Neues Bundesgesetz über Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen (KomPG)

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK

Bundesamt für Kommunikation BAKOM

Bern, 29. Oktober 2025

Vorentwurf des Bundesgesetzes über Kom­ munikationsplattformen und Suchmaschinen (VE-KomPG)

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

BK-D-BB8A3401/1090

Übersicht Die Rechte der Nutzerinnen und Nutzer sehr grosser Kommunikationsplattfor­ men und sehr grosser Suchmaschinen sollen gestärkt werden. Dies ist das we­ sentliche Ziel des Bundesgesetzes über Kommunikationsplattformen und Such­ maschinen, für das ein Vorentwurf vorgelegt wird (VE-KomPG). Namentlich wird z. B. mehr Transparenz bei der Entfernung von Inhalten und Sperrung von Kon­ ten verlangt.

Ausgangslage

Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen bilden eine neue Kommunikations - infrastruktur. Diese wird von wenigen international tätigen Unternehmen wie Alphabet (u. a. Google, YouTube), Meta (Facebook, Instagram), TikTok und X nach deren privat festgelegten und durchgesetzten Regeln betrieben. Neben positiven Potenzialen, wie z. B. mehr Vielfalt an öffentlich sichtbaren Informationen und Meinungen, sind mit Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen auch gewichtige negative Potenziale, wie etwa die Verbreitung von Drohungen oder Beschimpfungen oder die Entfernung von Inhalten nach unklaren Regeln, verknüpft. Diese negativen Potenziale können die Grundrechte (insbesondere Meinungs- und Informationsfreiheit) und die Meinungsbildung der Schweizer Bürgerinnen und Bürger sowie die öffentliche Kommunikation beeinträchtigen. Mithilfe des Bundesgesetzes, für das ein Vorentwurf vorgelegt wird, sollen die Rechte der Nutzerinnen und Nutzer in der Schweiz gestärkt und von den Anbieterinnen sehr grosser Kommunikationsplattformen oder sehr grosser Suchmaschinen mehr Sorgfalt und Transparenz verlangt werden, ohne dabei die positiven Effekte dieser Dienste einzuschränken. Insgesamt soll das neue Bundesgesetz zu einem sicheren, verlässlichen und vertrauenswürdigen Online- Umfeld beitragen.

Zum Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit der Nutzerinnen und Nutzer wird von den Anbieterinnen sehr grosser Kommunikationsplattformen mehr Transparenz bei der Entfernung von Inhalten und der Sperrung von Konten verlangt: Sie sollen über solche Entscheidungen informieren und diese begründen müssen. Zudem haben sie ein internes Beschwerdeverfahren bereitzustellen und bei Streitigkeiten an einer aus­ sergerichtlichen Streitbeilegung mitzuwirken. Um Nutzerinnen und Nutzer besser vor mutmasslich strafrechtlich relevanten Inhalten wie bspw. Verleumdung, Beschimpfung oder Diskriminierung und Aufruf zu Hass zu schützen, müssen Anbieterinnen sehr grosser Kommunikationsplattformen ein niederschwelliges Meldeverfahren und ein Verfahren zur Bearbeitung dieser Meldungen einrichten.

Der Vorentwurf enthält zudem Transparenzvorgaben zur Kennzeichnung und Adres­ sierung von Werbung sowie zum Einsatz von Empfehlungssystemen. Die regelmässige Berichterstattung sowie der Datenzugang für Verwaltung und Forschung ermöglichen, die gesellschaftlichen Auswirkungen der Tätigkeiten sehr grosser Kommunikations ­ plattformen und sehr grosser Suchmaschinen besser abzuschätzen und zu beaufsich­ tigen.

Der Vorentwurf stützt sich auf Artikel 95 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101), der dem Bund die Kompetenz zum Erlass von Vorschriften über die Ausübung der pri­ vatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit erteilt.

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Die Bevölkerung informiert sich immer stärker über Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen wie Google Search, TikTok, und X (ehemals Twitter).1 Die Kommuni­ kationsplattformen und Suchmaschinen nehmen damit eine zentrale Stellung im digi­ talen Raum ein und können öffentliche Kommunikation, Meinungsbildung und Gewohn­ heiten mitbeeinflussen.

Insgesamt bilden Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen eine neue Kommu­ nikationsinfrastruktur neben jener der herkömmlichen Massenmedien. Die grossen Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen gehören wenigen global tätigen pri­ vaten Unternehmen und basieren auf Software, die stetig verändert wird. Diese Unter­ nehmen legen für ihre Dienste eigene Regeln für Kommunikation und Informationssu­ che fest und setzen diese weitgehend per Algorithmen durch. Wenige ausländische Organisationen entscheiden so nach ihren eigenen Regeln, was in der Schweiz in wich­ tigen Teilen des digitalen Raums gesagt oder nicht gesagt werden darf, wer welche Inhalte sieht oder nicht sieht und wer an der öffentlichen Kommunikation teilnehmen kann oder davon ausgeschlossen wird.

Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen tragen einerseits zu einer besseren Verwirklichung der Meinungs- und Informationsfreiheit bei. Ihre Offenheit und die nied­ rigen technischen Zugangsbarrieren bei gleichzeitiger Abwesenheit einer journalis­ tisch-redaktionellen Auswahl und Kontrolle von Informationen hat allerdings auch ne­ gative Auswirkungen zur Folge. Verschiedene vom BAKOM in Auftrag gegebene Stu­ dien beurteilen den Schutz einer gut funktionierenden Öffentlichkeit, in der Debatten frei stattfinden können, als ungenügend.2 Das Thema Regulierung von Kommunikati­ onsplattformen war auch wiederholt Gegenstand parlamentarischer Vorstösse (vgl.

Ziff. 1.4).

In der Schweiz bestehen bislang keine bzw. nur punktuelle Vorschriften, welche die Rechte der Nutzerinnen und Nutzer gegenüber den Anbieterinnen von Kommunikati­ onsplattformen oder Suchmaschinen stärken oder diese zu mehr Transparenz ver­ pflichten. Ihre Tätigkeit wird zwar von den allgemeinen Rechtsregeln erfasst, auf den Erlass von spezifischen gesetzlichen Regelungen wurde bislang aber verzichtet. Damit sind die Nutzerinnen und Nutzer weitgehend der Willkür der Anbieterinnen von Kom­ munikationsplattformen oder Suchmaschinen ausgeliefert. Zudem sind die Regeln für die öffentliche Debatte auf diesen Diensten intransparent, die Gleichbehandlung der Nutzenden ist nicht gewährleistet und es gibt ungenügende Verfahrensstandards im Fall von Entfernungen von Inhalten oder Sperrungen von Benutzerkonten durch die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen. Ebenso fehlt eine gesetzliche Ver­ pflichtung für Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen, ein Meldeverfahren und ein Verfahren zur Bearbeitung der Meldungen einzurichten, mit dem sich die Nutzerin­ nen und Nutzer niederschwellig gegen mutmasslich strafrechtlich relevante Inhalte wie etwa Verleumdung (Art. 174 des Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 [StGB,

Vgl. Medienmonitor Schweiz 2023, abrufbar unter: www.medienmonitor-schweiz.ch > Konzerne > Mei­ nungsmacht. Die entsprechenden Studien sind abrufbar unter: www.bakom.admin.ch > Elektronische Medien > Studien > Einzelstudien.

SR 311]), Beschimpfung (Art. 177 StGB) oder Diskriminierung und Aufruf zu Hass (Art. 261bis StGB) wehren können.3

Mit dem neuen Bundesgesetz über Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen, für welches vorliegend ein Vorentwurf vorgelegt wird, soll dies geändert werden: Die Rechte der Nutzerinnen und Nutzer in der Schweiz sollen gestärkt werden, indem von den Anbieterinnen sehr grosser Kommunikationsplattformen oder sehr grosser Such­ maschinen mehr Sorgfalt und Transparenz verlangt werden. Damit soll insgesamt zu einem sicheren, verlässlichen und vertrauenswürdigen Online-Umfeld beigetragen werden.

Auf Ebene der Europäischen Union ist am 16. November 2022 mit dem Digital Services Act (DSA) ein Rechtstext in Kraft getreten, der einen sicheren digitalen Raum schaffen und die Grundrechte der Nutzenden schützen will. Seit dem 17. Februar 2024 ist der DSA vollumfänglich anwendbar.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Der Bundesrat hat am 5. April 2023 aufgrund einer Aussprache Handlungsbedarf er­ kannt und daher den Auftrag für eine Vernehmlassungsvorlage erteilt.4

Auch die im Rahmen der Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) durchgeführte Studie 5 spricht sich für die Notwendigkeit einer Schweizer Regulierung aus: Sie kommt zum Schluss, dass eine proaktive, freiwillige Ausdehnung des DSA durch die Kommunika­ tionsplattformen auf die Schweiz von diesen wohl nicht vorgesehen ist. Einzelne Platt­ formen haben zwar verschiedene technische Anpassungen, die der DSA verlangt, auch in der Schweiz bereits umgesetzt (oder hatten diese Aspekte bereits vor dem DSA angewendet),6 dass dies aber von allen Kommunikationsplattformen vollumfänglich und harmonisiert gemacht werden wird, bezweifeln die Autoren der RFA. Grundsätzlich sei vielmehr davon auszugehen, dass die Kommunikationsplattformen die EU-Rege­ lungen nur dann auch in der Schweiz anwenden, wenn die Kosten einer Nicht-Imple­ mentierung die Kosten der Implementierung übersteigen. Die RFA hält entsprechend fest: «In der Summe ist davon auszugehen, dass Nutzende in der Schweiz im Vergleich zu den Nutzenden in der EU im Status quo schlechter gestellt sind und wenn überhaupt nur punktuell von der DSA-Regulierung profitieren.»7

Vgl. Bericht des BAKOM vom 17. November 2021, «Intermediäre und Kommunikationsplattformen, Auswir­ kungen auf die öffentliche Kommunikation und Ansätze einer Governance», abrufbar unter: www.bakom.admin.ch > Digitalisierung und Internet > Digitale Kommunikation > Intermediäre und Kommu­ nikationsplattformen. 4 Medienmitteilung des BAKOM vom 5. April 2023 «Grosse Kommunikationsplattformen: Bundesrat strebt Regulierung an», abrufbar unter www.bakom.admin.ch > Das BAKOM > Informationen des BAKOM > Me­ dienmitteilungen. Ecoplan (2024): Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) zur Regulierung von sehr grossen Kommunikati­ onsplattformen und sehr grossen Suchmaschinen, im Folgenden zitiert als RFA. Abrufbar unter www.bakom.admin.ch > Digitalisierung und Internet > Digitale Kommunikation > Bundesgesetz über Kom­ munikationsplattformen und Suchmaschinen. Einzelne Plattformen gewähren bspw. Datenzugang für Schweizer Forschende, ermöglichen die Deaktivie­ rung von personalisierter Werbung für Personen in der Schweiz zwischen 13 und 17 Jahren oder legen die Werbebibliothek offen. RFA, S. 20.

Ohne eigene Schweizer Regulierungslösung dürften damit wesentliche Ziele für eine demokratiegerechte öffentliche Kommunikation nicht zu erreichen sein: so etwa die Stärkung der Rechte der Nutzerinnen und Nutzer in der Schweiz, die Erhöhung der Transparenz von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen und die Eindäm­ mung der Verbreitung mutmasslich strafrechtlich relevanter Hassrede.

Der Geltungsbereich dieser Vorlage erfasst lediglich sehr grosse Kommunikationsplatt­ formen und sehr grosse Suchmaschinen. Kleine und mittlere Unternehmen werden nicht reguliert. Für die kleinen und mittleren Unternehmen sind folglich auch keine ver­ einfachten oder kostengünstigeren Regelungen vorgesehen.8

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strate­

gien des Bundesrates Die Vorlage ist in der Botschaft vom 24. Januar 20249 zur Legislaturplanung 2023–

2027 angekündigt.

1.4 Parlamentarische Vorstösse

Die Regulierung von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen ist bzw. war Ge­ genstand zahlreicher parlamentarischer Vorstösse. Nachfolgend werden diejenigen Vorstösse aufgezählt, denen die Vernehmlassungsvorlage zumindest teilweise Rech­ nung trägt und die noch nicht erledigt sind (Stand: 22.09.2025):

Motion 25.3474 Fonio «TikTok und Co. sollen Präventions- und Schutzmassnahmen­ fonds finanzieren»: Die Motion beauftragt den Bundesrat, auf Gesetzesebene Mass­ nahmen zur Reduzierung systemischer Risiken durch grosse digitale Plattformbetrei­ ber einzuführen. Es soll insbesondere ein System eingeführt werden, welches digitale Plattformbetreiber, die von der Nutzung Minderjähriger profitieren, zu einer Beteiligung an den Kosten von Präventions- und Schutzmassnahmen von Kindern und Jugendli­ chen im Netz verpflichtet. Mit der Vernehmlassungsvorlage wird der Motion insoweit Rechnung getragen, als dass die Anbieterinnen von sehr grossen Kommunikations­ plattformen oder sehr grossen Suchmaschinen dazu verpflichtet werden, eine Bewer­ tung der systemischen Risiken vorzunehmen, die von ihren Diensten für die Gesell­ schaft in der Schweiz ausgehen. Eine Finanzierung von Präventions- und Schutzmas­ snahmen sieht die Vernehmlassungsvorlage nicht vor. Dadurch wird den Anliegen der Motion teilweise Rechnung getragen.

Motion 25.3473 Durrer «TikTok und Co. sollen Risiken ihrer Inhalte aufzeigen und mi­ nimieren»: Die Motion beauftragt den Bundesrat, auf Gesetzesebene Massnahmen zur Reduzierung systemischer Risiken durch grosse digitale Plattformbetreiber einzufüh­ ren. Grosse digitale Plattformunternehmen sollen insbesondere verpflichtet werden, re­ gelmässig zu analysieren, inwiefern ihre Produkte und Technologien gesellschaftliche Risiken verstärken – etwa die Verbreitung illegaler oder gefährdender Inhalte, Verstösse gegen Grundrechte oder negative Auswirkungen auf die öffentliche Gesund­ heit – und daraufhin gezielte Massnahmen zur Risikominimierung umzusetzen. Mit der Vernehmlassungsvorlage werden die Anbieterinnen von sehr grossen Kommunikati­ onsplattformen oder sehr grossen Suchmaschinen zu mehr Transparenz verpflichtet, auch in Bezug auf die systemischen Risiken für die Schweiz: Die Anbieterinnen werden Vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 29. September 2023 über die Entlastung der Unterneh­ men von Regulierungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz, UEG, SR 930.31). 9 BBl 2024 525. Anhang A1, Ziel 1, S. 108; Die Botschaft kann abgerufen werden unter: https://fedlex.data.admin.ch/eli/fga/2024/525 > Allgemeine Informationen > Umfang der Veröffentlichung > Veröffentlichung durch Verweis.

dazu verpflichtet, eine Bewertung der systemischen Risiken vorzunehmen, die von ih­ ren Diensten für die Gesellschaft in der Schweiz ausgehen (z. B. allfällige negative Fol­ gen für die Grundrechte der Nutzenden, für die öffentliche Meinungsbildung und für Wahl- und Abstimmungsprozesse). Gestützt auf ein Datenzugangsrecht für die For­ schung können die systemischen Risiken für die Schweiz unabhängig erforscht wer­ den. Eine Pflicht zur Risikominderung sieht die Vernehmlassungsvorlage aber nicht vor. Dadurch wird den Anliegen der Motion teilweise Rechnung getragen.

Motion 25.3378 Schneider «Transparenz und Fairness im digitalen Raum»: Die Motion fordert verschiedene Pflichten für Social-Media-Plattformen, um die Transparenz und Fairness im digitalen Raum zu erhöhen. Mit der Vernehmlassungsvorlage wird den An­ liegen der Motion zu weiten Teilen Rechnung getragen: So werden Anbieterinnen von sehr grossen Kommunikationsplattformen und sehr grossen Suchmaschinen zu mehr Transparenz im Hinblick auf ihre Empfehlungssysteme verpflichtet. Zudem werden Nutzerinnen und Nutzer bestimmte mutmasslich rechtswidrige Inhalte wie etwa Be­ schimpfung oder Diskriminierung und Aufruf zu Hass auf einfache Weise melden kön­ nen. Ebenso werden Nutzende, deren Inhalt gelöscht oder deren Konto gesperrt wurde, bei der Kommunikationsplattform direkt eine Überprüfung der getroffenen Mas­ snahme verlangen können. Um die Transparenz in Bezug auf Werbung zu erhöhen, wird ausserdem Werbung von den Anbieterinnen als solche gekennzeichnet werden müssen, und es müssen die wichtigsten Parameter veröffentlicht werden, nach denen Werbung ausgespielt wird. Nicht erfasst von der Vernehmlassungsvorlage ist die Pflicht zur Kooperation mit Behörden und Rechtsvertretern. Die Vernehmlassungsvorlage setzt damit bis auf diese Kooperationspflicht die wesentlichen Anliegen der Motion um.

Motion 25.3344 Rosenwasser «Nationale Stelle zur Kontrolle und Evaluation der Re­ gulierung von Kommunikationsplattformen»: Die Motion beauftragt den Bundesrat, eine nationale Stelle zur Kontrolle und Evaluation der Regulierung von Kommunikations­ plattformen und Suchmaschinen aufzubauen. Diese soll die Auswirkungen der Markt- und Informationsmacht der grossen Plattformen, insbesondere hinsichtlich ihrer demo­ kratiepolitischen, grundrechts- und gesellschaftsrelevanten Konsequenzen, untersu­ chen und mögliche staatliche Handlungsfelder identifizieren. Die Vernehmlassungsvor­ lage begegnet dem Anliegen dieser Motion insoweit, als dass die sehr grossen Kom­ munikationsplattformen und sehr grossen Suchmaschinen zu mehr Transparenz ver­ pflichtet werden, z. B. in Bezug auf die systemischen Risiken ihrer Dienste für die Ge­ sellschaft (z. B. allfällige negative Folgen für die Meinungsfreiheit der Nutzenden).

Postulat 25.3238 Tuosto «Verhindern, dass Algorithmen unsere Demokratie in Geisel­ haft nehmen»: Mit dem Postulat wird der Bundesrat beauftragt, einen Bericht vorzule­ gen, in dem mögliche Massnahmen gegen den verzerrten Einfluss bestimmter Algo­ rithmen auf die demokratischen Prozesse in der Schweiz dargelegt werden. Mit der Vernehmlassungsvorlage wird den Anliegen des Postulats teilweise Rechnung getra­ gen: So werden Anbieterinnen von sehr grossen Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen etwa die wichtigsten Parameter ihrer Empfehlungssysteme bekannt­ geben und zur Nutzung der Empfehlungssysteme mindestens eine Option zur Verfü­ gung stellen müssen, die nicht auf Profiling nach Artikel 5 Buchstabe f des Daten­ schutzgesetzes vom 25. September 2020 (DSG, SR 235.1) beruht. Zudem werden die Anbieterinnen dazu verpflichtet werden, eine Bewertung der systemischen Risiken vor­ zunehmen, die von ihren Diensten für die Gesellschaft in der Schweiz ausgehen (z. B. allfällige negative Folgen für die Grundrechte der Nutzenden, für die öffentliche Mei­ nungsbildung und für Wahl- und Abstimmungsprozesse). Gestützt auf ein Datenzu­ gangsrecht für die Forschung können die systemischen Risiken für die Schweiz unab­ hängig erforscht werden. Die Anbieterinnen müssen sich schliesslich jährlich einer

Evaluation durch eine unabhängige Evaluationsgesellschaft unterziehen, welche die Anbieterinnen in Bezug auf die Einhaltung der vorgesehenen Pflichten überprüft und darüber Bericht erstattet.

Auch in Interpellationen10 und in der Fragestunde11 wurde die Regulierung von Kom­ munikationsplattformen thematisiert. Zudem wurde die parlamentarische Initiative

25.439 Mahaim «Kommunikationsplattformen. Das Parlament muss wieder die Kon­

trolle übernehmen» eingereicht: Diese parlamentarische Initiative legt einen vollständig ausgearbeiteten Entwurf zu einem Gesetz über Kommunikationsplattformen vor.

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht

Mit dem DSA will die EU ein sicheres, vorhersehbares und vertrauenswürdiges Online- Umfeld schaffen. Zu diesem Zweck wurden mit der als Verordnung ausgestalteten Re­ gelung neue Sorgfaltspflichten und Transparenzanforderungen für Anbieterinnen von Vermittlungs- und Hosting-Diensten, Online-Plattformen, sehr grossen Online-Plattfor­ men und sehr grossen Online-Suchmaschinen eingeführt. Die neuen Pflichten betref­ fen unter anderem die Schaffung von Melde- und Abhilfeverfahren, die deutliche Kenn­ zeichnung von Werbung, die Darlegung der Parameter von Empfehlungssystemen so­ wie die Bewertung und Minderung der systemischen Risiken. Für den Vollzug sieht der DSA eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den Koordinatoren der Mitgliedstaa­ ten für digitale Dienste und der Europäischen Kommission vor.

Im Jahr 2023 wurde mit dem Online Safety Act auch im Vereinigten Königreich ein Gesetz zur Regulierung der Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen verab­ schiedet. Wie die europäische Gesetzgebung sieht auch dieses Gesetz unter anderem Sorgfaltspflichten für Anbieterinnen von Plattformen und Suchmaschinen vor und ver­ pflichtet sie, rechtswidrige Inhalte zu entfernen. Ausserdem werden verschiedene Rechte für Nutzerinnen und Nutzer eingeführt, deren Inhalte gelöscht worden sind.

Die vorgeschlagene Schweizer Regulierungslösung orientiert sich eng am DSA der Europäischen Union. Damit werden den betroffenen Unternehmen gleichartige Pflichten auferlegt, wie sie bereits der DSA definiert. Der Vorentwurf ist aber nicht de­ ckungsgleich mit dem DSA. Der Geltungsbereich der Schweizer Regulierung ist enger gefasst als derjenige des DSA12: Während der vorliegende Vorentwurf die Anbieterin­ nen sehr grosser Kommunikationsplattformen oder sehr grosser Suchmaschinen regu­ liert (da nur diese aufgrund ihrer Reichweite einen bedeutenden Einfluss auf die öffent­ liche Meinungs- und Willensbildung haben, vgl. Art. 2), erfasst der DSA sämtliche Ver­ mittlungsdienste unabhängig von ihrer Grösse, d. h. es werden nicht nur Suchmaschi­ nen und Plattformen, sondern auch Durchleitungs-Dienste, Caching-Dienste sowie alle Formen von Hosting-Diensten erfasst. Der DSA weist zudem eine höhere Regelungs­ dichte auf. Er verbietet beispielsweise sämtliche Zielgruppenwerbung auf Online-Platt­ formen, die sich an Minderjährige richtet, regelt Aspekte der Rechtsdurchsetzung (z. B.

www.parlament.ch > Interpellation 22.3157 Gysin «Bietet das Rayon- und Kontaktverbot auch den Opfern von Cybergewalt genügend Schutz?»; Interpellation 23.4502 Christ «Berücksichtigung des Kinder- und Ju­ gendschutzes bei der bevorstehenden Plattformregulierung»; Interpellation 25.3089 Gafner «Bedrohte Mei­ nungsfreiheit in der EU - Kritik der USA ernst nehmen», Interpellation 25.3361 Bendahan «Wie schützen wir die eidgenössischen Wahlen 2027 vor der Einmischung durch Oligarchen, Tech-Giganten und undemo­ kratische ausländische Mächte?»; Interpellation 25.3403 Gugger «Stärkung des Kinder- und Jugendschut­ zes in der digitalen Welt. Anpassung der Strategie Digitale Schweiz». 11 www.parlament.ch > Frage 23.7123 Pult «Plattformregulierung: Macht der Bundesrat vorwärts?»

