Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL Luftfahrtentwicklung

Änderung des Luftfahrtgesetzes

Erläuternder Bericht zum Vernehmlassungsentwurf

28. August 2024

1 Grundzüge der Vorlage

Zur Umsetzung mehrerer vom Parlament angenommener Motionen sind Anpassungen im Luftfahrtge- setz (LFG; SR 748.0) notwendig. Die Motionen betreffen die Strafkompetenzen des Bundes (Candinas 18.3700 1), das Pilotenalter (KVF-N 21.3020 2 und Ettlin 21.3095 3) und die Befreiung der Konzessions- erteilung an Flughäfen von der öffentlichen Ausschreibungspflicht (KVF-N 21.3458 4).

In die Vorlage sollen zudem weitere Themen aufgenommen werden, bei denen primär aus aufsichts- rechtlichen Gründen Anpassungsbedarf im LFG besteht. Die einzelnen Themenblöcke sind: Auf- sichtstätigkeit des BAZL, Redlichkeitskultur (Just Culture), Backgroundchecks, Flughafenbetrieb (Ver- wertung von Fundgegenständen, Alkoholkontrollen auf Flughafenareal, Verwendung von biometrischen Daten für die Passagierkontrolle), Flugsicherung (Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen), Verfahren betreffend Luftfahrtinfrastrukturanlagen und Sanktionen bei Verletzung von Passagierrech- ten. Die Anpassungen sollen im Rahmen einer Teilrevision des Luftfahrtgesetzes vorgenommen wer- den.

Delegation der Aufsicht

Ausgangslage

Gemäss geltendem Artikel 4 LFG kann das BAZL einzelne Aufsichtsbereiche oder -befugnisse an die Flugplatzleitung und mit deren Einverständnis an Kantone, Gemeinden oder geeignete Organisationen und Einzelpersonen übertragen. Für die Übertragung an Gemeindebehörden ist vorgängig die zustän- dige kantonale Regierung anzuhören. Die Bestimmung ist seit dem 1. Januar 1995 in Kraft. Gemäss damaliger Botschaft zur LFG-Revision vom 19. November 1991 5 ging es damals darum, die bereits bestehenden Delegationsmöglichkeiten zu präzisieren und zu erweitern. Es wurde klargestellt, dass die Zuständigkeit zur Delegation beim BAZL liegt. Neu eingeführt wurde die Möglichkeit, nebst einzelnen Aufsichtsbefugnissen auch ganze Aufsichtsbereiche delegieren zu können und der Kreis der möglichen Delegationsnehmer wurde erweitert. Nebst den bisher vorgesehenen Flugplatzleitungen, Kantonen, Ge- meindebehörden oder geeigneten Verbänden wurde auch die Delegation an geeignete Organisationen ermöglicht. Ausser bei den Flugplatzleitungen ist eine Delegation nur mit dem Einverständnis der Be- troffenen möglich.

Mit der Teilrevision 1 des LFG vom 20. Mai 2009 6 wurde die bisher praxisgemäss mögliche Übertragung an Einzelpersonen ausdrücklich im Gesetz festgehalten. Die Änderung trat per 1. April 2011 in Kraft.

Von der Delegationsmöglichkeit wurde in verschiedenen Bereichen Gebrauch gemacht. Mit dem Schweizerischen Hängegleiter Verband (SHV) und dem Verein Experimental Aviation of Switzerland (EAS) bestehen vertragliche Regelungen, die den Organisationen z.B. Kompetenzen im Bereich der Durchführung von Prüfungen und der Lizenzerteilung einräumen. Zurzeit besteht ein weiterer Delegati- onsvertrag für die Aufsicht über die sogenannten Declared Training Organisations (DTOs). Daneben gibt es Delegationen, die auf Verordnungsstufe geregelt sind. Beispiele hierfür sind die Artikel 7 ff. der Verordnung des UVEK über Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr vom 20. Juli 2009 7 (VSL), die dem

1 Motion 18.3700 von Nationalrat Martin Candinas vom 15. Juni 2018: «Die strafrechtliche Zuständigkeit bei Flugunfällen und schweren Vorfällen neu an den Bund zu übertragen». 2 Motion 21.3020 der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Nationalrats (KVF-NR) von 16. Februar 2021: «Schaf- fung einer nationalen Berufspilotenlizenz». 3 Motion 21.3095 von Ständerat Erich Ettlin vom 8. März 2021: «Schaffung einer nationalen Berufspilotenlizenz». 4 Motion 21.3458 der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Nationalrats vom 24. April 2021: «Sektorenmarkt der Flughäfen im öffentlichen Beschaffungswesen».

5 BBl 1992 I 607.

6 BBl 2009 4915.

7 SR 748.122. 2 / 70

BAZL die Möglichkeit einräumen, unabhängige Prüfstellen mit Überprüfungs- und Ausbildungsaufgaben zu beauftragen. Weiter wurde mit der am 1. Januar 2023 in Kraft getretenen, total revidierten Verord- nung des UVEK über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien vom 24. November 1994 8 (VLK) in der Ar- tikeln 37 ff. VLK die Möglichkeit geschaffen, dass das BAZL gewisse Aufgaben an qualifizierte Stellen übertragen kann. Grundlage für diese Stellen ist Artikel 69 der Verordnung (EU) 2018/1139 9, welcher gestützt auf die Übernahme im Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 1999 10 (nachfolgend Luftverkehrsab- kommen zwischen der Schweiz und der EU) direkt anwendbar ist und die nationalen Luftfahrtbehörden ermächtigt, gewisse Aufgaben an qualifizierte Stellen zu übertragen.

Im Rahmen der Arbeiten zur Totalrevision der VLK hat das Bundesamt für Justiz (BJ) darauf hingewie- sen, dass Artikel 4 Absatz 1 LFG sehr unbestimmt formuliert sei und die heutigen Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage für eine Übertragung von öffentlichen Aufgaben an private Organisationen (insb. hinsichtlich Verfügungsbefugnis und dem Recht zur Gebührenerhebung) an sich nicht mehr er- fülle. Der Artikel sollte darum möglichst bald revidiert werden. Mit der vorgeschlagenen Überarbeitung von Artikel 4 E-LFG soll dieser Mangel behoben werden.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Die vorgeschlagene Anpassung von Artikel 4 Absatz 1 E-LFG erteilt die Kompetenz, Aufsichtsbereiche und Aufsichtsbefugnisse übertragen zu können, weiterhin direkt dem BAZL. Der bisherige Adressaten- kreis bleibt ebenfalls unverändert.

In Anlehnung an die Formulierung von Artikel 180 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft 11 (Land- wirtschaftsgesetz; LwG), der die Mitarbeit von Organisationen und Firmen beim Vollzug des Gesetzes regelt, wird jedoch neu festgehalten, dass die übertragenen Aufgaben und Kompetenzen zu umschrei- ben sind und die mit der Aufsicht beauftragte Stelle der Aufsicht durch das BAZL untersteht. Bei der Übertragung an geeignete Organisationen sieht das LFG zudem neu vor, dass ihnen Verfügungskom- petenz eingeräumt werden kann und sie für die delegierten Tätigkeiten Gebühren erheben können. Es handelt sich dabei um Bereiche, die gemäss den heute geltenden Grundsätzen für die Delegation von öffentlichen Aufgaben an Private neu auf Gesetzesstufe zu regeln sind.

Aufsichtskompetenzen des BAZL

Ausgangslage

Im Rahmen der Aufsichtstätigkeit sind nach geltendem LFG die Mitarbeitenden des BAZL berechtigt, Luftfahrtanlagen und -bauten sowie Luftfahrzeuge zu betreten und Dokumente zu sichten. Bei interna- tionalen Audits wurde dem BAZL in der Vergangenheit vereinzelt vorgehalten, seine Kompetenzen im Rahmen von Aufsichtstätigkeiten würden sich zu wenig umfassend, klar und detailliert aus dem Schwei- zer Luftrecht ergeben.

8 SR 748.941. 9 Verordnung (EU) 2018/1139 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2018 zur Festlegung gemeinsamer Vor- schriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit sowie zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 2111/2005, (EG) Nr. 1008/2008, (EU) Nr. 996/2010, (EU) Nr. 376/2014 und der Richtlinien 2014/30/EU und 2014/53/EU des Europäischen Parlaments und des Rates, und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 552/2004 und (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (EWG) Nr. 3922/91 des Rates gemäss Ziffer 3 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. 10 SR 0.748.127.192.68. 11 SR 910.1. 3 / 70

Weiter hat die Schweiz im Rahmen des Luftverkehrsabkommens mit der EU bereits EU-Recht über- nommen, das Bestimmungen zu den minimalen Aufsichtsrechten enthält. Diese Bestimmungen sind damit in der Schweiz direkt anwendbar, aber stimmen mit der heutigen Fassung des LFG nicht vollstän- dig überein. Mit einer Anpassung des LFG sollen die Differenzen bereinigt und damit klare Verhältnisse geschaffen werden.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Die Rechte der Mitarbeitenden oder Bevollmächtigten des BAZL sollen in einem geänderten Artikel 16 E-LFG in Übereinstimmung mit dem übergeordneten internationalen (EU-)Recht eingehend geregelt werden, damit die Aufsichtskompetenzen auch auf Gesetzesstufe hinreichend detailliert festgehalten sind. Es geht dabei um die Durchführung von Audits, Inspektionen, Untersuchungen und Beurteilungen durch die Mitarbeitenden und Bevollmächtigten des BAZL sowie die damit verbundenen Zutrittsberech- tigungen, welche der Aufsichtsbehörde umfassend eingeräumt werden. Separate Zutrittsberechtigun- gen (etwa in Form eines Ausweises oder Badges bei einem Flughafen) dürfen nur aus technischen Gründen vorbehalten sein und sind bei Bedarf der Aufsichtsbehörde sofort und unentgeltlich auszustel- len, damit keine einschränkenden Hürden für die Aufsichtstätigkeit bestehen oder errichtet werden kön- nen. Weiter werden auch die Einsichtsrechte der Mitarbeitenden oder Bevollmächtigten des BAZL bei den beaufsichtigten Organisationen sowie die Rechte zur Einholung von Auskünften und der Anordnung von Anweisungen umfassend geregelt.

Unfalluntersuchung

Ausgangslage

Die Artikel 22 ff. LFG regeln die Flugunfalluntersuchung. Begrifflich wird von Unfällen und schweren Vorfällen gesprochen. Das Verfahren der Unfalluntersuchung ist in der Verordnung (EU) Nr. 996/2010 12 geregelt, welche im Rahmen des Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und der EU übernom- men wurde und in der Schweiz direkt anwendbar ist. Artikel 2 der genannten Verordnung spricht von Unfällen und Störungen. Die begriffliche Differenz soll mit einer Anpassung der betroffenen Artikel im LFG beseitigt werden.

In der Verordnung über die Sicherheitsuntersuchung von Zwischenfällen im Verkehrswesen (VSZV) 13 werden die Meldung und die Untersuchung von Zwischenfällen bei Eisenbahnunternehmen, bei Seil- bahn-, Automobil-, Trolleybus- und Schifffahrtsunternehmen, in der Zivilluftfahrt und in der Seeschifffahrt im Detail geregelt. Artikel 24 VSZV hält fest, dass die von einer Person im Rahmen einer Sicherheits- untersuchung erteilten Auskünfte in einem Strafverfahren nur mit deren Einverständnis verwendet wer- den. Diese ins Strafprozessrecht eingreifende Regelung bedarf einer formellen gesetzlichen Grundlage im LFG. Entsprechend anzupassen ist auch das Eisenbahngesetz (EBG) 14.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Die Artikel 22, 23 und 24 LFG werden begrifflich an die Verordnung (EU) Nr. 996/2010 angepasst und die Bezeichnung «schwere Vorfälle» wird durch «schwere Störung» ersetzt. In einem neuen Artikel 26 Absatz 2bis LFG und einem neuen Artikel 15bbis EBG wird Artikel 24 VSZV inhaltlich unverändert über- nommen.

12 Verordnung (EU) Nr. 996/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Okt. 2010 über die Untersuchung und Verhütung von Unfällen und Störungen in der Zivilluftfahrt und zur Aufhebung der Richtlinie 94/56/EG gemäss Ziffer 3 des An- hangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemein- schaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung.

13 SR 742.161 14 SR 742.101 4 / 70

Anpassung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebsbewilligung

Ausgangslage

Artikel 27 LFG verlangt von Unternehmen mit Sitz in der Schweiz, das mit Luftfahrzeugen gewerbsmäs- sig Personen und Güter befördern will, eine Betriebsbewilligung des BAZL. Voraussetzung hierfür ist unter anderem der Nachweis von Benützungsrechten auf dem als Standort des Flugbetriebs vorgese- henen Flugplatz (Art. 27 Abs. 2 Bst. a LFG). Die für die Schweiz verbindliche Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 15 sowie auch die Verordnung (EU) 2018/1139 sehen indessen für die Erteilung einer Be- triebsbewilligung keine solche Vorgabe mehr vor. Rechtlich spielte die Differenz bisher keine Rolle, da das EU-Recht als direkt anwendbares Völkerrecht dem LFG vorgeht und bei der Erteilung von Betriebs- bewilligungen entsprechend kein Nachweis von Benützungsrechten mehr verlangt wurde. Das LFG soll aber angepasst werden, damit es wieder mit dem EU-Recht übereinstimmt.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebsbewilligung sollen an die geltenden europäischen Bestimmungen angepasst werden. Die Voraussetzung betreffend den Nachweis von Benützungsrech- ten auf dem als Standort des Flugbetriebs vorgesehenen Flugplatz in Artikel 27 Absatz 2 Buchstabe a LFG soll daher gestrichen werden.

