise auszugleichen. Die Betreu- ungszulage würde mit Anbindung an die Nutzung familienergänzender Betreuungs- angebote diesem Grundsatz entsprechen. Ausserdem leitet sich der Anspruch auf eine Familienzulage grundsätzlich aus einer Erwerbstätigkeit ab, was wiederum einen wichtigen Bezug zwischen einer neuen Familienleistung und der zu erwartenden stär- keren Integration beider Eltern in den Arbeitsmarkt herstellt. Der Zusatzbericht geht auf die Anträge der WBK-S zum E-UKibeG und zum Entwurf des Bundesbeschlusses ein. Für die Resultate aus der Vernehmlassung über die Vor- lage des Nationalrates verweist sie auf den Ergebnisbericht vom November 2022.

2 Inhalt des Zusatzberichts

Der vorliegende Zusatzbericht ergänzt den Bericht der Kommission des Nationalrates vom 28. April. 2022 und beschränkt sich deshalb auf eine Erläuterung der geänderten Bestimmungen. Die Vorlage des Nationalrates wird nicht erneut wiedergegeben.

3 Erwägungen der Kommission

3.1 Bekämpfung des Fachkräftemangels

Die Betreuungszulage und die Programmvereinbarungen sollen aus Sicht der WBK - S in erster Linie dazu dienen, das Arbeitskräftepotential auszuschöpfen. Durch die Förderung der institutionellen Kinderbetreuung werden Arbeitskräfte frei, indem Eltern von gewissen Erziehungs- und Betreuungsaufgaben entlastet werden. Denn die Unterstützung des Ausbaus des Angebots und der Senkung der Kosten für die Eltern können die Teilnahme am Arbeitsmarkt und/oder die Erhöhung des Be-

schäftigungsgrads von Eltern ermöglichen. Eine Untersuchung zum Kosten-Nutzen- verhältnis eines Massnahmenpakets im Bereich der Politik der frühen Kindheit zeigt auf, dass pro zusätzlich geschaffenem Betreuungsplatz das Arbeitsvolumen bei den Eltern um 46 Prozent steigen könnte.2 Das bedeutet beispielsweise, dass bei der Schaf- fung von 21 000 Betreuungsplätzen mit einem zusätzlichen Arbeitsangebot von rund 10 000 Vollzeitstellen oder 0,2 Prozent der Beschäftigung in der Schweiz zu rechnen wäre.3 Darüber hinaus führt eine Erhöhung des Arbeitsvolumens zu einem höheren Erwerbseinkommen, was sich unmittelbar positiv auf die Volkswirtschaft auswirkt. Einerseits in Bezug auf den Konsum, Investitionen und Sparen andererseits ergeben sich höhere Steuereinnahmen. Im Weiteren wirkt die Ausweitung des Arbeitsangebots dem Fachkräftemangel entgegen. Neben den kurzfristigen positiven Effekten bei der Erwerbstätigkeit der Eltern ergeben sich auch langfristige Auswirkungen auf den Ar- beitsmarkt. Durch den Verbleib von beiden Eltern im Arbeitsprozess, steigen die Kar- rierechancen und Löhne. Die Lohnzunahme beläuft sich gemäss Berechnungen auf 2,4 Prozent pro zusätzlichem Jahr Berufserfahrung.4 Volkswirtschaftlich steht diesem erhöhten Gehalt eine gesteigerte Produktivität gegenüber.5 Dies resultiert in einem Anstieg des Bruttoinlandsprodukts (BIP), der Wohlstand und die internationale Wett- bewerbsfähigkeit der Wirtschaft steigen ebenfalls.

Neben der genannten Studie zum Kosten-Nutzenverhältnis zeigen auch andere öko- nomische Analysen Zusammenhänge zwischen der Investition in die institutionelle Kinderbetreuung und der Erwerbstätigkeit bzw. dem Arbeitsvolumen von Eltern auf.6 Zusammenfassend kann daraus geschlossen werden, dass ein ausreichendes oder zu- sätzliches Angebot an institutioneller Kinderbetreuung eine Voraussetzung zur Aus- schöpfung des Erwerbspotentials von Eltern ist, wobei zentral ist, dass das Angebot

2 BAK Economics AG (2020): Volkswirtschaftliches Gesamtmodell für die Analyse zur «Politik der frühen Kindheit». Bericht im Auftrag der Jacobs Foundation, Basel: BAK Economics AG. Kann abgerufen werden unter: https://www.bak-economics.com/filead- min/user_upload/BAK_Politik_Fruehe_Kindheit_Mai_2020.pdf, S. 3. 3 BAK Economics AG (2020): Volkswirtschaftliches Gesamtmodell für die Analyse zur «Poli- tik der frühen Kindheit». Bericht im Auftrag der Jacobs Foundation, Basel: BAK Econo- mics AG. Kann abgerufen werden unter: https://www.bak-economics.com/fileadmin/u- ser_upload/BAK_Politik_Fruehe_Kindheit_Mai_2020.pdf, S. 5. 4 BAK Economics AG (2020): Volkswirtschaftliches Gesamtmodell für die Analyse zur «Poli- tik der frühen Kindheit». Bericht im Auftrag der Jacobs Foundation, Basel: BAK Econo- mics AG. Kann abgerufen werden unter: https://www.bak-economics.com/fileadmin/u- ser_upload/BAK_Politik_Fruehe_Kindheit_Mai_2020.pdf, S. 3. 5 Ein Ausbau der familienergänzenden Kinderbetreuung kommt auch Eltern zugute, die eine Ausbildung absolvieren. Eine Ausbildung hat ausserdem positive Rückwirkungen auf das gesamtwirtschaftliche Produktivitätsniveau. 6 Vgl. u. a. Stadelmann-Steffen, Isabelle (2011): Dimensions of Family Policy and Female La- bor Market Participation. Analyzing Group-Specific Policy Effects. Governance 24: 331- 357; Felfe, Christina / Iten, Rolf / Lechner, Michael / Schwab, Stephanie / Stern, Susanne / Thiemann, Petra (2013): Familienergänzende Kinderbetreuung und Gleichstellung. Zü- rich/St. Gallen: Infras und Universität St. Gallen (; INFRAS (2018): Kinderbetreuung und Erwerbstätigkeit. Was sich Eltern wünschen. Zürich: Jacobs Foundation; Jeanrenaud, Claude / Macuglia, Julia (2021): La politique d’accueil extrafamilial du Canton et de la Ville de Neuchâtel : effets sur l’activité professionnelle et le revenu des mères de jeunes enfants, estimation du retour fiscal. Université de Neuchâtel : Institut de recherches éco- nomiques; Hermann, Michael / Bosshardt, Lorenz / Craviolini, Julie (2021): Frauen in freien Berufen. Studie des SVFB zum unausgeschöpften Potenzial hochqualifizierter Frauen. Zürich: Sotomo.

bei Geburt des ersten Kindes verfügbar ist. Der Entscheid, ob und in welchem Aus- mass insbesondere Mütter erwerbstätig sind, hängt auch von weiteren Faktoren ab. Eine wichtige Rolle spielen die Kosten für die Betreuung (Kosteneffekt), die Verfüg- barkeit von Betreuungsmöglichkeiten, sowie der Umfang an Erwerbstätigkeit vor der Familiengründung, und ob ein institutionelles Angebot bereits genutzt wird (Substi- tutionseffekt und Steuerbelastung). Es ist vor allem dann mit einer Ausdehnung des Erwerbsangebots zu rechnen, wenn das institutionelle Angebot neu aufgebaut oder erheblich ausgebaut wird (Leveleffekt), die Kosten der Betreuung sinken und diese das zusätzliche Einkommen einer Erwerbstätigkeit (abzüglich der damit verbundenen höheren Steuern) nicht übersteigen. Schliesslich kann davon ausgegangen werden, dass eine Erweiterung des Betreuungsangebots und eine Senkung der Betreuungskos- ten vor allem Frauen mit einer mittleren Ausbildung in die Lage versetzen würden, wieder oder vermehrt erwerbstätig zu werden. Womit das Arbeitskräftepotential bes- ser ausgeschöpft werden und auch dem Fachkräftemangel entgegengewirkt werden könnte.

Aufgrund des Zusammenhangs zwischen dem Ausbau oder der Aufnahme einer Er- werbstätigkeit und der institutionellen Kinderbetreuung schlägt die WBK-S nun die Betreuungszulage vor, die der Anbindung an die Erwerbstätigkeit mehr Rechnung trägt (vgl. Art. 3, Abs. 1, Bst. c FamZG). Diesbezüglich prüfte sie auch die Anspruchs- voraussetzung eines Mindestbeschäftigungsgrads. Die Voraussetzung eines minima- len Beschäftigungsgrads kann eine Zugangshürde für diejenigen Personen darstellen, die sich für den Ausbau oder die Aufnahme der Erwerbstätigkeit zunächst weiterbil- den und aus diesem Grund auf die familienergänzende Kinderbetreuung angewiesen sind.7 Derzeit bestehen lediglich in wenigen Kantonen Regelungen zum grundsätzli- chen Anspruchskriterium eines minimalen Beschäftigungsgrads für kommunale oder kantonale Beiträge an die institutionelle familienergänzende Kinderbetreuung. Die Praxis zeigt allerdings, dass eine Erhebung und Kontrolle des Beschäftigungsgrads in verschiedenen Fällen Schwierigkeiten bergen. Dies da verschiedene Möglichkeiten bestehen eine Erwerbstätigkeit auszugestalten wie z. B. im Rahmen von Tätigkeiten im Stundenlohn, wechselndem Beschäftigungsgrad, starken saisonalen Schwankun- gen, selbstständiger Erwerbstätigkeit oder Arbeit auf Abruf. Die Voraussetzung eines Mindestbeschäftigungsgrads bedeutet für Personen in unregelmässigen Arbeitsver- hältnissen, dass in denjenigen Monaten höhere Kosten anfallen, in denen das Einkom- men tiefer ist. Eine vorübergehende Reduktion des Pensums zu Ausbildungszwecken, aufgrund von unbezahlter (Care-)Arbeit oder Krankheit wäre auf der Kontroll- und / oder Empfängerseite mit Nachteilen verbunden. Unterbrüche in der Kinderbetreuung sind jedoch weder aus Sicht der Anbieter noch der Familien erstrebenswert. Zur Über- prüfung stützen sich einzelne Kantone heute beispielsweise bei selbstständig Erwerb- stätigen auf eine Selbstdeklaration der Gesuchstellenden ab, mit der ebenfalls die Ein- kommenshöhe erhoben wird. Eine Überprüfung der Angaben erfolgt teilweise mittels grundsätzlicher Stichproben oder wenn bezüglich der Übereinstimmung der beiden Angaben Zweifel bestehen. Eine weitere Schwierigkeit in der Umsetzung besteht da- rin, dass Arbeitsverträge auch mündlich abgeschlossen werden können. Die Anhörung

7 Jacobs Foundation (2018): Kinderbetreuung und Erwerbstätigkeit: Was sich Eltern wün- schen. Schlussbericht, S. 9.

der Ausgleichskassen, die zu den entsprechenden Erhebungs- und Kontrollmöglich- keiten befragt wurden, hat ebenfalls ergeben, dass der Aufwand für die Feststellung eines bestimmten Mindestbeschäftigungsgrads unverhältnismässig erscheint. Insbe- sondere da das Missbrauchspotential gering sein dürfte, weil für die Bemessung der Betreuungszulage ein Beleg für den Umfang der tatsächlich in Anspruch genomme- nen institutionellen Kinderbetreuung vorgelegt werden muss. Daher beschloss die Kommission von der Voraussetzung eines Mindestbeschäftigungsgrads abzusehen.