12 Vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. b UEG.

Auskunftsanordnungen) und sieht einen Krisenreaktionsmechanismus vor, der in Fäl­ len wie Krieg, Pandemie oder Terror die Auswirkungen von Manipulation im Netz be­ grenzen soll. Die Schweizer Regulierung fokussiert hingegen auf die Stärkung der Rechte der Nutzerinnen und Nutzer und die Erhöhung der Transparenz. Dadurch sollen die positiven Wirkungen von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen mög­ lichst nicht eingeschränkt, die negativen Wirkungen aber zumindest eingedämmt wer­ den. Dies entspricht der vom Bundesrat beschlossenen Stossrichtung.13

Der Vorentwurf ist des Weiteren kompatibel mit verschiedenen wichtigen Soft-Law-In­ strumenten. So hat der Europarat in den letzten Jahren für den Vorentwurf relevante Instrumente verabschiedet, insbesondere die Empfehlung (2018)2 des Ministerkomi­ tees an die Mitgliedstaaten zu Rollen und Pflichten von Internet-Intermediären14 sowie die Empfehlung (2022)16 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten im Kampf gegen Hassrede15. Auch die UNESCO hat 2023 Leitlinien für die Gouvernanz von Digital- Plattformen16 veröffentlicht. Als Soft-Law sind diese Instrumente für die Schweiz zwar nicht verbindlich, die Schweiz unterstützt die darin enthaltenen Prinzipien jedoch und war zum Teil auch in deren Erarbeitung involviert.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung

Nutzende sehr grosser Kommunikationsplattformen und sehr grosser Suchmaschinen sollen in ihren Grundrechten (insb. Meinungs- und Informationsfreiheit) gestärkt wer­ den. Gleichzeitig sollen mit der Neuregelung die Transparenz und das Verständnis über die Funktionsweise und Risiken sehr grosser Kommunikationsplattformen und sehr grosser Suchmaschinen gefördert werden. Damit soll zu einer Verbesserung der öffentlichen Kommunikation und Meinungsbildung beigetragen werden. Zu diesem Zweck sieht das zweite Kapitel verschiedene Pflichten für Anbieterinnen sehr grosser Kommunikationsplattformen oder sehr grosser Suchmaschinen vor. Als sehr gross gel­ ten Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen, die monatlich durchschnittlich von 10 Prozent der ständigen Schweizer Wohnbevölkerung genutzt werden (d. h. ak­ tuell ca. 900 000 durchschnittlich monatlich aktive Nutzende).17 Der Vorentwurf sieht vor, dass nur Anbieterinnen von sehr grossen Kommunikationsplattformen oder sehr grossen Suchmaschinen erfasst sind, weil insbesondere die Reichweite eines Dienstes für den Einfluss auf die öffentliche Debatte und Meinungsbildung relevant ist. Um die Meinungsfreiheit zu schützen, ist keine direkte Regelung spezifischer Inhalte vorgese­ hen. Die vorgesehenen Pflichten umfassen ausschliesslich Transparenzpflichten und generelle Handlungspflichten für die Anbieterinnen der betroffenen Dienste. Es werden entsprechend Anforderungen an die internen Mechanismen und Prozesse sehr grosser Kommunikationsplattformen und sehr grosser Suchmaschinen gestellt. Der Vorentwurf

13 Medienmitteilung des BAKOM vom 5. April 2023 «Grosse Kommunikationsplattformen: Bundesrat strebt

Regulierung an, abrufbar unter www.bakom.admin.ch > Das BAKOM > Informationen des BAKOM > Medi­ enmitteilungen. COUNCIL OF EUROPE (2018), Recommendation CM/Rec (2018)2 of the Committee of Ministers to member States on the roles and responsibilities of internet intermediaries, abrufbar unter: https://search.coe.int > Recommendation CM/Rec(2018)2. COUNCIL OF EUROPE (2022), Recommendation CM/Rec (2022)16 of the Committee of Ministers to member States on combating hate speech), abrufbar unter: https://search.coe.int > Recommendation CM/Rec(2022)16. 16 https://unesdoc.unesco.org > Principes pour la gouvernance des plateformes numériques : préserver la li­

berté d’expression et l’accès à l’information- une approche multipartite.

17 RFA, S. 27 und 29.

schafft keine neuen Straftatbestände und ermöglicht auch keine direkte Entfernung von Inhalten durch Behörden.

Die vorgesehenen Pflichten betreffen folgende Bereiche:

• Bereitstellung eines Meldeverfahrens und eines Verfahrens zur Bearbeitung der Meldungen (Art. 4 und 5); • Mitteilungspflicht gegenüber Nutzerinnen oder Nutzern, die von einschränken­ den Massnahmen betroffen sind (Art. 6); • Bereitstellung eines internen Beschwerdeverfahrens (Art. 7); • Vorgaben zur aussergerichtlichen Streitbeilegung (Art. 8–12); • Transparenzpflicht betreffend allgemeine Geschäftsbedingungen (Art. 13) • Sorgfaltspflichten bei der Umsetzung einschränkender Massnahmen, bei der Bearbeitung von Meldungen sowie bei der Durchführung interner Beschwerde­ verfahren (Art. 14); • Transparenzvorgaben zur Kennzeichnung und zielgruppenspezifischer Ausrich­ tung von Werbung (Art. 15); • Einrichtung eines öffentlich zugänglichen Werbearchivs (Art. 16); • Verpflichtung, den Nutzerinnen und Nutzern eine Möglichkeit zur Verfügung zu stellen, mit der sie ihre kommerziellen Inhalte kennzeichnen können (Art. 17); • Transparenz- und Handlungsvorgaben bei der Einsetzung von Empfehlungs­ systemen (Art. 18); • Einreichung eines jährlichen Transparenzberichtes (Art. 19); • Durchführung einer jährlichen Risikobewertung und Erstellung eines Berichts über die Ergebnisse der Risikobewertung (Art. 20); • Verpflichtung zur Bezeichnung einer Anlaufstelle und Vorgaben zur Kommuni­ kation dieser Anlaufstelle mit den Nutzerinnen und Nutzern (Art. 21 und 22); • Verpflichtung zur Bezeichnung eines Rechtsvertreters (Art. 23); • Durchführung einer jährlichen unabhängigen Evaluation und Erstellung eines Evaluationsberichts (Art. 24 und 25); • Verpflichtung zur Gewährung des Rechts auf Datenzugang für Forschungsein­ richtungen und zivilgesellschaftliche Organisationen (Art. 26).

Im dritten Kapitel sind Bestimmungen zur Aufsicht und Finanzierung, im vierten Kapitel werden Verwaltungsmassnahmen und -sanktionen bei Rechtsverletzungen geregelt und im fünften Kapitel der Vollzug (siehe dazu Ziff. 3.3 «Umsetzungsfragen»).

3.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Der Vorentwurf sieht vor, dass die dem Gesetz unterstellten Anbieterinnen die gesam­ ten Kosten tragen, welche durch die Aufsichtstätigkeiten verursacht werden. Die Ver­ fahrensgebühr muss sämtliche Kosten decken, die der Behörde bei der Durchführung des Aufsichtsverfahrens entstehen (Art. 30). Zur Finanzierung der Aufwände, die durch diese Gebühren nicht abgedeckt sind, erhebt die Behörde von den Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen eine Aufsichtsabgabe (Art. 31).

Bei Aufsichtsabgaben handelt es sich um Kausalabgaben18, die sich dadurch auszeich­ nen, dass zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und den Tätigkeiten, die über die

BGE 141 V 509 E. 6.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-7159/2016 vom 10. Oktober 2018 E. 5.6.2; STÖCKLI , Staatliche Aufsicht über die Wirtschaft und ihre Akteure – Organisatorische Fragen in: 7. Forum für Verwaltungsrecht, S. 118 f.; BIAGGINI , BV Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2017, N 9 ad Art. 98.

Abgabe finanziert werden, eine besondere Beziehung besteht und dass die Abgabe­ pflichtigen einen direkten Nutzen aus diesen Tätigkeiten ziehen. Die Abgabe stellt in gewissem Sinne den Gegenwert des Nutzens für die Abgabepflichtigen als Gruppe (jedoch nicht für einzelne Abgabepflichtige) dar, wodurch eine qualifizierte Grup­ penäquivalenz gegeben ist.19 Die in Artikel 31 des Vorentwurfs vorgesehene Abgabe ist eine solche Aufsichtsabgabe, denn sie verfolgt den Zweck, die der Behörde entste­ henden Kosten für die Aufsicht über die Kommunikationsplattformen und Suchmaschi­ nen auf die Anbieterinnen zu überwälzen, die dem Gesetz unterstellt sind. Auch die Gebühren für die aussergerichtliche Streitbeilegung beruhen auf diesem Prinzip. Der Vorentwurf hat somit keine Auswirkungen auf den Bundeshaushalt.

3.3 Umsetzungsfragen

Das dritte, vierte und fünfte Kapitel enthalten zentrale Elemente der Umsetzung in Be­ zug auf die Aufsicht. Es ist vorgesehen, dass das BAKOM für den Vollzug des Geset­ zes zuständig ist (Art. 27). Dazu werden dem BAKOM unterschiedliche Kompetenzen gegeben wie die Möglichkeit, Gebühren (Art. 30) und eine Aufsichtsabgabe (Art. 31) zu erheben, sowie Verwaltungssanktionen auszusprechen (Art. 34).

Die elektronischen Möglichkeiten im Bereich des Vollzugs werden mit der Vorlage weit­ gehend ausgeschöpft. So können die Kommunikationsplattformen und Suchmaschi­ nen die geforderten Berichte z. B. in elektronischer Form einreichen.20

Verschiedene Gesetzesbestimmungen werden zudem in der Verordnung weiter präzi­ siert werden. Dies ist in den Erläuterungen zu den betreffenden Artikeln (siehe Ziff. 4) ausgewiesen und wird entsprechend ausgeführt.

4 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

Ingress Der Vorentwurf stützt sich auf Artikel 95 Absatz 1 BV. Dieser ermächtigt den Bund, Vorschriften über die Ausübung privatwirtschaftlicher Erwerbstätigkeit zu erlassen.

4.1 Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Zweck Das wesentliche Ziel des Bundesgesetzes, für das ein Vorentwurf vorgelegt wird, ist es, die Rechte der Nutzerinnen und Nutzer sehr grosser Kommunikationsplattformen und sehr grosser Suchmaschinen zu stärken. Im Vordergrund steht der Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV): Von den Anbieterinnen sehr grosser Kommunikationsplattformen wird Transparenz bei der Entfernung von Inhalten und Sperrung von Konten verlangt (vgl. Art. 6). Zudem werden sie zur Einrichtung eines internen Beschwerdeverfahrens und Teilnahme an einer aussergerichtlichen Streitbei­ legung verpflichtet (vgl. Art. 7 und 8). Damit können sich die Nutzerinnen und Nutzer gegen entsprechende Massnahmen von Kommunikationsplattformen wehren.

Gleichzeitig soll die Vorlage die Rechte der Nutzerinnen und Nutzer insoweit stärken, als die öffentliche Verbreitung bestimmter, mutmasslich strafrechtlich relevanter Inhalte wie Verleumdung, Beschimpfung oder Diskriminierung und Aufruf zu Hass auf Kom­ munikationsplattformen eingedämmt werden soll (siehe die Erläuterungen zu Art. 4).

19 Urteil des Bundesgerichts 2C_731/2007 vom 2. Oktober 2008 E. 3.2.

20 Vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. c UEG.

Solche Inhalte sind für demokratische Gesellschaften eine ernsthafte Herausforderung: Sie sprechen betroffenen Personen ihre Menschenrechte ab, befördern die Radikali­ sierung, bereiten den Boden für Gewalt und können Stimmen von Individuen und gan­ zen gesellschaftlichen Gruppen zum Schweigen bringen, wodurch diese von der öf­ fentlichen Debatte ausgeschlossen werden («Silencing»).21 Die Vorlage enthält des­ halb die Verpflichtung zur Einrichtung eines Meldeverfahrens (Art. 4), mit dem die Nut­ zerinnen und Nutzer den sehr grossen Kommunikationsplattformen entsprechende In­ halte niederschwellig melden können. Die in Artikel 4 aufgeführten Tatbestände sind dabei auf unterschiedliche Schutzinteressen ausgerichtet, die im Einzelfall eine Abwä­ gung erfordern können. So dienen sie insbesondere dem Schutz der Menschenwürde der Nutzerinnen und Nutzer und deren Persönlichkeit sowie auch weiteren relevanten Schutzinteressen wie dem Schutz des öffentlichen Friedens.

In Bezug auf die Meinungsfreiheit soll die Vorlage zwei mögliche Abschreckungseffekte («chilling Effects») adressieren und voraussehbar reduzieren. Zum einen soll die Ein­ dämmung bestimmter, mutmasslich rechtswidriger Inhalte dazu führen, dass sich Nut­ zende eher trauen, auch unangenehme, kritische oder politisch kontroverse Meinungen zu äussern, weil die Gefahr von Drohungen, Beschimpfungen oder Aufruf zu Hass als Reaktion weniger gross ist. Zum anderen sollen die Nutzenden durch die Transparenz­ pflichten in Bezug auf die allgemeinen Geschäftsbedingungen der Anbieterinnen von sehr grossen Kommunikationsplattformen oder sehr grossen Suchmaschinen (Art. 13) besser abschätzen können, welche Aussagen sie machen dürfen und welche nicht. Dies reduziert das Phänomen, dass Nutzende auf Äusserungen verzichten, weil sie unsicher sind, welche Aussagen auf den Diensten zulässig sind und welche nicht.22 Die Vorlage schränkt die Meinungsfreiheit insoweit nicht ein, als sie betreffend die Verbrei­ tung von Inhalten nur Vorgaben zu solchen Inhalten macht, die bereits nach heutigem Recht rechtswidrig sind. Allerdings besteht insbesondere durch die Vorgaben des Mel­ deverfahrens und des Verfahrens zur Bearbeitung der Meldungen (Art. 4 und 5) ein Risiko, dass gemeldete Inhalte zur Vermeidung von Haftungsrisiken systematisch übermässig entfernt bzw. gesperrt werden (Overblocking, vgl. auch Erläuterungen zu Art. 20). Dieses Overblocking-Risiko soll durch verschiedene verfahrensrechtliche Pflichten gemindert werden (vgl. die Erläuterungen zu den Auswirkungen der Vorlage auf den Schutz der Grundrechte in Ziff. 5.4).

Der Vorentwurf fordert von den sehr grossen Kommunikationsplattformen und sehr grossen Suchmaschinen schliesslich auch Transparenz in Bezug auf Werbung (Art. 15 und 16) und Empfehlungssysteme (Art. 18) ein: Das soll den Nutzerinnen und Nutzern ermöglichen, Informationen besser einordnen zu können. Gemeinsam mit weiteren Transparenz- und Berichtspflichten sollen so die Auswirkungen der Tätigkeiten sehr grosser Kommunikationsplattformen und sehr grosser Suchmaschinen auf die Grund­ rechte und den demokratischen Meinungsbildungsprozess besser abgeschätzt werden können.

Art. 2 Geltungsbereich In den Geltungsbereich fallen nur Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen, die im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit ihre Dienste in der Schweiz anbieten. Eine wirtschaftliche Tätigkeit liegt z. B. vor, wenn Dritten gegen ein Entgelt ermöglicht wird, Werbung an Nutzende auszuspielen, oder von Nutzenden ein

Bericht des Bundesrates vom 15. November 2023 in Erfüllung des Postulates 21.3450 «Hassreden. Beste­ hen gesetzliche Lücken?», S. 20; abrufbar unter www.bakom.admin.ch > Elektronische Medien > Medien­ politik > Aktuelles und Hintergründe.

22 Siehe RFA, S. 40 f.

Entgelt für eine Dienstleistung verlangt wird. Gemeinnützige Plattformen wie z. B. Wi­ kipedia und Bildungsplattformen sind nicht erfasst, sofern diese Dienste ohne wirt­ schaftliche Absicht angeboten werden und die Tätigkeit somit nicht von der verfas­ sungsmässigen Grundlage des Vorentwurfs (Art. 95 Abs. 1 BV) abgedeckt ist (vgl. Ziff. 6.1). Unerheblich ist dagegen, ob die Anbieterinnen ihren Sitz in der Schweiz oder im Ausland haben; entscheidend ist einzig, dass ihre Dienste in der Schweiz genutzt werden können (Auswirkungsprinzip).

Nach Buchstabe a Ziffer 1 fallen diejenigen Kommunikationsplattformen in den Gel­ tungsbereich, bei welchen die Funktion des Speicherns und der öffentlichen Verbrei­ tung von Inhalten im Auftrag der Nutzerinnen und Nutzer zwecks Meinungsbildung, Unterhaltung oder Bildung zentral ist. Kommunikationsplattformen gelten als Unterform der Hosting-Dienste (Dienste, deren Zweck darin besteht, von Nutzenden bereitge­ stellte Inhalte zu speichern). Unter öffentlicher Verbreitung wird die Bereitstellung von Informationen für einen nicht individuell bestimmbaren Adressatenkreis verstanden. Damit können auch offene Nutzergruppen oder Kanäle (z. B. sog. Broadcasting- Dienste auf Telegram oder WhatsApp) darunterfallen; geschlossene Nutzergruppen können dann erfasst sein, wenn neue Nutzerinnen oder Nutzer auf Anfrage automa­ tisch in die Gruppe aufgenommen werden. Nicht erfasst sind hingegen Dienste zur pri­ vaten Kommunikation zwischen individuell bestimmbaren Einzelpersonen (z. B. private Chats auf Telegram oder WhatsApp). Hauptzweck einer Kommunikationsplattform muss die Bereitstellung von Nutzerinhalten zur Meinungsbildung, Unterhaltung oder Bildung sein. Als Kommunikationsplattformen im Sinne von Ziffer 1 gelten somit insbe­ sondere soziale Netzwerkplattformen (z. B. Facebook), Micro-Blogging-Dienste (z. B. X) oder Multimedia-Plattformen (z. B. YouTube). Dienste mit ähnlichen Funktionen, die aber einen anderen Hauptzweck verfolgen, sind hingegen nicht erfasst. Dazu gehören z. B. Online-Marktplätze oder Buchungsplattformen mit Kommentarspalten, deren Hauptzweck der Verkauf von Waren oder Dienstleistungen ist. Auch Online-Medien mit Kommentarspalten sind nicht erfasst, da deren Hauptzweck die Bereitstellung journa­ listischer Informationen durch die Redaktion ist.

Buchstabe a Ziffer 2 schränkt den Geltungsbereich weiter ein auf Kommunikationsplatt­ formen, die von mindestens 10 Prozent der ständigen Wohnbevölkerung der Schweiz durchschnittlich mindestens einmal im Monat genutzt werden, wobei sich der Durch­ schnitt über einen Zeitraum von sechs Monaten berechnet. Damit wird der Geltungs­ bereich auf sehr grosse Kommunikationsplattformen eingeschränkt, da nur sie auf­ grund ihrer Reichweite einen bedeutenden Einfluss auf die öffentliche Meinungs- und Willensbildung haben. Die Zahlen der monatlichen Nutzerinnen und Nutzer ergeben sich entweder aus den Angaben, welche die Anbieterinnen gestützt auf Artikel 29 Ab­ satz 1 erteilen müssen oder aus den Transparenzberichten (Art. 19 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2).

Buchstabe b schränkt analog zu Buchstabe a Ziffer 2 den Geltungsbereich für Such­ maschinen auf diejenigen Suchmaschinen ein, die von mindestens 10 Prozent der ständigen Wohnbevölkerung der Schweiz durchschnittlich mindestens einmal im Monat genutzt werden. Eine Suchmaschine ist ein Dienst, dessen Hauptzweck darin besteht, dass die Nutzerinnen und Nutzer Suchen im Internet zu einem beliebigen Thema durchführen können und diesen verschiedene Suchergebnisse angezeigt werden.

Art. 3 Begriffe Buchstabe a: Als Nutzerinnen und Nutzer sind alle natürlichen und juristischen Perso­ nen zu verstehen, die eine Kommunikationsplattform oder Suchmaschine nutzen, un­ abhängig davon, ob sie auf dem betreffenden Dienst registriert sind oder diesen 14/50

abonniert haben oder – bei Kommunikationsplattformen – Inhalte selbst hochladen. Damit reicht es für die Nutzung von Kommunikationsplattformen aus, dass Inhalte ein­ gesehen werden können.

Buchstabe b: Ein Empfehlungssystem arbeitet automatisiert. Eine vollständige Auto­ matisierung wird nicht vorausgesetzt. Durch die Änderung der relativen Reihenfolge oder Hervorhebung nehmen die Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen Ein­ fluss auf die Informationen, die der Nutzerin oder dem Nutzer auf der Benutzeroberflä­ che angezeigt werden.

4.2 Pflichten der Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchma­

schinen

4.2.1 Meldungen

Art. 4 Meldeverfahren Absatz 1: Das Meldeverfahren ist anders als im DSA auf Tatbestände beschränkt, die die öffentliche Verbreitung bestimmter Inhalte auf Kommunikationsplattformen aufgrei­ fen, die als mutmasslich strafrechtlich relevante Hassrede gelten können (nachfolgend als «Hassrede» bezeichnet), unabhängig von der Form (z. B. Text, Bild). Die Ein­ schränkung auf Hassrede erfolgt mit Blick auf den Zweck der Vorlage, insbesondere die Meinungsfreiheit der Nutzerinnen und Nutzer zu stärken. So können sich solche Inhalte besonders abschreckend auf die freie Meinungsäusserung auswirken, da Hass­ rede Stimmen von Individuen und ganzen gesellschaftlichen Gruppen zum Schweigen bringen kann, wodurch diese von der Öffentlichkeit ausgeschlossen werden («Silen­ cing»).23 Zudem ist Hassrede ein spezifisches Problem von Kommunikationsplattfor­ men und birgt vor allem bei Diensten mit grosser Reichweite Risiken für die freie Mei­ nungsäusserung. Demgegenüber weisen weitere rechtswidrige Inhalte wie etwa ille­ gale Pornografie oder Urheberrechtsverletzungen einen weniger direkten Zusammen­ hang zur Meinungsfreiheit auf und sind zudem keine spezifischen Probleme von sehr grossen Kommunikationsplattformen, sondern betreffen in erster Linie bzw. auch an­ dere Formen von digitalen Diensten sowie kleinere Dienste. Die Beschränkung auf mutmasslich strafrechtlich relevante Hassrede erfolgt mit dem Ziel, lediglich rechtswid­ rige Hassrede mit grossem Schädigungspotential aufzugreifen.