Sachplan Verkehr (SIL) und Verwertung von Fundgegenständen

Ausgangslage

Der Sachplan Verkehr, Teil Infrastruktur und Luftfahrt (SIL) hat seine gesetzliche Grundlage in Artikel 13 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 16 (Raumplanungsgesetzes; RPG). Im LFG wird er bisher nur in Artikel 36c Absatz 2 und Artikel 37 Absatz 5 genannt. In Artikel 37u, der von der Sachplanung des Bundes spricht, wird der SIL nicht explizit erwähnt, ist aber mitgemeint. Weitere Bestimmungen zum SIL finden sich bisher nicht auf Gesetzesstufe, insbesondere findet sich ein zent- raler SIL-Artikel erst in Artikel 3a der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 17 (VIL). Die Nennung des SIL in den Artikeln 2 Buchstabe g sowie den Artikeln 3a, 10, 12, 17, 19, 25, 27d und 27h VIL bezieht sich vorwiegend auf dessen Wirkung.

Das LFG enthält bisher keine gesetzliche Grundlage für die Verwertung von Fundgegenständen und Sachen, die den Passagieren bei den Sicherheitskontrollen abgenommen werden. Obwohl sich dadurch in der Praxis bisher keine Probleme ergeben haben, soll die vorliegende Teilrevision dafür genutzt wer- den, eine formell-gesetzliche Grundlage zu schaffen.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Ergänzend zu der aktuellen Ermächtigung des Bundesrats, Bau und Betrieb der Flugplätze zu regeln, wird eine explizite Grundlage für die Verwertung von Fundgegenständen und abgenommenen Sachen

15 Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft gemäss Ziffer 1 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftver- kehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. 16 SR 700. 17 SR 748.131.1. 5 / 70

geschaffen. Die neue Gesetzesgrundlage orientiert sich an derjenigen von Artikel 63 Absatz 3 des Bun- desgesetzes über die Personenbeförderung vom 20. März 2009 18 (Personenbeförderungsgesetz, PBG), die eine gleichartige Kompetenzdelegation an den Bundesrat enthält. Ergänzend zu den Regeln für die bodengestützte Personenbeförderung werden Flugpassagieren bei den Sicherheitskontrollen Gegenstände abgenommen, die für die Beförderung in Luftfahrzeugen nicht zugelassen sind. Die Ge- setzesgrundlage soll auch diese Sachen umfassen. Die detaillierten Bestimmungen wird der Bundesrat ähnlich wie in Artikel 77 der Verordnung über die Personenbeförderung vom 4. November 2009 19 (VPB) auf Verordnungsstufe erlassen.

Die Aussage des ersten Satzes von Artikel 3a Absatz 1 VIL soll neu ins Gesetz gehoben werden. Die neue Bestimmung übernimmt und konkretisiert Artikel 22 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 20 (RPV), wonach die Sachpläne des Bundes neben allen Behörden überdies Organisationen und Personen des öffentlichen und privaten Rechts binden, die nicht der Verwaltung angehören, soweit sie mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben betraut sind. Im Bereich der Infrastruktur der Luftfahrt trifft dies auf die Inhaber einer Betriebskonzession für Flughäfen zu.

Des Weiteren soll die Bestimmung, wonach der Bundesrat die Zahl der Wasserflugplätze beschränken kann, insofern erweitert werden, als der Bundesrat im SIL generell die Zahl der zivilen Flugplätze fest- legen kann.

Betriebskonzession und Beschaffungsrecht

Ausgangslage

Per 1. Januar 2021 wurde das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen vom 21. Juni 2019 21 (BöB) revidiert. Unter anderem wurden damit die Übertragung öffentlicher Aufgaben und die Verleihung von Konzessionen explizit geregelt. Die Unterstellung unter das Beschaffungsrecht erfolgt immer dann, wenn den privaten Anbietenden dadurch ausschliessliche oder besondere Rechte einge- räumt werden, die ihnen vorher nicht zustanden, und ihnen dafür direkt oder indirekt ein Entgelt oder eine Abgeltung zukommt. Artikel 9 BöB hält aber ausdrücklich fest, dass spezialgesetzliche Bestimmun- gen vorbehalten bleiben. Dies hat zur Folge, dass Konzessionen nur subsidiär, d.h. wenn spezialge- setzliche Bestimmungen fehlen, nach dem BöB vergeben werden. Dahinter steht die Überlegung, dass das Beschaffungsrecht mit seinem Fokus auf Wettbewerb und Wirtschaftlichkeit nicht in allen Fällen den passenden Rahmen für eine Konzessionsvergabe bietet. Wenn spezialgesetzliche Bestimmungen des Bundesrechts oder des kantonalen Rechts, u. a. sektorenspezifische Regelungen, bestehen, sind diese anwendbar, ungeachtet davon, ob sie auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe festgelegt sind.

Im Hinblick auf das Inkrafttreten des revidierten BöB wurden Spezialgesetze einzelner Sektoren mit einem expliziten Hinweis ergänzt, wonach auf die Erteilung der Konzessionen das öffentliche Beschaf- fungsrecht nicht anwendbar sei, so zum Beispiel Artikel 14 Absatz 3 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 22 (FMG), Artikel 6 Absatz 5 des PBG betreffend Personenbeförderungskonzessionen oder Artikel 5 Absatz 5 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 23 (EBG) betreffend Infrastruk- turkonzessionen.

Mit der Motion KVF-N 21.3458 vom 26. April 2021 wurde der Bundesrat beauftragt, den Sektorenmarkt der Flughäfen als systemrelevante Infrastrukturen von der öffentlichen Ausschreibungspflicht zu be- freien. Die Nichtunterstellung der Vergabe von Konzessionen für den Betrieb eines Flughafens sei im

18 SR 745.1. 19 SR 745.11. 20 SR 700.1. 21 SR 172.056.1. 22 SR 784.10. 23 SR 742.101. 6 / 70

entsprechenden Gesetz zu regeln. Grund dafür ist gemäss Begründung der Motion der Folgende: «Eine öffentliche Ausschreibungspflicht löst nicht absehbare Risiken aus, welche unter Umständen Volkswirt- schaften ganzer Regionen negativ treffen können und nationale Sicherheitsfragen berühren. Der Bericht zur Luftfahrtpolitik des Bundes (Lupo 2016) 24 unterstreicht, dass Flughäfen entscheidend zur Standort- attraktivität ihrer Region beitragen und die Ansiedlung von Unternehmen begünstigen. Mit der Aus- schreibungspflicht für Flughafenkonzessionen öffnen wir die Tür für ausländische Investoren, die sich kritische Infrastrukturen unter den Nagel reissen wollen und geopolitische Ziele statt Rentabilitätsüber- legungen in den Vordergrund stellen. Exemplarisch hat sich diese neue Herausforderung beim Aufbau der 5G-Infrastruktur gezeigt.»

Beantragte Neuregelung und Begründung

Gegenwärtig besteht in der Luftfahrtgesetzgebung keine Bestimmung auf Gesetzesstufe, welche den Vorgaben zur Übertragung öffentlicher Aufgaben und der Verleihung von Konzessionen gemäss BöB eindeutig vorgehen würde. Zwecks Umsetzung der Motion KVF-N 21.3458 soll die Nichtunterstellung unter das BöB für die Vergabe von Betriebskonzessionen für Flughäfen im LFG festgehalten werden. Diese Nichtunterstellung betrifft ausschliesslich die Vergabe der Betriebskonzessionen durch den Bund an die Flughäfen. Die Vergabe von sogenannten Unterkonzessionen für den Betrieb einzelner Teilbe- reiche des Flughafens oder für Dienstleistungen z. B. im Bereich der Bodenabfertigung durch den Kon- zessionär unterliegt den massgebenden Bestimmungen des internationalen Rechts oder von Freihan- delsabkommen.

Bestandesschutz für Landesflughäfen

Ausgangslage

Im Rahmen der parlamentarischen Beratung der Teilrevision des LFG vom 16. Juni 2017 25 wurde auf- grund eines Antrags in der vorberatenden Kommission des Nationalrats unter dem Randtitel «2a. Lan- desflughäfen» ein neuer Art. 36e LFG eingefügt. Mit der Teilrevision des Bundesgesetzes über die Ent- eignung vom 20. Juni 1930 26 (Enteignungsgesetz; EntG) vom 19. Juni 2020 27 wurde Art. 36e LFG zu Art. 37u LFG und erhielt den Randtitel «9a. Bestandesschutz für Landesflughäfen». Diese Bestimmung legt in Absatz 1 fest, dass an der Nutzung der Landesflughäfen ein nationales Interesse besteht. Dieses bezieht sich auf ihre Funktion als Drehscheiben des internationalen Luftverkehrs und als Teil des Ge- samtverkehrssystems. Laut Absatz 2 sind die beiden Landesflughäfen Genf und Zürich bezüglich der ihnen aufgrund der Sachplanung des Bundes – gemeint ist hier vorab der SIL – zugeschriebenen Funk- tion als Gesamtanlagen in ihrem Bestand geschützt. Im zweiten Satz werden rechtsetzende wie rechts- anwendende Organe angewiesen, dieser Besitzstandsgarantie die notwendige Beachtung zu schen- ken; insbesondere auch im Zusammenhang mit Vorschriften des Moor- und Moorlandschaftsschutzes sowie deren Vollzug. Aus diesen Formulierungen und den Beratungen im Nationalrat, der die Vorlage in der Wintersession 2016 beraten hat, lässt sich der Wille des Gesetzgebers herauslesen, die beiden Landesflughäfen in ihrem baulichen Bestand zu schützen. Konkret sollte damit auf Gesetzesstufe ver- ankert werden, dass bestehende Bauten und Anlagen auf den beiden Landesflughäfen auch dann er- halten, erneuert und nach Massgabe der Sicherheitsanforderungen auch erweitert werden können, wenn sie am Rand eines Moorbiotops oder in einer Moorlandschaft liegen. Ob damit auch eine Besitz- standsgarantie in Bezug auf den betrieblichen Umfang geschaffen wird, geht weder aus dem Text noch den Beratungen im Parlament hervor.

24 Bericht 2016 über die Luftfahrtpolitik der Schweiz (Lupo 2016), BBl 2016 1847. 25 AS 2017 5607. 26 SR 711. 27 AS 2020 4085. 7 / 70

Beantragte Neuregelung und Begründung

Damit die Landesflughäfen Genf und Zürich auch in ihrem betrieblichen Umfang einer Besitzstandsga- rantie unterliegen, soll dies in der Gesetzesbestimmung explizit erwähnt werden. Damit soll sicherge- stellt werden, dass die Eckwerte des Flughafenbetriebs, so z.B. die Betriebszeiten, auch in umweltrecht- lichen Sanierungsverfahren grundsätzlich nicht eingeschränkt werden können.

Aus gesetzessystematischen Gründen sollen die Bestimmungen zum Bestandesschutz mit dieser LFG- Teilrevision zu den Regelungen über die Betriebskonzession verschoben werden.

Nebenanlagen

Ausgangslage

Bauten und Anlagen auf Flugplätzen, die nicht ganz oder überwiegend dem Flugplatzbetrieb dienen, werden als Nebenanlagen bezeichnet. Diese Anlagen unterstehen insofern dem kantonalen Recht, als darüber in einem Verfahren nach dem jeweiligen kantonalen Recht entschieden wird. Zuständig ist die im kantonalen Recht bezeichnete Behörde. Nach geltendem Recht hat diese Behörde das BAZL anzu- hören, welches das Vorhaben prüft und eine Stellungnahme abgibt. Diese Stellungnahme ist für die kantonale Behörde allerdings nicht verbindlich. Die kantonale Behörde kann ein Vorhaben auch entge- gen der Stellungnahme des BAZL bewilligen. Immerhin steht dem BAZL im Anschluss der Rechtsmit- telweg offen.

Die kantonale Behörde verfügt indessen regelmässig nicht über vertiefte Fachkenntnisse oder über das Wissen bezüglich der tatsächlichen lokalen Verhältnisse und Anforderungen, um eine hinreichende Ent- scheidung fällen zu können. Dies wird in der Praxis regelmässig durch eine Anhörung der Flugplatzhal- terinnen und -halter oder die Erbringenden von Flugsicherungsdiensten durch das BAZL sichergestellt. Eine explizite gesetzliche Grundlage hierzu fehlt jedoch.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Neu soll der Entscheid der kantonalen Behörde explizit von der Zustimmung des BAZL abhängig ge- macht werden. Daneben werden Vorschriften zur Anhörung des BAZL und der Flugplatzhalterinnen und -halter sowie der Erbringenden von Flugsicherheitsdiensten geschaffen. Die kantonale Entscheidbe- hörde wird dadurch zwar in ihrer Kognition beschränkt, allerdings bloss in Bezug auf die Beurteilung der luftfahrtspezifischen Aspekte. Indessen wird sie einerseits bei ihrem Entscheid entlastet, und es wird sichergestellt, dass das BAZL wiederum beim Entscheid über die Zustimmung über hinreichende Infor- mationen zu den lokalen Verhältnissen und Anforderungen verfügt, um seiner Begründungspflicht nach- zukommen. Ein weitgehend analoges Verfahren gilt gemäss Artikel 18m EBG für Nebenanlagen bei Eisenbahnen.

Projektierungszonen

Ausgangslage

Gemäss den Artikeln 37n fortfolgende LFG und den bisher dazu ergangenen Entscheiden der Rekurs- kommission für Infrastruktur und Umwelt (REKO INUM), des Bundesverwaltungs- (BVGer) und des

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Bundesgerichts (BGer) sind Projektierungszonen nur möglich, um Land zu sichern für (künftige) Flug- hafenanlagen 28, wenn diese Anlage bzw. Erweiterung in einem SIL-Objektblatt vorgesehen bzw. die entsprechende SIL-Koordination weit fortgeschritten ist 29. Auf dieser Basis konnte demnach am Flughafen Zürich keine Projektierungszone für die Freihaltung der Anflugschneise der Piste 28 vor künftigen Luftfahrthindernissen festgelegt werden. Es ist nach Ansicht der Gerichte auch nicht möglich, den Raumbedarf einer künftigen Flughafenanlage schon zu Beginn des Planungsprozesses, insbesondere für eine SIL-Koordination, zu sichern. Solange die Sachplanung nicht abgeschlossen oder weit fortgeschritten ist, kann das für eine Flughafenanlage beanspruchte Land nicht vor negativ präjudizierenden Bauvorhaben geschützt werden. Immerhin hielt das BGer im Urteil vom 9. Juli 2009 fest, für die Festlegung einer Projektierungszone müsse der Erlass des SIL-Objekt- blatts nicht abgewartet werden.