3.2 Verhinderung von Mitnahmeeffekten

Eine Betreuungszulage bringt gegenüber einem Bundesbeitrag an die Kosten der El- tern verschiedene Vorteile. Einige Auswirkungen dürften aber bei beiden Modellen gleich ausfallen. Der entsprechende Vergleich wird nachfolgend erläutert. Im Vergleich mit einem Bundesbeitrag, der mittels einer Schnittstelle zu den kanto- nalen (bzw. kommunalen) Subventionssystemen ausbezahlt wird, ist bei einer Betreu- ungszulage mit weniger Mitnahmeeffekten zu rechnen. Dies, da die Auszahlung der Betreuungszulage an die Eltern direkt erfolgt und nicht über komplexe Subventions- mechanismen ausbezahlt werden. Eine Betreuungszulage über das Familienzulagen- gesetz würde zudem unabhängig von allfälligen Kostenentwicklungen im Bereich der institutionellen Betreuungsangebote ausgerichtet. Nicht zuletzt wäre durch eine klare Trennung der Betreuungszulage von anderweitigen Subventionssystemen eine Kür- zung im kantonalen Subventionssystem für die Eltern direkt ersichtlich. Ergänzend sieht die Kommission vor, dass die zu schaffende Kostentransparenz der Kantone und Gemeinden mittels statistischer Erhebung bei Einführung einer Betreuungszulage ebenfalls Mitnahmeeffekte minimieren (vgl. Erläuterungen zu Art. 17 E-UKibeG). Entsprechend dem Bundesbeitrag ist auch bei einer Betreuungszulage aufgrund der Kompetenzordnung keine direkte Einflussnahme auf eine Verhinderung von Subven- tionssenkungen in den Kantonen möglich, allerdings sollen mittels Programmverein- barungen Anreize zu Mehrinvestitionen gesetzt werden. Ebenso bestehen in beiden Fällen keine Steuerungsmöglichkeiten bezüglich der Festlegung von Norm- oder Vollkosten, dies ist die Aufgabe der Kantone. Ähnlich verhält es sich mit dem Potential der Massnahme für eine Erhöhung des Er- werbspensums der Eltern. Dieses Potential ist unter gewissen Voraussetzungen bei einer Umsetzung über das E-UKibeG oder über eine Betreuungszulage bei einer An- knüpfung an die institutionelle Betreuung gegeben. Hingegen muss von einem deut- lich reduzierten Potential ausgegangen werden, wenn, wie teilweise im Falle der in- formellen Kinderbetreuung, gar keine Kosten für die Kinderbetreuung in einem Haushalt anfallen.

3.3 Unterstützungsmassnahmen für Kinder mit

Behinderungen Auch bei einer Betreuungszulage ist die besondere Berücksichtigung von allfälligen Mehrkosten bei den Eltern von Kindern mit Behinderungen vorgesehen. Es wird auf die tatsächlich anfallenden behinderungsbedingten Mehrkosten abgestützt. Dabei ist entscheidend, wie stark der behinderungsbedingte Betreuungsaufwand erhöht ist. Die

Betreuungszulage wird dann entsprechend um den Faktor 1.5 oder 2 erhöht (vgl. Art.

5 Abs. 2ter FamZG).

Bereits heute kennen einige Kantone und Gemeinden höhere Subventionen für die familienergänzende Kinderbetreuung für die Eltern von Kindern mit Behinderungen. Langfristig sollte sichergestellt werden, dass auch Eltern von Kindern mit Behinde- rungen letztlich gemäss ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit an den Kosten be- teiligt sind. Dies entgegen der teilweise bestehenden Praxis, sämtliche zusätzlichen Kosten, welche die institutionelle Betreuung eines Kindes mit Behinderungen gene- riert, auf die Eltern zu überwälzen. Darum soll ein entsprechender Förderbereich für die Programmvereinbarungen aufgenommen werden (vgl. Art. 13 Abs. 1, Bst. d E- UKibeG). Darin wird auch die bereits in der nationalrätlichen Vorlage vorgesehene Schaffung von Plätzen für Kinder mit Behinderungen aufgenommen.

3.4 Durchführung der Vorlage

Der wohl grösste Unterschied besteht bezüglich der Ausrichtung und Durchführung der Betreuungszulage. Bei der Lösung über das Familienzulagengesetz kann an ein bestehendes System angeknüpft werden. Vorgesehen ist, dass die Betreuungszulage wie die Kinder- und Ausbildungszulage von der zuständigen Familienausgleichskasse über die Arbeitgebenden an den anspruchsberechtigten Elternteil ausbezahlt wird. Für die Durchführung und insbesondere zur Verhinderung eines Doppelbezugs könnte für die Betreuungszulage auf das Familienzulagenregister abgestellt werden. Mit einem Anknüpfen an ein bewährtes System sind auch komplexe Anschlussfragen aufgrund von bestehenden Normen und Rechtsprechung gelöst (bspw. Die Anspruchsberechti- gung bei den verschiedenen Familienkonstellationen). Der administrative Aufwand für Bund und Kantone ist bei einer Betreuungszulage erheblich geringer, da an beste- hende Prozesse und Abläufe angeknüpft und die Betreuungszulage damit direkt den Eltern ausbezahlt werden kann. Für die Umsetzung eines Bundesbeitrags gemäss E- UKibeG wäre es notwendig, neue Strukturen und Prozesse einzuführen. Zudem müss- ten die Kantone – sei es mittels einer Anpassung eines bestehenden Subventionssys- tems für die familienergänzende Kinderbetreuung oder durch die Einführung eines neuen Systems – mit einem erheblichen Mehraufwand rechnen. Die unterschiedlichen Auszahlungsmodalitäten in den Kantonen dürften zudem die Sicherstellung der Rechtsgleichheit erschweren. Wohingegen diese bei einem harmonisierten Vollzug der Betreuungszulage sichergestellt wäre. Der Bund könnte im Rahmen des FamZG gewisse Vorgaben zur Durchführung der Betreuungszulage machen. Dies geschieht in Form einer Wegleitung für die Kinder- und die Ausbildungszulagen bereits heute. Die Zuständigkeit und Kompetenz zur Durchführung der Betreuungszulage liegt bei den Kantonen. Zusätzlich ist hingegen bei den Familienausgleichskassen mit einem Mehraufwand für die Durchführung der Betreuungszulage zu rechnen. Auch aufgrund des Verzichts auf die Anspruchsvoraussetzung eines Mindestbeschäftigungsgrades, dürfte der Aufwand im Verhältnis zum Bundesbeitrag gemäss E-UKibeG erheblich geringer ausfallen. Beide Varianten sehen eine namhafte Entlastung der Eltern vor. Grundsätzlich kann festgehalten werden, dass sich bei einer Voraussetzung der institutionellen Kinderbe- treuung für die Eltern unabhängig davon, ob die Umsetzung über den Bundesbeitrag

oder über eine Betreuungszulage erfolgt, eine vergleichbare Entlastung ergibt. Der geplante monatliche Auszahlungszyklus bleibt auch bei der Betreuungszulage vorge- sehen. Um ein Gesuch einzureichen bzw. einen Rechtsanspruch zu generieren, müss- ten die Eltern in beiden Systemen Informationen zur Nutzung der institutionellen Kin- derbetreuung erbringen. Bezüglich der Beantragung des Bundesbeitrags gemäss E- UKibeG würde der genaue Prozess von der kantonalen Umsetzung abhängen. Der Prozess für eine Betreuungszulage gemäss FamZG entspräche weitgehend jenem Pro- zess für den Bezug einer Kinder- und Ausbildungszulage. Aus Sicht der Kommission bringt diese Lösung darum auch für die Eltern wesentliche Vereinfachungen mit sich, da die meisten Anspruchsberechtigten bereits heute eine oder mehrere Formen von Familienzulagen beziehen und darum mit dem Antragssystem vertraut sind. Zudem sind die Prozesse über die Vorgaben gemäss FamZG und den entsprechenden Wei- sungen des BSV schweizweit weitgehend harmonisiert, was wiederum eine rechts- gleiche Durchführung sicherstellt.

3.5 Arbeitslosenversicherung

Arbeitslose Personen, die Arbeitslosenentschädigung (Taggeld) der Arbeitslosenver- sicherung (ALV) beziehen, haben keinen Anspruch auf Familienzulagen gemäss Fa- mZG. Stattdessen erhalten sie einen Zuschlag zum Taggeld der ALV. Dieser Zuschlag entspricht auf den Tag umgerechnet dem gesetzlichen Kinder- und Ausbildungszula- gen gemäss FamZG, auf die sie als erwerbstätige Personen Anspruch gehabt hätten. Dieser Zuschlag wird von der ALV subsidiär ausbezahlt. Das bedeutet, die ALV zahlt diesen Zuschlag nur aus, wenn die Familienzulage nicht von einer anderen erwerbstä- tigen Person geltend gemacht werden kann. Für die Einführung einer Betreuungszulage innerhalb der ALV besteht somit die Mög- lichkeit, an ein bestehendes System anzuknüpfen und analog zu diesem System sub- sidiäre Betreuungszulagen in Form eines Taggeldzuschlags zu gewähren, welcher sich nach dem Umfang der in Anspruch genommenen institutioneller Betreuung rich- tet.

3.6 Drei Förderbereiche über Programmvereinbarungen

Die familienergänzende Kinderbetreuung ist in erster Linie Aufgabe der Kantone und Gemeinden. Der Bund kann bestehende Massnahmen zum Schutz der Familie gemäss Bundesverfassung unterstützen. Auch die WBK-S erachtet Programmvereinbarungen als ein geeignetes Instrument seitens des Bundes, um die Kantone und Gemeinden in diesem Aufgabengebiet zu unterstützen. Aufgrund der hauptsächlichen Zuständigkeit für die familienergänzende Kinderbetreuung der Kantone und Gemeinden erachtet die WBK-S hingegen eine Streichung der Förderbereiche zu Massnahmen der Qualitäts- förderung und der besseren Abstimmung der familienergänzenden Kinderbetreuung auf die Bedürfnisse der Eltern (Art. 13 Abs. 1 Bst. b und c) als besser mit der Kom- petenzordnung vereinbar. Die WBK-S sieht hier eindeutig die Kantone und die Ge- meinden in der Pflicht, über geeignete Anforderungen an die Betriebsbewilligung und weitere Massnahmen zur Förderung der Qualität dieselbe in den institutionellen Be- treuungsangeboten zu verbessern.