Gemäss der Empfehlung des Ministerkomitees des Europarates an die Mitgliedstaaten im Kampf gegen Hassrede wird als Hassrede verstanden: alle Arten von Äusserungen, die zu Gewalt, Hass oder Diskriminierung gegen eine Person oder eine Gruppe von Personen aufstacheln, sie fördern, verbreiten oder rechtfertigen, oder die sie aufgrund ihrer tatsächlichen oder zugeschriebenen persönlichen Merkmale oder ihres Status verunglimpfen, wie z. B. Rasse, Hautfarbe, Sprache, Religion, Nationalität, nationale oder ethnische Herkunft, Alter, Behinderung, Geschlecht, Geschlechtsidentität und se­ xuelle Orientierung.24 Das Schweizer Strafrecht kennt keinen Tatbestand der Hass­ rede. Der Bericht des Bundesrates vom 15. November 2023 in Erfüllung des Postulates

21.3450 «Hassreden. Bestehen gesetzliche Lücken?» führt Tatbestände auf, die auf

23 Vgl. Bericht des BAKOM vom 17. November 2021, «Intermediäre und Kommunikationsplattformen, Auswir­

kungen auf die öffentliche Kommunikation und Ansätze einer Governance», S. 22, abrufbar unter: www.bakom.admin.ch > Digitalisierung und Internet > Digitale Kommunikation > Intermediäre und Kommu­ nikationsplattformen. COUNCIL OF EUROPE (2022), Recommendation CM/Rec (2022)16 of the Committee of Ministers to member States on combating hate speech), abrufbar unter: https://search.coe.int > Recommendation CM/Rec(2022)16.

eine Hassrede-Situation Anwendung finden können.25 Die Auflistung in den Buchsta­ ben a–i orientiert sich daran und ist abschliessend. Es handelt sich dabei um eine ge­ setzliche Minimalanforderung für das Meldeverfahren von Kommunikationsplattformen, deren systematische Verletzung ein aufsichtsrechtliches Tätigwerden des BAKOM nach Artikel 27 auslösen kann.

Im Übrigen bestehen in der Schweiz weder für Hosting-Dienste (Dienste, deren Zweck darin besteht, von Nutzenden bereitgestellte Inhalte zu speichern) im Allgemeinen noch für die als Unterform der Hosting-Dienste geltenden Kommunikationsplattformen ge­ setzliche Pflichten, benutzerfreundliche Meldeverfahren für mutmasslich rechtswidrige Inhalte einzurichten. Eine Ausnahme stellt das Bundesgesetz vom 30. Septem­ ber 2022 über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele (JSFVG, SR 446.2) dar, das eine Pflicht für Anbieterinnen von Videoplattformdiensten enthält, Meldesysteme für jugendgefährdende Inhalte bereitzustellen (vgl. Art. 20 Abs. 2 Bst. b JSFVG, in Kraft voraussichtlich Mitte 2027). Bei jugendgefährdenden Inhalten kann es sich auch um rechtswidrige Inhalte im Sinne dieser Vorlage handeln.

Allerdings gehört die Bereitstellung eines sogenannten Melde- und Abhilfeverfahrens («Notice-and-Notice»- bzw. «Notice-and-Takedown»-Verfahren) für potenziell rechts­ widrige Inhalte in der Schweiz bereits heute zum Branchenstandard der schweizeri­ schen Hosting-Dienste26 und ist auch im DSA sowie im US-Rechtssystem vorgeschrie­ ben. In einem allfälligen zivil- oder strafrechtlichen Haftungsprozess gegen einen Hosting-Dienst würde ein Gericht die gewöhnlich geschuldete Sorgfalt prüfen und da­ bei diese Branchenstandards heranziehen. An dieser geltenden Rechtslage im Zivil- und Strafrecht soll mit der Einführung einer gesetzlichen Mindestverpflichtung von sehr grossen Kommunikationsplattformen zur Bereitstellung eines Meldeverfahrens betref­ fend mutmasslich strafrechtlich relevante Hassrede nichts geändert werden. Es wird einzig für die geregelten Dienste und rechtswidrigen Inhalte eine zusätzliche gesetzlich vorgeschriebene Sorgfaltspflicht eingeführt.

Mit der Bereitstellung eines Meldeverfahrens sollen sich Nutzerinnen und Nutzer zu­ sätzlich zur Möglichkeit, ein straf- oder privatrechtliches Verfahren einzuleiten, im Rah­ men eines niederschwelligen plattforminternen Verfahrens gegen mutmasslich rechts­ widrige Hassrede wehren können. Das Meldeverfahren muss allen Nutzerinnen und Nutzern von Kommunikationsplattform offenstehen und ist an keine Voraussetzungen geknüpft. Es wird auch nicht vorausgesetzt, dass der gemeldete Inhalt einen Anknüp­ fungspunkt zur Schweiz aufweist. Die Nutzerinnen und Nutzer sollen alle Inhalte mel­ den können, auf die sie von der Schweiz aus zugreifen und die nach ihrer Ansicht einen der aufgelisteten Tatbestände erfüllen. Dabei ist klarzustellen, dass für die Feststellung der Rechtswidrigkeit stets der Rechtsweg vorbehalten bleibt. So obliegt der Entscheid, ob ein Inhalt tatsächlich rechtswidrig ist oder nicht, nach wie vor den zuständigen Ge­ richten.

Den Anbieterinnen ist im Übrigen freigestellt, das Meldeverfahren auch für weitere in der Schweiz relevante mutmasslich rechtswidrige Inhalte vorzusehen oder das Melde­

Bericht des Bundesrates vom 15. November 2023 in Erfüllung des Postulates 21.3450 «Hassreden. Beste­ hen gesetzliche Lücken?», S. 10; abrufbar unter www.bakom.admin.ch > Elektronische Medien > Medien­ politik > Aktuelles und Hintergründe. 26 Code of Conduct Hosting (CCH), abrufbar unter: www.swico.ch > Verband >Öffentlichkeitsarbeit > Eigen­

verantwortung > Leitfaden.

verfahren auch für Inhalte anzubieten, die gegen die AGB verstossen. Eine Verpflich­ tung für ein Meldeverfahren für Inhalte, die gegen die AGB verstossen, wäre hingegen unverhältnismässig und würde über die Verpflichtungen des DSA hinausgehen.

Absatz 2: Der genaue elektronische Speicherort (Bst. a) kann z. B. in der Form der URL angegeben werden. Die Nutzerinnen und Nutzer müssen hinreichend begründen können, weshalb sie den Inhalt melden (Bst. b). Mit dieser Vorgabe unvereinbar wären z. B. unverhältnismässige Zeichenbegrenzungen für die Begründung. Die Angabe des Namens und der E-Mail-Adresse (Bst. c) dient dazu, Falschmeldungen zu reduzieren, und soll das Verschicken einer Empfangsbestätigung (vgl. Abs. 3) sowie eine Identifi­ zierung der meldenden Nutzerin bzw. des meldenden Nutzers ermöglichen. Die Iden­ titätsangabe muss aber freiwillig bleiben, um anonyme Meldungen zu ermöglichen. Anonyme Meldungen senken die Hemmschwelle, mutmasslich rechtswidrige Hassrede zu melden.

Absatz 3: Die Anbieterinnen werden verpflichtet, ohne unnötige Verzögerung tätig zu werden. Da die Anbieterinnen Empfangsbestätigungen automatisch versenden kön­ nen, müssen diese in der Regel sofort nach dem Erhalt der Meldung verschickt werden.

Art. 5 Bearbeitung der Meldungen und Mitteilungspflicht gegenüber meldenden Nutzerinnen oder Nutzern Absatz 1: Die Anbieterinnen müssen zeitnah über eine Meldung entscheiden. Auf das Aufstellen von starren Bearbeitungsfristen wird verzichtet, da diese je nach Umständen des Einzelfalls erheblich variieren können. Die erforderliche Dauer hängt unter ande­ rem ab von der Art der Inhalte, der Qualität der Meldungen, der Komplexität der be­ troffenen rechtlichen und tatsächlichen Fragen und der Dringlichkeit, Massnahmen zu ergreifen. Die erforderliche Sorgfalt richtet sich nach Artikel 14. Eine sorgfältige Bear­ beitung der Meldungen setzt voraus, dass alle zur Verfügung stehenden Informationen angemessen berücksichtigt werden müssen, wie z. B. Erkenntnisse aus anderen Ver­ fahren (internes Beschwerdeverfahren, aussergerichtliche Streitbeilegung, der Anbie­ terin bekannte Gerichtsentscheide). Zu einer sorgfältigen Entscheidung gehört auch die angemessene Berücksichtigung der Grundrechte sämtlicher betroffener Parteien, was eine Interessenabwägung zwischen der Meinungsfreiheit der betroffenen Nutzen­ den und der Grundrechte der meldenden Person erfordert. Eine sorgfältige Entschei­ dung verbietet es der Anbieterin insbesondere, systematisch jeden gemeldeten Inhalt zu entfernen bzw. zu sperren und diesen erst aufgrund einer Beschwerde wieder frei­ zugeben, oder gemeldete Inhalte systematisch nicht zu entfernen bzw. zu sperren, son­ dern immer erst nach einer Beschwerde der meldenden Person. Das BAKOM überprüft die Einhaltung der Vorgaben von Artikel 5 nicht in jedem Einzelfall, sondern kann le­ diglich bei systemischen Verstössen gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 14 auf­ sichtsrechtlich tätig werden.

Innerhalb der von Artikel 14 vorgegebenen Sorgfalt schreibt dieser Absatz keine Mass- nahmen vor, wie die Anbieterin mit dem gemeldeten Inhalt im Einzelfall umgehen und ob sie diesen z. B. von ihren Servern entfernen bzw. der Zugang dazu zu sperren soll. Es gelten die bereits aus dem geltenden Recht fliessenden Pflichten. Im Bereich des Zivilrechts kann die Anbieterin als Mitwirkende an einer Persönlichkeitsverletzung ins­ besondere die Pflicht zur deren Beseitigung treffen (Art. 28a des Zivilgesetzbuches [ZGB, SR 210]). Im Bereich des Strafrechts kommt eine Strafbarkeit wegen Gehilfen­ schaft nach Artikel 25 StGB zu einem Verbrechen oder Vergehen in Frage. Mit Blick auf die bei der Bearbeitung der Meldungen sowie auch die im Beschwerdeverfahren geschuldete Sorgfalt (vgl. Art. 14 Abs. 1 Bst. b) ist eine Sperrung (und noch keine Ent­

fernung) angezeigt, wenn der Weg zum internen Beschwerdeverfahren noch offen­ steht. So müssen die Anbieterinnen Inhalte wieder zugänglich machen, wenn die Be­ schwerde der betroffenen Nutzerin bzw. des betroffenen Nutzers erfolgreich war. Vor der Sperrung oder Entfernung des Inhalts ist der Einbezug der betroffenen Nutzerin bzw. des betroffenen Nutzers nicht zwingend nötig. Die Anbieterinnen müssen den Entscheid diesen jedoch mitteilen und begründen (vgl. Art. 6 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 3 Bst. a).

Absatz 2: Damit die meldende Person das interne Beschwerdeverfahren oder eine aus­ sergerichtliche Streitbeilegungsstelle in Anspruch nehmen kann, muss sie über die ge­ troffene Entscheidung informiert sein. Die Anbieterin muss der meldenden Person da­ her unverzüglich mitteilen, welche Massnahmen sie ergriffen hat, sofern die elektroni­ sche Kontaktangabe bekannt ist (z. B. E-Mail-Adresse oder Nutzerkonto). Ergreift die Anbieterin keine Massnahmen, muss dies gegenüber der meldenden Person begrün­ det werden (vgl. Art. 14 Abs. 3 Bst. a).

4.2.2 Mitteilungspflicht gegenüber Nutzerinnen oder Nutzern, die von ein­

schränkenden Massnahmen betroffen sind Art. 6 Absatz 1: Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen müssen alle Nutzerinnen oder Nutzer, deren Inhalte betroffen sind, informieren, wenn sie einschränkende Mas­ snahmen nach Absatz 2 Buchstabe a–d ergreifen. Die einschränkenden Massnahmen sind zudem zu begründen (Art. 14 Abs. 3 Bst. a). Von einer einschränkenden Mass­ nahme betroffen sein können Nutzende, die einen Inhalt bereitgestellt haben, deren Monetarisierungsmöglichkeiten beschränkt wurde, die von Dienstleistungen der Anbie­ terinnen ausgeschlossen wurden oder deren Konto vorübergehend gesperrt oder ge­ löscht wurde. Das bedeutet, dass alle anderen Nutzerinnen und Nutzer, die nun z. B. keinen Zugang mehr zu einem bestimmten Inhalt haben, nicht informiert werden müs­ sen.

Absatz 2: Die Mitteilungspflicht besteht nur dann, wenn die einschränkenden Massnah­ men deshalb getroffen wurden, weil der von der Nutzerin oder vom Nutzer bereitge­ stellte Inhalt nach Ansicht der Anbieterin der Kommunikationsplattform mutmasslich rechtswidrig oder mit ihren allgemeinen Geschäftsbedingungen unvereinbar ist. Von der Mitteilungspflicht nicht umfasst ist also z. B. die Moderation von Inhalten, die aus anderen Gründen vorgenommen wurde. Zu denken ist beispielsweise an anderweitige Moderationsvorbehalte in den AGB, etwa wenn Inhalte aufgrund der Präferenzen des jeweiligen Nutzers mittels Empfehlungssystem neu angeordnet werden. Die Mittei­ lungspflicht trifft die Anbieterinnen unabhängig davon, ob eine einschränkende Mass­ nahme nach den Buchstaben a–d aufgrund einer Eigeninitiative der Anbieterin oder aufgrund einer Meldung (z. B. im Rahmen des Meldeverfahrens nach Art. 4) getroffen wurde.

Bei Buchstabe a geht es um jede einschränkende Massnahme, die die Sichtbarkeit einer Einzelinformation beschränkt. Buchstabe b befasst sich mit der Aussetzung, Be­ endigung oder Beschränkung von Monetarisierungen: Sofern Kommunikationsplattfor­ men eine Monetarisierung zulassen, müssen sie auch darüber informieren, wenn eine solche Monetarisierung ausgesetzt, beendet oder beschränkt wird. Eine solche Demo­ netarisierung kann etwa dann vorliegen, wenn der Nutzerin oder dem Nutzer die Mög­ lichkeit verweigert wird, durch Werbeschaltung mit dem Inhalt Geld zu verdienen. Als einschränkende Massnahmen gelten nach Buchstabe c zudem der zeitweise oder dau­

erhafte Ausschluss von Nutzerinnen und Nutzern von Dienstleistungen der Anbieterin­ nen. Vom Ausschluss können sämtliche Dienstleistungen der Anbieterin betroffen sein oder auch nur eine einzelne Dienstleistung (z. B. die Funktion, aktiv Informationen zu verbreiten). Buchstabe d befasst sich schliesslich mit der für die Nutzenden gravie­ rendsten Massnahme: der vorübergehenden Kontosperrung oder der dauerhaften Lö­ schung des Kontos.

Absatz 3: Sind die Kontaktangaben (E-Mail-Adresse oder Benutzerkonto) nicht be­ kannt, besteht keine Mitteilungspflicht (Bst. a). Es geht dabei um eine positive Kenntnis. Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen sind nicht verpflichtet, selbst aktiv nach einer Kontaktmöglichkeit zu suchen. Nach Buchstabe b entfällt die Pflicht zur Mittei­ lung, wenn es sich um irreführende, umfangreiche kommerzielle Inhalte handelt (z. B. Spam oder Inhalte, die durch den Einsatz von Bots oder die Verwendung von Schein­ konten verbreitet werden). Die drei Voraussetzungen irreführend, umfangreich und kommerziell müssen dabei kumulativ vorliegen.

4.2.3 Internes Beschwerdeverfahren

Art. 7 Das interne Beschwerdeverfahren soll Nutzerinnen und Nutzer in die Lage versetzen, Entscheidungen einer Anbieterin einer Kommunikationsplattform auf einfache und nie­ derschwellige Art zu beanstanden. Es soll z. B. ermöglichen, eventuelle Missverständ­ nisse bezüglich eines Inhalts schnell und unkompliziert aufzuklären. Durch das interne Beschwerdeverfahren bleibt die Möglichkeit unberührt, zivil- oder strafrechtlich gegen Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder gegen den Nutzer resp. die Nut­ zerin, welche die mutmasslich rechtswidrige Information bereitgestellt hat, vorzugehen. Die Nutzerinnen und Nutzer können auch gleichzeitig ein internes Beschwerdeverfah­ ren einleiten und den Rechtsweg beschreiten, um die Angelegenheit von einem Gericht beurteilen zu lassen. Eine Entscheidung, die von der Anbieterin einer Kommunikati­ onsplattform im Rahmen des internen Beschwerdeverfahrens getroffen wurde, ist je­ doch für die Gerichtsbehörden nicht bindend.

Absatz 1: Meldende Nutzerinnen und Nutzer können gegen Entscheidungen, die nach Artikel 5 getroffen wurden, eine Beschwerde einreichen (Bst. a). Eine Beschwerde ist zudem möglich gegen Entscheidungen einer Anbieterin einer Kommunikationsplatt­ form, eine einschränkende Massnahme nach Artikel 6 Absatz 2 zu ergreifen. Nur Nut­ zerinnen oder Nutzer, deren Inhalte betroffen sind, können eine solche Beschwerde einreichen. Dritte oder Nutzerinnen oder Nutzer, deren Inhalte nicht betroffen sind, kön­ nen das interne Beschwerdeverfahren nicht in Anspruch nehmen (Bst. b).

Absatz 2: Bei der Beschwerdefrist von sechs Monaten handelt es sich um einen Min­ destzeitraum; es steht den Anbieterinnen frei, eine längere Beschwerdefrist zuzulas­ sen.

Absatz 3: Die Anbieterinnen müssen alle Beschwerden zeitnah bearbeiten. Mit der Vor­ gabe «zeitnah» soll keine feste zeitliche Grenze festgelegt werden. Sie ist situations­ abhängig zu verstehen: Für die Entscheidung ist der Anbieterin ein so langer Bearbei­ tungszeitraum zuzugestehen, wie sie für eine sorgfältige Entscheidung – die alle vor­ liegenden Einzelinformationen auswertet und berücksichtigt – benötigt. Die erforderli­ che Sorgfalt richtet sich nach Artikel 14.

Absatz 4: Automatisierte Mittel sind bei der Bearbeitung der Beschwerde zulässig; die Bearbeitung darf aber nicht ausschliesslich automatisiert erfolgen, sondern muss

von angemessen qualifiziertem Personal beaufsichtigt werden. Das bedeutet, dass die Anbieterinnen für die Entscheidfindung zwar automatisierte Mittel einsetzen dürfen – die Entscheidungen also nicht zwingend von einem Menschen getroffen werden müs­ sen – jede Entscheidung aber manuell im Sinne einer Qualitätskontrolle von einem Menschen überprüft werden muss. Die Aufsicht durch ein angemessen qualifiziertes Personal heisst zudem, dass in schwierigen und ungewöhnlichen Fällen die Entschei­ dung manuell zu treffen ist. Ebenfalls müssen die Anbieterinnen den Einsatz von auto­ matisierten Mitteln (dazu gehört auch der Einsatz von künstlicher Intelligenz) bei der Mitteilung transparent machen (Art. 14 Abs. 3 Bst. b).

4.2.4 Aussergerichtliche Streitbeilegung

Nutzerinnen und Nutzer sollen die Möglichkeit erhalten, Streitigkeiten über Moderati­ onsentscheidungen von Kommunikationsplattformen einer aussergerichtlichen Streit­ beilegung zuführen zu können. Damit soll eine externe Stelle eine Moderationsent­ scheidung einer Kommunikationsplattform niederschwellig, kostengünstig und rasch überprüfen können. Die aussergerichtliche Streitbeilegung ist für die Nutzerinnen und Nutzer dabei weder obligatorisch noch sperrt sie den Weg zu den nationalen Gerichten. Sie lässt auch alternative Streitbeilegungsverfahren und Schiedsverfahren unberührt. Den Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen bleibt es zudem unbenommen, auf freiwilliger Basis weisungsfreie Stellen mit der Überprüfung von Moderationsentschei­ dungen zu beauftragen (z. B. das Oversight Board von Meta). Die Anrufung der aus­ sergerichtlichen Streitbeilegung ist also für Nutzerinnen und Nutzer ein zusätzlicher Weg, Moderationsentscheidungen überprüfen zu lassen, der parallel und unabhängig zu anderen Verfahren besteht.

Für die aussergerichtliche Streitbeilegung sollen private Einrichtungen, welche diese Dienstleistung erbringen wollen, auf deren Antrag hin zugelassen werden können (Art. 11). Zu denken ist z. B. an bereits bestehende Einrichtungen, die schon Mediati­ onsdienstleistungen erbringen. Es wird davon ausgegangen, dass solche Streitbeile­ gungsstellen auf dem freien Markt entstehen werden und dass diese Streitbeilegungs­ stellen wirtschaftlich selbsttragend sind.27 Die Finanzierung erfolgt über die erhobenen Verfahrenskosten, die unabhängig vom Ausgang des Verfahrens von den Anbieterin­ nen von Kommunikationsplattformen zu bezahlen sind (Art. 10 Abs. 2). Eine finanzielle Unterstützung der zugelassenen aussergerichtlichen Streitbeilegungsstellen durch Bundesmittel oder die Errichtung einer aussergerichtlichen Streitbeilegungsstelle durch das BAKOM ist nicht vorgesehen.

Art. 8 Zugang und Teilnahme Absatz 1: Nutzerinnen und Nutzer, die das Meldeverfahren nach Artikel 4 in Anspruch genommen haben sowie Nutzerinnen und Nutzer, deren Inhalte von einschränkenden Massnahmen nach Artikel 6 Absatz 2 betroffen sind, können zur Beilegung von Strei­ tigkeiten eine zugelassene aussergerichtliche Streitbeilegungsstelle nach Artikel 11 an­ rufen. Sie können die aussergerichtliche Streitbeilegungsstelle dabei direkt anrufen oder erst im Anschluss an das interne Beschwerdeverfahren in Anspruch nehmen. Beim internen Beschwerdeverfahren handelt es sich also nicht um eine vorgelagerte Instanz der aussergerichtlichen Streitbeilegung. Vielmehr haben die Nutzenden ein Wahlrecht, ob sie eine interne Beschwerde vorschalten wollen oder direkt an die aus­ sergerichtliche Streitbelegungsstelle gelangen möchten. Sie haben zudem das Recht,

27 In der EU sind solche aussergerichtlichen Streitbeilegungsstellen bereits gestützt auf Art. 21 DSA zertifiziert

worden: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/dsa-out-court-dispute-settlement

eine der nach Artikel 11 zugelassenen aussergerichtlichen Streitbeilegungsstellen aus­ zuwählen, sofern mehrere zugelassen sind. Ziel bei der Anrufung der Streitbeilegungs­ stelle muss immer eine Beilegung der Streitigkeit sein. Es bedarf also eines ernsthaften Interesses, den Konflikt zu lösen. Verfolgt eine Nutzerin oder ein Nutzer das Ziel, einer Anbieterin einer Kommunikationsplattform zu schaden, etwa indem das System aus­ genutzt wird, fehlt es am Beilegungsinteresse.