Die geltenden Bestimmungen zur Projektierungszone sehen weiter nicht vor, dass diese – anders als der Sicherheitszonenplan – ihre Sperrwirkung bereits ab der öffentlichen Auflage entfaltet. Damit kann die Situation eintreten, dass im Zeitraum zwischen dem Beginn der öffentlichen Auflage und der Publi- kation der Verfügung über den Erlass einer Projektierungszone im betroffenen Gebiet Bauten und An- lagen errichtet werden, die deren Zweck widersprechen. Um die angestrebte Sperrwirkung zu erreichen, muss diese bereits ab der öffentlichen Auflage (analog Sicherheitszone) eintreten.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Mit der neuen Umschreibung der Anwendungsgebiete der Projektierungszone im LFG soll verhindert werden, dass während einer laufenden SIL-Koordination auf einem Flughafen oder in dessen Umge- bung bauliche oder raumplanerische Fakten geschaffen werden, welche den Spielraum der SIL-Koor- dination bzw. die Entwicklung des Flughafens verunmöglichen oder übermässig erschweren. Zudem sollen neu auch für Flugsicherungsanlagen Projektierungszonen festgelegt werden können. Weiter wer- den mit dieser Teilrevision des LFG das Verfahren zur Festlegung von Projektierungszonen (Anhörung, Publikation, öffentliche Auflage und Einsprachemöglichkeiten) sowie Vorgaben zu ihrer Sperrwirkung statuiert und präzisiert.

Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flugsi- cherungsdienstleistungserbringende

Ausgangslage

Unter Einhaltung ihrer gesetzlichen Monopolstellung kann die Skyguide nach geltendem Recht unter gewissen Voraussetzungen die Erbringung von Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flug- sicherungsdienstleistungserbringende übertragen. Diese Möglichkeit kommt heute insbesondere für die grenzüberschreitende Erbringung der Flugsicherung durch und für Nachbarstaaten (v.a. Frankreich, Deutschland, Italien) zur Anwendung, deren Inhalt und Umfang jeweils durch zwischenstaatliche Ver- einbarungen geregelt sind. Hierzu wird dem Bundesrat die Kompetenz eingeräumt, Kooperationen von Flugsicherungserbringerinnen und -erbringern staatsvertraglich zu regeln (Art. 3a Abs. 1 Bst. c und Abs. 3 LFG). Massgebend für die Erbringung der grenzüberschreitenden Flugsicherung sind zudem die eu- ropäischen Bestimmungen zum einheitlichen europäischen Luftraum (Single European Sky, SES), ins- besondere die Verordnung (EG) Nr. 550/2004 30, welche die Schweiz im Rahmen des Luftverkehrsab- kommens zwischen der Schweiz und der EU übernommen hat.

28 Urteil der REKO INUM vom 21. November 2006, Verfahren B-2006-36; bestätigt durch Urteil des BGer vom 12. Dezember 2006, Verfahren 1A.260/2006. 29 Urteile des BVGer vom 8. August 2008, Verfahren A-7633/2007 und des BGer vom 9. Juli 2009, Verfahren 1C_442/2008. 30 Verordnung (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum («Flugsicherungsdienste-Verordnung») gemäss Ziffer 5 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Ge- meinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. 9 / 70

Einer Übertragung von Flugsicherungsdiensten an ausländische Anbieterinnen und Anbieter sind be- reits gemäss geltendem Luftfahrtgesetz enge Grenzen gesetzt: So dürfen gemäss Artikel 40b Absätze 3 und 4 LFG aus einer solchen Zusammenarbeit für die Flugsicherung in der Schweiz einerseits keine untragbaren Einschränkungen resultieren. Andererseits dürfen die Erbringung von Flugsicherungs- dienstleistungen von nationaler Bedeutung sowie die dazu benötigten technischen und baulichen Ein- richtungen und das dazu benötigte Personal nicht übertragen werden. Der Bundesrat legt fest, welche Einschränkungen als untragbar gelten und welche Dienstleistungen unter das Verbot fallen. Die ent- sprechenden Ausführungsvorschriften finden sich in Artikel 6a der Verordnung über den Flugsiche- rungsdienst vom 18. Dezember 1995 31 (VFSD). Artikel 40b LFG bezieht sich in der aktuellen Rechtslage einzig auf die Möglichkeit der Übertragung von Flugsicherungsleistungen im Zuständigkeitsbereich der Skyguide. Flugwetterleistungen, die gemäss rechtlicher Definition grundsätzlich ebenfalls Teil der Flug- sicherungsleistungen sind, fallen folglich nicht in den Geltungsbereich von Artikel 40b LFG, da in diesem Bereich keine Übertragung der Aufgaben durch den Bundesrat an eine Gesellschaft vorgenommen wurde (Art. 40abis LFG).

Im Zuge des globalen Trends zur Digitalisierung und der in diesem Zusammenhang schnell fortschrei- tenden Entwicklung neuer Technologien und Verfahren im Bereich der Flugsicherung (Air Traffic Ma- nagement, ATM, und Air Navigation Services, ANS) sowie der im Rahmen der europaweit angestrebten länderübergreifenden Verfahren und Projekten gewinnt eine netzwerkweite Planung des europäischen Luftraums vermehrt an Bedeutung. Wachsender Kostendruck auf nationale Flugsicherungsanbieter und technologische Möglichkeiten zur grenzüberschreitenden Nutzung erhöhen die Bedeutsamkeit von Ko- operationen. Gleichzeitig wird mit dem ATM Master Plan 32 und dem laufenden Single European Sky ATM Research Programme (SESAR) der EU eine Modernisierung des europäischen ATM-Systems verfolgt, insbesondere mittels Entwicklung und Implementierung von interoperablen Lösungen und Technologien. Diese machen für die fortschreitende Digitalisierung und Skalierung des europäischen ATM Systems künftig vermehrt eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den verschiede- nen Flugsicherungsanbieterinnen und -anbietern nötig.

Skyguide verfolgt im Lichte dieser Entwicklungen Projekte, welche im begrenzten Umfang die Übertra- gung gewisser Flugsicherungsdienstleistungen oder in diesem Zusammenhang stehende Unterstüt- zungsleistungen an ausländische Flugsicherungsanbieter verfolgen. Hierzu zählt beispielsweise die Auslagerung von gewissen Leistungen an die von der Europäischen Organisation zur Sicherung der Luftfahrt (EUROCONTROL) etablierte Datenbank des Europäischen Flugberatungsdienstes (European Aeronautical Information Services Database, EAD). Solche Projekte können aufgrund der eng gefassten Auslagerungsmöglichkeiten zurzeit nicht zugelassen werden, woraus der Skyguide längerfristig ein all- fälliger Wettbewerbs- und Modernisierungsnachteil erwachsen könnte.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Zurzeit findet auf europäischer Ebene eine Reform des einheitlichen europäischen Luftraums statt, wel- che der Digitalisierung und der damit einhergehenden technologischen Entwicklungen Rechnung trägt. Vorrangiges Ziel der Reform ist die operationelle und technologische Defragmentierung des europäi- schen Luftraums, um die Effizienz und die Kapazität des europäischen ATM-Netzwerkes zu verbessern sowie umweltfreundlichere Flüge mittels optimierter Flugrouten- und Luftraumgestaltung zu gewährleis- ten. Dies im Einklang mit der europäischen Green Deal-Initiative, welche mittel- und längerfristig eine signifikante Reduktion des CO 2 -Austosses anstrebt.

31 SR 748.132.1. 32 European ATM Master Plan: Digitalising Europe’s aviation infrastructure : executive view : 2020 edition, Publications Office, 2019, https://data.europa.eu/doi/10.2829/10044. 10 / 70

Zudem wird im Rahmen einer Reform des SES 33 seit längerer Zeit diskutiert, ob gewisse Flugsiche- rungsdienste verstärkt liberalisiert werden sollen, um auf gemeinschaftlicher Ebene mehr Wettbewerb zuzulassen und flexiblere Lösungen zu ermöglichen. Ob und welche Dienste inskünftig liberalisiert wer- den sollen, ist zwischen EU-Kommission, Rat und Parlament noch umstritten. Aufgrund des aktuellen Standes der Beratungen besteht jedoch die Möglichkeit, dass künftig Kommunikations- Navigations- und Überwachungsdienste (CNS) sowie Luftfahrtinformationsdienste (AIS) ausgelagert werden könn- ten. Eine solche Auslagerungsmöglichkeit steht in engem Zusammenhang mit dem Austausch von für die Erbringung der betreffenden Dienste erforderlichen Flugverkehrsdaten (sog. Air Data Services). Für Erbringer solcher Flugverkehrsdaten soll künftig ebenfalls eine gemeinschaftliche Plattform geschaffen werden. Mit einer örtlichen Entkoppelung von Flugsicherungsdiensten und den hierfür erforderlichen Flugverkehrsdaten wird eine flexible und skalierbare Erbringung von Flugsicherungsdiensten beabsich- tigt, mit dem Ziel, die Kapazität des Luftraums schneller und effizienter an die örtlich und zeitlich stark fluktuierende Verkehrsnachfrage im europäischen Luftraum anzupassen. Den monopolistischen Flug- verkehrsdiensten würde damit eine grössere operationelle Flexibilität zugestanden, einhergehend mit einer potenziell bedeutenden Rationalisierung und höherer Kosteneffizienz. Anzumerken ist, dass im Bereich der Flugwetterdienstleistungen ein internationaler Austausch von wetterbezogenen Daten be- reits seit mehreren Jahrzehnten stattfindet und eine zentrale Grundlage für die Bereitstellung von ver- lässlichen Vorhersagen ist. Gemäss der angedachten Reform sollen die Staaten und deren Flugsiche- rungsanbietenden auch künftig weiterhin alle Dienste in integrierter Form und somit gesamthaft für ihren Lufttraum anbieten können.

Während der Ausgang der politischen Reform zum SES offen ist – Mitgliedstaaten, EU-Parlament und EU-Kommission befinden sich zurzeit im Stadium der Trilog-Verhandlungen – gelten die Bestimmungen zur grenzüberschreitenden Übertragung gewisser Flugsicherungsdienstleistungen weitgehend als un- bestritten und werden von den Staaten und dem EU-Parlament gleichermassen unterstützt. Die Schweiz beteiligt sich im Rahmen des Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und der EU am einheitlichen europäischen Luftraum und hat die beiden ersten Pakete zum SES übernommen.

Die beantrage Neuregelung lockert das bisherige Verbot der Auslagerung von Flugsicherungsdienst- leistungen von nationaler Bedeutung an ausländische Flugsicherungsdienstleistungserbringende teil- weise. Die Dienstleistung selbst darf weiterhin nicht übertragen werden, sie muss auch künftig von Skyguide erbracht werden. Der Bundesrat soll aber neu festlegen können, welche für die Dienstleistung benötigten technischen und baulichen Einrichtungen und welches hierzu benötigte Personal ausgela- gert werden kann. Die Anpassung wird es der Schweiz und letztlich der Skyguide ermöglichen, an der künftigen technologischen Modernisierung und der hierfür zugrundeliegenden regulatorischen Entwick- lung teilzunehmen bzw. nahtlos anzuschliessen.

Beschränkung des Grundeigentums (Sicherheitszonenplan)

Ausgangslage

Gemäss dem dritten Satz von Artikel 42 Absatz 3 LFG muss der Flughafenhalter die Regierungen der interessierten Kantone und das BAZL anhören, bevor er den Sicherheitszonenplan öffentlich auflegt. Infolge der Neuregelung des Verfahrens zum Erlass des Sicherheitszonenplans in Artikel 43 E-LFG entfällt diese Anhörung.

Wer für die Erstellung von Sicherheitszonenplänen zugunsten von Flugsicherungsanlagen zuständig ist, ist bisher im LFG nicht geregelt. Artikel 43 LFG bestimmt dazu einzig, dass solche Pläne vom BAZL öffentlich aufzulegen sind.

33 Geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Verwirklichung des einheitlichen europäischen Luftraums (Neufassung) - COM/2020/579 final 11 / 70

Die geltenden Bestimmungen zum Verfahren sehen vor, dass der Halter eines inländischen Flughafens den Sicherheitszonenplan von sich aus in den betroffenen Gemeinden öffentlich auflegt. Für Sicher- heitszonen zugunsten eines Flughafens im Ausland, einer Flugsicherungsanlage oder eines Flugwegs übernimmt dies das BAZL. Die Auflagefrist beträgt 30 Tage; während dieser Zeit können Betroffene beim Kanton Einsprache erheben.

Ausnahmen für Festlegungen der Nutzungsplanung und bauliche Veränderungen, die dem Sicherheits- zonenplan widersprechen, werden bisher vom Aufleger, d. h. in der Regel dem jeweiligen Flughafen, beurteilt.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Neu wird festgelegt, dass Sicherheitszonenpläne auch für Flugsicherungsanlagen erstellt werden kön- nen; im Gegensatz zu den Flughäfen soll dafür aber keine Verpflichtung bestehen. Neu soll das Verfah- ren zum Erlass von Sicherheitszonenplänen dem Plangenehmigungsverfahren für Bauten und Anlagen angeglichen werden. Der Wortlaut wird präzisiert, indem die Sperrwirkung des Sicherheitszonenplans vom Zeitpunkt der öffentlichen Auflage an eintritt. Zudem sollen Ausnahmen für Festlegungen der Nut- zungsplanung und bauliche Veränderungen, die dem Sicherheitszonenplan widersprechen, neu vom BAZL beurteilt und bewilligt werden.