Am Förderbereich zur Weiterentwicklung der Politik der frühen Förderung von Kin- dern der Kantone wird festgehalten. Für den Aufbau und die Weiterentwicklung kan- tonaler Politiken innerhalb eines Politikfeldes haben sich Programmvereinbarungen bewährt. Dass in den Kantonen und Gemeinden bzgl. der Weiterentwicklung der Po- litik der frühen Kindheit Handlungsbedarf besteht, wurde u. a. im Bundesratsbericht «Politik der frühen Kindheit» festgestellt.8 Ebenso wird der Förderbereich zur Schaf- fung von mehr institutionellen Betreuungsplätzen bzw. zur Schliessung bestehender Angebotslücken in den Kantonen beibehalten. Denn damit die finanzielle Entlastung der Eltern in Bezug auf den Ausbau ihrer Erwerbstätigkeit wirksam sind, ist es eine Voraussetzung das überhaupt entsprechende Betreuungsplätze bestehen. Um die Kan- tone darin zu bestärken, ein flächendeckendes Angebot zu unterstützen und nur dort neue Plätze zu schaffen, wo diese tatsächlich gebraucht werden, sind Programmver- einbarungen geeignete Instrumente, nicht zuletzt wegen der hälftigen finanziellen Be- teiligung der Kantone an der Schaffung der Plätze. Zudem wird der oben erwähnte zusätzliche Förderbereich für Kinder mit Behinderungen eingeführt, der neben der Schaffung von Plätzen auch die Senkung der Kosten für die Eltern umfasst. Insgesamt ist zu beachten, dass der Versorgungsgrad zwischen den Kantonen sehr unterschied- lich ist, so dass ein Bedarf für diese Förderung nach wie vor besteht. Die Kommission hatte sich stark mit Fragen der Steuerung und der Möglichkeit der Kantone auseinandergesetzt, eigene Akzente zu setzen. Sie erachtet in ihrer Mehrheit Programmvereinbarungen wegen ihrer klaren Trennung der strategischen Rahmenbe- dingungen und der operativen Freiheit der Kantone als geeignetes Mittel, spezifische Aspekte der institutionellen Kinderbetreuung und Massnahmen zur Förderung von Kindern in den ersten Lebensjahren zu fördern. Anstelle der Definition von Einzel- projekten soll die Steuerung auf messbare Wirkungs- und Leistungsziele ausgerichtet werden, was den Kantonen mehr Flexibilität in der konkreten Umsetzung lässt. Die Zielsetzungen leiten sich aus den strategischen Zielen des Bundes im jeweiligen Auf- gabenbereich ab (basierend gesetzlichen und gegebenenfalls weiteren aufgabenspezi- fischen Planungsgrundlagen). Auf operativer Ebene sollen die Kantone über grösst- mögliche Flexibilität verfügen. Dazu sollen sie anstelle von projektbezogenen Einzelsubventionen Global- und Pauschalbeiträge erhalten, die sie für die Erreichung der vereinbarten Ziele einsetzen können. Mit dem Abschluss von Programmvereinbarungen geht der Bund gegenüber den Kan- tonen mehrjährige finanzielle Verpflichtungen ein. Damit muss das Parlament den Höchstbetrag der während 4 Jahren einzusetzenden Mittel mittels Verpflichtungskre- dit festlegen. Theoretisch wäre es denkbar, dass das Parlament im Bundesbeschluss über einen Verpflichtungskredit Eckwerte für die Mittelzuteilung auf die einzelnen Förderbereiche definiert. Eine erste grobe Mittelaufteilung auf die Kantone erfolgt in der Regel über einen dem Politikfeld entsprechenden Verteilschlüssel. Dieser könnte

8 Bundesrat (2021): Politik der frühen Kindheit. Auslegeordnung und Entwicklungsmöglich- keiten auf Bundesebene. Bericht des Bundesrates in Erfüllung der Postulate 19.3417 der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrates vom 12. April 2019 und 19.3262 Gugger vom 21. März 2019. Kann abgerufen werden unter: https://www.par- lament.ch/centers/eparl/curia/2019/20193417/Bericht%20BR%20D.pdf.

sich für die Programmvereinbarungen nach dem E-UKibeG bspw. an der Anzahl Ein- wohnerinnen und Einwohner eines Kantons sowie der Anzahl Kinder unter einem be- stimmten Alter (gemäss Geltungsbereich des Gesetzes) orientieren. Gestützt darauf legt das EDI im Rahmen der Programmvereinbarungen und auf der Basis der jeweiligen Eingabe mit jedem Kanton einzeln fest, wie die Mittel auf die verschiedenen Förderbereiche verteilt werden. Bezüglich der Durchführung der Pro- grammvereinbarungen ergeben sich keine wesentlichen Änderungen gegenüber der Vorlage des Nationalrats.

3.7 Finanzierung und Kostenfolgen

Die WBK-S sieht bezüglich der Finanzierung der Betreuungszulagen grundsätzlich die Arbeitgebenden in der Verantwortung. Da die Bekämpfung des Fachkräfteman- gels auch in der Verantwortung der Arbeitgebenden liegt, die damit einen solidari- schen Beitrag leisten. Der Bund beteiligt sich an den Massnahmen im Rahmen der Programmvereinbarungen und kommt somit seiner Mitverantwortung in Bezug auf die Weiterentwicklung des Politikfeldes der frühen Kindheit und insbesondere der fa- milienergänzenden Kinderbetreuung nach. Die Kommission erachtet es im Weitern als Möglichkeit eine paritätische Finanzierung durch Arbeitgebende und Arbeitneh- mende vorzusehen. Diese Zuständigkeit liegt, entsprechend des Grundsatzes der Fa- milienzulagen, bei den Kantonen. Die Kantone sind frei entsprechende Regelungen vorzunehmen, wie dies bereits für die Kinder- und Ausbildungszulagen der Fall ist. Die Kantone sind auch frei, eigene Beiträge zur Finanzierung der Betreuungszulage zu leisten. Wenn die geschätzten 637 Millionen, die im Jahr 2025 für die Betreuungs- zulage zu zahlen sind, allein durch eine Erhöhung des Arbeitgeberbeitragssatzes zu den Familienzulagen zu finanzieren sind, müsste der mittlere Arbeitgebersatz rund 0,2 Prozentpunkte erhöht werden. Anders ausgedrückt, müsste der mittlere Arbeitgeber- satz von rund 1.95 Prozent angehoben werden (statt wie bisher auf 1.75 Prozent). Die Kostenfolgen ergeben sich gemäss den nachfolgenden Überlegungen. Die von der Mehrheit der WBK-S gewählte Lösung sieht eine Betreuungszulage für institutionell betreute Kinder vor. Die Höhe der Zulage hängt von der Anzahl Stunden institutio- neller Betreuung pro Woche ab. Der Mindestbetrag der Zulage beträgt 100 Franken pro Monat für Kinder, die einen Tag pro Woche institutionell betreut werden. Für jeden zusätzlichen Betreuungshalbtag erhöht sich die monatliche Zulage um 50 Fran- ken auf maximal 500 Franken pro Monat für ein Kind, das an fünf Tagen pro Woche institutionell betreut wird. Im Vergleich dazu würden Eltern, deren Kind fünf Tage pro Woche institutionell be- treut wird, gemäss E-UKibeG rund 477 Franken pro Monat erhalten. Dies, wenn bei einem Betreuungstag mit 10 Stunden à 11 Franken gerechnet und davon ausgegangen wird, dass der Bund sich mit 20 Prozent an den Gesamtkosten beteiligt.

Tabelle 1: Höhe der Betreuungszulage gemäss Betreuungsstunden pro Woche Betreuungstage 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 pro Woche

Höhe der monat- 100 150 200 250 300 350 400 450 500 lichen Zulage (CHF)

Die Betreuungszulage wird ab dem Geburtsmonat bis zum Ende desjenigen Monats ausbezahlt, in dem das Kind das siebte Lebensjahr vollendet.

Gemäss der Erhebung über die Einkommen und Lebensbedingungen (SILC-2021)9 werden 37,9 Prozent der Kinder zwischen 0 und 3 Jahren und 38,2 Prozent der Kinder zwischen 4 und 12 Jahren in institutionellen Betreuungsstrukturen betreut. Ausgehend von diesen Zahlen und vom Referenzszenario A-00-202010 dürfte im Jahr 2025 für rund 283 000 Kinder ein Anspruch auf Betreuungszulagen bestehen, was Kosten von ca. 637 Millionen Franken verursachen würde.

Damit die geschätzten Kosten vergleichbar sind mit den Kosten für den Bundesbeitrag gemäss E-UKibeG, wurden auch für das Modell des Nationalrats die Angaben aus der SILC-Statistik von 2021 (SILC-2021) beigezogen. Basierend auf den Angaben der Statistik von 2021 würden sich die Kosten für den Bundesbeitrag gemäss E-UKibeG auf rund 729 Millionen. Franken (anstelle von 693 Millionen. Franken (SILC-2014)) im ersten Durchführungsjahr belaufen.

Bezüglich der Kosten für die Programmvereinbarungen sieht die WBK-S eine Anpas- sung der Finanzmittel vor, die sich auf die drei geplanten Förderbereiche bezieht und nicht wie die Vorlage des Nationalrats auf vier. Der Bund soll sich dabei mit maximal zur Hälfte an den Ausgaben der Kantone beteiligen. Es sind maximal drei 4-jährige Vertragsperioden vorgesehen. Die Kosten für die Programmvereinbarungen belaufen sich jährlich auf 32 Millionen Franken, wobei auch die WBK-S vorsieht, diesen Be- trag um die benötigten Sach- und Personalkosten zu reduzieren. Die WBK-S sieht im Gegensatz zum Nationalrat vor, die Mittel nicht gleichmässig über die drei Förderbe- reiche zu verteilen. So sollen für die Förderbereiche gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. a 44 (Schaffung von Betreuungsplätzen), Bst. d 56 Millionen Franken (Kinder mit Be- hinderung) und für den Förderbereich gemäss Art. 13 Abs. 2 (Frühe Förderung)

28 Millionen Franken gebunden werden.

Die Vollzugskosten setzen sich wie folgt zusammen: Für die Aufsicht und Erstellung von Weisungen über den Vollzug der Betreuungszulage muss mit einem Personalauf- wand von 150 Stellenprozenten gerechnet werden. Für die Erarbeitung, Aushandlung und Vereinbarung der Programmvereinbarungen sowie die Beratung der Kantone und die regelmässige Überprüfung der zu erreichenden Ziele wird mit einem Personalauf- wand von 900 Stellenprozenten gerechnet. Für die Erhebung der statistischen Werte wird ein Bedarf von 100 Stellenprozenten beantragt. Daraus ergibt sich für die Durch- führung der Betreuungszulage und der Programmvereinbarungen beim Bund ein Per- sonalbedarf im Umfang von 11.5 FTE. Im Weiteren ergeben sich Sachkosten für die

9 BFS (2022): Statistik der Familienzulagen (SILC-2001), Neuenburg

10 BFS (2020), Bevölkerungsszenarien, Neuenburg

Umsetzung der Vorlage, die insbesondere für die digitale Durchführung der vorgese- henen Massnahmen und die regelmässige Evaluation der getroffenen Massnahmen vorgesehen sind. Für die Durchführung der Betreuungszulage kann auf das bereits bestehende und bewährte Familienzulagenregister (FamZReg) abgestützt und das System entsprechend ausgebaut werden. Die Sach- und Personalkosten dürften so rund 3 Millionen Franken pro Jahr für die ersten vier Jahre ausmachen.