Absatz 2: Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen sind zur Teilnahme an der aussergerichtlichen Streitbeilegung verpflichtet. Sie können eine Zusammenarbeit nur dann verweigern, wenn ein Streit bezüglich desselben Inhalts und derselben Gründe bereits vor einem nationalen Gericht, einer staatlichen oder privaten Schlichtungsstelle oder einem Schiedsgericht in der Schweiz beigelegt wurde oder bereits Gegenstand eines solchen Verfahrens ist.

Art. 9 Verfahren Absatz 1: Mindestens 90 Kalendertage nach Eingang der Beschwerde muss die aus­ sergerichtliche Streitbeilegungsstelle das Verfahren abschliessen. Bei umfangreichen oder komplexen Fällen beträgt die Frist 180 Tage. Die aussergerichtliche Streitbeile­ gungsstelle entscheidet nach eigenem Ermessen, wann ein solcher Fall vorliegt. Von einem umfangreichen oder komplexen Fall wird aber nur in Ausnahmefällen auszuge­ hen sein. Denkbar sind ungewöhnlich umfangreiche Sachverhalte, z. B. wenn eine sehr umfangreiche Kommunikation mehrerer Personen in einer Fremdsprache ausgewertet werden muss.

Absatz 2: Die Streitbeilegungsstelle hält das Ergebnis des Verfahrens in einem schrift­ lichen Bericht fest, den sie den Parteien vorlegt. Die Streitbeilegungsstelle ist aber nicht befugt, den Parteien eine bindende Streitbeilegung aufzuerlegen. Trotzdem wird die Nutzerin oder der Nutzer in der Regel darauf vertrauen können, dass die Anbieterin einer Kommunikationsplattform die Entscheidung einer aussergerichtlichen Streitbeile­ gungsstelle aufgrund des öffentlichen Drucks umsetzen wird und z. B. ihre ursprüngli­ che Entscheidung über den entsprechenden Inhalt revidiert. Dadurch, dass die Ent­ scheidung der Streitbeilegungsstelle nicht bindend ist, hat das Ergebnis der Streitbei­ legung auch keine Auswirkung auf ein parallel oder nachträglich eingeleitetes anderes Verfahren (z. B. vor nationalen Gerichten) und steht diesem auch nicht im Weg. Zu beachten sind aber die für die jeweiligen Verfahren geltenden Fristen (z. B. die Frist für das Stellen eines Strafantrags bei Antragsdelikten wie Art. 173 oder 198 StGB).

Art. 10 Kosten Absatz 1: Für die Nutzerinnen und Nutzer muss die Streitbeilegung kostenlos oder ge­ gen eine Schutzgebühr verfügbar sein. Die Erhebung einer Schutzgebühr ist freiwillig. Die aussergerichtlichen Streitbeilegungsstellen können auch auf die Erhebung einer solchen Gebühr verzichten. Verfahrenskosten können der Nutzerin oder dem Nutzer nur dann auferlegt werden, wenn die Streitbeilegungsstelle böswillig in Anspruch ge­ nommen wird. Böswilligkeit wird in der Regel dann anzunehmen sein, wenn bewusst falsche Angaben gemacht werden.

Absatz 2: Die Gebühren sind unabhängig vom Ausgang des Verfahrens von den An­ bieterinnen von Kommunikationsplattformen zu bezahlen, ausser es liegt ein Anwen­ dungsfall von Absatz 1 Satz 2 vor.

Absatz 3: Entscheidet die aussergerichtliche Streitbeilegungsstelle zugunsten der Nut­ zerin oder des Nutzers, trägt die Anbieterin der Kommunikationsplattform nicht nur

die Verfahrenskosten (Abs. 2), sondern muss der Nutzerin oder dem Nutzer auch eine allfällige bezahlte Schutzgebühr erstatten. Entscheidet die aussergerichtliche Streitbei­ legungsstelle hingegen zugunsten der Anbieterin der Kommunikationsplattform, muss die Anbieterin die Schutzgebühr nicht zurückerstatten.

Absatz 4: Die auferlegten Kosten dürfen die Kosten, die der Streitbeilegungsstelle ent­ standen sind, nicht übersteigen. Sie müssen fallabhängig sein und sich z. B. an der Dauer des Verfahrens oder an der Art der Streitbeilegung orientieren. Die erhobenen Verfahrenskosten richten sich nach der Kostenordnung der Streitbeilegungsstelle.

Art. 11 Zulassung Absatz 1: Die Zulassung einer aussergerichtlichen Streitbeilegungsstelle erfolgt auf de­ ren Antrag hin. Erforderlich für eine Zulassung ist, dass die Anforderungen an die Un­ abhängigkeit, das Streitbeilegungsverfahren und das erforderliche Fachwissen (Abs. 2) erfüllt sind. Nicht erforderlich ist, dass es sich um eine schweizerische Streit­ beilegungsstelle handelt. Zugelassen werden können z. B. auch Einrichtungen, welche diese Dienstleistung bereits in der Europäischen Union erbringen.

Absatz 2: Der Bundesrat erhält die Kompetenz, das Zulassungsverfahren zu regeln. Dazu gehören insbesondere die Anforderungen an die Unabhängigkeit (z. B. Unabhän­ gigkeit der Streitbeilegungsstellen von politischen Behörden und Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen), das Streitbeilegungsverfahren (z. B. in Bezug auf das Verfahrensreglement, die Kostenordnung oder die Sprachanforderungen) und das er­ forderliche Fachwissen. Zur Regelung des Zulassungsverfahrens gehört auch die Re­ gelung eines Widerrufsverfahrens.

Art. 12 Berichterstattung Mit der jährlichen Berichterstattungspflicht der Streitbeilegungsstellen wird sicherge­ stellt, dass das BAKOM über deren Tätigkeiten informiert ist und bei Mängeln die Zu­ lassung gegebenenfalls auch widerrufen kann. Der Bericht muss Angaben enthalten zur Funktionsweise der Streitbeilegungsstellen, zur Anzahl der bei den Streitbeile­ gungsstellen eingegangenen Streitfälle, zu wessen Gunsten die Streitfälle entschieden wurden oder zur durchschnittlichen Dauer einer Entscheidung.

4.2.5 Allgemeine Geschäftsbedingungen

Art. 13 Transparenzpflicht Allgemeine Geschäftsbedingungen (AGB) sind vertragliche Bestimmungen, die im Hin­ blick auf typische Verträge zwischen Privaten standardmässig vorformuliert sind.28 Wer einen Dienst einer Kommunikationsplattform oder Suchmaschine nutzen will, muss in aller Regel vorher die Nutzungsbedingungen akzeptieren. Diese bilden Teil des privat­ rechtlichen Vertrags zwischen der Nutzerin oder dem Nutzer und der Anbieterin einer Kommunikationsplattform oder Suchmaschine. Diese Nutzungsbedingungen sind nicht individuell ausgehandelt, sondern für eine Vielzahl von Nutzerinnen und Nutzern vor­ formuliert. Es handelt sich in rechtlicher Hinsicht also um AGB, die den entsprechenden Regelungen des Schweizer Rechts unterliegen, soweit es zur Anwendung gelangt. 29 Nach Schweizer Recht sind AGB nur dann gültig, wenn die Nutzerinnen oder Nutzer zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses auf diese hingewiesen wurden sowie die Mög­

28 Urteil des Bundesgerichts 4C.282/2003 vom 15. Dezember 2003, E.3.1.

29 Es gilt das Bundesgesetz vom 18. Dezember 1987 über das Internationale Privatrecht (IPRG, SR 291).

lichkeit hatten, in zumutbarer Weise von ihrem Inhalt Kenntnis zu nehmen. Anbieterin­ nen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen sind zudem verpflichtet, die Nutzerinnen und Nutzer auf ungewöhnliche oder überraschende Klauseln gesondert hinzuweisen (sog. Ungewöhnlichkeitsregel), ansonsten die betreffenden Regeln nicht verbindlich sind.30 Unlauter sind nach Artikel 8 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember

1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG, SR 241) schliesslich missbräuchliche

Klauseln in AGB, welche in Treu und Glauben verletzender Weise zum Nachteil der Nutzerinnen und Nutzer ein erhebliches und ungerechtfertigtes Missverhältnis zwi­ schen den vertraglichen Rechten und den vertraglichen Pflichten vorsehen.

Bei den hier vorgeschlagenen Vorgaben zu den AGB von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen handelt es sich um öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei sys­ temischen Verstössen gegen diese Vorschriften ein aufsichtsrechtliches Tätigwerden des BAKOM nach Artikel 27 auslösen können. Artikel 13 schafft im Gegensatz zu Arti­ kel 8 UWG keinen unmittelbar zivilrechtlich durchsetzbaren Anspruch. Somit ermöglicht Artikel 13 auch keine gerichtliche Überprüfung der AGB von Kommunikationsplattfor­ men und Suchmaschinen. Trotzdem wirken sich die Vorgaben mittelbar in den Ver­ tragsbeziehungen der Anbieterinnen von Kommunikationsplattform oder Suchmaschi­ nen mit ihren Nutzerinnen und Nutzern aus.

Die Vorgaben in Artikel 13 dienen in erster Linie der Transparenz und Nachvollziehbar­ keit. Vorschriften für einen bestimmten Umgang mit Inhalten werden in der Vernehm­ lassungsvorlage keine gemacht: Die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen sollen weiterhin frei entscheiden können, welche Inhalte sie be­ schränken wollen. Sie können dabei auch Regeln vorsehen, die über das geltende Recht hinausgehen (z. B. Verbot der Abbildung von Nacktheit). Es gilt das Prinzip der Vertragsfreiheit (Art. 19 Abs. 1 des Obligationenrechts [OR, SR 220]).

Absatz 1: Schränken die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchma­ schinen die von Nutzerinnen und Nutzern bereitgestellten Inhalte ein, müssen sie in ihren AGB Angaben zu sämtlichen dieser Beschränkungen machen. Sie müssen zu­ nächst transparent, klar und verständlich offenlegen, bei welchen Inhalten sie ein­ schränkende Massnahmen ergreifen (Bst. a). Zudem müssen sie darlegen, welche Massnahmen (z. B. Sperrung oder Entfernung eines Inhalts, Beendigung oder Ein­ schränkungen der Möglichkeit, Inhalte zu monetarisieren, Sperrung eines Kontos) bei welchem Verstoss gegen die AGB ergriffen werden und wie sie diese Beschränkungen umsetzen (z. B. menschliche Überprüfung, algorithmische Entscheidfindung) (Bst. b).

Absatz 2: Die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen müssen zusätzlich die folgenden Mindestangaben in ihren AGB machen: Sie müssen ausdrücklich darauf hin­ weisen, dass ein Meldeverfahren (Art. 4) existiert, wie diese Meldungen bearbeitet wer­ den sowie dass ein Beschwerdeverfahren (Art. 7) existiert und wie dieses funktioniert.

Absatz 3: Damit die AGB von den Nutzerinnen und Nutzern verstanden werden, müs­ sen sie verständlich abgefasst sein sowie mindestens auf Deutsch, Französisch und Italienisch zur Verfügung stehen.

Absatz 4: Um die Transparenz zu erhöhen, sind die Anbieterinnen von Kommunikati­ onsplattformen oder Suchmaschinen verpflichtet, über wesentliche Änderungen ihrer AGB zu informieren (z. B. in Bezug auf die Zulässigkeit von Inhalten oder über andere Änderungen, die sich unmittelbar auf die Fähigkeit der Nutzenden auswirken können,

30 BGE 135 III 1 E. 2.1 mit Hinweisen.

den Dienst zu nutzen). Die Vorgabe schafft dabei kein neues Recht. Einseitige Ver­ tragsänderungen ohne Information und Zustimmung der Gegenpartei sind bereits ge­ stützt auf die allgemeinen Grundsätze des Vertragsrechts nicht wirksam. Durch die Verankerung der Vorgabe in Absatz 3 kann das BAKOM allerdings gestützt auf Arti­ kel 27 die Einhaltung dieses Aspekts beaufsichtigen. Eine öffentlich-rechtliche Aufsicht über diesen Aspekt ist wichtig; denn wenn die Anbieterinnen ihre AGB ohne wirksame Information an die Nutzerinnen und Nutzer ändern und z. B. vor dem Hintergrund der aktuellen politischen Lage gewisse Inhalte nicht mehr zulassen, kann dies im Hinblick auf die Meinungsfreiheit problematisch sein.31 Die Anbieterinnen sind daher verpflich­ tet, ihre Nutzerinnen und Nutzer transparent und in geeigneter Weise (z. B. für re­ gistrierte Nutzende durch eine E-Mail mit entsprechenden Hervorhebungen der Ände­ rungen) über die wesentlichen Änderungen zu informieren und diese nicht zwischen unwesentlichen Detailänderungen zu verstecken.

Absatz 5: Die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen müssen eine Zusammenfassung ihrer AGB erstellen. So sollen sich Nutzende schnell einen Überblick verschaffen können. Die Anbieterinnen müssen diese Zusammenfas­ sung sowie die vollständigen AGB so zur Verfügung stellen, dass sie leicht auf der jeweiligen Homepage der Anbieterinnen auffindbar sind und nicht nur für registrierte Nutzerinnen und Nutzer, sondern für die Öffentlichkeit abruf- und einsehbar sind.

Absatz 6: Damit wird sichergestellt, dass die Einhaltung der Bestimmungen in den Ab­ sätzen 1–5 unabhängig vom Recht, das in einem AGB-Streitfall zwischen einer Nutze­ rin oder einem Nutzer und der Anbieterin einer Kommunikationsplattform oder Such­ maschine anwendbar ist, vom BAKOM gestützt auf Artikel 27 jederzeit überprüft wer­ den kann.

4.2.6 Sorgfaltspflichten

Art. 14 Absatz 1: Wenn Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen Meldungen bearbeiten (Art. 5), einschränkende Massnahmen umsetzen (Art. 6) oder ein internes Beschwerdeverfahren (Art. 7) durchführen, müssen sie dabei sorgfältig, willkürfrei und nichtdiskriminierend vorgehen. Eine sorgfältige Vorgehensweise erfor­ dert, dass alle zur Verfügung stehenden Informationen angemessen einbezogen wer­ den. Zudem ist notwendig, dass die Grundrechte sämtlicher betroffener Parteien be­ rücksichtigt werden. Dies erfordert eine Interessensabwägung zwischen den verschie­ denen betroffenen Grundrechten (z. B. Meinungsfreiheit und Persönlichkeitsschutz) der Nutzerinnen und Nutzer. Die Vorgehensweise muss zudem willkürfrei und diskrimi­ nierungsfrei sein. Die Nutzerinnen und Nutzer sollen sich darauf verlassen können, dass die Entscheidung einer Anbieterin, z. B. aufgrund ihrer AGB einen Inhalt zu lö­ schen oder nicht zu löschen, auf nachvollziehbaren und überprüfbaren Gründen be­ ruht. Willkürlich ist eine Entscheidung dann, wenn sie nicht auf ernsthaften und objek­ tiven Gründen beruht oder weder Sinn noch Zweck hat.32 Die Anbieterinnen sollen also z. B. nicht Entscheidungen treffen dürfen, die ihren eigenen AGB in stossender Weise widersprechen. Bei der Umsetzung oder Nicht-Umsetzung von einschränkenden Mas­ snahmen sowie bei Verfahren zur Bearbeitung von Meldungen oder Beschwerden dür­

Siehe Bericht des BAKOM vom 17. November 2021, «Intermediäre und Kommunikationsplattformen, Aus­ wirkungen auf die öffentliche Kommunikation und Ansätze einer Governance», S. 32, abrufbar unter: www.bakom.admin.ch > Digitalisierung und Internet > Digitale Kommunikation > Intermediäre und Kommu­ nikationsplattformen. BGE 131 I 392, E. 4.2

fen sie auch nicht Nutzende ohne qualifizierte Gründe diskriminieren. Eine Diskriminie­ rung liegt vor, wenn eine Person aufgrund von wesentlichen Persönlichkeitsmerkmalen (z. B. Rasse, Geschlecht, Alter, religiöse, weltanschauliche oder politische Überzeu­ gung) ungleich behandelt wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbe­ handlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar.

Absatz 2: Die Nutzerinnen und Nutzer müssen Inhalte auf elektronischem Weg melden beziehungsweise ihre Beschwerde elektronisch einreichen können. Welche Form der elektronischen Melde- oder Beschwerdeeinreichung dafür zur Verfügung gestellt wird, ist unerheblich. Leicht zugänglich und benutzerfreundlich bedeutet, dass das Formular für eine Meldung nach Artikel 4 oder eine Beschwerde nach Artikel 7 leicht zu finden und leicht zu nutzen sein müssen: Die Meldemöglichkeiten müssen z. B. klar erkennbar und in räumlicher Nähe zum angezeigten Inhalt angebracht werden. Das Formular für eine interne Beschwerde muss z. B. direkt über die Mitteilung, dass eine einschrän­ kende Massnahme ergriffen wurde, abrufbar sein (z. B. über einen Link). Das Verfah­ ren ist auch nur dann leicht zugänglich und benutzerfreundlich, wenn die Sprache, in denen ein Verfahren durchgeführt wird, leicht verständlich ist. Die Anbieterinnen dürfen also beispielsweise keine unnötigen Fremdwörter benutzen oder müssen diese in ver­ ständlicher Sprache erklären. Die Anbieterinnen sind zudem verpflichtet, die Durchfüh­ rung des Melde- und Beschwerdeverfahrens für die Nutzerinnen und Nutzer in der Schweiz mindestens auf Deutsch, Französisch und Italienisch anzubieten. Es handelt sich hierbei um eine Mindestvorgabe. Den Anbieterinnen ist es freigestellt, zusätzliche Verfahrenssprachen anzubieten.

Absatz 3 legt fest, welche Angaben bei der Mitteilung über eine Entscheidung zwingend sind: Bei den auf den Einzelfall bezogenen Gründen (Bst. a) ist wesentlich, dass die Anbieterinnen angeben, weshalb sie eine Entscheidung getroffen haben (z. B. weil ein schäftsbedingungen nicht vereinbar ist) und ob sie die Entscheidung aufgrund einer Meldung einer Nutzerin oder eines Nutzers oder auf Eigeninitiative getroffen haben. Zwingend anzugeben ist, ob bei der Entscheidung automatisierte Mittel (dazu gehört auch der Einsatz von künstlicher Intelligenz) zum Einsatz gekommen sind und, wenn ja, welche (Bst. b). Umfasst werden auch teilweise automatisierte Mittel. Damit soll nicht der Einsatz automatisierter Mittel geregelt, sondern lediglich Transparenz darüber geschaffen werden. Diese Informationspflicht setzt – anders als die Informationspflicht bei einer automatisierten Einzelentscheidung gemäss Artikel 21 DSG – nicht voraus, dass die Entscheidung ausschliesslich auf einer automatisierten Bearbeitung beruht und die meldende Person durch die Entscheidung erheblich beeinträchtigt ist. Schliess­ lich muss die Anbieterin bei einem Entscheid angeben, dass die Nutzerin oder der Nut­ zer eine interne Beschwerde einreichen kann und die Möglichkeit hat, an eine ausser­ gerichtliche Streitbeilegungsstelle zu gelangen (Bst. c).

4.2.7 Werbung, kommerzielle Inhalte von Nutzerinnen und Nutzern und Emp­

fehlungssysteme Art. 15 Werbung Absatz 1: Zum Schutz der Meinungsbildung und zur Erhöhung der Transparenz müs­ sen Nutzerinnen und Nutzer erkennen können, wenn es sich bei einem Inhalt um Wer­ bung handelt, die von Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchma­ schinen gegen Bezahlung oder eine ähnliche Gegenleistung verbreitet wird. Nicht ver­ langt wird, dass transparent gemacht wird, wer die Werbeauftraggeber sind oder woher die finanziellen Mittel stammen. Als Werbung gemäss Artikel 15 gelten neben den klas­ sischen kommerziellen Werbebotschaften auch nicht kommerzielle Botschaften

(z. B. politische oder religiöse). Der Werbebegriff setzt eine Bezahlung oder ähnliche Gegenleistung voraus. Die Vergütung erfolgt zwischen der Inserentin bzw. dem Inse­ renten und der Kommunikationsplattform oder Suchmaschine, auf der die Werbung geschaltet wird.

Absatz 2: Durch die Veröffentlichung der wichtigsten Parameter können die Nutzerin­ nen und Nutzer nachvollziehen, wer aus welchen Gründen (z. B. wegen der Zugehö­ rigkeit zu einer Altersgruppe oder wegen des Geschlechts) eine bestimmte Werbung erhält. So wie die Transparenzpflicht in Absatz 1 gilt auch Absatz 2 ausschliesslich für Werbung, die die Anbieterinnen gegen Bezahlung oder eine ähnliche Gegenleistung verbreiten, nicht aber für kommerzielle Inhalte, die durch Nutzerinnen oder Nutzer be­ reitgestellt werden, wie z. B. «Influencer-Werbung». Für diese kommerziellen Inhalte gilt ausschliesslich Artikel 17.

Art. 16 Werbearchiv Absatz 1: Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen sind verpflichtet, ein Archiv zu erstellen, das die Werbung nach Artikel 15 Absatz 1 enthält, die auf der Kommunikationsplattform oder Suchmaschine angezeigt wurde. Dieses Ar­ chiv muss öffentlich zugänglich und durchsuchbar sein. Durchsuchbar ist das Archiv dann, wenn Informationen anhand von Kriterien abgefragt werden können. So muss es z. B. möglich sein, die Werbung für bestimmte Produkte oder die Zielgruppe einer Wer­ bung abzufragen. Werbesysteme von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschi­ nen sind wegen ihrer Reichweite und den Personalisierungsmöglichkeiten mit beson­ deren Risiken verbunden. Personalisierung ermöglicht eine Verbreitung von diskrimi­ nierenden Inhalten, gesundheitsschädigenden Produkten oder Inhalten, die auf die Schwächen bestimmter Nutzenden abzielen, an bestimmte Zielgruppen. Werbearchive dienen der Forschung, um die Auswirkungen der Werbung auf die öffentliche Meinung zu untersuchen. Zudem schafft das Werbearchiv die Möglichkeit, bei Bedarf die Ein­ haltung der Vorgaben von Artikel 15 zu überprüfen.