Analog dem Plangenehmigungsverfahren sollen die Einsprachen nicht mehr an die Kantone, sondern direkt ans BAZL gelangen. Die Kantone sind in der Folge auch nicht mehr gehalten, Einsprachever- handlungen zu führen. Dies ist dadurch begründet, als die Kantone selber keinen Spielraum für die Ausgestaltung der Sicherheitszonenpläne haben und deshalb nicht auf Einsprachebegehren eingehen können.

An die Stelle des UVEK soll neu das BAZL als Genehmigungsbehörde treten. Da die Sperrwirkung des Sicherheitszonenplans mit der öffentlichen Auflage eintritt und aus Sicherheitsgründen während der gesamten Dauer des Genehmigungsverfahrens aufrecht bleiben muss, sollen Beschwerden gegen die Genehmigung keine aufschiebende Wirkung haben.

Befreiung von Streckengebühren für Verkehr, der nach Sichtflugregeln ab- gewickelt wird (VFR-Verkehr)

Ausgangslage

Skyguide erhebt für jeden Flug Streckengebühren als Gegenleistung für die Nutzung der Dienste und Einrichtungen, die für Streckenflüge im Schweizer Luftraum bereitgestellt werden. Nach den Bestim- mungen von Artikel 31 Punkt 4 Buchstabe e der Durchführungsverordnung (EU) 2019/317 34 und Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe c VFSD ist der Verkehr, der den Sichtflugregeln unterliegt (VFR-Verkehr), von den Streckenfluggebühren befreit und entrichtet folglich keinen Anteil für die Nutzung der von Skyguide und MeteoSchweiz erbrachten Dienstleistungen. Es geht darum, dass die Flugsicherungsdienste den Nutzern unter strikter Anwendung des Verursacherprinzips in Rechnung gestellt werden. In diesem Sinne verabschiedete das Parlament am 16. Juni 2017 35 eine Änderung von Artikel 49 Absatz 1 Buch- stabe c LFG, die vorsieht, auch den VFR-Verkehr den Gebühren zu unterstellen, die für Leistungen im

34 Durchführungsverordnung (EU) 2019/317 der Kommission vom 11. Februar 2019 zur Festlegung eines Leistungssystems und einer Gebührenregelung für den einheitlichen europäischen Luftraum und zur Aufhebung der Durchführungsverordnungen (EU) Nr. 390/2013 und (EU) Nr. 391/2013 gemäss Ziffer 5 des Anhangs zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenos- senschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 1999 (SR 0.748.127.192.68), in der jeweils verbindlichen Fassung.

35 BBl 2017 4257. 12 / 70

Rahmen des Luftfahrtinformationsdienstes und des Fluginformationsdienstes erhoben werden. Auf- grund von Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung eines angemessenen Gebührensystems wurde die neue Bestimmung vom Bundesrat nicht in Kraft gesetzt.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Basierend auf den geltenden nationalen und internationalen Rechtsgrundlagen für Gebühren sowie der Politik der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) zu Flughafen- und Flugsicherungsgebühren wurden verschiedene Gebührensysteme oder Finanzierungsquellen zur Deckung der Kosten von VFR- Flügen untersucht. Es hat sich gezeigt, dass diese nur einen marginalen Teil der Kosten decken, die den Nutzern des VFR-Verkehrs auferlegt werden sollen, dafür aber erhebliche Umsetzungsschwierig- keiten und hohe Verwaltungslasten und -kosten mit sich bringen. Eine Subventionierung durch den Bund über gebührenbefreite Flüge und einen Teil der Subvention für Regionalflugplätze im Sinne von Artikel 29 VFSD wird weiterhin notwendig sein, um den Rest zu decken.

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der VFR-Verkehr bereits teilweise zur Deckung der Flugsiche- rungskosten beiträgt, und zwar durch verschiedene Gebühren und Abgaben neben den verschiedenen Gebühren für den Zugang zu Luftfahrt- und Wetterinformationen. In diesem Sinne sieht die Durchfüh- rungsverordnung (EU) 2019/317 in Bezug auf das System der An- und Abfluggebühren keine obligato- rischen Befreiungen vor, und der Bundesrat war in diesem Bereich sehr restriktiv in dem Sinne, dass Artikel 33 VFSD keine Befreiungen für VFR-Flüge vorsieht. Daher unterliegen VFR-Flüge auf Flugplät- zen der Kategorie 1 (nationale Flugplätze) und 2 (Regionalflughäfen) den gleichen An- und Abflugge- bühren wie Flüge, die nach Instrumentenflugregeln (IFR) durchgeführt werden. Somit trägt der VFR- Verkehr zur Deckung der Flugsicherungskosten auf Flugplätzen und Flughäfen der Kategorien 1 und 2 bei. Zudem ist der VFR-Verkehr, der sich durch seine eher nationale Dimension auszeichnet, mehrheit- lich Gegenstand der Mineralölsteuern, da er in der Regel die in Artikel 17 Absatz 2 des Mineralölsteu- ergesetzes vom 21. Juni 1996 36 (MinöStG) vorgesehenen Befreiungen nicht geltend machen kann und de facto direkt in den Spezialfinanzierungsfonds der Zivilluftfahrt einzahlt, aus dem die Finanzhilfen des Bundes für die An- und Abflugkontrolle der Flugplätze der Kategorie 2 entnommen werden.

Die Änderung von Artikel 86 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 37 (BV), die am 29. November 2009 vom Schweizer Volk bestätigt wurde, ermöglicht die Ver- wendung der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen für den Flugverkehr. Infolge der Schaffung des Fonds für Nationalstrassen und Agglomerationsverkehr sind die entsprechenden Bestimmungen seit dem 1. Januar 2018 im neuen Artikel 87b BV enthalten. Die Ausführungsbestimmungen zur Spezialfi- nanzierung Luftverkehr (SFLV) finden sich im Bundesgesetz über die Verwendung der zweckgebunde- nen Mineralölsteuer und anderer für den Strassen- und Luftverkehr bestimmter Mittel vom 22. März 1985 38 (MinVG) und in der Verordnung über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer für Massnahmen im Luftverkehr vom 29. Juni 2011 39 (MinLV). In diesem Rahmen wurde eine Mass- nahme geprüft, die auf eine Erhöhung des Beitrags der Luftfahrt zur Spezialfinanzierung durch eine Erhöhung der Besteuerung von Flugbenzin zur Deckung der VFR-Kosten abzielte. Sie scheint jedoch aufgrund des Umfangs der erforderlichen Erhöhung und der Diskriminierung bestimmter Nutzer hin- sichtlich der Steuer nicht durchführbar zu sein. Ausserdem könnte diese Lösung, selbst wenn sie wei- terverfolgt würde, angesichts der Herausforderungen, denen sich das Prinzip des speziellen Finanzie- rungsfonds für die Luftfahrt in Zukunft stellen muss, nur eine vorübergehende sein. Die derzeit laufenden Studien für den Flughafen Samedan, die auf einen Übergang von einem AFIS-Regime (Aerodrome Flight Information Service) zu einem umfassenden Flugsicherungsdienst abzielen, sowie die Bereit- schaft der Luftwaffe, die Finanzierungsmodalitäten der Flugsicherungsdienste auf dem Flughafen Sion zu ändern, deuten darauf hin, dass die für die Finanzierung der Flugsicherungsdienste auf Flugplätzen der Kategorie 2 erforderlichen Mittel erheblich ansteigen werden. In diesem Zusammenhang ist auch

36 SR 641.61. 37 SR 101. 38 SR 725.116.2. 39 SR 725.116.22. 13 / 70

zu erwähnen, dass das Aufkommen alternativer Treibstoffe und die Tendenz der Luftwaffe, der Ausbil- dung und dem Training mit Simulatoren einen höheren Stellenwert einzuräumen, den Druck auf die Erträge aus der Besteuerung von Flugtreibstoffen, die der Spezialfinanzierung der Luftfahrt zugewiesen werden, erhöhen.

Angesichts der Schwierigkeiten bei der Umsetzung und der geringen Deckungsgrade, die durch die verschiedenen untersuchten Gebührensysteme erreicht wurden, wird vorgeschlagen, die Änderung von Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c LFG durch ein Gebührensystem für den VFR-Verkehr nicht weiter umzusetzen. Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c LFG soll daher teilweise wieder aufgehoben werden. Die Grundlagen für die Gebührenerhebung für Fluginformationsdienste, Luftfahrtinformationsdienste und Flugwetterdienste werden gestrichen.

Ergänzung Entwicklung und Entwicklungsbetriebe

Ausgangslage

Artikel 57 LFG regelt unter anderem die Herstellung von Luftfahrzeugen, die nicht dem von der Schweiz übernommenen EU-Luftrecht unterliegen (sog. non-EASA Luftfahrzeuge wie z.B. Pilatus PC-21). Ab- satz 1 delegiert Rechtsetzungskompetenzen im Bereich Herstellung an das UVEK. Absatz 3 hält fest, dass Herstellerbetriebe einer Bewilligung des BAZL bedürfen. Die Ausführungsbestimmung in Artikel 4 der Verordnung des UVEK über die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen vom 18. September 1995 40 (VLL) bestimmt jedoch bereits heute in Anlehnung an das internationale Luftrecht, dass nebst dem Hersteller- auch der Entwicklungsbetrieb einer Zulassung bedarf. Die Begriffe «Entwicklung» und «Entwicklungs- betriebe» fehlen im LFG, weshalb Artikel 57 LFG entsprechend zu ergänzen ist.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Mit einer Anpassung des LFG soll eine Rechtsgrundlage für Artikel 4 Absatz 1 VLL geschaffen und die Differenzierung zwischen Entwicklung und Herstellung verdeutlicht werden.

Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten

Ausgangslage

Gemäss dem für die Schweiz geltenden Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. De- zember 1944 41 (nachfolgend Chicago Abkommen) und deren Anhänge sowie dem Luftverkehrsabkom- men zwischen der Schweiz und der EU dürfen Piloten und Pilotinnen, welche im (internationalen) kom- merziellen Lufttransport eingesetzt werden, nur bis zur Vollendung ihres 60. Altersjahrs Personen und Güter als alleiniger Pilot (sogenannter Single Pilot) transportieren 42. D ie relevante Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 regelt zusätzlich zur Alterslimite gleichzeitig die Voraussetzungen für die Erteilung und den Erhalt von Pilotenlizenzen 43, was die gegenseitige Anerkennung von Flugausweisen zwischen der Schweiz und dem EU-Raum ermöglicht und die berufliche Mobilität von Piloten und Pilotinnen sicher- stellt.

40 SR 748.215.1. 41 SR 0.748.0. 42 Vgl. Anhang 1, Personnel Licensing, Kapitel 2, Ziff. 2.1.10 des Chicago Abkommens und Art. FCL.065 der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 der Kommission vom 3. November 2011 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt gemäss der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parla- ments und des Rates gemäss Ziffer 3 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidge- nossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. 43 ARA.FCL.200, ARA.FCL.220, FCL.015 14 / 70

Seit 2014 hatte das BAZL jedoch im Rahmen von Ausnahmebewilligungen der europäischen Agentur für Flugsicherheit (European Union Aviation Safety Agency, EASA) Helikopterpilotinnen und -piloten über 60 weiterhin die Ausübung ihrer bisherigen Tätigkeit ermöglichen können. Voraussetzungen für die Gewährung von Ausnahmen gemäss der Verordnung (EU) 2018/1139 sind unvorhergesehene und dringliche betriebliche Umstände oder betriebliche Bedürfnisse von beschränkter Dauer. Diese Ausnah- memöglichkeit war mithin von Anfang an zeitlich begrenzt und dies wurde den Betreibern der Helikop- terbetriebe jeweils entsprechend kommuniziert.

Die EU-Kommission hiess die Ausnahmegesuche für jeweils zwei Jahre gut; seit 2018 allerdings nur noch eingeschränkt. Eine weitere Ausnahme für den Zeitraum von 2020 bis 2023 wurde nur noch für Pilotinnen und Piloten gewährt, welche in ihrem Betrieb auch medizinische Notfallflüge durchführen. EASA und EU-Kommission begründeten dies damit, dass sich die Schweiz über sechs Jahre nach In- krafttreten der Altersbeschränkung als Grundlage für die Beantragung der Ausnahmebewilligung nicht mehr auf eine unvorhersehbare Ausnahmesituation berufen könne.

Das BAZL hat in der Vergangenheit jährlich jeweils zwischen sechs und zwölf Pilotinnen und Piloten Ausnahmebewilligungen erteilt. Eine Anzahl von kommerziellen Helikopterbetrieben hatte in den letzten Jahren die Rentenlösungen ihrer Pilotinnen und Piloten angepasst, um ihnen bereits eine Pensionierung mit 60 Jahren zu ermöglichen. Andere Betriebe verzichteten im kommerziellen Lufttransport auf den Einsatz von Pilotinnen und Piloten über 60 Jahren und setzten sie für andere Aufgaben ein.

Mit den zwei identischen Motionen KVF-NR 21.3020 und Ettlin 21.3095 vom 16. Februar bzw. 8. März 2021 wurde der Bundesrat beauftragt, im Einklang mit Artikel 23 des Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und der EU die gesetzliche Grundlage einer nationalen Berufspilotenlizenz für den Schwei- zer Luftraum zu schaffen, welche es den Helikopterpilotinnen und -piloten ermöglicht, bis zum 65. Al- tersjahr als alleinige Pilotin oder alleiniger Pilot zu fliegen.

Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motionen. Dies basierend auf der Tatsache, dass das Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EU einzuhalten ist und Art. 23 des Abkommens keine einseitigen Rechtsanpassungen zulässt, die den Bestimmungen des Abkommens widersprechen. Eine einseitige Anpassung müsste in Übereinstimmung mit dem Luftverkehrsabkommen erfolgen, d.h., die EU müsste die Anpassung als konform mit dem Luftverkehrsabkommen erachten, was nicht realis- tisch ist. Die EU-Kommission verdeutlichte im Austausch mit dem BAZL, dass sich die Schweiz nach über sechs Jahren nach Inkrafttreten der Altersbeschränkung nicht mehr auf eine unvorhersehbare Ausnahmesituation berufen könne. Sie machte auch deutlich, bei Abweichungen vom geltenden Recht geeignete Schutzmassnahmen zu ergreifen. Den Umfang solcher Massnahmen liess die EU-Kommis- sion vorerst offen. Gestützt auf Artikel 31 des Abkommens wäre es aber beispielsweise denkbar, dass die EU die Schweizer Pilotenlizenzen, also auch in den Bereichen der Linien-, Geschäfts- und Privat- fliegerei, nicht mehr vollständig anerkennt oder andere Marktbeschränkungen trifft.

Sollen die Motionen trotz des Risikos von Schutzmassnahmen der EU umgesetzt werden, braucht es dafür eine Rechtsgrundlage auf Gesetzesstufe. Diese bliebe jedoch völkerrechtswidrig, da sie gegen das Luftverkehrsabkommen verstösst. Will der Bundesgesetzgeber die völkerrechtswidrige Umsetzung in Kauf nehmen, so muss er ihr gemäss der sogenannten Schubert-Praxis 44 ausdrücklich zustimmen. Die Motionäre wollen in erster Linie für Helikopterpiloten und -pilotinnen eine nationale Regelung, die es ihnen erlaubt, in der Schweiz bis zum 65. Altersjahr alleine zu fliegen. Die Grundlagen für die Errei- chung dieser Ziele werden auf Gesetzesstufe im Rahmen dieser Revision vorbereitet.

Parallel zu den entsprechenden Beratungen in der Schweiz wurde im Rahmen eines EASA-Rechtsset- zungsprojektes 45 die Heraufsetzung der Altersgrenze bei Helikopterpilotinnen und -piloten, welche Ret- tungseinsätze (Helicopter Emergency Medical Services, HEMS) fliegen, geprüft.

44 BGE 99 Ib 39 45 EASA Rulemaking Task (RMT).0287 (MED.001). 15 / 70

Die Anpassung der Rechtsgrundlagen wurde von den EU-Mitgliedstaaten anlässlich des EASA-Com- mittees am 28. Juni 2024 bestätigt. Das genaue Inkrafttretensdatum wurde von der Europäischen Kom- mission noch nicht kommuniziert, kann aber voraussichtlich noch in diesem Jahr erwartet werden. In- wieweit diese Erhöhung des Helikopterpilotinnen- und pilotenalters für HEMS-Flüge künftig auch auf andere Flugoperationen ausgedehnt wird, ist abhängig von den zukünftigen Erfahrungen im HEMS- Bereich. Die diesbezüglichen Arbeiten der EASA laufen weiter und das BAZL beteiligt sich weiterhin aktiv in den Expertengremien.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Zur Umsetzung der Motionen sieht das LFG neu vor, dass Helikopterpilotinnen und -piloten ihre Rechte aus der Lizenz innerhalb der Schweiz im Hinblick auf den gewerbsmässigen Personen- und Gütertrans- port auch nach der Vollendung des 60. Altersjahr bis zur Vollendung des 65. Altersjahres ausüben und weiterhin als alleinige Pilotin oder alleiniger Pilot diese Art von Flugeinsätzen durchführen können. Auf die Schaffung einer eigentlichen nationalen Lizenz wird in Absprache mit den Motionären verzichtet. Ihre Anliegen werden auch mit dem administrativ einfacher umzusetzenden Vorschlag erfüllt. Zudem wird der Regelunterschied mit der EU so kleiner gehalten.

Aus Sicherheitsgründen wird verlangt, dass sich die Helikopterpilotinnen und -piloten – zusätzlich zu den geltenden Voraussetzungen – erweiterten medizinischen Untersuchungen unterziehen. Die Unter- suchungsergebnisse dürfen keine Befunde ergeben, die das Risiko für eine Fluguntauglichkeit über das zulässige Mass erhöhen. Weiter müssen sie halbjährlich erfolgreich einen Prüfungsflug absolvieren. Die detaillierten Anforderungen werden in Ausführungsvorschriften geregelt. Die Verordnung des UVEK über die europaweit geregelten Ausweise und Berechtigungen für Flugpersonal vom 18. Dezember 2020 46 (VEAF) wird auf den Zeitpunkt der Inkraftsetzung der vorliegenden Gesetzesrevision entspre- chend anzupassen sein.

Ausdehnung der Strafbestimmungen in Zusammenhang mit Passagierrech- ten auf Flughäfen

Ausgangslage

Die Verordnung (EG) Nr.1107/2006 47, welche die Rechte von behinderten und mobilitätseingeschränk- ten Flugpassagieren regelt, gilt in der Schweiz seit dem 1. November 2009. Die Durchsetzung dieser Verordnung sowie auch der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 48 (Fluggastrechte) , welche sachlich zusam- menhängen, erfolgt über die Strafbestimmung nach Artikel 91 Absatz 4 LFG. In dieser wird als Adressat der «Lufttransportführer» aufgeführt. Gestützt darauf werden vom BAZL, initiiert durch die Anzeige eines Passagiers, die vorgenannten Verordnungen mittels Verwaltungsstrafverfahren durchgesetzt. Die Ver- ordnung (EG) Nr. 1107/2006 richtet sich inhaltlich sowohl an die Luftverkehrsunternehmen als auch an die Flughäfen. In Annex I und II ist je eine Liste von Verpflichtungen und Assistenzleistungen aufgeführt, welche von den Luftverkehrsunternehmen (Annex I) und den Flughäfen (Annex II) zu erbringen sind. Die Betreuung der Passagiere mit besonderen Bedürfnissen erfolgt durch den Flughafen ab Ankunft

46 SR 748.222.0. 47 Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über die Rechte von behin- derten Flugreisenden und Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität gemäss Ziffer 7 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. 48 Verordnung (EG) Nr. 261/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über die gemeinsame Regelung für Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und bei Annullierung oder grosser Verspätung von Flügen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 295/91 gemäss Ziffer 7 des Anhangs zum Ab- kommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. . 16 / 70

der Passagiere auf dem Flughafen bis zu dem Moment, wo er seinen Sitz im Flugzeug eingenommen hat. Die Verantwortung der Fluggesellschaft gegenüber dem Passagier beginnt ab diesem Zeitpunkt. Darüber hinaus bestehen gemäss der Verordnung weitere Verpflichtungen der Fluggesellschaft, welche sich u.a. auf den Buchungsprozess und die Beförderungsverpflichtung beziehen. Im Text von Artikel 91 Absatz 4 LFG wird nur der «Lufttransportführer» aufgeführt, nicht aber der Flughafen. Die Durchsetzung der Verordnung hinsichtlich der Verpflichtungen der Flughäfen aus vorgenannter Verordnung gestaltet sich darum ungleich schwieriger als gegenüber fehlbaren Luftverkehrsunternehmen. Für eine Ungleich- behandlung der beiden Adressaten, d.h. der Flughäfen und Luftverkehrsunternehmen, gibt es keine sachliche Begründung. Die Abklärung, ob der Flughafen oder die Fluggesellschaft hinsichtlich der Be- treuung eines Passagiers den gesetzlichen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist, sollte in demsel- ben prozessualen Verfahren erfolgen.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Mit der Änderung von Artikel 91 Absatz 4 LFG wird die Strafandrohung auf den Flughafenhalter ausge- dehnt, damit die Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 hinreichend umgesetzt werden und die Durchsetzung gegenüber den Adressaten der Verordnung in einem einheitlichen Verfahren erfolgen kann. Eine Gleichbehandlung der Verordnungsadressaten ist sachlich richtig.

Erhöhung des Bussenrahmens für die Durchführung von Verwaltungs- strafverfahren gegen die juristische Person in Zusammenhang mit Passagier- rechten

Ausgangslage

Wie bereits unter Ziffer 1.15.1 erwähnt, führt das BAZL zur Durchsetzung der Rechte von Passagieren und behinderten Personen nach den Verordnungen (EG) Nr. 261/2004 und (EG) Nr. 1107/2006 Ver- waltungsstrafverfahren gemäss dem Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 1974 49 (VStrR) durch. Es handelt sich dabei um durchschnittlich rund 4’000 Verfahren pro Jahr. Bei Verstössen gegen das EU-Recht kann das BAZL die betreffenden Unternehmen sanktionieren, wobei gemäss Artikel 91 Absatz 4 LFG Bussen bis zu 20'000 Franken ausgesprochen werden können. Ein Verwaltungsstrafverfahren ist grundsätzlich gegen diejenige natürliche Person zu führen, welche die Widerhandlung begangen hat (Artikel 6 VStrR). Artikel 7 VStrR beinhaltet eine Sonderordnung: Falls die Ermittlung der nach Artikel 6 strafbaren Personen Untersuchungsmassnahmen bedingen würde, die im Hinblick auf die verwirkte Strafe unverhältnismässig wären, so kann von einer Verfolgung dieser Personen Umgang genommen und an ihrer Stelle die juristische Person, die Kollektiv- oder Komman- ditgesellschaft oder die Einzelfirma zur Bezahlung der Busse verurteilt werden.

Im Rahmen der Durchsetzung der Passagierrechte wendet das BAZL Artikel 7 VStrR regelmässig an. Die Ermittlung der natürlichen Person, welche die Widerhandlung begangen hat, ist im Einzelfall auf- wändig, respektive gar nicht möglich. Beispielsweise kann bei fehlender oder zu später Erstattung eines Flugtickets nicht in Erfahrung gebracht werden, welcher Mitarbeiter für dieses Unterlassen verantwort- lich gemacht werden kann. Die Verfahren richten sich deswegen regelmässig gegen die juristischen Personen selbst (Luftverkehrsunternehmen). Artikel 7 VStrR sieht jedoch eine Busse von höchstens 5'000 Franken vor. Diese Maximalgrenze für juristische Personen (Luftverkehrsunternehmen) ist insbe- sondere im Wiederholungsfall nicht sachgerecht. Das LFG ist daher entsprechend anzupassen.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Mit dieser Gesetzesrevision soll es dem BAZL als Durchsetzungsstelle ermöglicht werden, unter den Voraussetzungen von Artikel 7 VStrR im Einzelfall höhere Bussen gegen eine juristische Person zu

49 SR 313.0. 17 / 70

verfügen. Da das BAZL jährlich mehr als 4’000 Fälle zu beurteilen hat, kann mit einer Erhöhung des maximalen Bussenbetrages auf 10'000 Franken eine Vereinfachung der Verfahren erreicht werden.

Konzessionsentzug

Ausgangslage

Die Aufzählung der Konzessionen, die das LFG vorsieht, wurde mit der Revision des LFG im Rahmen des Bundesgesetzes über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren nicht ange- passt. Artikel 37 LFG regelt seither das Plangenehmigungsverfahren, während die Betriebskonzession für Flughäfen in Artikel 36a LFG genannt wird.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Mit der vorliegenden Anpassung wird der falsche Verweis in Artikel 93 LFG korrigiert.

Gerichtsbarkeit

Ausgangslage

Mit der Motion Candinas 18.3700 vom 15. Juni 2018 wurde der Bundesrat beauftragt, die strafrechtliche Zuständigkeit bei Flugunfällen und schweren Vorfällen in die Verantwortung des Bundes zu legen. Arti- kel 98 Absatz 1 LFG sei wie folgt anzupassen: "Die an Bord eines Luftfahrzeuges oder im Zusammen- hang mit Flugunfällen oder schweren Vorfällen begangenen strafbaren Handlungen unterstehen unter Vorbehalt von Absatz 2 der Bundesstrafgerichtsbarkeit». Gemäss Artikel 98 LFG unterstehen heute strafbare Handlungen an Bord eines Luftfahrzeugs der Bundesstrafgerichtsbarkeit. Die Behandlung al- ler übrigen strafbaren Handlungen im Luftrecht fällt in die Zuständigkeit der Kantone, soweit es sich nicht um Übertretungstatbestände handelt, die gemäss Artikel 91 LFG vom BAZL verfolgt und beurteilt werden. Die Motion hält fest, dass die Erfahrungen der letzten Jahre eine Erweiterung der Bundesge- richtsbarkeit auf strafbare Handlungen, in die Angestellte der Flugsicherung involviert sind, eindeutig wünschenswert machen würde. Heute werden Strafverfahren, in die Mitarbeitende der Flugsicherungs- dienste involviert sind, von den verschiedenen kantonalen Gerichtsbarkeiten durchgeführt. Dies sei mit den Nachteilen verbunden, dass entsprechende Untersuchungen komplex und selten seien und gründ- liche Kenntnisse im Bereich Luftfahrt erfordern würden. Weiter würde die uneinheitliche Behandlung durch die kantonalen Gerichte ein weiteres Problem darstellen. Die Zuständigkeit einer einzigen Ge- richtsbarkeit würde unter anderem eine einheitliche Doktrin und damit die Rechtssicherheit in der Schweiz gewährleisten. Daneben würde die Erweiterung der Zuständigkeit auch dazu führen, dass Ver- fahren rascher und effizienter abgewickelt werden könnten. Zur Umsetzung der Motion ist Artikel 98 LFG anzupassen.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Die vorgeschlagene Änderung von Artikel 98 LFG sieht vor, dass alle an Bord eines Luftfahrzeuges begangenen strafbaren Handlungen sowie alle anderen strafbaren Handlungen im Zusammenhang mit der Luftfahrt, welche die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen oder Personen und Sachen am Boden gefährden, durch die Bundesanwaltschaft verfolgt und beurteilt werden sollen. Davon ausge- nommen sind wie bisher Übertretungen, deren Verfolgung und Beurteilung gemäss Artikel 98 Absatz 2 LFG beim BAZL verbleibt.