Im Vergleich zur Vorlage des Nationalrats kann entsprechend von einem kleineren Ressourcenbedarf im Umfang von rund 1 Million Franken pro Jahr für den Bund aus- gegangen werden, wobei sich diese Kostenreduktion aus tieferen Personal- und tiefe- ren Sachkosten ergibt. Hinzu kommen die Durchführungskosten seitens der Kantone für den Bundesbeitrag gemäss E-UKibeG. Diese sowie der Aufwand auf Seiten der Kantone müssen auf Grund der sehr unterschiedlichen Angebotsstrukturen im Bereich der institutionellen Kinderbetreuung und der Kompetenzzuteilung zwischen Kanto- nen und Gemeinden als hoch bis sehr hoch angenommen werden. Sie fielen vollum- fänglich den Kantonen oder von diesen zu bestimmenden Dritten zur Last. Die Durch- führungskosten für eine Betreuungszulage gemäss FamZG hingegen obläge den Familienausgleichskassen und würden über das bestehende Durchführungssystem ge- deckt werden. Die Anhörung der Ausgleichskassen, die zu den entsprechenden Erhe- bungsmöglichkeiten befragt wurden, hat ergeben, dass der Aufwand momentan nicht abschätzbar sei, die Ausrichtung der Betreuungszulage allerdings verhältnismässig einfach in das bestehende System integriert werden könne. Die Einführung einer Betreuungszulage über das FamZG würde zudem verhindern, dass der Bundeshaushalt über die Einführung eines stark gebundenen und seitens des Bundes kaum steuerbaren Bundesbeitrags stark belastet würde. Die Vorlage des Na- tionalrats führte ohne Gegenfinanzierung im Bereich der Bundesbeiträge an die Eltern zu Mehrkosten im Umfang von mehr als 700 Millionen Franken pro Jahr, wobei die Belastung ansteigen würde. Hinzu kommen die Mittel für die Programmvereinbarun- gen im Umfang von 56 Millionen pro Jahr. Gestützt auf Artikel 4 Finanzhaushaltver- ordnung vom 5. April 2006 11 berücksichtigt der Bundesrat in seiner Finanzplanung die voraussichtlichen finanziellen Auswirkungen der vom Erstrat angenommenen Er- lassesentwürfe. Die Inkraftsetzung des Erlasses in Folge der Pa. Iv. 21.403 ist auf Grund der Ausarbeitung einer alternativen Umsetzungsvariante durch die WBK-S frü- hestens auf Anfang 2026 möglich. Entsprechend sind die finanziellen Auswirkungen der Pa. Iv gemäss Nationalratsbeschluss in den aktuellen Planzahlen enthalten (2026:

769 Millionen, 2027: 805 Millionen, 2028: 841 Millionen).

Die Vorlage der WBK-S mit der neu einzuführenden Betreuungszulage wäre demge- genüber vorbehältlich des Verpflichtungskredits für die Programmvereinbarungen haushaltsneutral und würde so einen massgeblichen Beitrag zur Haushaltbereinigung in den Finanzplanjahren leisten. Die Kommission teilt die Haltung des Bundesrats, wonach in der Vorlage gemäss Beschluss Nationalrat eine Kompensation der Zusatz- belastung für den Bund durch die Kantone vorzusehen wäre.

11 SR 611.01

Die Vorlage der WBK-S sieht demnach eine vertretbare Mehrbelastung zu Händen des Bundeshaushalts im Umfang von 32 Millionen Franken pro Jahr für die Durch- führung der Programmvereinbarungen über die kommenden vier Jahre vor. Nach vier und nach acht Jahren müsste das Parlament jeweils erneut einen Entscheid fällen be- züglich der Höhe des Verpflichtungskredits zur Durchführung der Laufzeiten zwei und drei der Programmvereinbarungen.

3.7.1 Arbeitslosenversicherung

Die subsidiäre Gewährung des geplanten Zuschlags für Betreuungszulagen durch die ALV wäre in Anlehnung an die bereits bestehenden Strukturen über den Fonds der ALV finanziert, wie dies bereits beim bestehenden Taggeldzuschlag zum Ausgleich der Kinder- und Ausbildungszulagen der Fall ist. Der Fonds wird hauptsächlich durch Lohnbeiträge der Arbeitnehmenden und der Ar- beitgebenden finanziert, welche durch anteilsmässige Beteiligungen des Bundes und der Kantone an versicherungsfremden Leistungen ergänzt werden. Die Folgekosten für die ALV werden in Anlehnung an die Berechnungen im Rahmen des E-FamZG auf rund 7.6 Millionen Franken im Jahr 2025 bis 8.2 Millionen Franken im Jahr 2028 geschätzt. Auf Vollzugsebene der ALV sind die Arbeitslosenkassen für die Zahlungen der Ar- beitslosenentschädigung inkl. Zuschläge zuständig. Deren Verwaltungsaufwand wird infolge der zusätzlich zu treffenden Abklärungen bezüglich Anspruchsvoraussetzun- gen für die subsidiäre Gewährung des geplanten Zuschlags für Betreuungszulagen steigen. Neben Angaben zu allfälligen Bezügen bei anderen Arbeitgebern, benötigen die Arbeitslosenkassen Informationen über den Umfang der effektiv beanspruchten institutionellen Kinderbetreuung.

3.8 Erwägungen der Minderheiten

E-UKibeG Der Minderheitenantrag (Stark, Friedli Esther) zur Streichung der Programmverein- barungen erfolgt basierend auf Erwägungen zur subsidiären Zuständigkeit des Bundes und aufgrund des angespannten Finanzhaushalt des Bundes. Die Streichungsanträge zur Lückenschliessung (Minderheit Friedli Esther, Stark) und der Weiterentwicklung der Politik der frühen Kindheit (Minderheit Friedli Esther, Stark, Würth) erfolgen aus denselben Überlegungen. Eine Studie von Infras12 kommt zum Schluss, dass Mütter dann das Erwerbspensum ausweiten, wenn erstens die Betreuungskosten gesenkt und zweitens die Qualität der Betreuung erhöht wird. Drittens ist es entscheidend, dass die Betreuungsangebote auf die Bedürfnisse der Eltern (Erreichbarkeit, Betreuungszei- ten) abgestimmt sind. Das bezweckt der Minderheitsantrag (Minderheit Graf Maya,

12 Kitas als ein Schlüsselfaktor für die Gleichstellung: Literaturreview zu den Wirkungen von Kitabetreuung auf die Entwicklung und das Wohlbefinden von Kindern. Infras, Septem- ber 2020

Crevoisier Crelier, Herzog, Eva) zur Beibehaltung des Förderbereichs für die Verbes- serung der Qualität der familienergänzenden Kinderbetreuung. Er beruht auf den Überlegungen der WBK-N und der Tatsache, dass bezüglich der Qualität der fami- lienergänzenden Betreuung Handlungsbedarf besteht.13 Dasselbe gilt für den Minder- heitenantrag (Graf Maya, Crevoisier Crelier, Herzog Eva) zur Beibehaltung des För- derbereich für eine bessere Abstimmung der Betreuungsangebote auf die Bedürfnisse der Eltern.14

FamZG Der Minderheitsantrag (Stark, Friedli Esther) zur Ausweitung der Betreuungszulage auf die nicht institutionelle Kinderbetreuung leitet sich aus der heute bereits vielfach geleisteten Betreuungsarbeit von bspw. Grosseltern, Nachbarn oder Tageseltern ab. Die Betreuungsformen sollen gleichbehandelt werden. Der Minderheit erscheint es wirtschaftlicher, effektiver und gerechter, auch die nicht institutionelle, formelle und informelle Betreuung durch Drittpersonen zu unterstützen. Aufgrund der tieferen Kosten sollen jedoch die Entschädigungsansätze nur die Hälfte der Ansätze für die institutionelle Kinderbetreuung betragen. Die Kontrolle des Betreuungsumfangs soll mittels Belege und Stichproben gewährleistet werden. Die Minderheit sieht in ihrem Antrag auch eine Chance, dem Fachkräftemangel in der institutionellen Kinderbetreu- ung entgegenzuwirken. Mit dem Minderheitsantrag (Gmür-Schönenberger, Crevoisier Crelier, Graf Maya, Herzog Eva) zur Ausweitung des Geltungsbereichs bis zur Vollendung des 8. Alters- jahres des Kindes soll sichergestellt werden, dass alle Kinder bis Ende der Basisstufe, auch bei einer späteren Einschulung, eine Betreuungszulage erhalten. Eine weitere Minderheit (Herzog Eva, Crevoisier Crelier, Gmür-Schönenberger Graf Maya) möchte, dass die Betreuungszulage bis zum Ende des Monats ausbezahlt wird, in dem das Kind das zwölften Lebensjahr vollendet. Die vielerorts höheren Kosten für Eltern von Kindern bis 18 Monate («Babytarif») sind die Grundlage für den Minderheitenantrag (Herzog Eva, Crevoisier Crelier, Graf Maya, Maret Marianne) zur Erhöhung der Betreuungszulage um einen Faktor 1.5 für Kinder bis 18 Monate. Da Babys und Kleinkinder einen höheren Betreuungsbedarf haben und die Tarife dementsprechend höher sind, belasten sie das Familienbudget noch stärker und so ist der «Abhalteeffekt» vom Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt nach der Mutterschaft besonders gross. Dies entspricht nicht den Zielen dieser Vor- lage (Arbeitskräftepotential besser ausschöpfen). Der Minderheitsantrag (Herzog Eva, Crevoisier Crelier, Graf Maya) zur Festlegung einer Mitfinanzierung durch die Arbeitnehmenden auf Bundesebene sowie einer Mit- finanzierung der Betreuungszulage durch den Bund, soll der geteilten Verantwortung von Arbeitgebenden, Arbeitnehmenden und dem Bund Rechnung tragen. Lohnabzüge belasten zudem die Erwerbstätigkeit, welche ja gerade gefördert werden soll. Deshalb ist eine Mitfinanzierung des Bundes volkswirtschaftlich effizienter.