Unter den in Absatz 2 aufgeführten Umständen darf entfernte oder gesperrte Werbung nicht ins Werbearchiv aufgenommen werden. Schliesslich sollen Werbeinhalte, die von den Anbieterinnen als rechtswidrig eingestuft wurden oder nicht mit den AGB vereinbar waren, durch das Werbearchiv nicht wieder zugänglich gemacht werden. Stattdessen müssen ins Werbearchiv diejenigen Informationen aufgenommen werden, aus denen der Sachverhalt hervorgeht: Die Anbieterinnen müssen also angeben, weshalb die Werbung entfernt oder gesperrt wurde, ob dabei automatisierte Mittel zum Einsatz ge­ kommen sind und, wenn ja, welche.

Absatz 3: Die Werbung muss für die gesamte Dauer ihrer Anzeige und noch während eines Jahres nach der letzten Anzeige im Werbearchiv zugänglich sein. Mit dieser (zeit­ lich begrenzten) Speicherung und Offenlegung von Werbeinhalten besteht ein Zugriff auf früher angezeigte Inhalte.

Absatz 4: Das Werbearchiv darf keine Personendaten der Nutzerinnen und Nutzer ent­ halten, denen die Werbung angezeigt wurde oder hätte angezeigt werden können. Die Angaben zu den Zielgruppen (siehe Erläuterungen zu Absatz 5) dürfen daher z. B. nicht dazu führen, dass einzelne natürliche Personen als Zielpersonen identifizierbar wären.

Absatz 5: Der Bundesrat definiert die Informationen, die ins Werbearchiv aufgenom­ men werden müssen (z. B. Name des Produkts, der Dienstleistung oder der Marke oder die Zielgruppe der Werbung).

Art. 17 Kommerzielle Inhalte von Nutzerinnen und Nutzern Die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen müssen den Nutzerinnen und Nutzern ermöglichen, Inhalte in geeigneter Weise kenntlich zu ma­ chen, mit denen kommerzielle Absichten verfolgt werden (z. B. Influencer-Werbung). Die Anbieterinnen sind aber nicht verantwortlich dafür, dass die Nutzerinnen und Nut­ zer diese Funktion auch nutzen. In der Schweiz gibt es bislang keine spezifische Kenn­ zeichnungspflicht für kommerzielle Inhalte von Influencern. Auch dieser Artikel sieht keine derartige Verpflichtung vor. Je nach Konstellation können Inhalte, die kommerzi­ elle Absichten verfolgen und nicht entsprechend gekennzeichnet sind, aber einen Verstoss gegen das UWG darstellen. Nutzerinnen und Nutzer in der Schweiz müssen daher die Möglichkeit haben, von ihnen bereitgestellte kommerzielle Inhalte zu kenn­ zeichnen.

Art. 18 Empfehlungssysteme Absatz 1: Empfehlungssysteme priorisieren Inhalte und entscheiden darüber, wer wel­ che Inhalte angezeigt erhält. Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen, die Empfehlungssysteme verwenden, müssen ein gewisses Mass an Transparenz garantieren und die wichtigsten Kriterien sowie deren Gewichtung, nach denen bestimmte Inhalte angezeigt werden, bekannt geben. Zu den wichtigsten Krite­ rien gehören diejenigen, die dazu führen, dass eine bestimmte Information einer Nut­ zerin oder einem Nutzer vorgeschlagen werden (z. B. wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Altersgruppe oder weil es sich um einen bezahlten Inhalt handelt). Sind diese Kriterien bekannt, kann nachvollzogen werden, wer aus welchen Gründen einen bestimmten Inhalt angezeigt erhält (Bst. a). Anbieterinnen von Kommunikationsplatt­ formen oder Suchmaschinen müssen in ihren AGB zudem darauf hinweisen, falls eine Nutzerin oder ein Nutzer zwischen verschiedenen Empfehlungsmethoden wählen oder die Parameter selbst beeinflussen kann. Zu dieser Verpflichtung gehört auch, dass sie aufzeigen müssen, wie die Nutzenden diese Parameter beeinflussen können. Es han­ delt sich hier um eine Informationspflicht. Es besteht vorbehältlich der Verpflichtung gemäss Absatz 2 keine Pflicht, den Nutzenden tatsächlich Beeinflussungsmöglichkei­ ten einzuräumen (Bst. b).

Absatz 2: Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen, die Empfehlungssysteme verwenden, müssen für jedes ihrer verwendeten Empfehlungs­ systeme mindestens eine Nutzungsoption vorsehen, die nicht auf Profiling nach Arti­ kel 5 Buchstabe f DSG beruht. Als Profiling gemäss dem DSG gilt jede Art der automa­ tisierten Bearbeitung von Personendaten. Als solche gelten Daten, welche verwendet werden, um bestimmte persönliche Aspekte, die sich auf eine natürliche Person bezie­ hen, zu bewerten (z. B. Arbeitsleistung, wirtschaftliche Lage, Gesundheit, persönliche Vorlieben, Interessen, Zuverlässigkeit, Verhalten, Aufenthaltsort oder Ortswechsel). Sofern die Nutzerinnen und Nutzer mehrere Empfehlungssysteme auf einer Kommuni­ kationsplattform oder Suchmaschine verwenden können, gilt das für jedes dieser ver­ wendeten Systeme. Aus Absatz 2 kann keine Pflicht abgeleitet werden, mehrere Nut­ zungsoptionen anzubieten, sofern die eine angebotene Nutzungsoption nicht auf Pro­ filing beruht.

4.2.8 Transparenzbericht und Risikobewertung

Art. 19 Transparenzbericht Absatz 1: Die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen müssen dem BAKOM jährlich Bericht erstatten über die durchschnittliche monatliche

Anzahl ihrer Nutzerinnen und Nutzer, berechnet über einen Zeitraum von sechs Mona­ ten (Bst. a), sowie die von ihnen in diesem Jahr durchgeführte Moderation von Inhalten. Als Inhaltsmoderation wird die automatisierte oder nicht automatisierte Tätigkeit von Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen verstanden, die dazu dient, bestimmte Inhalte zu erkennen und allenfalls beschränkende Massnahmen zu ergreifen. Die Moderation von Inhalten umfasst sowohl inhaltsbezogene Massnah­ men (Einschränkung von Zugänglichkeit, Reichweite und Verfügbarkeit von Informati­ onen inkl. deren Demonetarisierung) als auch personenbezogene Einschränkungen (Aussetzung oder Sperrung von Konten). Die Zugänglichkeit wird eingeschränkt, wenn die Information auf dem Dienst zwar noch gespeichert ist, aber nicht mehr von allen Nutzerinnen und Nutzern abgerufen werden kann bzw. nicht mehr in vollem Umfang zugänglich ist. Kann die Information von niemandem mehr abgerufen werden, handelt es sich um eine Sperrung des Zugangs. Wird lediglich die Reichweite von Informatio­ nen eingeschränkt, sind sie grundsätzlich weiter für alle Nutzenden zugänglich, bloss weniger sichtbar. Die Angaben zur Inhaltsmoderation beziehen sich auf die Funktions­ weise der Moderation (Bst. b) und umfassen etwa Informationen zu den Verfahren, Leitlinien, Massnahmen und Entscheidungsprozessen im Umgang mit Nutzerinhalten einschliesslich der aufgewendeten personellen Ressourcen, der Schulung und Unter­ stützung des Personals und dem Einsatz algorithmischer Systeme. Angaben zur Mo­ derationsqualität (Bst. c) umfassen etwa Informationen zur Prüfung der algorithmi­ schen Systeme, einschliesslich der verwendeten Indikatoren zur Messung der Genau­ igkeit und der Fehlerquote und eine Beschreibung der für die Schulung der Systeme und des Personals verwendeten Daten.

Absatz 2: Nur Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen, die von mindestens 10 Prozent der Bevölkerung in der Schweiz durchschnittlich einmal pro Monat genutzt werden, fallen nach Artikel 2 in den Geltungsbereich dieses Geset­ zes. Es ist daher entscheidend, dass das BAKOM von den Anbieterinnen halbjährlich die aktuellen Zahlen ihrer Nutzerinnen und Nutzer erhält. Aus Gründen der Transpa­ renz sind diese Zahlen auch von den Anbieterinnen öffentlich zugänglich zu machen.

Absatz 3: Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen haben mehr Pflichten zu er­ füllen als Anbieterinnen von Suchmaschinen. Sie unterstehen daher auch einer erwei­ terten Berichtspflicht und müssen zusätzlich die in Buchstaben a–c aufgeführten An­ gaben in ihren Transparenzberichten aufführen.

Absatz 4: Da die Transparenzberichte veröffentlicht werden, müssen die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen sicherstellen, dass die Informa­ tionen in diesen Berichten keine Personendaten enthalten.

Absatz 5: Der Bundesrat regelt die formellen Anforderungen an den Transparenzbe­ richt (z. B. leicht, verständlich, maschinenlesbar und Anforderungen an die Sprache, in der der Bericht verfasst werden soll). Zudem legt er den Berichtszeitraum und die Ein­ reichungsfristen festzulegen. Dadurch kann für alle Anbieterinnen ein einheitlicher Be­ richtszeitraum und eine einheitliche Einreichungsfrist festgelegt werden, was zwecks Vergleichbarkeit und für die Erkennung von Zusammenhängen notwendig ist.

Absatz 6: Die Anbieterinnen müssen den Transparenzbericht der Öffentlichkeit zu­ gänglich machen, sodass alle und nicht nur registrierte Nutzerinnen und Nutzer die Berichte abrufen und lesen können. Das BAKOM kann die Berichte ebenfalls veröffent­ lichen. Dadurch kann gewährleistet werden, dass die Berichte der verschiedenen An­ bieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen von der Öffentlich­ keit über eine einzige Webseite abrufbar sind.

Absatz 7: Das BAKOM kann einschränkende Massnahmen nach Artikel 6 Absatz 2, die die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen getroffen haben, in eine öffentlich zugängliche Datenbank aufnehmen. Damit kann die Moderation von Inhalten einer Kommunikationsplattform für die Öffentlichkeit transparent gemacht werden.33 Damit über diese Datenbank keine mutmasslich rechtswidrigen Inhalte verbreitet werden, dür­ fen die Anbieterinnen die von den Massnahmen betroffenen Inhalte nicht übermitteln. Übermittelt werden sollen stattdessen neben der Information über die Art der getroffe­ nen Massnahmen die Angaben nach Artikel 14 Absatz 3 Buchstaben a und b. Diese öffentliche Datenbank darf auch keine Personendaten enthalten. Die Anbieterinnen sind daher verpflichtet, die Informationen über die getroffenen Massnahmen ohne Per­ sonendaten dem BAKOM zu übermitteln. Diese Pflicht ergibt sich aus Absatz 4.

Art. 20 Risikobewertung Absatz 1: Die Art der Nutzung von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen sowie die Ausgestaltung ihrer algorithmischen Systeme können einen grossen Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung und den öffentlichen Diskurs sowie weitere öffent­ liche Interessen wie den Schutz der Grundrechte der Nutzerinnen und Nutzer haben. Die vorgesehenen Pflichten (z. B. Art. 4: Meldeverfahren, Art. 5: Bearbeitung der Mel­ dungen oder Art. 7: Internes Beschwerdeverfahren) ermöglichen es deshalb einzelnen Nutzenden, aufgrund spezifischer Inhalte und Entscheidungen der Anbieterinnen aktiv zu werden. Dies ist aber nicht ausreichend, da gewisse Risiken von gesamtgesell­ schaftlicher Relevanz sind und deshalb durch die subjektiven Rechte einzelner Nutze­ rinnen und Nutzer nicht abgedeckt werden können.

Die Risikobewertung soll damit den öffentlichen Diskurs und andere öffentliche Interes­ sen als Ganzes vor tatsächlichen oder möglichen negativen Auswirkungen schützen. Sie ist wichtig, um abzuschätzen, welche Folgen sich aus der Gestaltung, Funktions­ weise und Nutzung der Dienste einschliesslich der algorithmischen Systeme für die öffentliche Meinungsbildung ergeben, ebenso wie für die Verbreitung mutmasslich rechtswidriger Inhalte, die Grundrechte der Nutzerinnen und Nutzer (z. B. Meinungs- und Informationsfreiheit), die politischen Prozesse, die öffentliche Sicherheit und Ord­ nung sowie für die öffentliche Gesundheit. Die Risikobewertung soll u. a. ein wichtiges Korrektiv gegen ein mögliches systematisches übermässiges Entfernen von Inhalten (Overblocking) und ein damit verbundenes Risiko für die Meinungsfreiheit thematisie­ ren und kann dadurch zu einer Einhaltung der Sorgfaltspflichten der Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen (Art. 14) beitragen. Diese müssen beispielsweise evaluieren, ob ihre Art der Inhaltsmoderation oder die Gestaltung ihrer Empfehlungssysteme negative Auswirkungen auf die Meinungsfreiheit haben könnte und welche anderen öffentlichen Interessen davon betroffen sein könnten.

Die Risikobewertung soll es erlauben, tatsächliche oder absehbare negative Folgen frühzeitig zu identifizieren und zu einem sicheren und verlässlichen Online-Umfeld bei­ tragen. Darüber hinaus liefert sie wichtige Anhaltspunkte für die Forschung. Die Risi­ kobewertung ist zentraler Bestandteil der Aufsicht und fördert das bessere Verständnis der negativen gesellschaftlichen Auswirkungen, die durch Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen entstehen oder verstärkt werden können. Wie die Anbieterinnen mit den bewerteten Risiken umgehen sollen, wird von der Vorlage nicht geregelt. Es besteht keine Pflicht zur Ergreifung von Risikominderungsmassnahmen.

33 https://unesdoc.unesco.org > Principes pour la gouvernance des plateformes numériques : préserver la li­

berté d’expression et l’accès à l’information- une approche multipartite.

Absatz 2: Dieser Absatz regelt den Minimalumfang der Risikobewertung. Die Risikobe­ wertung bezieht sich auf die tatsächlichen sowie absehbaren schädlichen Auswirkun­ gen, die sich aus der Gestaltung von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen bzw. ihrer Funktionsweise und Nutzung ergeben können. Die schwerwiegendsten ne­ gativen Auswirkungen sind in der Verbreitung mutmasslich rechtswidriger Inhalte (Bst. a), der nachteiligen Auswirkungen auf die Ausübung von Grundrechten der Nut­ zerinnen und Nutzer (Bst. b) sowie der negativen Folgen für die öffentliche Meinungs­ bildung, für Wahl- und Abstimmungsprozesse, für die öffentliche Sicherheit und Ord­ nung sowie für die öffentliche Gesundheit (Bst. c) zu sehen. Kommunikationsplattfor­ men und Suchmaschinen sind daher angehalten, ihre Gestaltung einschliesslich der AGB, der Durchsetzung der in den AGB festgehaltenen einschränkenden Massnah­ men sowie insbesondere auch die algorithmischen Systeme einschliesslich der Mode­ rations-, Empfehlungs- und Werbesysteme im Hinblick auf die verschiedenen systemi­ schen Risiken zu bewerten. Dabei soll die Schwere der möglichen negativen Auswir­ kungen wie auch die Wahrscheinlichkeit der verschiedenen Risiken in die Bewertung einfliessen.

Die Risikobewertung betreffend die Verbreitung mutmasslich rechtswidriger Inhalte (Bst. a) bezieht sich anders als das Meldeverfahren (Art. 4) nicht nur auf die dort auf­ geführten Tatbestände, sondern auf alle Inhalte, die gemäss Schweizer Recht mut­ masslich rechtswidrig sind. So können Anbieterinnen nicht nur durch das Meldeverfah­ ren gemäss Artikel 4, sondern auch durch allfällige weitere Meldemöglichkeiten z. B. in Bezug auf einen Verstoss gegen die AGB oder beim möglichen Einsatz von algorith­ mischen Systemen wie Filtern Kenntnis von mutmasslich rechtswidrigen Inhalten er­ langen. Aus der Pflicht zur Risikobewertung für die Verbreitung mutmasslich rechtswid­ riger Inhalte soll allerdings keine allgemeine Pflicht zur Überwachung aller Inhalte flies­ sen. Für die Risikobewertung sind nur systemische Risiken für die Verbreitung mut­ masslich rechtswidriger Inhalte relevant, nicht aber die individuellen Rechtsverstösse. Für letztere gelten unabhängig von der Risikobewertung nach wie vor die allgemeinen straf- und zivilrechtlichen Haftungsgrundsätze. Ein systemisches Risiko besteht insbe­ sondere dann, wenn bestimmte mutmassliche Rechtsverstösse auf einem bestimmten Dienst besonders häufig auftreten oder die Empfehlungssysteme bzw. Systeme zur Moderation dazu beitragen, dass ein mutmasslich rechtswidriger Inhalt von besonders vielen Nutzerinnen und Nutzern gesehen wird oder besonders viele Personen betrifft. Zu berücksichtigen ist auch, wie leicht eine Verbreitung der Inhalte über Konten mit grosser Reichweite möglich ist. Wie für das Meldeverfahren und das Verfahren zur Be­ arbeitung der Meldungen (Art. 4 und 5) gilt auch für die Risikobewertung, dass der Ent­ scheid, ob ein Inhalt tatsächlich rechtswidrig ist, den zuständigen Gerichten obliegt.

Im Rahmen der Risikobewertung in Bezug auf die nachteiligen Auswirkungen auf die Ausübung von Grundrechten der Nutzerinnen und Nutzer (Bst. b) müssen die Anbiete­ rinnen insbesondere das Overblocking-Risiko als Gefahr für die Meinungsfreiheit the­ matisieren. Hierfür kann auch der Rückgriff auf die Transparenzberichte gemäss Arti­ kel 19 hilfreich sein. Grund für das Overblocking-Risiko ist unter anderem die asym­ metrische Haftung der Anbieterinnen, die nur bei Zugänglichmachung rechtswidriger, nicht aber bei der Entfernung bzw. Sperrung von nur vermeintlich rechtswidrigen Inhal­ ten eingreift. Die Anbieterinnen müssen insbesondere evaluieren, ob ihre Art der In­ haltsmoderation wie der allfällige Einsatz von algorithmischen Systemen sowie die Ausformung des internen Beschwerdeverfahrens gemäss Artikel 7 negative Auswir­ kungen auf die Meinungsfreiheit der Nutzerinnen und Nutzer haben könnten. So kann namentlich der Einsatz von Filtersystemen bestimmte Formen von Meinungsäusserun­ gen wie z. B. Satire, die nur unter Einbeziehung des Kontextes als solche erkannt wer­ den kann, besonders treffen. 30/50

Absatz 3: Der Bundesrat regelt die Form und das Verfahren (insb. die Einreichungsfris­ ten) der Berichterstattung.

Absatz 4: Es soll Transparenz gegenüber dem BAKOM und der Öffentlichkeit herge­ stellt werden. Die Anbieterinnen sind daher verpflichtet, dem BAKOM den Bericht über die Ergebnisse der Risikobewertung zu übermitteln und diesen öffentlich zugänglich zu machen. Bei Bedarf kann das BAKOM diesen Bericht zusätzlich auch selbst veröffent­ lichen. Dadurch kann gewährleistet werden, dass die Berichte der verschiedenen An­ bieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen von der Öffentlich­ keit über eine einzige Webseite abrufbar sind.

Absatz 5: Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen haben für die der Risikobewertung zugrundeliegenden Dokumente (z. B. Informationen über die Vorbereitung der Risikobewertung, dafür verwendete Daten und Daten über die Tests ihrer algorithmischen Systeme) eine Aufbewahrungspflicht von drei Jahren. Dies soll ermöglichen, dass nachfolgende Risikobewertungen aufeinander aufbauen und die Entwicklung der ermittelten Risiken aufgezeigt werden können und die Aufsicht erleich­ tern. Gestützt auf Artikel 28 kann das BAKOM die Herausgabe dieser Dokumente ver­ langen.

4.2.9 Anlaufstelle

Art. 21 Bezeichnung und Zugang Absatz 1: Durch die elektronische Anlaufstelle wird sichergestellt, dass die Nutzenden und das BAKOM mit ihren Anliegen rasch und direkt an die Anbieterinnen von Kom­ munikationsplattformen oder Suchmaschinen gelangen können. Die Pflicht zur Be­ zeichnung einer Anlaufstelle obliegt sowohl den in- wie ausländischen Anbieterinnen, womit eine Gleichbehandlung zwischen den Anbieterinnen angestrebt wird. Die Anlauf­ stelle muss Teil des Unternehmens der Anbieterinnen sein, womit die Rechtsvertretung von nicht in der Schweiz niedergelassenen Anbieterinnen nach Artikel 23 nicht als An­ laufstelle bezeichnet werden kann.

Die Kommunikation erfolgt auf elektronischem Weg. Zudem müssen die Nutzenden und das BAKOM in der Amtssprache ihrer Wahl mit den Anbieterinnen kommunizieren können. Sofern sämtliche Vorgaben der Artikel 21 und 22 erfüllt sind, können die An­ bieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen die Kommunikation mit Behörden und Nutzenden über zwei verschiedene Anlaufstellen abwickeln.

Für das Verwaltungsverfahren sieht das Schweizer Recht im Grundsatz vor, dass zwi­ schen der Kommunikation auf dem elektronischen und auf dem Postweg gewählt wer­ den kann. Dieser Grundsatz wird durch die Pflicht zur Bezeichnung einer Anlaufstelle nicht in Frage gestellt, denn diese gilt hauptsächlich für den Schriftenwechsel aus­ serhalb von Verfahren, beispielsweise für Auskunftsersuchen. Die Sachverhaltsermitt­ lung und der Schriftenwechsel im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung bleiben dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) unterstellt und die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen haben weiterhin die Möglichkeit, die Zustellung auf dem elektroni­ schen Weg oder auf dem Postweg zu wählen. Diese Bestimmung weicht jedoch inso­ fern teilweise von Artikel 11b VwVG ab, als sie die nicht in der Schweiz niedergelasse­ nen Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen verpflichtet, eine elektronische Anlaufstelle zu bezeichnen, während Artikel 11b Absatz 2 VwVG ihnen die freie Wahl lässt, der Behörde eine elektronische Zustelladresse anzugeben.

Absatz 2 regelt die Veröffentlichung der Informationen zur Anlaufstelle. Von den An­ bieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen wird insbesondere erwartet, dass sie auf ihrer Benutzeroberfläche die elektronische Adresse und den Namen ihrer Anlaufstelle veröffentlichen.

Art. 22 Kommunikation Absatz 1: Mit der Forderung, dass die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen ihre Anlaufstellen leicht zugänglich gestalten, wird auch ihren Pflichten nach dem Übereinkommen vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (SR 0.109) Rechnung getragen. Obwohl Menschen mit Behinderung über immer mehr Möglichkeiten für den Zugang zu Internetdiensten ver­ fügen, muss gewährleistet sein, dass sie die Anbieterinnen von Kommunikationsplatt­ formen oder Suchmaschinen barrierefrei kontaktieren können (z. B. müssen Texte ma­ schinell vorlesbar sein).

Absatz 2: Die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen sind frei in der Wahl der Mittel, die sie für die Kommunikation verwenden wollen. Sie können auch automatisierte Antwort-Tools einsetzen, sofern sie sich nicht auf diese beschränken. Sie müssen sicherstellen, dass ebenfalls natürliche Personen mit dieser Aufgabe betraut werden.