Umsetzung Just Culture / Fehlerkultur

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Ausgangslage Im Jahr 2007 wurden mit den Art. 77ff. aLFV 50 die Grundzüge des Konzepts der Just Culture (auch Redlichkeits- oder Fehlerkultur genannt) unter Verweis auf die Richtlinie 2003/42/EG 51, welche im Rah- men des Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und der Europäischen Union 52 übernommen worden ist, für die schweizerische Zivilluftfahrt eingeführt. Die damalige Regelung sah vor, dass das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) auf die verwaltungsstrafrechtliche Verfolgung von Vorfällen verzich- tet, wenn diese nicht vorsätzlich oder grob fahrlässig begangen worden sind und das BAZL allein auf- grund einer Meldung im Rahmen des Meldesystems vom Vorfall Kenntnis erhalten hat. Diese Bestim- mungen wurden mit Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 53 per 1. April 2016 revidiert.

Die auch ausserhalb der Aviatik als ungenügend empfundene Verankerung von Just Culture Prinzipien in hochsicherheitsrelevanten Bereichen hat zu erheblicher Kritik der betroffenen Kreise geführt. Am 25. Mai 2020 reichte die Kommission für Rechtsfragen des Ständerats das Postulat 20.3463 «Redlichkeits- kultur im Schweizer Recht» ein. Das Postulat beauftragt den Bundesrat zu prüfen, wie in der Aviatik, im Gesundheitswesen oder in anderen hochsicherheitsrelevanten Bereichen das Prinzip der Just Culture im schweizerischen Recht als generelles Prinzip eingeführt werden kann. Der Bundesrat hat in seinem Bericht vom 9. Dezember 2022 54 dargelegt, dass er die Bestrebungen zur Einführung von Just Culture Konzepten grundsätzlich unterstützt. Er lehnt es jedoch ab, allgemeine, bereichsübergreifende Normen einzuführen. Er schlägt vielmehr sektorspezifische Regelungen vor.

Die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Nationalrates (KVF-N) hat sich am 21. März 2023 im Rahmen einer Diskussion zur Zivilluftfahrt mit den bestehenden gesetzgeberischen Lücken im Zusammenhang mit der Just Culture auseinandergesetzt und sich ebenfalls über den Stand anderer, durch überwiesene Vorstösse in Auftrag gegebener Gesetzesanpassungen erkundigt. Das vom BAZL präsentierte Vorgehen betreffend die gesetzgeberischen Revisionsprojekte warf bei der Kommission weitere Fragen auf. Sie hat sich entsprechend für eine Beschleunigung im Zeitplan ausgesprochen, damit unbestrittene Rechtsanpassungen zeitnah in Kraft treten können. Sie beauftragte die Verwaltung, ihr an einer kommenden Sitzung einen entsprechenden Vorgehensvorschlag zu präsentieren. Die Kom- mission wurde in Folge am 18. April 2023 über die Inhalte der anstehenden Revision des Luftfahrtge- setzes im Detail informiert.

Basierend auf dem Auftrag der KFV-N wird im Jahr 2024 zur Umsetzung der Just Culture zusätzlich eine Revision der LFV an Hand genommen. Mit dieser Revision soll der verwaltungsstrafrechtliche Ver- folgungsverzicht bezüglich Personen verankert werden, welche eine Ereignismeldung erstattet haben. Gleichzeitig werden Inkonsistenzen zwischen der europäischen und der nationalen Regelung bereinigt und redaktionelle Anpassungen vorgenommen. Weitergehende Anpassungen der LFV an die Konzep- tion der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 können aufgrund der fehlenden Delegationsnorm im LFG nicht vorgenommen werden. Dies betrifft insbesondere die Erweiterung des Verfolgungsverzichts auf Perso- nen, welche in Ereignismeldungen genannt sind, ohne dass sie selber eine Ereignismeldung erstattet haben, sowie die Erweiterung auf ordentliche Strafverfahren des luftrechtlichen Nebenstrafrechts. Wei- ter fehlt die gesetzliche Grundlage zur Aufnahme von verfahrensrechtlichen Bestimmungen, welche sich zur Verwertbarkeit der Inhalte von Ereignismeldungen äussern bzw. die entsprechenden Bestimmungen

50 Luftfahrtverordnung (LFV), SR 748.01. 51 Richtlinie 2003/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juni 2003 über die Meldung von Ereignissen in der Zivilluftfahrt, ABl. L 167 vom 4.7.2003, S. 23–36, abgelöst durch die von der Schweiz ebenfalls übernommene Verordnung (EU) Nr. 376/2014.

52 SR 0.748.127.192.68 in der jeweils verbindlichen Fassung.

53 Verordnung (EU) Nr. 376/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 über die Meldung, Analyse und Weiterverfolgung von Ereignissen in der Zivilluftfahrt, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 996/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnungen (EG) Nr. 1321/2007 und (EG) Nr. 1330/2007 der Kommission; für die Schweiz in Kraft getreten am 1. Ja- nuar 2017. 54 Fehlerkultur: Möglichkeiten und Grenzen ihrer rechtlichen Verankerung, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats

20.3463 (RK-S), 9. Dezember 2022. 19 / 70

der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 in sachgerechter und auf das nationale Verfahrensrecht angepasster Weise umsetzen.

Bis anhin beschränkte sich die Anwendung des strafrechtlichen Verfolgungsverzichts auf Verwaltungs- strafverfahren, in welchen das BAZL die Verletzung von Übertretungstatbeständen ahndet. In ordentli- chen Strafverfahren zur Anwendung des luftrechtlichen Nebenstrafrechts finden die Just Culture Prinzi- pien bisher – abgesehen von Art. 24 VSZV 55 – keine (direkte) Anwendung. Die Angst der meldenden Personen vor strafrechtlicher Verfolgung (resp. Überweisung ihrer Ereignismeldungen an die Strafbe- hörden) hat dazu geführt, dass sicherheitsrelevante Ereignisse nicht in jedem Fall gemeldet werden. Es ist ebenfalls die Tendenz erkennbar, dass Meldungen nurmehr summarisch und ohne detaillierte Be- schreibung des Vorfalls und der dazu führenden Faktoren erstattet werden. Dies obwohl davon auszu- gehen ist, dass die Staatsanwaltschaften in sehr vielen Fällen auf anderen Wegen von einem Vorfall Kenntnis erhalten haben als über eine Ereignismeldung gemäss Art. 20 LFG.

Zur Befürchtung der Meldenden, bereits nach einem glimpflich abgelaufenen Vorfall in ein Strafverfah- ren verwickelt zu werden, hat weiter die bis vor kurzem 56 durch die Rechtsprechung weit gefasste An- wendung von Art. 237 StGB 57 beigetragen.

Die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 wurde zwar durch die Schweiz übernommen und ist direkt an- wendbar. Aber wesentliche Grundpfeiler ihrer Schutzmechanismen bedürfen aufgrund ihrer prozess- rechtlichen Natur und teilweisen Lückenhaftigkeit der Umsetzung (und Modifizierung) im nationalen Recht (siehe unten Ziff. 1.19.2).

Die Verankerung der Schutzmechanismen und Prinzipien der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 im LFG resp. im StGB soll das Vertrauen der Luftfahrtakteurinnen und -akteure in das Meldewesen und den Schutz vor unangemessener Strafverfolgung stärken. Die Verstärkung und Ausdehnung der Just Cul- ture Prinzipien dürfte dazu beitragen, die Hemmschwelle zur Erstattung umfassender, offener und de- tailreicher Ereignismeldungen in das Meldesystem zu senken. Aufgrund der erwarteten Steigerung der Menge und des Detaillierungsgrads der eingehenden Meldungen erhofft sich das BAZL, dass es, sowie die Organisationen der Luftfahrt, sicherheitskritische Mängel im Schweizer Luftfahrtsystem früher er- kennen und beheben und so einen proaktiven Beitrag zur Förderung des Sicherheitsstandards leisten können. Weil die dem Verfolgungsverzicht unterliegenden Delikte nicht schwerwiegend sind, führt die Vorlage nur zu einer geringen Beeinträchtigung des gesellschaftlichen Strafbedürfnisses.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Die vorliegende Revision dient primär der Umsetzung der Just Culture Prinzipien, welche in der Verord- nung (EU) Nr. 376/2014 festgehalten sind. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um die Beschränkung der Verwertbarkeit von Ereignismeldungen sowie den Verzicht auf Strafverfolgung. Die entsprechenden Schutzmechanismen stehen aus kompetenzrechtlichen Gründen (auch gegenüber den Mitgliedstaaten der Europäischen Union [EU]) unter dem Vorbehalt des nationalen Rechts. Dies gilt insbesondere für das zentrale Anliegen des Schutzes von meldenden und in Meldungen genannten Personen vor Straf- verfolgung. Aufgrund des in der Schweiz geltenden straf(prozess)rechtlichen Legalitätsprinzips bzw. Verfolgungszwangs muss ein Verzicht auf Strafverfolgung ausdrücklich und auf Gesetzesstufe geregelt werden. Gleiches gilt im Wesentlichen auch für die Beschränkung der Verwertbarkeit von Ereignismel- dungen.

Die Umsetzung der Just Culture Prinzipien bzw. der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 erfolgt in sachge- rechter und auf das nationale Verfahrensrecht angepasster Weise. Ebenfalls wird mit der Vorlage im Sinne der Just Culture Prinzipien bezüglich Artikel 237 StGB für alle öffentlichen Verkehrsträger, bei

55 Verordnung über die Sicherheitsuntersuchung von Zwischenfällen im Verkehrswesen, SR 742.161. 56 Siehe BGE 149 IV 116 vom 29. März 2023, mit welchem das Bundesgericht den Anwendungsbereich der Norm (wieder) et- was einschränkte. 57 Schweizerisches Strafgesetzbuch, SR 311.0. 20 / 70

welchen eine behördliche Sicherheitsuntersuchung durchgeführt wird, eine Privilegierung eingeführt für Täterinnen und Täter, welche diese Untersuchung unterstützen.

Die vorliegende Umsetzung der Just Culture Prinzipien basiert auf den vom Bundesrat in der Antwort auf das Postulat 20.3463 «Redlichkeitskultur im Schweizer Recht» festgehaltenen Leitlinien und entwi- ckelt resp. konkretisiert diese weiter.

Wenn das Parlament die beantragten Änderungen des LFG annimmt, werden die als Übergangslösung geplanten Anpassungen der Artikel 77ff. LFV in einem weiteren Revisionsschritt zur Vermeidung einer gesetzgeberischen Doublette bereinigt werden können.

Alkoholkontrollen durch die Flugplatzhalterin oder den Flugplatzhalter

Ausgangslage

Die Flugplatzleiterin oder der Flugplatzleiter hat gemäss Artikel 100ter Absatz 1 LFG die Möglichkeit, bei Anzeichen von Angetrunkenheit eines Flugbesatzungsmitglieds eine geeignete Untersuchung vorzu- nehmen. Da eine Kontrolle durch die Flugplatzleitenden selber nicht erlaubt ist, haben sie umgehend die zuständige kantonale Polizeistelle für eine Alkoholkontrolle hinzuzuziehen (Art. 100ter Abs 2 LFG). Anlasslose Alkoholkontrollen der Besatzung erfolgen gemäss Absatz 3 hingegen im Rahmen von Vor- feldinspektionen durch das BAZL (Anordnung) unter Zusammenarbeit mit der kantonalen Polizeistelle (Durchführung).

Die Flugplatzbetreiberin oder der Flugplatzbetreiber sind gemäss der Verordnung (EU) Nr. 139/2014 58 jedoch auch dazu verpflichtet, die Verfahren bezüglich des Gebrauchs von Alkohol, psychoaktiven Sub- stanzen und Medikamenten für einen weiteren Kreis von Personen festzulegen: Es sind dies Personen, welche mit dem Betrieb, dem Rettungsdienst und der Brandbekämpfung sowie der Instandhaltung des Flugplatzes befasst sind und unbegleitete Personen, die innerhalb der Bewegungsfläche oder sonstiger Betriebsflächen des Flugplatzes tätig sind. Diesen Personen ist es untersagt, während des Dienstes Alkohol zu sich zu nehmen oder unter dem Einfluss von Alkohol oder anderen psychotropen Substanzen und Medikamenten, welche ihre Fähigkeit in sicherheitsgefährdender Weise beeinträchtigen können, Aufgaben wahrzunehmen. Die schweizerischen Flugplatzbetreibenden haben das Verfahren zu regeln, d.h. unter anderem für Mitteilungen an eine allfällige andere Arbeitgeberin oder einen allfälligen anderen Arbeitgeber sowie für einen Entzug des Flughafenausweises zu sorgen. Weiter beschreiben sie in ihren jeweiligen Ordnungen und Reglementen selber das Kontrollverfahren.

Im Nachgang zur abgelehnten Motion 19.3965 «Gesetzliche Grundlage für die Bearbeitung und Be- kanntgabe von Personendaten durch die Flughafenhalter» äusserte sich der Flughafen Zürich dahinge- hend, dass die Rechtsgrundlagen für die Durchführung einer Alkoholkontrolle durch selbigen beim am Flughafen tätigen Personal im Hinblick auf die Vorgaben des EU-Rechts nicht hinreichend vorhanden sind. Eine eigentliche Alkoholkontrolle bedürfe aufgrund des Eingriffs in die Persönlichkeitsrechte des Betroffenen einer Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn. Das EU-Recht als rechtliche Grundlage mit der reinen Verpflichtung zur Festlegung eines entsprechenden Verfahrens reiche nicht aus. Auch die Reglemente und Ordnungen wie beispielsweise eine Bodenverkehrsordnung des Flughafenhalters bilde keine hinreichende Normstufe. Die benötigten Rechtsgrundlagen sind daher mit einer Anpassung des LFG einzuführen.