13 BBl 2023 595, S. 16 ff.

14 BBl 2023 595, S. 20 f.

Kostenfolgen Zwei Minderheiten schlagen vor, die Zulage länger auszubezahlen. Die Minderheit Gmür-Schönenberger, Crevoisier Crelier, Graf Maya, Herzog Eva (Minderheit 1) beantragt, die Betreuungszulage bis zum Ende desjenigen Monats aus- zubezahlen, in dem das Kind das achte Lebensjahr vollendet (Ende Basisstufe). In diesem Fall bestünde 2025 für rund 323 000 Kinder ein Anspruch auf Betreuungsgeld, wodurch sich die Kosten auf ca. 696 Millionen Franken belaufen würden. Die Kosten würden in der Differenz zur Mehrheit um 59 Millionen Franken ansteigen. Die Min- derheit Herzog Eva, Gmür-Schönenberger, Crevoisier Crelier, Graf Maya (Minderheit 2) beantragt, die Betreuungszulage bis zum Ende des Monats auszubezahlen, in dem das Kind das elfte Lebensjahr vollendet. Damit würde der Anspruch auf Betreuungs- zulage im Jahr 2025 auf rund 485 000 Kinder erweitert, was Kosten von 938 Millio- nen Franken verursachen würde, im Vergleich zur Mehrheit wären die Kosten um 301 Millionen Franken höher. Die Minderheit Herzog Eva, Crevoisier Crelier, Graf Maya, Maret schlägt vor, für Kleinkinder einen höheren Betrag zu entrichten. Kleinkinder sollen bis zu ihrem

18. Lebensmonat eine anderthalbfache Zulage erhalten (zwischen 150 und 750 Fran-

ken pro Monat, je nach wöchentlicher Nutzung einer institutionellen familienergän- zenden Betreuung). Die Zahl der betroffenen Kinder bliebe unverändert, d. h. 283 000 im Jahr 2025, doch die Kosten würden um 85 Millionen Franken auf ca. 722 Millio- nen Franken steigen. Die Minderheit Stark, Friedli Esther möchte, dass der Anspruch nicht nur für Kinder besteht, die institutionell betreut werden, sondern die Zulage allgemein für alle Kinder ausbezahlt wird, die von Dritten betreut werden. Für die Kinder, welche nicht institu- tionell betreut werden, soll 50 Prozent der Betreuungszulage für Kinder in der insti- tutionellen Betreuung ausgerichtet werden (vgl. Tabelle 2). In diesem Fall würde die Zahl der Kinder, für die ein Anspruch auf eine Betreuungszulage besteht, stark steigen und sich 2025 auf rund 745 000 Kinder belaufen. Bei einer Umsetzung dieses Vor- schlags würden die Kosten auf rund 865 Millionen Franken ansteigen, 228 Millionen Franken mehr als die Variante der Mehrheit. Da keine detaillierten Daten über die Anzahl der pro Woche in Anspruch genommenen nicht-institutionellen Betreuungs- stunden vorliegen, wurde bei der Berechnung der Kosten für diese Minderheit davon ausgegangen, dass die Verteilung der Kinder nach der Anzahl der in Anspruch ge- nommenen Betreuungsstunden derjenigen entspricht, die für institutionelle Betreu- ungsformen beobachtet wurde. Die Höhe der Betreuungszulage hängt vom Betreuungsumfang ab und es gibt keine zuverlässigen Daten, die Anzahl der von Verwandten (z. B. Grosseltern) angebotenen Betreuungsstunden genau abzuschätzen. Es erscheint daher sinnvoll, die Betreuungs- arten nicht nur zwischen institutionell und nicht-institutionell zu kategorisieren, son- dern im Falle der nicht-institutionellen familienergänzenden Betreuung zwischen Be- treuungsformen zu differenzieren, bei denen die Stunden in Rechnung gestellt werden und somit überprüfbar sind (formell), und Betreuungsformen, bei denen die Betreu- ungsstunden nicht in Rechnung gestellt werden (informell). Tabelle 3 zeigt die vo- raussichtlichen Kosten für das Jahr 2025 nach diesen drei Betreuungsarten.

Tabelle 2 : Höhe der Betreuungszulage in Abhängigkeit von der Anzahl der wöchent- lichen Betreuungstagen Betreuungstage 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 pro Woche Monatliche Be- 100 150 200 250 300 350 400 450 500 treuungszulage für die instituti- onnelle Betreu- ung (CHF) Monatliche Be- 50 75 100 125 150 175 200 225 250 treuungszulage für die nicht-in- stitutionnelle Be- treuung (CHF)

Tabelle 3: Kosten nach Betreuungsart Betreuungsart Kosten (in Mio. Franken, 2025) Institutionelle Betreuung (volle Be- 637 treuungszulage) Nicht-institutionelle Betreuung, formell 28 (halbe Betreuungszulage) Nicht-institutionelle Betreuung, informell 200 (halbe Betreuungszulage) Gesamt 865

Finanzierung Eine Minderheit (Herzog Eva, Crevoisier Crelier, Graf Maya) schlägt vor, dass ein Drittel der Betreuungskosten vom Bund getragen wird und dass die Arbeitnehmenden einen Beitrag von einem Fünfundzwanzigstel des Satzes leisten, den ihre Arbeitge- benden an die kantonalen Ausgleichskassen zahlen. Beteiligen sich die Kantone und Gemeinden nicht an den Kosten der Betreuungszu- lage, sähe die Verteilung der gemäss dem Mehrheitsvorschlag der WBK-S errechne- ten rund 637 Millionen Franken wie folgt aus: Der Bund würde 212 Millionen Fran- ken übernehmen und die restlichen 425 Millionen Franken würden auf die Arbeitgebenden (164 Millionen Franken) und die Arbeitnehmenden (261 Millio- nen Franken) aufgeteilt. Derzeit beteiligen sich die Arbeitnehmer nicht an der Finan- zierung der Familienzulagen (mit Ausnahme des Kantons Wallis), ihr Beitragssatz beträgt also derzeit null Prozent, weshalb ein Fünfundzwanzigstel der Summe aus dem aktuellen Arbeitgeberbeitragssatz und der notwendigen Erhöhung des Satzes zur

teilweise Finanzierung der Betreuungsgelder einen Betrag von 216 Millionen zu Las- ten der Arbeitnehmer ausmacht. Die Arbeitgeber bezahlen bereits 6.6 Milliarden Franken für die Familienzulagen und hinzu würden die 216 Millionen Franken für die Betreuungszulagen kommen. Um die zusätzlichen 164 Millionen Franken zu decken, müsste der mittlere Arbeitge- bersatz an die Ausgleichskassen von 1,75 Prozent15 um 0,045 Prozentpunkte auf 1,795 Prozent angehoben werden. Die Arbeitnehmenden würden ein Fünfundzwan- zigstel des neuen Satzes, d. h. 0,072 Prozent ihres Lohns, entrichten und somit einen Beitrag von 261 Millionen Franken leisten.

AVIG Eine Minderheit (Würth, Gmür-Schönenberger, Michel Matthias, Mühlemann, Stark) möchte Artikel 22 Absatz 4 im Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatori- sche Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversi- cherungsgesetz, AVIG)16 streichen. Sie argumentiert, dass nichterwerbstätige Eltern die Kapazität haben, die Betreuungsleistung zu erbringen und deshalb der Anspruch auf die staatliche Leistung nicht gerechtfertigt sei.

4 Erläuterungen zu den geänderten Bestimmungen

Die WBK-S folgt der Vorlage des Nationalrates hinsichtlich eines Bundesbeitrages an die Eltern zur Senkung der Kosten für die institutionelle Kinderbetreuung nicht. Sie spricht sich dahingehend aus, dass die Senkung der Kosten mittels einer neuen Familienzulage, der sog. Betreuungszulage, erfolgen soll, welche an Eltern ausgerich- tet werden soll, die ihr Kind resp. ihre Kinder institutionell familienergänzend betreuen lassen, um eine Erwerbstätigkeit auszuüben oder eine Ausbildung zu absolvieren. Mit der Betreuungszulage wird neben den Kinder- und den Ausbildungszulagen eine neue Familienzulage geschaffen. Entsprechend ist vorgesehen, die Betreuungszulage im Bundesgesetz vom 24. März 2006 über die Familienzulagen und Finanzhilfen an Familienorganisationen (Familienzulagengesetz, FamZG) 17 zu regeln. Angestrebt wird, die Durchführung der Betreuungszulage über das bereits bestehende System der Familienzulagen zu ermöglichen und die für die Ausrichtung der Famili- enzulagen zuständigen Familienausgleichskassen mit dem Vollzug zu betrauen. Dies ermöglicht den Anschluss an ein bestehendes System, welches sich bereits eingehend bewährt hat. Für die Regelung der Betreuungszulage sollen – wo immer möglich – die Regelungen für die Kinder- und Ausbildungszulagen gelten. Abweichungen sind nur dann vorgesehen, wo es für die Betreuungszulage einer gesonderten Regelung bedarf. Aus Sicht der Kommission bringt diese Lösung auch Vereinfachungen für die Eltern mit sich, da praktisch alle Anspruchsberechtigten auch eine oder mehrere For- men von Familienzulagen beziehen und darum mit dem Antragssystem vertraut sind.

15 BSV (2022): Statistik der Familienzulagen 2022

16 SR 837.0 17 SR 836.2

Im Sinne einer stringenten und einheitlichen Begriffsdefinition wurden die Begriff- lichkeiten zur familienergänzenden Kinderbetreuung vereinheitlicht und in allen drei Gesetzen angepasst. Die Definitionen erfolgen hauptsächlich im FamZG (vgl. Art. 3a).

4.1 E-UKibeG (Programmvereinbarungen)

Mit dem Entscheid der WBK-S anstelle eines Bundesbeitrages eine Betreuungszulage gestützt auf das FamZG zur Senkung der Kosten für die institutionelle Kinderbetreu- ung zu gewähren, sind nur noch die Bestimmungen der Programmvereinbarungen In- halt im E-UKibeG

Minderheitsantrag (Stark, Friedli Esther, Germann) Die Minderheit fordert auf die Vorlage als Ganzes nicht einzutreten.