Absatz 3 führt den Grundsatz der Benutzungsfreundlichkeit der Kommunikation zwi­ schen den Anlaufstellen und den Nutzenden ein. Unter Benutzungsfreundlichkeit wird eine leicht verständliche Kommunikation verstanden, die auf geeigneten und einfach zu bedienenden Instrumenten beruht.

4.2.10 Rechtsvertretung

Art. 23 Bezeichnung Absatz 1: Die überwiegende Mehrheit der Anbieterinnen von in der Schweiz nutzbaren Diensten ist im Ausland ansässig. Damit die Wirksamkeit des Gesetzes gewährleistet ist und die Aufsichtsbehörde ihre Aufgaben ordnungsgemäss wahrnehmen kann, müs­ sen nicht in der Schweiz niedergelassene Anbieterinnen über eine Rechtsvertreterin oder einen Rechtsvertreter verfügen. Dies stellt eine Bezeichnung des Zustellungsdo­ mizils nach Artikel 11b Absatz 1 VwVG dar.

Da Artikel 14 DSG private verantwortliche Bearbeiter von Personendaten, die ihren Sitz oder Wohnsitz im Ausland haben, unter bestimmten Voraussetzungen bereits zur Be­ zeichnung einer Vertretung verpflichtet, können Anbieterinnen von Kommunikations­ plattformen oder Suchmaschinen, die dieser doppelten Verpflichtung unterliegen, die­ selbe Vertretung für beide Bereiche verwenden, wenn sie dies wünschen.

Absatz 2: Die Kontaktdaten der Rechtsvertreterin oder des Rechtsvertreters sind dem BAKOM mitzuteilen. In der Verordnung soll im Detail konkretisiert werden, welche An­ gaben notwendig sind. Die Pflicht, diese Informationen zu veröffentlichen und aktuell zu halten, trägt zu einer besseren Transparenz der Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen gegenüber der Öffentlichkeit bei.

4.2.11 Unabhängige Evaluation

Art. 24 Unabhängige Evaluation Absatz 1: Um eine korrekte Anwendung der gesetzlichen Vorschriften zu gewährleisten und die Aufsichtstätigkeit des BAKOM zu optimieren, müssen die Anbieterinnen von

Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen ihre Dienste jährlich einer unabhän­ gigen Evaluation unterziehen. Mit ihrem Fachwissen tragen die Evaluationsorganisat i­ onen dazu bei, die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften – z. B. derjenigen zur Ri­ sikobewertung (Art. 20) – zu untersuchen.

Absatz 2: Um eine qualitativ hochwertige Evaluation sicherzustellen, muss die Unab­ hängigkeit der Evaluationsorganisationen garantiert sein. Diese Anforderung wird vom BAKOM im Rahmen eines Zulassungsverfahrens geprüft. Die Verordnung wird präzi­ sieren, was unter «Unabhängigkeit» zu verstehen ist. Insbesondere wird erwartet, dass keine Interessenkonflikte mit der Anbieterin der Kommunikationsplattform oder Such­ maschine und keine strukturellen Abhängigkeiten von dieser bestehen. Dies ist dann der Fall, wenn die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen oder die Unternehmen, denen sie gehören, keine rechtliche oder wirtschaftliche Kon­ trolle über die Evaluationsorganisationen ausüben. Die Verordnung wird auch die er­ wartete Fachkompetenz und die erforderlichen technischen Fähigkeiten definieren, die für die Zulassung von Evaluationsorganisationen notwendig sind.

Absatz 3: Voraussetzung für eine effiziente und wirksame Evaluation ist, dass die Eva­ luationsorganisationen alle erforderlichen Informationen einsehen können und Zutritt zu sämtlichen Räumlichkeiten erhalten, die für die Durchführung der Evaluation von Belang sind. Diese Pflicht zur Zusammenarbeit umfasst auch die Beantwortung schrift­ licher oder mündlicher Fragen, welche die Organisation den Anbieterinnen von Kom­ munikationsplattformen oder Suchmaschinen im Rahmen der Evaluation stellt.

Art. 25 Evaluations- und Massnahmenbericht Absatz 1: Dieser Absatz verpflichtet die beauftragten Evaluationsorganisationen, nach jeder Evaluation einen Bericht zu verfassen. Buchstaben a–k legen fest, welche we­ sentlichen Elemente der Evaluationsbericht beinhalten muss. Die Aufzählung ist aber nicht als abschliessend zu betrachten. Der Bericht kann neben den zwingend verlang­ ten Angaben auch weitere Informationen enthalten.

Einige dieser Elemente (a–c) benötigen keinen besonderen Kommentar. Bei der Inte­ ressenerklärung (Bst. d) hingegen ist zu erwähnen, dass damit ermittelt werden soll, ob die Evaluationsorganisation die Voraussetzungen für die Unabhängigkeit erfüllt. Die Beschreibung der Evaluationsgegenstände (Bst. e), der Methode (Bst. f) und der wich­ tigsten Erkenntnisse (Bst. g) der Evaluation müssen präzis formuliert werden, damit sowohl für die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen als auch für das BAKOM rasch und einfach erkennbar ist, wie die Evaluationsorganisat ion vorgegangen ist. Die in der Evaluation anwendbaren Methoden werden in der Verord­ nung im Einzelnen festgelegt. Werden zur Erstellung des Berichts Dritte konsultiert, die nicht zu den Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen und der Evaluationsorganisation gehören, sind sie zwingend zu erwähnen (Bst. h). Die Eva­ luationsorganisation muss zudem erklären, weshalb diese Dritten beigezogen wurden. Als weiterer wichtiger Punkt ist im Bericht gegebenenfalls klar und detailliert darzule­ gen, inwiefern die Evaluationsorganisation bei ihrer Tätigkeit behindert worden ist (Bst. i). Zu erklären ist insbesondere, unter welchen Umständen und aus welchen Gründen die Evaluation nicht durchgeführt werden konnte. Aus dem Bericht muss auch genau hervorgehen, welcher Aspekt der Evaluation betroffen war und inwiefern dies die Erkenntnisse aus dem Bericht beeinträchtigt.

Die beiden letzten Punkte betreffen die Stellungnahme durch die Evaluationsorganisa­ tion. Diese Beurteilung ist für die Tätigkeit der Anbieterinnen von Kommunikationsplatt­

formen oder Suchmaschinen von entscheidender Bedeutung, denn sie gibt Aufschluss darüber, ob die von ihnen angebotenen Dienste mit der Schweizer Gesetzgebung ver­ einbar sind (Bst. j). Falls der Bericht Mängel aufzeigt, muss er zwingend Empfehlungen der Evaluationsorganisation enthalten (Bst. k). Diese Empfehlungen sollen die Anbie­ terinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen dabei unterstützen, Probleme rasch zu identifizieren und festzulegen, wie sie wirksam zu lösen sind. Zu­ dem sind alle in der Stellungnahme des Evaluationsberichts gemachten Angaben wert­ voll für das BAKOM, das seine Aufsichtstätigkeit entsprechend ausrichtet.

Absatz 2: Dieser Absatz verpflichtet die Anbieterin von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen, alle Massnahmen zu ergreifen, um die im Evaluationsbericht festgestellten Mängel zu beheben und die Empfehlungen der Evaluationsorganisat ion umzusetzen. Es handelt sich also um eine aktive Pflicht, Massnahmen zu ergreifen.

Die Anbieterin der Kommunikationsplattform oder Suchmaschine verfügt jedoch über einen grossen Spielraum bei der Wahl der Massnahmen, die sie für die Behebung der im Bericht festgestellten Mängel als erforderlich erachtet. Sie kann sich direkt auf die Empfehlungen der Evaluationsorganisation stützen (Bst. a) oder alternative Massnah­ men vorschlagen (Bst. b). In letzterem Fall wird von der Anbieterin der Kommunikati­ onsplattform oder Suchmaschine eine Begründung für das Abweichen von diesen Mas­ snahmen erwartet. Das BAKOM ist in der Beurteilung der Wirksamkeit dieser Mass­ nahmen zur Behebung der Mängel frei.

Absatz 3: Nach Erhalt der Evaluationsberichte müssen die Anbieterinnen von Kommu­ nikationsplattformen oder Suchmaschinen diese innert drei Monaten veröffentlichen und dem BAKOM übermitteln. Im Falle eines Berichts, der Mängel aufzeigt, müssen sie ebenfalls einen Bericht über die Massnahmen bereitstellen, die sie zur Behebung der Mängel ergriffen haben oder zu ergreifen beabsichtigen. Aus Transparenzgründen kann das BAKOM diese Berichte ebenfalls veröffentlichen.

Absatz 4: Wie für die Transparenzberichte und die Berichte über die Ergebnisse der Risikobewertung legt der Bundesrat fest, in welcher Form und auf welche Weise die Evaluationsberichte und die Berichte über die ergriffenen Massnahmen einzureichen sind.

4.2.12 Datenzugang

Art. 26 Datenzugang für Forschungseinrichtungen und zivilgesellschaftliche Orga­ nisationen Absatz 1: Der Datenzugang für Forschungseinrichtungen wie auch für zivilgesellschaf t­ liche Organisationen ist auf den Zweck der Erforschung von systemischen Risiken nach Artikel 20 eingegrenzt (vgl. Abs. 3 Bst. a).

Zugangsberechtigt sind die Forschungsinstitutionen, die dem Bundesgesetz vom 14. Dezember 2012 über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG, SR 420.1) unterstellt sind (Bst. a). Dazu zählen auch die Hochschulen im Sinne des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes vom 30. September 2011 (HFKG, SR 414.20), d. h. die universitären Hochschulen (kantonale Universitäten und die Eid­ genössischen Technischen Hochschulen), die Fachhochschulen und die pädagogi­ schen Hochschulen.

Zugangsberechtigt sind zudem zivilgesellschaftliche Organisationen, sofern sie wis­ senschaftliche Forschung im öffentlichen Interesse betreiben und unabhängig von

kommerziellen Interessen sind (Bst. b). Die Kriterien zur inhaltlichen Ausrichtung der Organisation und zur Unabhängigkeit von kommerziellen Interessen müssen kumulativ erfüllt sein: Die zivilgesellschaftlichen Organisationen dürfen insbesondere keine kom­ merziellen Absichten verfolgen und müssen von kommerziellen Organisationen finan­ ziell unabhängig sein. Damit soll sichergestellt werden, dass beispielsweise keine wer­ betreibenden Unternehmen eine zivilgesellschaftliche Organisation unterstützen, um aus den Forschungsresultaten Zielpublika für ihre Werbekunden zu ermitteln und sie so kommerziell nutzbar zu machen. Ausserdem müssen sie über Statuten verfügen, aus denen der Forschungszweck hervorgeht. Forschung als Tätigkeit des Vereins und die Auseinandersetzung mit digitalen systemischen Risiken müssen Teil des Organi­ sationszwecks sein. Die Organisationsstruktur, die Trägerschaft und/oder Eigentümer, die Finanzierung der Forschung sowie die Governance der Organisation müssen trans­ parent sein. Ebenso muss eine regelmässige Berichterstattung über die Tätigkeiten der Organisation erfolgen.

Absatz 2: Die Forschungseinrichtungen und zivilgesellschaftlichen Organisationen rei­ chen beim BAKOM einen begründeten Antrag auf Datenzugang ein. Die Anträge müs­ sen die angeforderten Daten und die betroffene Anbieterin bzw. die betroffenen Anbie­ terinnen nennen sowie mit der Erforschung der von Artikel 20 erfassten systemischen Risiken begründet werden.

Absatz 3: Das BAKOM bewilligt die Anträge der in Absatz 1 genannten Organe und Organisationen, die die folgenden Bedingungen erfüllen: Es muss in den Anträgen dar­ gelegt werden, dass die Daten, zu denen Zugang beantragt wird, zur Ermittlung und Identifizierung sowie zum Verständnis der in Artikel 20 genannten Risiken beitragen und der Datenzugang für die Forschungszwecke notwendig und verhältnismässig ist (Bst. a). In den Anträgen ist zudem die Gewährleistung der Sicherheit und der Vertrau­ lichkeit der Daten nachzuweisen (vgl. insbesondere Art. 8 DSG sowie Art. 2 und 3 Da­ tenschutzverordnung vom 31. August 2022 [DSV, SR 235.11]). Darzulegen sind geeig­ nete technische und organisatorische Massnahmen, die sicherstellen, dass nur dieje­ nigen Mitarbeitenden Zugang zu den Daten haben, die diese zur Ausübung ihrer Tä­ tigkeit unmittelbar benötigen (Bst. b). Schliesslich müssen sich die Antragstellenden in den Anträgen verpflichten, die erhaltenen Daten nicht für andere Zwecke als die im Antrag genannten zu verwenden (Bst. c) und ihre Forschungsergebnisse innerhalb ei­ nes angemessenen Zeitraums nach deren Abschluss kostenlos zu veröffentlichen (Bst. d). Durch die kostenlose Zugänglichmachung der Ergebnisse wird der Datenzu­ gang der einzelnen Organe und Organisationen in den Dienst der Öffentlichkeit gestellt.

Absatz 4: Bewilligt das BAKOM die Anträge, übermittelt es diese an die jeweiligen An­ bieterinnen und verpflichtet sie, den Zugang zu den entsprechenden Daten innerhalb einer angemessenen Frist zu gewähren. Den Anbieterinnen kommt somit diesbezüg­ lich keine Entscheidungsbefugnis mehr zu. Die angemessene Frist ist vom BAKOM zu definieren.

Absatz 5: Der Bundesrat regelt in der Verordnung insbesondere die Form und den In­ halt der Anträge sowie das Verfahren und die Behandlungsfristen.

4.3 Aufsicht und Finanzierung

Art. 27 Aufsicht Die grosse Mehrheit der staatlichen Aufgaben im Bereich der Kommunikation (elektro­ nische Medien, Fernmeldeverkehr, Post usw.) fällt in den Zuständigkeitsbereich des BAKOM. Da der Vorentwurf ebenfalls dem Kommunikationsbereich zuzuordnen ist,

erscheint es gerechtfertigt, die damit verbundenen Aufgaben dem BAKOM zu übertra­ gen.

Das BAKOM ist für die Überwachung der Einhaltung des Gesetzes und seiner Ausfüh­ rungsverordnungen zuständig und dadurch auch befugt, Aufsichtsverfügungen zu er­ lassen. Gegen diese Verfügungen sowie gegen sämtliche restlichen Verfügungen ge­ stützt auf diesen Vorentwurf steht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht nach den Artikeln 44 ff. VwVG und Artikel 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) offen. Die Angelegenheit kann auch nach Artikel 82 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110) vor Bundesgericht gebracht werden.

Art. 28 Auskunftspflicht Absatz 1: Die Auskunftspflicht soll die Aufsichts- und Evaluationstätigkeit des BAKOM erleichtern, in deren Rahmen es die Einhaltung der Pflichten der Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen prüft. Dabei darf sich das BAKOM nicht mit den Erklärungen der Anbieterinnen begnügen, sondern muss auf sämtliche Daten zugreifen können, die zur Ausübung seiner Aufgaben erforderlich sind. Beson­ ders wichtig ist die Möglichkeit, die Informationen in den Transparenz- und Evaluations­ berichten und in den Berichten über die Ergebnisse der Risikobewertung zu prüfen. Dabei muss der Zugang zu den originalen Daten der Nutzerinnen und Nutzer gewähr­ leistet sein. Um den Schutz dieser Daten zu gewährleisten, verwendet das BAKOM nur diejenigen Daten, die es zur Kontrolle der Einhaltung des Gesetzes im Sinne von Arti­ kel 38 unbedingt benötigt. Soweit möglich, arbeitet das BAKOM mit anonymisierten Daten.

Absatz 2: Nebst Pflichten für Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen sieht der Vorentwurf auch gewisse Pflichten für weitere Personen vor, darunter Rechtsvertreterinnen und Rechtsvertreter, aussergerichtliche Streitbeile­ gungsstellen, Evaluationsorganisationen, Forschungsinstitutionen oder zivilgesell­ schaftliche Organisationen. Da diese Personen vom Gesetz nicht unmittelbar betroffen sind oder in den Verfahren als Drittparteien auftreten, sind sie in Übereinstimmung mit Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe c VwVG der Auskunftspflicht ausdrücklich zu unterstel­ len.

Falls die Rechtsvertreterinnen und Rechtsvertreter nach Artikel 13 des Bundesgeset­ zes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (BGFA, SR 935.61) dem Berufsgeheimnis unterstehen, gilt das selbstverständlich auch im vor­ liegenden Zusammenhang. Falls die Anbieterin der Kommunikationsplattform oder Suchmaschine ihre Rechtsvertreterin oder ihren Rechtsvertreter hingegen nicht er­ mächtigt, die zur Wahrnehmung der Aufgaben der Behörde erforderlichen Informatio­ nen bereitzustellen, kann gegen sie eine Sanktion nach Artikel 34 verhängt werden.

Art. 29 Beaufsichtigte Unternehmen Absatz 1: Die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen un­ terliegen, bevor sie dem Gesetz unterstellt werden, noch nicht der Auskunftspflicht nach Artikel 28. Auch Artikel 13 VwVG über die Mitwirkungspflicht der Parteien findet mangels eines laufenden Verfahrens keine Anwendung. Daher ist es notwendig, dem BAKOM die Möglichkeit einzuräumen, mit denjenigen Anbieterinnen von Kommunika­ tionsplattformen oder Suchmaschinen in Kontakt zu treten, von denen es annimmt, dass sie die Voraussetzungen nach Artikel 2 erfüllen. Diese Annahme kann auf ver­ schiedenen Elementen beruhen, die von online verfügbaren Informationen bis hin

zu Entscheidungen der Europäischen Union in Anwendung des DSA reichen. Die Aus­ kunftspflicht der Anbieterinnen beschränkt sich auf diejenigen Informationen, die unbe­ dingt erforderlich sind, um festzustellen, ob die Voraussetzungen von Artikel 2 erfüllt sind. Sind die Voraussetzungen erfüllt, bezeichnet das BAKOM mittels Unterstellungs­ verfügung, dass die Anbieterin in den Geltungsbereich nach Artikel 2 fällt.

Absatz 2: Für Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen, die keine Niederlassung in der Schweiz haben, ist die Zustellung des Auskunftsbegehrens nach Absatz 1 nur über den Weg der internationalen Amtshilfe möglich. Denn die Zu­ stellung amtlicher Dokumente (z. B. eine Verwaltungsverfügung) an eine natürliche oder juristische Person im Ausland ist eine hoheitliche Handlung, die auf dem Gebiet fremder Staaten nicht vorgenommen werden darf. Die Zustellung ist nur dann zulässig, wenn der betreffende Staat die Zustellung billigt, sie staatsvertraglich zulässt oder sie im Rahmen der Amtshilfe vornimmt. Mit dem Europäischen Übereinkommen vom 24. November 1977 über die Zustellung von Schriftstücken in Verwaltungssachen im Ausland (SR 0.172.030.5) besteht für die Mitgliedstaaten des Europarats, die dieses Übereinkommen unterzeichnet haben, eine Verpflichtung, sich gegenseitig bei der Zu­ stellung von Schriftstücken in Verwaltungssachen Amtshilfe zu leisten. Soll das Aus­ kunftsbegehren nach Absatz 1 an eine natürliche oder juristische Person zugestellt werden, die keine Niederlassung in einem der Vertragsstaaten hat, so erfolgt die amts­ hilfeweise Zustellung auf diplomatischem oder konsularischem Weg. Das Wiener Über­ einkommen vom 24. April 1963 über konsularische Beziehungen (SR 0.191.02) erlaubt bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen den Vertragsparteien die Zustellung ge­ richtlicher und aussergerichtlicher Unterlagen durch das Konsulat (Art. 5 Bst. j).

Absatz 3: Die öffentlich zugängliche Liste verschafft einen Überblick über die Kommu­ nikationsplattformen und Suchmaschinen, die aktuell dem Gesetz unterstehen. Sie wird jeweils aktualisiert, sobald eine neue Unterstellungsverfügung in Rechtskraft er­ wachsen ist oder eine Unterstellung wegfällt.

Art. 30 Gebühren Absatz 1: Erlässt das BAKOM im Rahmen eines Aufsichtsverfahrens eine Verfügung (Art. 32 Abs. 1 und 2), so stellt es der Person, die Gegenstand des Verfahrens ist, eine Gebühr in Rechnung, welche den entstandenen Aufwand decken soll. Selbstverständ­ lich ist diese Bestimmung nicht nur auf Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen anwendbar, denn das BAKOM kann gegen jede Person ein Auf­ sichtsverfahren eröffnen, die für die Rechtsverletzung nach diesem Gesetz verantwort­ lich ist. Folglich muss die Gebühr von derjenigen Person erhoben werden, gegen die sich das Verfahren richtet. Ebenso werden Gebühren von denjenigen Personen erho­ ben, die eine Dienstleistung des BAKOM beanspruchen.

Absatz 2: Gemäss Artikel 46a Absatz 3 des Regierungs- und Verwaltungsorganisat i­ onsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) sind bei der Regelung der Ge­ bühren das Äquivalenzprinzip und das Kostendeckungsprinzip zu beachten. Insbeson­ dere das letztgenannte Prinzip besagt, dass die Höhe der erhobenen Gebühr möglichst genau den effektiven Kosten des Aufsichtsverfahrens entspricht.

Art. 31 Aufsichtsabgabe Der Vorentwurf sieht vor, dass die Anbieterinnen, die in den Geltungsbereich von Arti­ kel 2 fallen, die gesamten Kosten tragen, welche durch die Aufsichtstätigkeiten verur­ sacht werden. Wird ein Aufsichtsverfahren eröffnet, muss die Gebühr nach Artikel 30

sämtliche Kosten decken, die der Behörde entstehen. Zur Finanzierung der Aufwände, die durch diese Gebühren nicht abgedeckt sind, erhebt die Behörde von den Anbiete­ rinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen eine Aufsichtsabgabe.

Bei Aufsichtsabgaben handelt es sich um besondere Kausalabgaben, die sich dadurch auszeichnen, dass zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und den Tätigkeiten, die über die Abgabe finanziert werden, eine besondere Beziehung besteht und dass die Abgabepflichtigen einen direkten Nutzen aus diesen Tätigkeiten ziehen. Die Abgabe stellt in gewissem Sinne den Gegenwert des Nutzens für die Abgabepflichtigen (hier bestünde der Nutzen im Schutz und in der Sicherheit, welche die staatliche Aufsicht bietet) als Gruppe – jedoch nicht für einzelne Abgabepflichtige – dar, wodurch eine qualifizierte Gruppenäquivalenz gegeben ist.34 Die in diesem Artikel vorgesehene Ab­ gabe ist eine solche Aufsichtsabgabe, denn sie verfolgt den Zweck, die der Behörde entstehenden Kosten für die Aufsicht über die Kommunikationsplattformen und Such­ maschinen auf die Anbieterinnen zu überwälzen, die in den Geltungsbereich nach Ar­ tikel 2 fallen. Der Vorentwurf beruht auf der Notwendigkeit, die Nutzerinnen und Nutzer der Plattformen vor den negativen Potenzialen derjenigen Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen zu schützen, die die freie öffentliche Meinungsbildung beeinträch­ tigen können. Es wäre deshalb stossend, von der Allgemeinheit die Finanzierung der Kosten von Tätigkeiten zu verlangen, die durch eine begrenzte Zahl von Unternehmen verursacht werden.