Art. 1 Abs. 1 und 2 Der Zweck des E-UKibeG bleibt gleich, auch wenn nur noch Programmvereinbarun- gen vorgesehen sind. Mit den Programmvereinbarungen sollen die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit oder Ausbildung sowie die Chancengerechtigkeit für Kinder im Vorschulalter verbessert werden. Damit diese Ziele erreicht werden kön- nen, beteiligt sich der Bund an den Kosten der Kantone für Massnahmen im Zusam- menhang mit der Schliessung von Angebotslücken in der institutionellen Kinderbe- treuung. Nach den Beratungen der WBK-S sollen auch Massnahmen vorgesehen und unterstützt werden können, welche im Zusammenhang mit der institutionellen Kin- derbetreuung von Kindern mit Behinderungen stehen (Bst. cbis). Hier soll insbeson- dere die Schliessung von Angebotslücken sowie die Senkung der Kosten für die Eltern das Ziel sein. Zudem können die Kantone bei Massnahmen für die Weiterentwicklung ihrer Politik der frühen Förderung von Kindern finanziell unterstützt werden (Bst. d). Der Beitrag zur Senkung der Kosten der Eltern für die institutionelle Kinderbetreuung erfolgt wird im FamZG geregelt und daher im E-UKibeG (Bst. a gestrichen) nicht mehr aufgeführt. Minderheitsantrag (Friedli Esther, Stark) Der Zweck zur Gewährung finanzieller Beiträge des Bundes zur Lückenschliessung bei der institutionellen Kinderbetreuung (Bst. b) soll gestrichen werden. Minderheitsantrag (Graf Maya, Crevoisier Crelier, Herzog Eva) Dieser Minderheitsantrag zielt darauf ab, die Zweckbestimmung der Verbesserung der Qualität des Angebots der institutionellen Kinderbetreuung finanziell zu unter- stützen (Bst. c), beizubehalten, wie dies auch die Vorlage des Nationalrats vorsieht. Minderheitsantrag (Friedli Esther, Stark, Würth) Mit diesem Antrag wird die Streichung des Zwecks hinsichtlich der Unterstützung der Kantone bei der Weiterentwicklung ihrer Politik der frühen Förderung von Kindern beabsichtigt (Bst. d). Diese Streichung würde auch zu Folgekorrekturen in den Art. 1 Abs. 2 lit. d E-UKibeG, Art. 2 lit. b. E-UKibeG, Art. 3 lit. c E-UKibeG und Art. 13 Abs. 2 E-UKibeG führen. Die Minderheit ist der Auffassung, dass der Bereich der

frühen Förderung von Kindern klar im Zuständigkeitsbereich der Kantone liegt und somit keine zusätzliche Förderung durch den Bund erfordert. Die Kantone haben ihre Verantwortung auch wahrgenommen. Art. 2 Der Geltungsbereich des Gesetzes bezieht sich neu auf die institutionelle Kinderbe- treuung für Kinder mit und ohne Behinderungen sowie auf Massnahmen zur Weiter- entwicklung der Politik der frühen Förderung von Kindern. Es ist nicht mehr erfor- derlich, eine Altersbeschränkung der Kinder vorzusehen, da sich die möglichen vom Bund unterstützten Massnahmen im Zusammenhang mit der institutionellen Kinder- betreuung auf den Vorschul- und/oder Schulbereich beziehen kann. Die Altersbe- schränkung bis zur Vollendung des 7. Altersjahres des Kindes bezieht sich nur auf die Betreuungszulage, welche nun im FamZG geregelt wird. Minderheitsantrag (Stark, Friedli Esther) Der Antrag möchte den Geltungsbereich nicht nur auf die institutionelle Kinderbe- treuung beschränken (siehe Ausführungen unter 4.2) und sämtliche Arten von fami- lienergänzender Betreuung als Anspruchsvoraussetzung aufnehmen. Art. 3 Aufgrund der Änderungen der vorgesehenen Zwecke des Gesetzes, müssen auch die Definitionen angepasst werden. Bst. a und b Diese Definitionen werden im E-UKibeG gestrichen und sind neu im FamZG geregelt (vgl. Art. 3a Bst. a, b FamZG). Bst. d Als Mensch mit Behinderungen wird nach dem Bundesgesetz vom 13. Dezember

2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen

(Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG)18 eine Person verstanden, der es eine vo- raussichtlich dauernde körperliche, geistige oder psychische Beeinträchtigung er- schwert oder verunmöglicht, alltägliche Verrichtungen vorzunehmen, soziale Kon- takte zu pflegen, sich fortzubewegen, sich aus- und weiterzubilden oder eine Erwerbstätigkeit auszuüben. Eine Benachteiligung liegt vor, wenn ein Mensch mit Behinderungen rechtlich oder tatsächlich anders als ein Mensch ohne Behinderungen behandelt oder dabei ohne sachliche Rechtfertigung schlechter gestellt wird als dieser, oder wenn eine unterschiedliche Behandlung fehlt, sie zur tatsächlichen Gleichstel- lung von Menschen mit und ohne Behinderungen notwendig ist (vgl. Art. 2 Abs. 1 und 2 BehiG). Bst. e Die Begrifflichkeiten zur familienergänzenden und insbesondere zur institutionellen Kinderbetreuung werden im FamZG geregelt. Daher wird im E-UKibeG auf die dor- tigen Begrifflichkeiten verwiesen.

18 SR 151.3

2. Abschnitt: Bundesbeitrag an die Kosten der Eltern für die institutionelle Kinderbe- treuung Dieser Abschnitt wird vollständig gestrichen. Der Bundesbeitrag im Sinne des E-U- KibeG ist als neue Familienzulage im Sinne einer Betreuungszulage gestützt auf das FamZG vorgesehen (vgl. Ausführungen unter Ziff. 4.2).

3. Abschnitt: Programmvereinbarungen

Minderheitsantrag (Stark, Friedli Esther) Die Programmvereinbarungen (Art. 13–16 E-UKibeG) sollen aus dem Gesetzesent- wurf gestrichen werden. Art. 13 Titel Der Titel des Artikels wird aufgrund des neu eingefügten Artikels 13a angepasst auf «Förderbereiche». Abs. 1 Die Erzielung von Verbesserungen resp. die Weiterentwicklung der institutionellen Kinderbetreuung gilt als übergeordnetes Ziel der Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen. Als Inhalte einer Programmvereinbarung werden die Förderbe- reiche Schliessung von Angebotslücken durch Schaffung neuer institutioneller Be- treuungsplätze und die Schaffung von institutionellen Betreuungsplätzen für Kinder mit Behinderungen im Vorschul- und Schulalter zur Schliessung von Angebotslücken und für diese Kinder die Senkung der Kosten für deren Eltern vorgesehen. Zudem soll der Bund die Kantone bei der Weiterentwicklung deren Politik der frühen Förderung von Kindern unterstützen können. Minderheitsantrag (Graf Maya, Crevoisier Crelier, Herzog Eva) Dieser Antrag bezieht sich auf die Buchstaben b und c von Artikel 13 gemäss der Vor- lage des Nationalrates. Diese beiden Zweckbestimmungen für die Programmverein- barungen zwischen Bund und Kantonen sollen gemäss der Vorlage des Nationalrates beibehalten werden. Es handelt sich um Massnahmen zur besseren Abstimmung der institutionellen Kinderbetreuungsangebote auf die Bedürfnisse der Eltern insbeson- dere hinsichtlich der Erweiterung und Flexibilisierung der Betreuungszeiten (Bst. b) sowie um Massnahmen zur Verbesserung der pädagogischen und betrieblichen Qua- lität der Angebote der institutionellen Kinderbetreuung. Diese orientieren sich an den gültigen Empfehlungen zur Qualität der familienergänzenden Kinderbetreuung der zuständigen interkantonalen Konferenzen (Bst. c). Abs. 3 Dieser Absatz wird gestrichen und in einem separaten Artikel aufgenommen (vgl. Art. 13a. Abs. 4

Die WBK-S spricht sich dagegen aus, dass der Bund den Kantonen oder Dritten Fi- nanzhilfen für Programme und Projekte von nationaler oder sprachregionaler Bedeu- tung gewähren kann, die dem Zweck des Gesetzes entsprechen. Die Bestimmung soll entsprechend gestrichen werden. Minderheitsantrag (Graf Maya, Crevoisier Crelier, Herzog Eva) Der Minderheitsantrag richtet sich danach, dass die Vorlage des Nationalrates Gültig- keit behalten soll (Abs. 4). Art. 13a Die ehemals in Art. 13 Abs. 3 vorgesehene Regelung wir aus formellen Gründen neu im Artikel 13a geführt.

4. Abschnitt: Statistik, Verhältnis zum europäischen Recht, Evaluation

Art. 17 Die Statistik ist ein wichtiger Teil, der auf Grund der Befristung der im E-UKibeG geregelten Massnahmen neu im FamZG geregelt werden soll. Diese Bestimmung soll vorsehen, dass das zuständige Bundesamt die Erhebung der erforderlichen statisti- schen Daten durchführen kann. Es soll den Kantonen, Gemeinden und allenfalls wei- teren Akteuren Vorgaben machen können, welche Daten in welcher Form im Zusam- menhang mit den Bereichen der familienergänzenden Kinderbetreuung und der Politik der frühen Förderung von Kindern übermittelt werden müssen. Es wird daher auf die entsprechende Bestimmung im FamZG verwiesen (vgl. Ausführungen unter

Ziff. 4.2).

4.2 FamZG

Der Bundesbeitrag gemäss E-UKibeG als Beitrag zur Senkung der Kosten der Eltern für die institutionelle Kinderbetreuung wird als Betreuungszulage Familienzulagen- gesetz geregelt. Die Betreuungszulage wird als neue Familienzulage neben den Kin- der- und Ausbildungszulagen bestehen. Die Betreuungszulage richtet sich – wo immer möglich – nach den geltenden Bestim- mungen im FamZG zu den Kinder- und Ausbildungszulagen. Abweichungen von den bestehenden Bestimmungen sind nur dort vorgesehen, wo es solcher zur Regelung der Betreuungszulage bedarf. Die Ausrichtungen an den Kinder- und den Ausbildungszu- lagen bringt mit sich, dass die Durchführung ebenfalls über dieses bestehende System erfolgen kann und die Familienausgleichskassen auch die Betreuungszulage ausrich- ten werden. Art. 2 Abs. 1 und 2 Die Betreuungszulage wird eine neue Familienzulage. Begriff und Zweck der Fami- lienzulagen im Sinne von Artikel 2 müssen für die Betreuungszulage erweitert wer- den. Bei der Betreuungszulage handelt es sich zwar auch um periodische Geldleistun- gen, die ausgerichtet werden, um die finanzielle Belastung durch ein oder mehrere Kinder teilweise auszugleichen. Der Zweck der Betreuungszulage geht jedoch weiter.

Mit der Betreuungszulage sollen die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit oder Ausbildung sowie die Chancengerechtigkeit für Kinder im Vorschulalter verbes- sert werden. Diese Zweckbestimmung wird aus dem E-UKibeG übernommen. Die Betreuungszulage hat entsprechend zum Ziel, die Kosten für die Eltern für die insti- tutionelle Kinderbetreuung zu senken. Art. 3 Abs. 1 und 1bis Die Ausrichtung der Betreuungszulage setzt voraus, dass die anspruchsberechtigte Person zur Betreuung ihres Kindes resp. ihrer Kinder ein institutionelles Kinderbe- treuungsangebot in Anspruch nimmt, um eine Erwerbstätigkeit auszuüben oder eine Ausbildung zu absolvieren. Zwingende Voraussetzungen sind entsprechend die Aus- übung einer Erwerbstätigkeit oder die Absolvierung einer Ausbildung sowie die In- anspruchnahme eines institutionellen Kinderbetreuungsangebots. Der Anspruch auf eine Betreuungszulage besteht grundsätzlich ab Geburt des an- spruchsbegründenden Kindes und endet bei Vollendung des 7. Altersjahres des Kin- des. Die Betreuung des Kindes resp. der Kinder muss in einer institutionellen Betreuungs- einrichtung erfolgen. Der Bundesrat legt fest, welche Betreuungseinrichtung als insti- tutionell im Zusammenhang mit der Betreuungszulage gelten werden (vgl. auch Er- läuterungen zu Art. 3a). Minderheitsantrag (Stark, Friedli Esther) Es soll vorgesehen werden, dass die Betreuungszulage nicht nur bei Inanspruchnahme einer institutionellen Kinderbetreuung ausgerichtet wird, sondern für alle Formen der familienergänzenden Kinderbetreuung. Dazu gehört einerseits die formelle, bezahlte Kinderbetreuung durch bspw. Nannys oder Au-pairs und andererseits die informelle Betreuung durch eine Privat- oder Drittperson wie z. B. Grosseltern oder Bekannte. Die informelle Kinderbetreuung kann sowohl bezahlt als auch unbezahlt erfolgen (vgl. zu den Begrifflichkeiten auch Erläuterungen zum Minderheitenantrag bei Art. 3a FamZG). Minderheitsantrag (Gmür-Schönenberger, Crevoisier Crelier, Graf Maya, Herzog Eva) Dieser Antrag zielt darauf ab, die Betreuungszulage bis zum Ende der Basisstufe auch für später eingeschulte Kinder zu gewährleisten. Der Anspruch auf eine Betreuungs- zulage soll ab der Geburt bis zum Ende des 8. Altersjahrs gelten. Minderheitsantrag (Herzog Eva, Crevoisier Crelier, Gmür-Schönenberger, Graf Maya) Dieser Antrag zielt darauf ab, die vom Nationalrat vorgeschlagene Regelung beizu- behalten. Der Anspruch auf eine Betreuungszulage soll ab der Geburt bis zur Vollen- dung des 12. Altersjahrs gelten. Art. 3 Abs. 2 Die Bestimmung wird um die Betreuungszulage ergänzt. Art. 3a

Im Zusammenhang mit der Einführung der Betreuungszulage sind verschiedene Be- griffe zu definieren, welche bis anhin bei den Familienzulagen noch nicht verwendet worden sind. Auch das E-UKibeG richtet sich nach den hier definierten Begrifflich- keiten (vgl. Art. 3 Bst. f E-UKibeG). Bst. a Die familienergänzende Kinderbetreuung wird definiert als die regelmässige Betreu- ung von Kindern im Vorschul- und Schulalter durch Dritte, die es den Eltern ermög- licht, eine Erwerbstätigkeit auszuüben oder eine Ausbildung zu absolvieren. Bst. b Die Definition der institutionellen Betreuung orientiert sich an diejenige des Bundes- amts für Statistik (BFS) 19 und entspricht den Ausführungen der WBK-N.20 Demnach umfasst die institutionelle Betreuung private oder öffentliche Einrichtungen, in denen Kinder betreut werden. Namentlich fallen beispielsweise Kindertagesstätten und (ge- bundene und modulare) Tagesstrukturen darunter. Auch Tagesfamilien, die in Tages- familienvereinen, Stiftungen oder in anderen Formen einer Trägerschaft mit Rechts- persönlichkeit organisiert sind, zählen dazu. Angebote der institutionellen Kinderbetreuung unterliegen gewisse Vorgaben und Standards insbesondere betref- fend Qualität und die Tarife werden durch die privaten Betreuungsinstitutionen oder die Gemeinden festgelegt, wodurch sie transparent sind. Anspruch auf eine Betreu- ungszulage besteht nur bei der Nutzung der institutionellen Betreuung, welche sowohl der Vereinbarkeit dient als auch die Chancengerechtigkeit der Kinder verbessert. Nicht institutionelle, formelle Formen der Kinderbetreuung umfassen beispielsweise freischaffende Tagesfamilien, Nannys oder Au-pair. Die formelle Kinderbetreuung erfolgt gegen Bezahlung. Grosseltern, Nachbarn oder Bekannte, welche Kinder be- treuen, sind gemäss dieser Definition nicht institutionelle, informelle Formen der Kin- derbetreuung. Die informelle Kinderbetreuung kann sowohl bezahlt als auch unbe- zahlt erfolgen. Spielgruppen fallen nicht unter den Begriff der familienergänzenden Kinderbetreu- ung, da diese aufgrund des geringen Betreuungsumfangs nicht der Vereinbarkeit, son- dern einzig der frühen Förderung der Kinder, dienen. Bst. c Als Mensch mit Behinderungen wird nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (BehiG)21 eine Person verstanden, er es eine voraussichtlich dauernde körperliche, geistige oder psychische Beeinträchtigung erschwert oder verunmöglicht, alltägliche Verrichtungen vorzunehmen, soziale Kontakte zu pflegen, sich fortzubewegen, sich aus- und weiterzubilden oder eine Erwerbstätigkeit auszuüben. Eine Benachteiligung liegt vor, wenn ein Mensch mit Behinderungen rechtlich oder tatsächlich anders als ein Mensch ohne Behinderungen behandelt oder dabei ohne sachliche Rechtfertigung schlechter gestellt werden als dieser, oder wenn eine unterschiedliche Behandlung

19 BFS (2021): Familienergänzende Kinderbetreuung

20 BBl 2023 595

21 SR 151.3

fehlt, die zur tatsächlichen Gleichstellung von Menschen mit und ohne Behinderun- gen notwendig ist (vgl. Art. 2 Abs. 1 und 2 BehiG). Im Zusammenhang mit der Betreuungszulage sind Behinderungen dann von entschei- dender Bedeutung, wenn aufgrund der Behinderungen des Kindes Mehrkosten zu Las- ten der Eltern bei der institutionellen Kinderbetreuung entstehen. Zu denken ist etwa an speziell ausgebildetes Personal, einen höheren Betreuungsaufwand, behinderungs- bedingte bauliche Massnahmen oder Einrichtungen. Minderheitsantrag (Stark, Friedli Esther) Der Antrag möchte die grundsätzliche Ausrichtung einer Betreuungszulage für alle Formen der familienergänzenden Kinderbetreuung, auch die nicht institutionelle Be- treuung, vorsehen. Dadurch wird die Definition der nicht institutionellen Kinderbe- treuung im Gesetz notwendig (Art. 3a, Bst. bbis). Für die entsprechenden Ausführun- gen sei auf die Erläuterungen zu Bst. b verwiesen. Art. 5 Abs. 2bis, 2ter und 2quarter Artikel 5 widmet sich den Ansätzen der Familienzulagen. Bei diesen Ansätzen han- delt es sich um Mindestansätze. Dies gibt den Kantonen die Möglichkeit, für ihr Kan- tonsgebiet höhere Ansätze für die Kinder- und Ausbildungszulagen vorzusehen. In Anlehnung an die bestehenden Regelungen zu den Kinder- und Ausbildungszulagen soll auch für die Betreuungszulage lediglich ein Mindestansatz gewählt und den Kan- tonen die Möglichkeit offengelassen werden, einen höheren Ansatz vorzusehen. Die Höhe der Betreuungszulage ist abhängig von der Dauer der Inanspruchnahme der institutionellen Kinderbetreuung. Die Grundlage der Betreuungszulage bildet ein Be- trag von 100 Franken pro Monat für die Betreuung von einem ganzen Tag pro Woche in einer institutionellen Betreuungseinrichtung. Bei Inanspruchnahme weiterer Halb- tage pro Woche erhöht sich die Betreuungszulage pro Monat um 50 Franken pro Halb- tag. Die Betreuungszulage kann somit maximal 500 Franken pro Monat betragen. Für Kinder mit Behinderungen ist eine höhere Betreuungszulage vorgesehen. Die Be- treuungszulage für Kinder mit Behinderungen soll dem anderthalbfachen bis zum zweifachen Betrag des Mindestansatzes entsprechen. Ein Anspruch auf eine höhere Betreuungszulage ergibt sich jedoch nur dann, wenn aufgrund der Behinderungen die Kosten der Eltern für die institutionelle Kinderbetreuung höher ausfallen als für ein Kind ohne Behinderungen. Zu denken ist etwa an höhere Kosten für speziell ausge- bildetes Betreuungspersonal, einen erhöhten Betreuungsaufwand, behinderungsbe- dingte bauliche Massnahmen oder Einrichtungen. Abs. 2bis Minderheitsantrag (Stark, Friedli Esther) Es soll vorgesehen werden, dass die Betreuungszulage nicht nur bei Inanspruchnahme einer institutionellen Kinderbetreuung ausgerichtet wird, sondern für alle Formen der familienergänzenden Kinderbetreuung. Abs. 2quater Minderheitsantrag (Herzog Eva, Crevoisier Crelier, Graf Maya, Maret Marianne)