Im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Bundesverwaltungs­ gerichts vertritt der Bundesrat die Auffassung, dass es sich bei Aufsichtsabgaben um Kausalabgaben handelt und dass diese – im Unterschied zu Steuern – in einer formell- gesetzlichen Grundlage, die in den alleinigen Zuständigkeitsbereich des Bundes fällt, ausdrücklich definiert werden können.

Absatz 1: Die Aufsichtsabgabe soll diejenigen Kosten der Aufsichtstätigkeit decken, die nicht über die Verfahrensgebühren finanziert werden. Da es sich um eine Kausalab­ gabe handelt, unterliegt sie dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip.

Zu diesen Kosten gehören Aufwendungen für die Bezeichnung der dem Gesetz unter­ stehenden Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen (Art. 29 Abs. 1), für die Kenntnisnahme und Prüfung des Transparenzberichts, des Be­ richts über die Ergebnisse der Risikobewertung und des Evaluationsberichts (Art. 19, 20 und 25), für die Gewährung des Datenzugangs für die Forschung (Art. 26), für die vorbereitenden Arbeiten und die Zusammenarbeit im Bereich der Rechtsetzung oder für Repräsentationsaufgaben auf internationaler Ebene. Diese Aufzählung ist nicht ab­ schliessend.

Absatz 2: Dieser Absatz legt die Kriterien fest, die bei der Bemessung zu berücksichti­ gen sind. Bei der Festlegung der Höhe der Abgabe ist das Verhältnismässigkeitsprin zip zu beachten.

Erstens hängt die Höhe der Abgabe von der Anzahl der Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen ab, die dem Gesetz unterstellt sind (Bst. a). Dies bedeutet, dass die Abgabe anteilig auf alle Anbieterinnen verteilt wird, wobei eine Anbieterin, die meh­ rere dem Gesetz unterstellte Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen be­ treibt, die Abgabe auch mehrmals bezahlen muss. Weiter wird die Abgabe nur für den

34 Urteil des Bundesgerichts 2C_731/2007 vom 2. Oktober 2008 E. 3.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts

B-7159/2016 vom 10. Oktober 2018 E. 5.6.2.

Zeitraum erhoben, während dem eine Kommunikationsplattform oder Suchmaschine dem Gesetz unterstellt war (Bst. b). Wird eine Kommunikationsplattform oder Suchma­ schine unter dem Jahr dem Gesetz unterstellt oder von der Unterstellung ausgenom ­ men, so wird die Höhe der Abgabe auf der Grundlage der effektiven Dauer der Unter­ stellung ermittelt.

Absatz 3: Gemäss diesem Absatz beträgt die Abgabe nicht mehr als 0,05 Prozent des weltweiten Gewinns der Anbieterin einer Kommunikationsplattform oder Suchma­ schine. Um den Einfluss der Aufsichtsabgabe auf die Wirtschaftsfreiheit der betroffenen Unternehmen zu beschränken, wurde beschlossen, einen Höchstbetrag für die Abgabe festzulegen, der sich nach dem Gewinn der Anbieterin richtet. Es handelt sich indessen um eine Obergrenze und nicht um eine variable Grösse, die in die Berechnung ein­ fliesst. Tatsächlich hat der Gewinn – oder der Verlust – einer Anbieterin einer Kommu­ nikationsplattform oder Suchmaschine keinen Einfluss auf die Festsetzung der Ab­ gabe.

Absatz 4: Die Berechnung der Aufsichtsabgabe ist komplex und muss nicht in allen Einzelheiten auf Gesetzesebene geregelt werden. Der Bundesrat wird in der Verord­ nung einen Mindestbetrag festlegen, der im Falle eines negativen Jahresergebnisses erhoben wird.

4.4 Verwaltungsmassnahmen und -sanktionen bei Rechtsverletzungen

Art. 32 Verwaltungsmassnahmen Absatz 1: Das BAKOM muss Verwaltungsmassnahmen ergreifen können, um die kor­ rekte Anwendung des Rechts zu gewährleisten. Es gilt der Grundsatz der Verhältnis­ mässigkeit.

Absatz 2: Als schwerwiegendste Massnahme kann das BAKOM eine Fernmeldediens­ tanbieterin anweisen, den Zugang zu einer Kommunikationsplattform oder einer Such­ maschine zu beschränken. Diese Massnahme kommt nur zur Anwendung, wenn sich die anderen Massnahmen als unwirksam erweisen bzw. als unwirksam erweisen könn­ ten.

Das Gesetz schliesst eine parallele Anwendung von Verwaltungsmassnahmen und Verwaltungssanktionen nach Artikel 34 nicht aus.

Art. 33 Verfahren bei Einschränkung des Zugangs zum Dienst Absatz 1: Da es sich bei der Einschränkung des Zugangs zum Dienst um die schwerste Massnahme für Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen handelt, muss ihnen genügend Zeit eingeräumt werden, um sich zu dieser Massnahme zu äussern und den Nachweis der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu erbringen. Diese Frist stellt sicher, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör ausgeübt werden kann und dient als Karenzfrist, während der das BAKOM die Einschränkung des Zugangs zum Dienst nicht anordnen kann.

Absatz 2: Zur Minderung der negativen Folgen einer solchen Massnahme für die An­ bieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen sieht dieser Absatz vor, dass sie nicht für einen längeren Zeitraum als 30 Tage angeordnet werden darf. Es handelt sich dabei um eine Maximalfrist, die dem BAKOM einen Ermessensspiel­ raum bei der Anordnung der Massnahme lässt. Weiter kann diese Massnahme nur verlangt werden, wenn die Anbieterin den Nachweis der Wiederherstellung des recht­ mässigen Zustands nicht erbringen konnte. Auch in dieser Hinsicht verfügt das 39/50

BAKOM über einen gewissen Ermessensspielraum. Es kann beispielsweise auf die Massnahme verzichten oder sie reduzieren, wenn es die Argumentation der Anbieterin, sehr bald einen rechtmässigen Zustand wiederherzustellen, als überzeugend erachtet.

Absatz 3: Dieser Absatz erlaubt dem BAKOM als Ultima Ratio, die Massnahme zu er­ neuern. Diese Erneuerung kann das BAKOM nur anordnen, wenn die Verletzung weiter andauert oder sich wiederholt.

Gegen Entscheide in Anwendung von Absatz 2 oder Absatz 3 kann Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht geführt werden.

Absatz 4: Zur Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips verpflichtet der letzte Absatz dieser Bestimmung das BAKOM, die Aufhebung der Massnahme anzuordnen, sobald die Anbieterin der Kommunikationsplattform oder Suchmaschine den rechtmäs­ sigen Zustand wiederhergestellt hat. Die Aufhebung muss unverzüglich erfolgen. Da­ runter ist zu verstehen, dass das BAKOM rasch über die Aufhebung entscheiden muss, wenn die Anbieterin der Kommunikationsplattform oder Suchmaschine ihm den Nach­ weis der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands erbracht hat.

Art. 34 Verwaltungssanktionen Für den ordnungsgemässen Vollzug sind Sanktionen vorzusehen, die im Falle einer Verletzung gesetzlicher Pflichten verhängt werden können. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismässig und abschreckend sein.

Damit die Sanktionen wirksam sind, müssen sie der Situation der sanktionierten Person angepasst sein. Um der wirtschaftlichen Situation zum Zeitpunkt der Anordnung der Sanktion Rechnung zu tragen, wird der zu bezahlende Betrag am Umsatz der betroffe­ nen juristischen Person bemessen. Erzielt ein sanktioniertes Unternehmen im Jahr, in dem ihm die Sanktion auferlegt wird, ein ausserordentlich gutes Ergebnis oder ist die Inflation hoch, erschiene ein fixer Betrag unter Umständen als viel zu tief. Umgekehrt würde ein zu hoher fixer Betrag bei einem grösseren Umsatzverlust dieses Unterneh­ mens oder einer Konjunkturabschwächung als stossend empfunden. Der Vorentwurf orientiert sich damit an den Systemen im Fernmelderecht (Art. 60 des Fernmeldege­ setzes vom 30. April 1997 [FMG, SR 784.10]), im Radio- und Fernsehrecht (Art. 90 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen [RTVG, SR 784.40]) oder im Wettbewerbsrecht (Art. 50 ff. des Bundesgesetzes vom 6. Okto­ ber 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen [KG, SR 251]). Das BAKOM kann die Angaben zu den Umsätzen gestützt auf Artikel 28 einholen.

Damit die Sanktionen verhältnismässig sind, ist eine Obergrenze festzulegen, dem BAKOM aber die Möglichkeit zu lassen, eine tiefere Sanktion festzusetzen oder auf eine Sanktion zu verzichten, wenn die Umstände dies rechtfertigen. Wichtig sind dabei das Verhältnismässigkeits- und das Opportunitätsprinzip. In Absatz 4 sind die wesent­ lichen Elemente aufgeführt, die bei der Bemessung der Sanktion zu berücksichtigen sind.

Die abschreckende Wirkung ist eines der wichtigsten Elemente von Verwaltungssank ­ tionen. Sie sollen eine korrekte Anwendung der gesetzlichen Vorschriften garantieren und verhindern, dass sich Verletzungen des Gesetzes auszahlen.

Die Unternehmen, die dem Gesetz unterstehen werden, sind international tätig und erwirtschaften teils jährliche Umsätze von mehreren Milliarden Franken. Sanktionen, die sich nach dem in der Schweiz erzielten Umsatz bemessen, hätten daher nur 40/50

eine geringe oder gar keine abschreckende Wirkung. Um die Einhaltung der gesetzli­ chen Vorschriften sicherzustellen, erscheint es gerechtfertigt, die Höhe der Sanktionen auf der Grundlage der weltweit erzielten Erträge zu bestimmen. Mit der Verwendung dieses Wertes für die Bemessung wird zudem die internationale Kohärenz des Sankti­ onssystems der Schweiz gewährleistet, da die Festsetzung der Sanktionen im DSA der EU oder im Online Safety Act des Vereinigten Königreichs ebenfalls auf diesen Erträ­ gen beruht.

Im Übrigen stellen Verwaltungssanktionen Strafen nach Artikel 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101) dar. Folglich gilt das Legalitätsprinzip. Aus Gründen der Rechtssicherheit und um dieser konventi­ onsrechtlichen Garantie gerecht zu werden, wurde beschlossen, sämtliche sanktionier­ baren Verletzungen im Gesetz aufzuführen, so wie es auch im Radio- und Fernsehbe­ reich der Fall ist (Art. 90 RTVG).

Absatz 1: Der erste Absatz ist auf schwerwiegende Verstösse anwendbar. Diese wer­ den mit Sanktionen von maximal sechs Prozent des Umsatzes belegt, der in den letzten drei Geschäftsjahren durchschnittlich weltweit erzielt wurde. Ist die Anbieterin von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschine seit weniger als drei Jahren tätig, wird der Höchstbetrag der Sanktion anhand des Durchschnitts des Umsatzes der bereits tätigen Geschäftszeit berechnet. In der Regel beträgt die Sanktion nur einen Bruchteil des gesetzlich vorgesehenen Maximums. Um die Einhaltung des Schweizer Rechts und die internationale Kohärenz zu gewährleisten, wurde der im europäischen Recht vorgesehene maximale Prozentsatz übernommen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass es für Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen nicht «lohnenswert» ist, das Schweizer Recht zu verletzen. Mit einem maximalen Betrag von sechs Prozent des weltweit erzielten Umsatzes bleibt der Vorentwurf im Vergleich zu anderen Ländern wie dem Vereinigten Königreich zudem weniger streng.

Absatz 2: Der zweite Absatz enthält eine abschliessende Aufzählung der weniger schwerwiegenden Verletzungen. Bei diesen beträgt die Sanktion höchstens ein Pro­ zent des durchschnittlichen weltweiten Jahresumsatzes der letzten drei Geschäfts­ jahre. Der tiefere Höchstbetrag der Sanktionen bei Verstössen nach Absatz 2 ist inso­ fern gerechtfertigt, als diese entweder die Nutzerinnen und Nutzer in geringerem Mass beeinträchtigen oder verfahrensrechtlicher Natur sind und folglich nicht nach einer ho­ hen Sanktion verlangen.

Absatz 3: Im Unterschied zu den Absätzen 1 und 2, die ausschliesslich für Anbieterin­ nen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen gelten, können Sanktionen nach Absatz 3 gegen die übrigen Personen ausgesprochen werden, die von den Best­ immungen des Vorentwurfs betroffen sind. Bei diesen Sanktionen ist gerechtfertigt, für juristische Personen den nationalen Umsatz heranzuziehen, da sie nicht direkt unter den Geltungsbereich des Gesetzes fallen und es sich bei den betroffenen juristischen Personen nicht zwingend um multinationale Unternehmen handelt.

Da zudem auch natürliche Personen betroffen sein können, ist für diesen Fall in Ab­ satz 3 auch eine Sanktion von bis zu 100 000 Franken vorgesehen.

Absatz 4: Zur Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips werden in diesem Ab­ satz die wichtigsten Kriterien für die Bemessung der Sanktion aufgezählt. Auch wenn die Bestimmungen des Vorentwurfs auf international tätige Anbieterinnen anwendbar sind, die auf keinen Fall mit regional aktiven Kleinunternehmen verglichen werden kön­ nen, so sind doch Fälle denkbar, in denen eine Sanktion aufgrund ihrer Höhe auch

für ein Grossunternehmen unverhältnismässig wäre, etwa wenn dieses mit erheblichen finanziellen Schwierigkeiten kämpft oder nur ein sehr leichtes Verschulden vorliegt.

In Absatz 5 ist die Konkurrenz von Verletzungen nach Absatz 1 und nach Absatz 2 ge­ regelt. Ist für eine Handlung einer Anbieterin einer Kommunikationsplattform oder Suchmaschine sowohl eine Sanktion nach Absatz 1 als auch nach Absatz 2 angezeigt, berücksichtigt das BAKOM dies im Rahmen der Sanktionsbemessung als erschweren­ den Umstand. Es darf die Obergrenze von sechs Prozent des in den letzten drei Ge­ schäftsjahren durchschnittlich weltweit erzielten Jahresumsatzes aber nicht überschrei­ ten.

Art. 35 Verjährung Absatz 1: Dieser Absatz regelt die Verjährungsfrist der Befugnis des BAKOM zur Ver­ hängung von Sanktionen. Bei schweren Verletzungen (Art. 34 Abs. 1) hat das BAKOM sieben Jahre Zeit, um eine Sanktion auszusprechen. Bei den anderen Verletzungen beträgt diese Frist vier Jahre. Die Fristen lehnen sich an die Regelung im Verwaltungs­ strafrecht an (Art. 11 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwaltungs­ strafrecht [VStrR, SR 313.0]).

Absatz 2: Die Verjährung beginnt mit dem Zeitpunkt, in dem die Verletzung aufhört. Bei einmaligen Verletzungen entspricht dies dem Zeitpunkt, in dem der rechtswidrige Tat­ bestand erfüllt ist. Bei andauernden oder wiederholten Verletzungen ist der Zeitpunkt massgebend, in dem die Verletzung aufhört.

4.5 Vollzug

Art. 36 Grundsatz Der Bundesrat ist zum Erlass der Ausführungsvorschriften ermächtigt. Diese Vollzugs­ kompetenz des Bundesrates ergibt sich direkt aus Artikel 182 Absatz 2 BV.

Art. 37 Information der Öffentlichkeit Absatz 1: Das BAKOM ist wie bei seinen anderen Tätigkeiten an das Öffentlichkeits­ prinzip der Verwaltung gebunden. Es muss daher die Öffentlichkeit auf die Art und Weise, die es für am besten geeignet hält, aktiv informieren, beispielsweise mit einer Medienmitteilung, einer Publikation in den sozialen Netzwerken oder einer mündlichen Kommunikation.

Absatz 2: Aufgrund des Prinzips der Öffentlichkeit der staatlichen Tätigkeit kann das BAKOM seine Verfügungen (Unterstellungsverfügung, Aufsichtsverfügung) veröffentli­ chen. Sofern kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, erfolgt die Veröffent­ lichung dieser Verfügungen anonymisiert. Wie in anderen Zuständigkeitsbereichen des BAKOM (Post, Radio und Fernsehen, Telekommunikation) führt das BAKOM eine On­ line-Datenbank seiner Verfügungen und macht sie öffentlich zugänglich.

Absatz 3: Im Bereich der Transparenz über die Verwaltungstätigkeit ist der Schutz der Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe g des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung (BGÖ, SR 152.3) vorgesehen. Dieser Schutz muss auch im Rahmen der aktiven Information durch die Behörde gelten. Das BAKOM muss diese Geheimnisse deshalb auch bei der Veröffentlichung seiner Verfügungen schützen.

Art. 38 Bearbeitung von Daten juristischer Personen und Personendaten Mit Inkrafttreten der Totalrevision des DSG am 1. September 2023 wurden mehrere Neuerungen eingeführt, die zu berücksichtigen sind.

Absatz 1: Eine Neuerung ist der Ausschluss der Daten juristischer Personen vom Gel­ tungsbereich des DSG. Die Vorschriften für die Bearbeitung dieser Daten durch Bun­ desorgane finden sich neu in den Artikeln 57r ff. RVOG. Artikel 57r Absatz 1 RVOG schafft die Grundlage für die Bearbeitung von Daten juristischer Personen, einschliess­ lich besonders schützenswerter Daten, soweit die Aufgaben der Behörde in einem Ge­ setz im formellen Sinn umschrieben sind. In Artikel 57r Absatz 2 RVOG werden die besonders schützenswerten Daten juristischer Personen definiert.

Da die unter den Anwendungsbereich von Artikel 2 fallenden Anbieterinnen von Kom­ munikationsplattformen oder Suchmaschinen überwiegend juristische Personen sind, wird das BAKOM hauptsächlich Daten juristischer Personen bearbeiten. Aus diesem Grund ist es gerechtfertigt, im vorliegenden Artikel eine ausdrückliche Grundlage zu schaffen, um klar zu definieren, für welche Aufgaben das BAKOM zur Bearbeitung von Daten juristischer Personen befugt ist.

Daten juristischer Personen können im Rahmen der Unterstellung von Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen oder Suchmaschinen unter dieses Gesetz, der Kon­ trolle der verschiedenen Berichte, der Aufsicht sowie der Gesetzesevaluation bearbei­ tet werden.

Absatz 2: Betreffend den Schutz der Daten natürlicher Personen verlangt Artikel 34 Absatz 1 DSG eine gesetzliche Grundlage für die Datenbearbeitung durch Bundesor­ gane. Der Vorentwurf bezweckt an sich zwar nicht die Beschaffung von Personendaten durch die Behörden und die vorgesehenen Berichte dürfen keine Personendaten um­ fassen. Der Vorentwurf überträgt dem BAKOM aber verschiedene Aufgaben, für wel­ che die Bearbeitung von Personendaten nicht vollständig ausgeschlossen werden kann. Die vorliegende Bestimmung ergänzt deshalb Artikel 57hbis RVOG über die Be­ arbeitung von Personendaten in Geschäftsverwaltungssystemen. Dies kann die Daten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Anbieterinnen von Kommunikationsplattfor­ men oder Suchmaschinen oder die Daten der Nutzerinnen und Nutzer betreffen. In Absatz 2 werden die Aufgaben der Unterstellung der Anbieterinnen von Kommunikati­ onsplattformen oder Suchmaschinen unter das Gesetz, der Aufsicht und der Gesetzes­ evaluation aufgeführt. Hinzuzufügen ist noch die Auskunftspflicht nach Artikel 28.

Absatz 3: Nach Artikel 34 Absatz 2 DSG bedarf es einer Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, wenn eine Behörde besonders schützenswerte Personendaten be­ arbeitet oder ein Profiling vornimmt.

Im Rahmen seiner Aufsichtstätigkeit kann es notwendig sein, dass das BAKOM beson­ ders schützenswerte Personendaten (Art. 5 Bst. c DSG) der Nutzerinnen und Nutzer von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen bearbeitet. Trotz der gesetzli­ chen Anforderung, Berichte ohne Personendaten vorzulegen, ist es möglich, dass das BAKOM die Primärdaten der Anbieterinnen, die es im Rahmen der Auskunftspflicht (Art. 28) anfordern kann, benötigt, um die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen zu kontrollieren. So kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Auskünfte, die im Zusammenhang mit den Transparenzberichten (Art. 19), den Berichten über die Ergeb­ nisse der Risikobewertung (Art. 20) oder den Evaluationsberichten (Art. 25) erteilt wer­ den, besonders schützenswerte Personendaten enthalten wie Daten über religiöse, weltanschauliche, politische oder gewerkschaftliche Ansichten oder Tätigkeiten, 43/50

über die Gesundheit, die Intimsphäre oder die Zugehörigkeit zu einer Rasse oder Eth­ nie, über verwaltungs- und strafrechtliche Verfolgungen oder Sanktionen oder über Massnahmen der Sozialhilfe. Es ist daher gerechtfertigt, in diesem Artikel die Bearbei­ tung solcher Daten ausdrücklich vorzusehen.

Art. 39 Internationale Zusammenarbeit und Vereinbarungen Absatz 1: Fragen im Zusammenhang mit der Kommunikation im Internet haben gene­ rell internationalen Charakter. Der Bereich der Kommunikationsplattformen und Such­ maschinen bildet hier keine Ausnahme. Wie im Fernmelderecht (Art. 64 Abs. 1 FMG) wird der Bundesrat zum Abschluss internationaler Vereinbarungen ermächtigt.

Absatz 2: Betrifft die Vereinbarung technische oder administrative Fragen, ist es ge­ rechtfertigt, diese Befugnis dem BAKOM als Vollzugsbehörde des Gesetzes zu über­ lassen. Dies setzt aber eine Delegation durch den Bundesrat voraus.

4.6 Schlussbestimmungen

Art. 40 Evaluation Absatz 1: Die gesetzliche Regulierung der Anbieterinnen von Kommunikationsplattfor­ men und Suchmaschinen ist auf ihre Zweckmässigkeit und Wirksamkeit zu überprüfen. Die verfassungsrechtlich vorgegebene Erfolgskontrolle von staatlichen Massnahmen (vgl. Art. 170 BV) zielt im Falle von Erlassen unter anderem auf eine Verhinderung der Überregulierung ab. Aus diesem Grund soll der Bundesrat die Zweckmässigkeit (Be­ folgung und Durchsetzung der gesetzlichen Vorschriften) und die Wirksamkeit (Grad der Erreichung des Zweckartikels) evaluieren.

Absatz 2: Der Bundesrat erstattet dem Parlament spätestens fünf Jahre nach Inkraft­ treten des Gesetzes Bericht und unterbreitet allenfalls erforderliche Gesetzesanpas­ sungen.