Die Betreuungszulage für Kleinkinder unter 18 Monaten soll dem anderthalbfachen Betrag des Mindestansatzes entsprechen. Dieser soll ausgerichtet werden, wenn die Kosten der Eltern für die institutionelle Betreuung aufgrund des Alters des Kindes entsprechend höher ausfallen. Der Artikel soll um einen entsprechenden Absatz er- gänzt werden. Art. 16 In Bezug auf die Finanzierung der Betreuungszulage soll nichts anderes vorgesehen werden als dies für die Kinder- und Ausbildungszulagen gilt. Die Kantone sind zu- ständig für die Regelung der Finanzierung der Familienzulagen und der Verwaltungs- kosten. Diese Kompetenz der Kantone soll beibehalten werden. Heute werden die Kinder- und Ausbildungszulagen durch Arbeitgebendenbeiträge fi- nanziert. Die Beiträge der Arbeitgebenden an die Familienausgleichskasse, an welche sie sich angeschlossen haben, werden in Prozent des AHV-pflichtigen Einkommens berechnet. Die Kantone können vorsehen, auch von Arbeitnehmenden einen Beitrag des AHV-pflichtigen Lohns für die Finanzierung der Familienzulagen zu erheben. Bund und Kantone beteiligen sich nicht an der Finanzierung der Familienzulagen für erwerbstätige Personen. Diese Grundsätze sollen auch für die Finanzierung der Betreuungszulage gelten. Die durch die Einführung der Betreuungszulage bedingten Mehrkosten sollen die Arbeit- gebenden durch höhere Beiträge tragen. Eine Beteiligung der öffentlichen Hand (Bund und/oder Kantone) ist nicht vorgesehen. Die Kantone sind auch frei, eigene Beiträge zur Finanzierung der Betreuungszulage zu leisten. Minderheitsantrag (Herzog Eva, Crevoisier Crelier, Graf Maya) Die Minderheit fordert, dass die Arbeitnehmenden zur Mitfinanzierung der Familien- zulagen einen Beitrag leisten sollen, der zusätzlich erhoben wird und betraglich einem Fünfundzwanzigstel des Beitragssatzes ihres Arbeitgebenden an die Familienaus- gleichskassen entspricht (Art. 16 Abs. 5). Der Bund trägt zudem einen Drittel der Ausgaben für die gesetzlich vorgeschriebenen Betreuungszulagen. Der Bundesrat re- gelt das Abrechnungsverfahren (Art. 16 Abs. 6). Art.19 Titel, Abs.1 Das FamZG sieht heute unter gewissen Voraussetzungen einen Anspruch auf Kinder- und Ausbildungszulagen für nichterwerbstätige Personen vor. Um Familienzulagen für Nichterwerbstätige beziehen zu können, muss die antragstellende Person als nicht- erwerbstätig im Sinne der AHV gelten und ihren Wohnsitz in der Schweiz haben. Ihr steuerbares Einkommen darf 44 100 Franken pro Jahr nicht überschreiten (Einkom- mensgrenze). Zudem darf sie keine Ergänzungsleistungen zur AHV/IV beziehen. Nichterwerbstätige Personen sollen grundsätzlich keinen Anspruch auf die Ausrich- tung einer Betreuungszulage haben. Nichterwerbstätige Personen gehen keiner Er- werbstätigkeit nach resp. Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie Selbstständi- gerwerbende mit geringem Einkommen haben mittels Erhöhung des Erwerbspensums Aussicht auf eine Betreuungszulage als erwerbstätige Personen (Art. 13). Einen Anspruch auf eine Betreuungszulage sollen jedoch Personen in einer Aus- oder Weiterbildung erhalten, auch wenn sie das Mindesteinkommen nicht erreichen und

daher gestützt auf das FamZG als nichterwerbstätige Personen gelten. Bei diesen Per- sonen besteht nach Abschluss der Aus- oder Weiterbildung die Absicht, sich auf dem Arbeitsmarkt zu integrieren oder das Erwerbspensum zu erhöhen. Die Kommission will zudem Personen, die einen Anspruch auf Arbeitslosenentschä- digung gemäss AVIG haben, ebenfalls einen Anspruch auf einen Zuschlag für die institutionelle Betreuung gewähren. Darum erfolgt eine Anpassung des AVIG.

Art. 20 Abs. 1 Die Kinder- und Ausbildungszulagen an nichterwerbstätige Personen werden von den Kantonen finanziert. Diese Regelung soll auch für die Betreuungszulage gelten. Wo- bei der anspruchsberechtigte Personenkreis der nichterwerbstätigen Personen nur die- jenigen in Aus- und Weiterbildung umfasst (vgl. Art. 19 Abs. 1 quater). Entsprechend sind die Kantone ebenfalls zuständig, die Finanzierung der Betreuungszulagen an die anspruchsberechtigten nichterwerbstätigen Personen sicherzustellen. Art. 23a Die Statistik ist ein wichtiger Teil, welcher im E-UKibeG geregelt wird. Mit der Re- gelung der Betreuungszulage im FamZG und wegen der befristeten Geltung des E- UKibeG während maximal 12 Jahren, ist die entsprechende gesetzliche Grundlage im FamZG vorzusehen. Diese Bestimmung soll vorsehen, dass das zuständige Bundesamt die Erhebung der erforderlichen statistischen Daten durchführen kann. Es soll den Kantonen, Gemein- den und allenfalls weiteren Akteuren Vorgaben machen können, welche Daten in wel- cher Form im Zusammenhang mit den Bereichen der familienergänzenden Kinderbe- treuung und der Politik der frühen Förderung von Kindern übermittelt werden müssen. Der Bund kann – gestützt auf diese Bestimmung – die Kantone verpflichten, Angaben zu Subventionen und weitere, noch zu definierende statistische Angaben bekannt zu geben. Die Übertragung der Daten soll in standardisierter, digitaler Weise erfolgen.

4.3 FLG Art. 1a Abs. 3, Art. 2 Abs. 1 und 3, Art. 7 und Art. 9 Mit der Einführung der Betreuungszulage gilt auch diese als Familienzulage gemäss FamilienzulagengesetzEntsprechend muss sie in verschiedenen Artikeln des Bundes- gesetzes vom 20. Juni 1952 über die Familienzulagen in der Landwirtschaft (FLG)22 – neben der Kinder- und Ausbildungszulage – auch als Familienzulage aufgeführt werden. Art. 2 Abs. 3 und Art. 7 Im FLG ist vorgesehen, dass die Ansätze der Kinder- und Ausbildungszulagen für landwirtschaftliche Arbeitnehmende sowie selbständige Landwirte im Berggebiet nicht erhöht werden (vgl. Art. 2 Abs. 3 und Art. 7 FLG). Dies weil die Kosten für die Kinderbetreuung im Berggebiert nicht höher ausfallen.

22 SR 836.1

Art. 18 Abs. 1 Die Finanzierung der Familienzulagen für landwirtschaftliche Arbeitnehmende er- folgt heute durch einen Arbeitgebendenbeitrag in der Höhe von 2 Prozent der ausge- richteten Bar- und Naturallöhne. Die übrigen Aufwendungen werden von Bund und Kantonen im Verhältnis 2/3 zu 1/3 getragen (vgl. Art. 18 Abs. 1 und 4 FLG). Die heute bestehende Finanzierung durch Arbeitgebende, Bund und Kantone soll bei der Einführung einer Betreuungszulage beibehalten werden. Die durch sämtliche Fa- milienzulagen – Kinder-, Ausbildungs- und Betreuungszulage – entstehenden höhe- ren Kosten sollen im gleichen Verhältnis auf die drei Akteure Arbeitgebende, Bund und Kantone verteilt werden wie bis anhin. Dies führt dazu, dass der Arbeitgebenden- anteil zur Finanzierung der Betreuungszulage an landwirtschaftliche Arbeitnehmende um 0.18 Prozentpunkte auf 2.18 Prozent, erhöht werden muss.

4.4 AVIG Art. 22 Abs. 4 Alle Personen, die Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung haben, können einen An- spruch auf den Zuschlag für Betreuungszulagen bei der Arbeitslosenversicherung (ALV) geltend machen. Hinsichtlich der anwendbaren Voraussetzungen und der Min- destbeträge gelten die Bestimmungen des E-FamZG. Betreuungszulagen dürfen für das gleiche Kind und den gleichen Zeitraum nur einmal ausbezahlt werden. Da die ALV subsidiär leistet, ist sie verpflichtet, das Bestehen eines anderweitigen Anspruchs abzuklären. Die Ergänzung in Artikel 22 Absatz 4 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) sieht vor, dass der Zuschlag für die Betreuungszulage nur ausgerichtet wird, sofern die versicherte Person während der Arbeitslosigkeit keinen Anspruch auf die Betreuungszulage ge- mäss E-FamZG geltend machen kann und für dasselbe Kind kein Anspruch einer an- deren erwerbstätigen Person besteht. Dies bedeutet, es ist einerseits abzuklären, ob eine andere erwerbstätige Person die Betreuungszulage gemäss E-FamZG beziehen kann, da der Anspruch einer erwerb- stätigen Person Vorrang hat. Andererseits hat die versicherte Person die Betreuungs- zulage direkt bei ihrem Arbeitgeber oder ihrer Familienausgleichskasse geltend zu machen, wenn die versicherte Person einen monatlichen Zwischenverdienst ab einer bestimmten Höhe erzielt.

4.5 Bundesbeschluss

Der Nationalrat hatte für die Durchführung der Programmvereinbarungen gemäss Art.

13 bis 16 E-UKibeG 56 Millionen Franken pro Jahr oder einen Verpflichtungskredit

im Umfang von 224 Millionen Franken für vier Jahre und für vier Förderbereiche

vorgesehen. Der Nationalrat hatte für die Durchführung der Programmvereinbarun- gen gemäss Art. 13 bis 16 E-UKibeG 56 Millionen Franken pro Jahr oder einen Ver- pflichtungskredit im Umfang von 224 Millionen Franken für vier Jahre und für vier Förderbereiche vorgesehen. Auf Grund der Reduktion der Förderbereiche auf drei sieht die WBK-S anstelle der 224 Millionen Franken einen Verpflichtungskredit von 128 Millionen Franken vor (44 Millionen für die Schaffung von Betreuungs- plätzen, 56 Millionen Franken für Kinder mit Behinderung und 28 Millionen Fran- ken für den Förderbereich Frühe Förderung). Analog zum Nationalrat soll dieser Betrag reduziert werden für die Finanzierung der Durchführung (Sach- und Personal- kosten). Die WBK-S sieht hierfür eine Reduktion um 3 Millionen (anstelle von 4 Mil- lionen) pro Jahr vor. Eine Minderheit (Stark, Mühlemann) fordert Nichteintreten auf den Bundesbeschluss, da sie die Bundesfinanzen nicht weiter belasten möchte mit der Finanzierung einer Aufgabe, für die gemäss Verfassung die Kantone zuständig seien. Eine Minderheit (Wasserfallen Flavia, Crevoisier Crelier, Graf Maya, Stocker) schlägt vor, dass analog zum Beschluss des Nationalrats 56 Millionen Franken pro Förderbereich pro Jahr vorgesehen werden. Insgesamt soll ein Verpflichtungskredit von 168 Millionen Franken für vier Jahre gesprochen werden. Eine weitere Minderheit (Würth, Michel Matthias, Mühlemann, Stark) möchte, dass insgesamt 60 Millionen Franken für die Förderbereiche gemäss E-UKibeG Art. 13 Abs. 1 Bst. a und d vorgesehen werden, jedoch keine für den Förderbereich gemäss E-UKibeG Art. 13 Abs. 2,

4.6 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Nach Artikel 159 Absatz 3 Bst. b der Bundesverfassung bedürfen Artikel 1 Absatz 2 sowie Artikel 13 Absätze 1 und 2 E-UKibeG sowie Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 7 Absätze 1 und 2 FLG der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte, da diese Bestimmungen neue wiederkehrende Subventionen von deutlich mehr als 2 Mil- lionen Franken pro Jahr nach sich ziehen. Ebenfalls der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte bedarf Artikel 1 Absatz 1 des Bundesbeschlusses über die Un- terstützung der familienergänzenden Kinderbetreuung und der Kantone in ihrer Poli- tik der frühen Förderung, da dieser Ausgaben von bis zu 128 Millionen Franken für die Dauer von vier Jahren nach sich zieht.