Art. 41 Referendum Als Gesetz im formellen Sinn untersteht das Bundesgesetz über Kommunikationsplatt­ formen und Suchmaschinen dem fakultativen Referendum. Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten des Gesetzes.

5 Auswirkungen

Die vorgesehenen Pflichten betreffen ausschliesslich sehr grosse Kommunikations­ plattformen und sehr grosse Suchmaschinen. Im Rahmen der RFA wurde ein Wir­ kungsmodell erarbeitet, das die erwarteten Auswirkungen der Regulierung aufzeigt.35 Diese Auswirkungen werden im Folgenden beschrieben.

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Bei der Aufsicht über die sehr grossen Kommunikationsplattformen und sehr grossen Suchmaschinen handelt es sich um eine übergeordnete sowie systemische Kontrolle zur Überwachung und Durchsetzung der Pflichten und nicht um eine Einzelfallkontrolle im Bereich der Inhalte, die auf den Kommunikationsplattformen veröffentlicht werden. Um die Auswirkungen auf den Bund genauer abzuschätzen, fehlen längerfristige Er­ fahrungswerte aus europäischen Ländern.

35 Siehe RFA, S. 26.

In der Schweiz sollen Überwachung und Durchsetzung innerhalb der existierenden staatlichen Organisation erfolgen. Es soll keine neue Behörde geschaffen werden. Bei Einführung der Regulierung (frühestens ab 2029) werden beim BAKOM gewisse Reor­ ganisationen notwendig sein und einmalige Kosten z. B. für den Aufbau der techni­ schen Infrastruktur (Datenbanken und Erwerb von Datensätzen) anfallen. Ein Jahr vor dem Inkrafttreten, d. h. voraussichtlich ab 2028, werden Personalressourcen mit spe­ zifischen Plattformkenntnissen für die Vorbereitung der Umsetzung der Regulierung vorgesehen (zwei Vollzeitstellen, VZÄ). Die Aufsicht wird danach jährliche Kosten ver­ ursachen. Insgesamt würde die neue Regulierung personelle Ressourcen im Umfang von mindestens fünf VZÄ voraussichtlich ab 2030 erfordern, um die Bereiche IT-Sys­ teme und Datenbanken, Datenanalyse, Überwachung des öffentlichen Werbearchivs, Entscheiddatenbank, Berichtslegung und Kommunikation, Koordination (Forschung, Plattformen und unabhängige Evaluationsorganisationen), Rechtsentwicklung und Rechtsdurchsetzung abdecken zu können.

Zusätzliche Kosten, die in den aktuellen Schätzungen enthalten sind, ergeben sich un­ ter anderem durch (1) die Vergabe von externen Forschungsstudien im Rahmen der Aufsichtstätigkeit, etwa im Zusammenhang mit der Analyse gesellschaftlicher Risiken, die von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen ausgehen, (2) den Erwerb und die Sicherstellung des Zugangs zu relevanten Datensätzen und Informationen so­ wie der Analyse von Daten zu Inhaltsmoderation, algorithmischen Empfehlungen und Onlinewerbung, (3) die Bereitstellung von technischer Infrastruktur für die Aufsicht und den Aufbau, die Wartung und Weiterentwicklung der entsprechenden technischen Kompetenzen sowie (4) für Mitgliedschaften in Regulatorengremien und internationale Kooperationen. Insgesamt wird der Aufwand für die Aufsichtstätigkeit aktuell auf rund zwei Millionen Franken pro Jahr voraussichtlich ab 2030 geschätzt. Die Kosten für die Aufsicht werden über die Aufsichtsabgabe gedeckt, die von den sehr grossen Kommu­ nikationsplattformen und sehr grossen Suchmaschinen erhoben wird (siehe Ziff. 3.2). Die Regulierung ist somit für den Bund kostenneutral.36

Auch die aussergerichtlichen Streitbeilegungsstellen führen zu keinen Mehrkosten für den Bund: Die zugelassenen aussergerichtlichen Streitbeilegungsstellen finanzieren sich über die erhobenen Verfahrenskosten selbst.

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Ag­

glomerationen und Berggebiete Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden.37

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

5.3.1 Auswirkungen auf die Unternehmen

Betroffen von der Regulierung wären nur wenige sehr grosse Unternehmen; nach heu­ tigem Stand ca. 5 bis 15 Unternehmen. Diese müssten gleichartige Pflichten, wie sie der DSA definiert, auch für die Schweiz erfüllen. Der finanzielle wie personelle Aufwand dürfte damit für die betroffenen Organisationen moderat sein, da sie diese Aufwände bereits im Rahmen des DSA tätigen müssen, und jedenfalls einen Bruchteil der in der Schweiz erzielten Einnahmen ausmachen. Das BAKOM schätzt die Kosten pro be­ troffener Kommunikationsplattform oder Suchmaschine auf jährlich rund eine halbe bis

36 Zunächst wird der Bund die Kosten evtl. vorfinanzieren müssen. Durch die Aufsichtsabgabe werden die

Kosten danach insgesamt gedeckt.

37 Siehe RFA, S. 37.

eineinhalb Million Franken. Rund die Hälfte dieser Kosten dürften auf das Meldever­ fahren und das Verfahren zur Bearbeitung von Meldungen sowie das interne Be­ schwerdeverfahren entfallen. Weitere jährliche Kosten von mehr als 50 000 Franken pro Unternehmen werden zudem geschätzt für die Rechtsvertretung, die externe Prü­ fung der Transparenzberichte sowie die Moderation und den Unterhalt von Werbear­ chiven. Diese Kosten sind im Vergleich zu den Einnahmen verhältnismässig, zumal für viele Bestimmungen Synergiepotenzial zum DSA besteht. Die Darstellung gemäss Ar­ tikel 5 UEG, das am 1. Oktober 2024 in Kraft getreten ist, wird für die Botschaft des Bundesrates aufbereitet. Gleichzeitig erhöht die Regulierung die Rechtssicherheit der betroffenen Unternehmen im Schweizer Rechtssystem.

Gegenüber dem Stand der RFA sind zwei weitere Pflichten für die Anbieterinnen von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen hinzugekommen: die Pflicht, ein Werbearchiv zu betreiben sowie Pflichten betreffend Risikobewertung. Beide Pflichten sieht auch der DSA vor. An der grundsätzlichen Beurteilung des finanziellen Aufwands für die betroffenen Anbieterinnen ändert sich deshalb nichts. Bislang besteht keine Re­ gulierung spezifisch für sehr grosse Kommunikationsplattformen und sehr grosse Suchmaschinen. Entsprechend können sie nicht durch die Aufhebung von Regulierun­ gen im gleichen Bereich entlastet werden.38

5.3.2 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft

Die Vorlage dürfte weder auf das Wirtschaftswachstum noch die konjunkturelle Ent­ wicklung einen Effekt haben. Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass die Regulierung einen negativen Einfluss auf die Anzahl der Mitarbeitenden sehr grosser Kommunika­ tionsplattformen und sehr grosser Suchmaschinen in der Schweiz haben wird. Die Re­ gulierung umfasst nur sehr grosse Kommunikationsplattformen und sehr grosse Such­ maschinen, die wirtschaftlich tätig sind. Dennoch ist denkbar, dass die Regulierung in seltenen Fällen eine gewisse Eintrittsbarriere für Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen darstellen kann. Dies könnte dann der Fall sein, wenn es sich um ein neues eigenständiges Start-up-Unternehmen handelt, das nicht zu einem grossen Un­ ternehmen wie z. B. Meta Platforms Inc. gehört und das die Schwelle der Anzahl Nut­ zerinnen und Nutzer für die Regulierung rasch überschreitet, gleichzeitig aber noch eher wenig Werbeeinnahmen generiert. Dies kann negative Auswirkungen auf Innova­ tionen und den Wettbewerb haben. Es ist aber davon auszugehen, dass dieser Fall eher hypothetischer Natur ist und die Auswirkungen dann auch nur kurzzeitig eintreten dürften, da mit einer grossen Zahl von Nutzenden in der Regel auch die entsprechen­ den Einnahmen einhergehen. Insgesamt hat die Vorlage deshalb auch praktisch kei­ nen Einfluss auf den Wettbewerb.39

5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Auswirkungen auf die Gesellschaft sind positiv: Der grösste Nutzen der Regulie­ rung der sehr grossen Kommunikationsplattformen und sehr grossen Suchmaschinen fällt für die Gesellschaft als Gemeinschaft an, zudem hat die Regulierung eine direkte positive Wirkung für einzelne Gruppen (Nutzende der Plattformen). Den wichtigsten gesellschaftlichen Beitrag leistet die Regulierung im Bereich des Schutzes der Grund­ rechte (u. a. der Meinungs- und Informationsfreiheit), der öffentlichen Gesundheit und der Chancengleichheit.40

Vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. d UEG.

39 Siehe RFA, S. 42.

40 Siehe RFA, S. 40.

Schutz der Grundrechte: Die Vorlage schränkt die Meinungsfreiheit der Nutzerinnen und Nutzer insoweit nicht ein, als sie betreffend die Verbreitung von Inhalten nur Vor­ gaben zu solchen Inhalten macht, die bereits nach heutigem Recht mutmasslich rechts­ widrig sind. Allerdings besteht insbesondere durch die Vorgaben des Meldeverfahrens und des Verfahrens zur Bearbeitung der Meldungen (Art. 4 und 5) ein Risiko, dass gemeldete Inhalte zur Vermeidung von Haftungsrisiken systematisch übermässig ent­ fernt bzw. gesperrt werden (Overblocking, vgl. auch Ausführungen zu Art. 20). Dieses Overblocking-Risiko soll u. a. dadurch verringert werden, dass das Verfahren zur Be­ arbeitung der Meldungen keine starren Handlungsfristen vorschreibt. Zu einer sorgfäl­ tigen Bearbeitung der Meldungen gehört zudem auch die angemessene Berücksichti­ gung der Grundrechte sämtlicher betroffener Parteien. Eine sorgfältige Entscheidung verbietet es der Anbieterin etwa, systematisch jeden gemeldeten Inhalt zu entfernen bzw. zu sperren und diesen erst aufgrund einer Beschwerde wieder freizugeben (vgl. Ausführungen zu Art. 5 und 14). Weitere insbesondere verfahrensrechtliche Pflichten, die das Overblocking-Risiko mindern und damit die Meinungsfreiheit generell stärken sollen, sind das interne Beschwerdeverfahren (Art. 7), die aussergerichtliche Streitbei­ legung (Art. 8–12), die Pflicht zu leicht verständlichen AGB (Art. 13), die Sorgfaltspflich­ ten (Art. 14), die Transparenzberichterstattung (Art. 19) und die Risikobewertung be­ treffend die negativen Auswirkungen auf die Ausübung der Grundrechte der Nutzerin­ nen und Nutzer (Art. 20). Im Übrigen würden diese möglichen Beschränkungen der Meinungsfreiheit die Voraussetzungen von Artikel 36 BV erfüllen: Sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage im vorliegenden Entwurf, dienen einem überwiegenden öffent­ lichen Interesse bzw. dem Schutz der Grundrechte Dritter (Schutz vor mutmasslich rechtswidriger Hassrede) und sind verhältnismässig. Die Auswirkung der Vorlage auf die Grundrechte der Nutzerinnen und Nutzer wird auch Gegenstand der Gesetzeseva­ luation nach Artikel 40 sein.

Die Menschenwürde und die Persönlichkeit der Nutzerinnen und Nutzer sollen durch die vorliegende Vorlage insoweit gestärkt werden, als mit mutmasslich rechtswidriger Hassrede konnotierte Inhalte im Rahmen eines benutzerfreundlichen plattforminternen Verfahrens niederschwellig gemeldet werden können. Damit soll ein sichereres Online- Umfeld geschaffen und das Phänomen der Hassrede eingedämmt werden. In Bezug auf die Meinungsfreiheit soll die Vorlage zwei mögliche Abschreckungseffekte («chilling Effects») adressieren und voraussehbar reduzieren. Zum einen soll die Eindämmung mutmasslich rechtswidriger Hassrede dazu führen, dass sich Nutzende eher trauen, auch unangenehme, kritische oder politisch kontroverse Meinungen zu äussern, weil die Gefahr von Hassrede als Reaktion weniger gross ist. Zum anderen sollen die Nut­ zenden durch die Transparenzpflichten in Bezug auf die allgemeinen Geschäftsbedin­ gungen von Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen besser abschätzen kön­ nen, welche Aussagen sie machen dürfen und welche nicht. Dies reduziert das Phä­ nomen, dass Nutzende auf Äusserungen verzichten, weil sie unsicher sind, welche Aussagen auf den Diensten zulässig sind und welche nicht.41

Öffentliche Gesundheit: Folgen mutmasslich rechtswidriger Hassrede können Stress, Angst- oder Panikattacken, Konzentrationsstörungen und Depressionen sein. Die Ein­ dämmung mutmasslich rechtswidriger Hassrede vermindert diese negativen Konse­ quenzen. Positive Effekte sind insbesondere für jene Gruppen zu erwarten, die beson­ ders stark von Hassrede betroffen sind. Am häufigsten richtet sich Hassrede gegen

41 Siehe RFA, S. 40–41.

Menschen aufgrund ihrer Herkunft, ihres Geschlechts, ihrer Religion oder ihres Ausse­ hens, einschliesslich ihrer Hautfarbe. Aber auch Politikerinnen und Politiker bilden eine Gruppe, die sehr häufig Ziel von Angriffen ist.42

Chancengleichheit: Die Kriterien, die bestimmen, wer welche Inhalte sieht, sind auf den Plattformen z. T. intransparent. Diese Intransparenz gefährdet die Chancengleich­ heit aller Nutzenden und verhindert zusammen mit mangelndem Datenzugang eine Beurteilung, ob z. B. Entfernungen von Inhalten durch die Kommunikationsplattformen systematisch diskriminierend erfolgen. Mit dem geplanten Datenzugang für Aufsicht und Forschung sowie der Regelung zu leicht verständlichen allgemeinen Geschäftsbe­ dingungen wird die Chancengleichheit der Nutzenden, ihre Inhalte an viele Personen verbreiten zu können, überprüfbar gemacht und gestärkt.43

5.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Auswirkungen auf die Umwelt sind vernachlässigbar. Zwar haben die sehr grossen Kommunikationsplattformen und sehr grossen Suchmaschinen als grosse Energiever­ braucher durchaus eine Auswirkung auf die Umwelt. Es ist jedoch nicht davon auszu­ gehen, dass sich der Energieverbrauch durch die Vorlage verändert.44

5.6 Auswirkungen auf die Aussenpolitik

Da den Anbieterinnen sehr grosser Kommunikationsplattformen oder sehr grosser Suchmaschinen neue Verpflichtungen auferlegt werden, ist die Vorlage im Hinblick auf die Verpflichtungen der Schweiz im Rahmen internationaler Handelsabkommen, ins­ besondere des Allgemeinen Abkommens über den Handel mit Dienstleistungen (GATS), relevant. Der Vorentwurf ist mit diesen Verpflichtungen vereinbar: Dies, weil die geplante Regelung unabhängig vom Sitz der Anbieterin anwendbar ist und somit keine Diskriminierung schafft. Der Geltungsbereich legt klar fest, dass sowohl schwei­ zerische als auch ausländische Unternehmen vom Gesetz erfasst werden, wenn ihre relevanten Dienste als sehr gross im Sinne dieses Vorentwurfs gelten. Zum heutigen Zeitpunkt werden in der Praxis nur ausländische Unternehmen von den Bestimmungen betroffen sein. Zukünftig würden aber auch schweizerische Unternehmen in den Gel­ tungsbereich fallen, wenn sie die nötigen Voraussetzungen erfüllen, um als Anbieterin­ nen von sehr grossen Kommunikationsplattformen oder sehr grossen Suchmaschinen bezeichnet zu werden.

Aussenpolitisch ebenfalls relevant ist, dass immer mehr Staaten in ähnlichen Berei­ chen aktiv werden. So haben neben der EU beispielsweise auch Grossbritannien und Australien bereits entsprechende Gesetze erlassen. In verschiedenen anderen Staaten (z. B. Kanada, Brasilien, Japan oder Indonesien) wird aktuell über Gesetzentwürfe be­ raten. Auch in den USA werden aktuell auf Bundesebene mehrere Gesetzesentwürf e im Senat und Repräsentantenhaus diskutiert. Gleichzeitig hat das Weisse Haus am 21. Februar 2025 ein Memorandum publiziert45, in dem die US-Finanz- und Handels­ minister angewiesen werden Sanktionen gegen ausländische Regulierungen zu prü­ fen, wenn diese amerikanische Tech-Unternehmen mit aus ihrer Sicht diskriminieren­

Siehe RFA, S. 41. Siehe RFA, S. 42.

44 Siehe RFA, S. 43.

45 The White House, Defending American Companies and Innovators From Overseas Extortion and Unfair

Fines and Penalties, February 21, 2025, abrufbar unter: www.whitehouse.gov > Executive Actions.

der oder unverhältnismässiger Regulierung oder Bussen konfrontieren. Das Memoran­ dum zielt im Bereich der Plattformregulierung zudem auf den EU DSA und den UK Online Safety Act ab.

Der Bundesrat erachtet das Risiko einer Vergeltungsmassnahme aufgrund des Starts der Vernehmlassung aber als klein: Die Auswirkungen des Memorandums sind derzeit noch unklar. Insbesondere ist noch nicht klar, ob und wann Massnahmen umgesetzt werden können. Die Vernehmlassungsvorlage enthält zwar wie auch der DSA Verwal­ tungssanktionen bis maximal sechs Prozent des weltweit erzielten Umsatzes, doch handelt es sich dabei um einen Maximalbetrag, der nur in ausserordentlich schweren Fällen ausgeschöpft werden darf. Ganz allgemein ist die Vorlage ausgeglichen und weder diskriminierend noch unverhältnismässig auf amerikanische Firmen zugeschnit­ ten. Vielmehr orientiert sich deren Anwendung an objektiven Kriterien (Anbieterinnen mit einer Mindestanzahl Nutzenden in der Schweiz).

5.7 Andere Auswirkungen

Weitere Auswirkungen sind nicht erkennbar.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 95 Absatz 1 BV, der dem Bund die Kompetenz gibt, Vorschriften über die Ausübung privatwirtschaftlicher Erwerbstätigkeit zu erlassen. Dem Wortlaut nach ist Artikel 95 Absatz 1 BV inhaltlich keinen Schranken unterworfen, die Regelungsziele einer Bundeslösung sind daher offen.

Die in der Vorlage vorgesehenen Pflichten bedeuten eine Beschränkung der Wirt­ schaftsfreiheit der betroffenen Kommunikationsplattformen und Suchmaschinen. Diese Beschränkung ist jedoch durch ein überwiegendes öffentliches Interesse, namentlich einem verbesserten Schutz der Grundrechte (insb. Meinungs- und Informationsfrei­ heit), gedeckt. Die Beschränkungen sind zudem verhältnismässig, da sie nur Anbiete­ rinnen von sehr grossen Kommunikationsplattformen oder sehr grossen Suchmaschi­ nen erfasst.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage soll die öffentliche Kommunikation und die Meinungsfreiheit schützen. Ihr stehen keine internationalen Verträge entgegen (vgl. auch Ziff. 5.6).

6.3 Erlassform

Die Vorlage beinhaltet wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung ergibt sich aus Artikel 163 Absatz 1 BV. Die Vorlage untersteht dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV).

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden keine neuen Subventionsbestimmungen geschaffen, die ein­ malige Subventionen von mehr als 20 Millionen Franken nach sich ziehen. Die neuen wiederkehrenden Ausgaben des Bundes für den Vollzug des Gesetzes werden von den Gebühren sowie von der Aufsichtsabgabe gedeckt, die von den Kommunikations­ plattformen und Suchmaschinen zu entrichten sind, die unter dieses Gesetz fallen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips

Ein Tätigwerden des Bundes lässt sich rechtfertigen in Sachbereichen, wo eine Har­ monisierung des Rechts aus nachvollziehbaren Gründen notwendig ist, weil die Kan­ tone keine Massnahmen ergriffen haben, diese zu wenig wirksam geblieben sind oder eine Regulierung auf Kantonsebene sachlich nicht sinnvoll ist. Eine Regulierung von Anbieterinnen von sehr grossen Kommunikationsplattformen oder sehr grossen Such­ maschinen stellt das Regulierungssystem u. a. auch aufgrund der internationalen Di­ mensionen vor grosse Herausforderungen, die nur auf nationaler Ebene bewältigt wer­ den können. Eine Bundeslösung gestützt auf Artikel 95 Absatz 1 BV ist daher ange­ zeigt. Die Regulierung in diesem Bereich den einzelnen Kantonen zu überlassen, ist weder zweckmässig noch effizient. Mit der vorgesehenen bundesgesetzlichen Rege­ lung wird daher das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5a und 43a Abs. 1 BV) respektiert.

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Dem Bundesrat werden folgende Rechtsetzungsbefugnisse eingeräumt:

• Regelung des Zulassungsverfahrens der aussergerichtlichen Streitbeilegungs­ stellen, insbesondere die Anforderungen an die Unabhängigkeit, das Streitbei­ legungsverfahren und das erforderliche Fachwissen (Art. 11 Abs. 2). • Festlegung der Informationen, die in das Werbearchiv aufgenommen werden müssen (Art. 16 Abs. 5). • Regelung der formellen Anforderungen an die Transparenzberichterstatt ung und Festlegung des Berichtszeitraums und der Einreichungsfristen (Art. 19 Abs. 5). • Regelung der Form und des Verfahrens der Berichterstattung über die Ergeb­ nisse der Risikobewertung, insbesondere die Einreichungsfristen (Art. 20 Abs. 3). • Regelung des Zulassungsverfahrens der unabhängigen Evaluationsorganisat i­ onen, insbesondere die Anforderungen an die Unabhängigkeit, das erforderliche Fachwissen und die Kapazitäten der Organisationen (Art. 24 Abs. 2). • Regelung der Form und des Verfahrens der Evaluationsberichterstatt ung (Art. 25 Abs. 4). • Regelung der der Form und des Inhalts der Anträge auf Datenzugang sowie das Verfahren und die Behandlungsfristen (Art. 26 Abs. 5). • Festlegung der Höhe der Gebühren für Aufsichtsverfahren und Dienstleistungen (Art. 30 Abs. 2). • Regelung der Einzelheiten der Berechnung der Aufsichtsabgabe sowie Festle­ gung eines Mindestbetrags (Art. 31 Abs. 4).

6.7 Datenschutz

Die Risikovorprüfung hat gezeigt, dass die Grundrechte der betroffenen Personen durch die Bestimmungen des Vorentwurfs nicht erheblich gefährdet werden. Die Bear­ beitung von Personendaten kann zwar nicht ausgeschlossen werden, steht aber nicht im Vordergrund des Vorentwurfs. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die all­ fällige Bearbeitung von Daten durch die Bundesbehörden (vgl. Art. 38) gewährleistet aber, dass Personendaten oder Daten juristischer Personen wirksam geschützt wer­ den.