58 ADR.OR.C.045 der Verordnung (EU) 139/2014 der Kommission vom 12. Februar 2014 zur Festlegung von Anforderungen und Verwaltungsverfahren in Bezug auf Flugplätze gemäss der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates (Text von Bedeutung für den EWR) gemäss Ziffer 4 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. 21 / 70

Beantragte Neuregelung und Begründung

Mit der Änderung des LFG soll es der Flugplatzleiterin oder dem Flugplatzleiter im Einklang mit den Vorgaben des EU-Rechts künftig auch ermöglicht werden, nicht nur bei Besatzungsmitgliedern, sondern auch beim am Flughafen tätigen Personal, den Rettungskräften sowie jenen Personen, welche für den Betrieb, die Brandbekämpfung und die Instandhaltung zuständig sind, bei Anzeichen von Alkoholkon- sum eine entsprechende Kontrolle anzuordnen und durch die Polizei durchführen zu lassen. Das Ver- fahren haben die Flugplatzleiterin oder der Flugplatzleiter in der jeweiligen Flugplatzordnung oder dem jeweiligen Flugplatzreglement festzulegen.

Diese Regelung trägt massgeblich zur Erhöhung der Luftfahrtsicherheit bei, da allfällige, durch Alkohol- konsum hervorgerufene Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit des Flughafen-, Brandbekämp- fungs- und Instandhaltungspersonals sowie der Rettungskräfte erkannt werden können.

Zur Klarstellung, dass die Personengruppen, bei denen neu Alkoholkontrollen durchgeführt werden kön- nen, strafrechtlich nicht wie Besatzungsmitglieder behandelt werden, ist die betreffende Strafbestim- mung im LFG zu präzisieren.

Datenbearbeitung und Zugriffsrechte

Ausgangslage

Die Delegierte Verordnung (EU) 2019/945 59 sowie die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 60 wur- den von der Schweiz im Rahmen des bilateralen Abkommens zwischen der Schweiz und der EU über- nommen. Diese beiden Verordnungen betreffen unbemannte Luftfahrzeuge, auch UAS (Unmanned Air- craft System) oder Drohnen genannt, und sind eng miteinander verbunden. Sie sind am 1. Januar 2023 in Kraft getreten.

Die Delegierte Verordnung (EU) 2019/945 umfasst die technischen Anforderungen für bestimmte Arten von Drohnen, die in der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 festgelegt sind und schreibt den Mit- gliedstaaten vor, dass sie für diese Erzeugnisse eine Marktüberwachung einführen müssen. Die Dele- gierte Verordnung beschreibt zudem die Pflichten der Hersteller, Bevollmächtigten des Herstellers, Ein- führer und Händler von unbemannten Luftfahrzeugen («Wirtschaftsakteure») im Sinne von Artikel 3 Ziffer 17 dieser Verordnung, wenn sie Erzeugnisse gemäss Kapitel II auf dem Markt der EU oder der Schweiz in Verkehr bringen.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Zwecks Rechtssicherheit ist das BAZL als Marktüberwachungsbehörde gemäss Artikel 10 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EU) 2019/1020 für den Vollzug dieser Verordnung zu benennen. Damit ist das BAZL für die Marktüberwachung von Drohnen zuständig, die für den Betrieb in der Kategorie «offen» oder in der Kategorie «speziell» im Rahmen eines Standardszenarios bestimmt sind. Die Kompetenz des BAZL beschränkt sich auf die Risiken gemäss der Delegierten Verordnung (EU) 2019/945, d. h. auf die Risiken im Zusammenhang mit der Flugsicherheit. Bestimmte Kompetenzen wird das BAZL an die Kontrollstelle delegieren.

59 Delegierte Verordnung (EU) 2019/945 der Kommission vom 12. März 2019 über unbemannte Luftfahrzeugsysteme und Dritt- landbetreiber unbemannter Luftfahrzeugsysteme, in der für die Schweiz gemäss Ziffer 3 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) jeweils verbindlichen Fassung. 60 Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge, in der für die Schweiz gemäss Ziffer 3 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) jeweils verbindlichen Fassung. 22 / 70

Mit der Marktüberwachung im Bereich der unbemannten Luftfahrzeuge übernimmt das BAZL eine neue Aufgabe und es kommen weitere Akteure hinzu, welche bisher im Bereich der Aviatik nicht vertreten waren. Diese umfassen Hersteller, deren Bevollmächtigte, Einführer sowie Händler von unbemannten Luftfahrzeugen.

Artikel 107a LFG erlaubt es insbesondere dem BAZL sowie privaten Stellen und anderen Stellen, die mit im LFG umschriebenen Aufgaben betraut sind, Personendaten oder Daten juristischer Personen zu bearbeiten, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Dazu gehören insbesondere sensible Daten wie solche über die strafrechtliche oder administrative Verfolgung und Sanktionierung nach der Gesetz- gebung über die Zivilluftfahrt (Artikel 107a Absatz 2 Buchstabe a Ziffer 3 LFG) sowie personenbezogene Daten über Herstellungsbetriebe (Artikel 107a Absatz 3 Buchstabe c LFG). Neu soll auch die Bearbei- tung von Daten von Herstellern, Bevollmächtigten der Hersteller, Einführern und Händlern, welche unter den Begriff der Wirtschaftsakteure gemäss Art. 3 Ziffer 17 der Delegierten Verordnung (EU) 2019/945 fallen, möglich sein.

Verwendung von biometrischen Daten

Ausgangslage

Bereits heute werden für die Belange der Luftfahrt in verschiedenen Bereichen Personendaten bearbei- tet. Hierfür sieht das LFG in Artikel 107a Absatz 1 vor, dass u.a. die mit Aufgaben nach dem LFG be- auftragten übrigen Behörden und privaten Organisationen die zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben erforderlichen Personendaten bearbeiten dürfen. Die zwei nachfolgenden Absätze des LFG führen aus, welche Personendaten bearbeitet werden dürfen. Für gewisse Bereiche sind demnach auch die Bear- beitung von besonders schützenswerten Personendaten möglich.

Seit geraumer Zeit wurde von verschiedenen Luftfahrtakteuren der Wunsch geäussert, für gewisse Be- reiche (wie beispielsweise Zugangskontrollen in den Sicherheitsbereich des Flughafens aber auch für effizientere Passagierprozesse) biometrische Daten verwenden zu können. Bislang sieht das LFG hier- für noch keine explizite Grundlage vor.

Auch das europäische Recht sieht mit Nummer 1.2.2.2 der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 für den Zugang zum Sicherheitsbereich eines Flughafens alternativ die Verwendung von biometrischen Daten vor. Diese Durchführungsverordnung wurde durch den gemischten Ausschuss Schweiz-EU für die Luftfahrt übernommen und trat am 15. Mai 2016 in der Schweiz in Kraft. Da diese Norm nicht genü- gend detailliert ausformuliert ist, um bei einem konkreten Anwendungsfall die Verwendung von biomet- rischen Daten zu regeln, kann sie nicht als ausreichende Grundlage für die Verwendung von biometri- schen Daten bei den Zugangskontrollen verwendet werden.

Bei biometrischen Daten, die eine natürliche Person eindeutig identifizieren, handelt es sich um beson- ders schützenswerte Personendaten gemäss Artikel 5 Buchstabe c Ziffer 4 des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 25. September 2020 61 (DSG). Ihre Bearbeitung und Bekanntgabe durch Bundes- organe erfordern daher immer eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Da biometrische Personendaten v.a. permanent, einzigartig und universell sind, sollen sie zukünftig für Sicherheitskontrollen (insbesondere im Zusammenhang mit dem «bag drop», «check-in», Bordkarten- kontrolle, «boarding») an Flughäfen genutzt werden können. Diese Form der Überprüfung soll einerseits für das Personal der Flughafenhalter und der Luftverkehrsunternehmen, das Zutritt zum Sicherheitsbe-

61 SR 235.1. 23 / 70

reich des Flughafens benötigt, geschaffen werden, andererseits sollen aber auch Passagiere die Mög- lichkeit erhalten, ihre biometrischen Daten (mit einem Gesichtsbild) zu hinterlegen und dadurch gewisse Kontrollen schneller durchlaufen zu können.

Für die Zugangskontrollen in den Sicherheitsbereich des Flughafens durch das Personal der Flugha- fenhalter und der Luftverkehrsunternehmen können zwei unterschiedliche Verfahren angewendet wer- den: Einerseits soll inskünftig die Möglichkeit bestehen, eine Verifikation durchzuführen; hierbei werden abgespeicherte biometrische Daten auf einem Datenträger (z.B. Badge) mit den Personendaten des Personals verglichen. Andererseits soll auch eine Identifikation möglich sein: Dabei werden zentral ge- speicherte Daten mit den biometrischen Daten verglichen. Falls diese übereinstimmen, wird der Zugang gewährt.

Für Passagiere soll künftig die Möglichkeit bestehen, sich über eine App eines privaten Dienstleisters ein Profil zu erstellen. Solche Passagiere haben dann jeweils im Einzelfall im Rahmen eines konkreten Fluges die Wahlmöglichkeit, ob sie die im Profil hinterlegten biometrischen Daten für diesen Flug frei- schalten möchten oder nicht. Sofern sie die Daten freischalten, können sie diese für die entsprechenden Kontrollen am Flughafen anstelle der Bordkarte verwenden. Somit handelt es sich im datenschutzrecht- lichen Sinne um eine Verifikation.

Sowohl für das Personal der Flughafenhalter und der Luftverkehrsunternehmen als auch für die Passa- giere soll eine Überprüfung mittels biometrischer Daten jedoch nur stattfinden, wenn die entsprechende Person (nach Aufklärung ihrer Rechte) ihre ausdrückliche Einwilligung für diese Form der Überprüfung gegeben hat. Vor der Einwilligung ist die entsprechende Person in schriftlicher Form aufzuklären und es ist dabei insbesondere darzulegen, wie deren biometrischen Daten verwendet werden. Ein Widerruf der Einwilligung muss jederzeit möglich sein und die entsprechenden Daten müssen nach einem erfolg- ten Widerruf endgültig gelöscht werden. Wenn der Flughafen in Erfüllung seiner Aufgaben diese Daten bearbeitet, ist er für den entsprechenden Datenschutz verantwortlich (vgl. Artikel 7 DSG) und sorgt folg- lich auch für die Datensicherheit gemäss Artikel 8 DSG.

Ausserdem muss für Personen, die eine solche Einwilligung nicht (weiterhin) geben wollen oder für Personen, die die entsprechenden biometrischen Personendaten nicht geben können, als Alternative der bisherige Prozess (d.h. ohne biometrische Daten) angeboten werden.

Abweichungen vom Öffentlichkeitsgesetz

Ausgangslage

Mit Zugangsgesuchen nach dem Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 62 (Öf- fentlichkeitsgesetz; BGÖ) wird beim BAZL unter anderem auch Einsicht in Berichte verlangt, die das BAZL im Anschluss an durchgeführte Audits und Inspektionen bei beaufsichtigten Organisationen er- stellt hat. Wenn diese Berichte uneingeschränkt veröffentlicht werden müssen, besteht die Gefahr, dass sie nicht mehr präzise und aussagekräftig formuliert werden. Weiter besteht ein hohes Risiko, dass die betroffenen Organisationen und deren Mitarbeitenden weniger oder nicht mehr offen informieren und gerade sicherheitstechnisch heikle und damit wichtige Informationen aus Angst vor Veröffentlichung und deren mögliche negative Folgen weglassen, was der Flug- und Luftsicherheit abträglich ist. Glei- ches droht bei Meldungen über Ereignisse, die dem BAZL gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zugegangen sind.

62 SR 152.3. 24 / 70

Beantragte Neuregelung und Begründung

Auf Gesetzesstufe soll einerseits festgehalten werden, dass das BAZL die Öffentlichkeit periodisch über seine Aufsichtstätigkeit informiert. Andererseits soll der Anwendungsbereich des BGÖ dort einge- schränkt werden, wo sich der öffentliche Zugang zu sicherheitsrelevanten Informationen nachteilig auf die Sicherheit des öffentlichen Verkehrs und die Meldekultur auswirken könnte. Dies wird wie bei der Ausgangslage angesprochen für das BAZL einzig bei zwei klar umgrenzten Bereichen eingeführt und damit nur, soweit als unbedingt nötig erachtet für eine funktionierende Aufsichtstätigkeit und -kultur: - Einerseits bei Berichten über Audits, Inspektionen, Begutachtungen und Kontrollen des BAZL, - Andererseits bei Meldungen und zugehörige Unterlagen über Ereignisse, die über das von der EU verlangte und auch in der Schweiz eingeführte und verpflichtende Meldesystem gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zugegangen sind.

Separat wird zudem ein dritter Bereich als Einschränkung zum BGÖ eingeführt, der nicht das BAZL, sondern die Schweizerische Sicherheitsuntersuchungsstelle (SUST) betrifft, welche die Grundlagen für ihre Tätigkeit und Organisation (im Luftfahrt-Sektor) ebenfalls im LFG hat. Die Erfüllung der gesetzlich der SUST übertragenen Aufgabe, die Ursachen von Unfällen und schweren Vorfällen zum Zwecke der Verhütung ähnlicher Unfälle unabhängig zu untersuchen, bedingt ein grosses Vertrauen aller involvier- ter Stellen und Personen in die Organisation und Arbeitsweise der SUST. Viele Informationen, die zur Aufklärung eines Vorfalles beitragen, könnten nicht erlangt werden, wenn Beteiligte und Betroffene ei- nes Unfalls nicht Gewähr haben, dass ihre Informationen vor einer Veröffentlichung geschützt sind. Der gesetzlich festgelegte Zweck der SUST, als unabhängige Behörde präventiv auf die Sicherheit einwir- ken zu können, würde durch eine Veröffentlichung erheblich behindert. Eine zielkonforme Durchführung der Untersuchungen würde massgeblich beeinträchtigt. Aus diesen Gründen sind die in Sicherheitsun- tersuchungen erlangten Dokumente der SUST ebenfalls vor Veröffentlichung zu schützen, indem sie vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen werden. Vom Inhalt und der Gesetzessystematik her gehört dieser dritte Einschränkungsbereich auch in den gleichen Artikel des LFG.

Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals

Ausgangslage

Als eine der Präventivmassnahmen zur Abwehr widerrechtlicher Eingriffe gegen die Zivilluftfahrt ist je- nes Personal, welches in der Luftsicherheit tätig ist, einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen.

Im Nachgang zu den Anschlägen in Brüssel und Paris erarbeitete die EU 2017 einen Aktionsplan für die Luftsicherheit, um das europäische Luftsicherheitsregime zu stärken. Ein wichtiger Pfeiler des Akti- onsplans bildete das Ziel, die Bedrohungen durch Innentäter (Insider) zu minimieren. Eine Möglichkeit, dieser Bedrohung entgegenzuwirken, stellte das Verstärken des bestehenden Regimes für Zuverläs- sigkeitsüberprüfungen von Luftsicherheitspersonal dar. In der Folge wurden die hierzu bestehenden Vorgaben überarbeitet und fanden Eingang in der Durchführungsverordnung (EU) 2019/103 63. Diese Durchführungsverordnung wurde durch den gemischten Ausschuss Schweiz-EU für die Luftfahrt über- nommen und trat am 1. September 2019 in der Schweiz in Kraft. Im gleichen Jahr wurde die Durchfüh- rungsverordnung (EU) 2019/1583 64 verabschiedet, welche im Bereich Cybersicherheitsmassnahmen Vorgaben vorsieht, unter anderem auch zu Zuverlässigkeitsüberprüfungen. Deren Inkrafttreten in der Schweiz nach Übernahme durch den gemischten Ausschuss Schweiz-EU für die Luftfahrt erfolgte am 1. Juli 2020.

63 Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit, geändert durch Durchführungsverordnung (EU) 2019/103. 64 Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit, geändert durch Durchführungsverordnung (EU) 2019/1583. 25 / 70

Die Zuverlässigkeitsüberprüfungen wurden in zwei Kategorien unterteilt: eine normale und eine erwei- terte Zuverlässigkeitsüberprüfung.

Bei einer normalen Zuverlässigkeitsüberprüfung hat der Arbeitgeber alle drei Jahre Folgendes zu über- prüfen: – Die Identität der betreffenden Person anhand der zum Nachweis vorgelegten Papiere; – Die Strafregistereinträge in allen Staaten des Wohnsitzes mindestens während der letzten fünf Jahre; sowie – Beschäftigungsverhältnisse, Aus- und Weiterbildungen sowie sonstige Lücken mindestens während der letzten fünf Jahre. Die erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung umfasst zusätzlich das Einholen von Erkenntnissen und sonstigen einschlägigen Informationen, die den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen und nach deren Einschätzung für die Eignung einer Person zur Ausübung einer Funktion, die eine er- weiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung erfordert, von Belang sein können. Das Wiederholungsintervall beträgt zwölf Monate, sofern keine laufende Überprüfung sichergestellt werden kann 65.

Es wurde festgelegt, dass die ab dem 31. Dezember 2020 zu überprüfenden Personen, welche im Be- sitz eines Flughafen- oder Flugbesatzungsausweises sind, einer neu eingeführten erweiterten Zuver- lässigkeitsüberprüfung zu unterziehen sind. Gleiches gilt für jenes Sicherheitspersonal, welches einge- stellt wird, um (Zugangs-)Kontrollen oder andere Sicherheitskontrollen in Sicherheitsbereichen durchzuführen oder die Verantwortung für die Durchführung dieser Kontrollen übernehmen soll 66.

Bei den nachfolgenden Personen wurde ein Wahlrecht statuiert: – Personen, die eingestellt werden, um (Zugangs-)Kontrollen oder andere Sicherheitskontrollen in anderen Bereichen als den Sicherheitsbereichen durchzuführen; – Personen, die unbegleiteten Zugang zu gesicherten Waren und Materialien (Luftfracht und Luft- post, Post und Material von Luftfahrtunternehmen, Bordvorräten und Flughafenlieferungen) ha- ben; und – Personen, die gemäss dem nationalen Sicherheitsprogramm Zivilluftfahrt Administrator-Rechte oder unbeaufsichtigten und unbeschränkten Zugang zu für Zivilluftfahrtzwecke genutzten kriti- schen informations- und kommunikationstechnischen Systemen und Daten haben oder gemäss einer Risikobewertung anderweitig ermittelt wurden. Die zuständige Behörde hat zu entscheiden, ob diese Personen entweder eine normale oder eine er- weiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung erfolgreich absolviert haben müssen 67.

Im gleichen Zeitraum wurden auch im Rahmen des neuen Bundesgesetzes über polizeiliche Massnah- men zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) 68 die LFG-Bestimmungen zu Zuverlässigkeitsüberprüfun- gen überarbeitet (Artikel 108b fortfolgende LFG) und eine rechtliche Grundlage geschaffen, um für Ab- klärungen bei Zuverlässigkeitsüberprüfungen die Polizei beiziehen zu können. Während der Beratung des PMT im Parlament zeichnete sich ab, dass die neuen EU-Bestimmungen für erweiterte Zuverläs- sigkeitsüberprüfungen auch die Abklärung nachrichtendienstlicher Informationen vorsehen werden. Ar- tikel 108c LFG wurde in der Folge in der parlamentarischen Beratung entsprechend ergänzt. Die neuen LFG-Artikel 108b fortfolgende traten gleichzeitig mit der Einführung des neuen EU-Zuverlässigkeits- überprüfungsregimes fristgerecht per 1. Januar 2022 in Kraft.

65 Vgl. Nummern 11.1.3, 11.1.4 und 11.1.7 Buchstabe b der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsi- cherheit, geändert durch Durchführungsverordnung (EU) 2019/103. 66 Vgl. Nummern 1.2.3.1 und 11.1.1 der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit, geändert durch Durchführungsverordnung (EU) 2019/103. 67 Nummer 11.1.2 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/1583 der Kommission vom 25. September 2019.

68 BBl 2020 7741. 26 / 70

Mit der Durchführungsverordnung (EU) 2022/1174 69 ist basierend auf der Bedrohungslage eine weitere Verschärfung des Regimes in der EU in Kraft getreten, welche den Adressatenkreis jener Personen, welche einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen sind, ausweitet 70. Die Überprü- fung dieser Personen ist mit den geltenden nationalen Bestimmungen noch nicht möglich. Die Schweiz wird diese Bestimmung der Durchführungsverordnung (EU) 2022/1174 im Rahmen des gemischten Ausschusses Schweiz-EU über die Luftfahrt daher erst übernehmen können, sobald die entsprechen- den nationalen Rechtsgrundlagen angepasst sind. Die Erfahrungen in den letzten zwei Jahren haben zudem gezeigt, dass die seit dem 1. Januar 2022 geltenden nationalen Grundlagen im LFG für die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen den Sicherheitsbedürfnissen der in der Luftfahrtsicherheit tätigen Behörden und Industriepartnern in der Praxis nicht mehr hinreichend entspre- chen. Mit Blick auf die Bedrohungslage kann zudem geschlossen werden, dass im Bereich Zuverläs- sigkeitsüberprüfungen künftig weitere Verschärfungen folgen werden. Diesem Umstand soll durch Ein- führung von mehr Flexibilität ebenfalls Rechnung getragen werden.

Aus den vorgenannten Gründen ist das Luftfahrtgesetz entsprechend anzupassen und zu präzisieren.

Beantragte Neuregelung und Begründung

Gemäss geltendem Recht ist es gegenwärtig nur den Luftverkehrsunternehmen und den Flughafenhal- terinnen und -haltern erlaubt, die Daten ihres Sicherheitspersonals den zuständigen kantonalen Polizei- stellen bekanntzugeben und eine Prüfung des Sicherheitsrisikos zu beantragen. Aufgrund der beab- sichtigten Übernahme von Nummer 11.1.2 Buchstabe b) der Durchführungsverordnung (EU) 2022/1174 ist der Adressatenkreis im LFG zu erweitern, um die aktuellen Mindestvorgaben des EU-Rechts zu er- füllen. Um künftigen Anpassungen des EU-Rechts sowie dem durch die EU-Vorgaben statuierte Wahlrecht der Staaten Rechnung zu tragen, wird zudem eine Erweiterung des Adressatenkreises ermöglicht, da- mit diese in Zukunft bei einer Veränderung der Bedrohungslage einer erweiterten Zuverlässigkeitsüber- prüfung unterzogen werden könnten.

Die Pflicht zur Durchführung von normalen und erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen besteht für alle EU- und EFTA-Mitgliedstaaten. Änderungen bei den Anstellungsverhältnissen oder der Wechsel zu einem Unternehmen mit Sitz in einem anderen Staat sind insbesondere beim Luftfahrtpersonal häufig. Die Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Personen, welche im Ausland gewohnt und gearbeitet haben, kann teilweise mehrere Monate dauern. Bereits durchgeführte Zuverlässigkeitsüber- prüfungen durch einen EU- oder EFTA-Mitgliedstaat sollen daher aus prozessökonomischen Gründen durch Prüfung von Ergebnissen und der ihnen zugrundliegenden Informationen anerkannt werden kön- nen. Als einer der ersten Staaten hat Dänemark bereits die nationalen Grundlagen für eine Anerkennung geschaffen. Um diese Weitergabe von Informationen zu durchgeführten erweiterten Zuverlässigkeits- überprüfungen an andere Staaten durch die Schweiz für eine gegenseitige Anerkennung zu ermögli- chen, sind im LFG die entsprechenden Grundlagen zu schaffen.

Das LFG soll der Klarheit halber neu nur noch das EU-Recht ergänzende Bestimmungen zu den erwei- terten Zuverlässigkeitsüberprüfungen enthalten. Die EU-rechtlichen Vorgaben zu den normalen Zuver- lässigkeitsüberprüfungen sind in ihrer Ausgestaltung sowie auch mit Blick auf den Datenschutz hinrei- chend bestimmt. Das LFG soll zudem aufgrund der Erfahrungen seit dem 1. Januar 2022 präzisiert werden: In der Hauptsache betrifft dies die Rechte und Pflichten der von der Überprüfung betroffenen Person, der für die Durchführung verantwortlichen Stellen sowie der zuständigen Kantonspolizei. Da-

69 Durchführungsverordnung (EU) vsl2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Massnah- men für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit, geändert durch Durchführungsverordnung (EU) 2022/1174 2022/1174. 70 Nummer 11.1.1 Buchstabe b) der Durchführungsverordnung 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festle- gung detaillierter Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit, geändert durch Durchführungsverordnung (EU) 2022/1174. 27 / 70

neben wird mit der Anpassung des LFG auch ein Mindestkatalog an zu überprüfenden Informations- quellen bei der Abklärung des Sicherheitsrisikos durch die zuständigen Kantonspolizeistellen im Rah- men einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung statuiert. Dies soll dem Grundsatz der Rechtsgleich- heit Rechnung tragen. Weiter wird die Regelung zur Kostentragung durch die verantwortliche Stelle für die Abklärung des Sicherheitsrisikos durch die zuständige Kantonspolizei festgehalten.

28 / 70

2 Erläuterungen der einzelnen Bestimmungen

Art. 4

Absatz 1 Der erste Absatz von Artikel 4 bleibt inhaltlich unverändert. Die eingefügte Anpassung ist sprachlicher Natur, da die geltende Formulierung teilweise zu Missverständnissen führte. Mit der vorgenommenen Präzisierung wird klar, dass für die Übertragung an Kantone, Gemeinden oder geeignete Organisatio- nen und Einzelpersonen nicht das Einverständnis der Flugplatzleitenden erforderlich ist, sondern das Einverständnis der Betroffenen selber.

Absatz 2 Der neue Absatz 2 verlangt, dass die übertragenen Aufgaben und Kompetenzen zu umschreiben sind. Er orientiert sich an Artikel 180 Absatz 2 LwG. Die Vorgabe ist bereits heute bei allen Delegationsver- hältnissen erfüllt und entweder in der vertraglichen Regelung oder in der entsprechenden Verordnung jeweils so festgehalten. Als Beispiele hierfür sind Artikel 8 VSL und Artikel 37 Abs. 1 VLK zu erwähnen. Festgehalten wird weiter, dass bei allen Delegationsverhältnissen die Oberaufsicht letztlich beim BAZL bleibt. Auch dieser Grundsatz wurde bisher bei den vertraglichen Übertragungen und auch in den bei- spielhaft erwähnten UVEK-Verordnungen ausdrücklich festgehalten (vgl. Artikel 8 Absatz 2 VSL und Artikel 37 Absatz 2 VLK).

Absatz 3 Absatz 3 ist ebenfalls neu und regelt in Umsetzung der gesetzgeberischen Vorgaben ausdrücklich die Verfügungskompetenz und das Recht, Gebühren zu erheben. Die Möglichkeit besteht nur bei einer Übertragung an geeignete Organisationen, da sie in den anderen Fällen nicht in Frage kommen. Ein Beispiel für die Berechtigung zur Gebührenerhebung bildet Artikel 40 Buchstabe f VLK. Zur Anwen- dung kommt dabei in jedem Fall die Gebührenregelung des BAZL (Verordnung über die Gebühren des Bundesamtes für Zivilluftfahrt, GebV-BAZL 71).

Absatz 4 Absatz 4 bleibt unverändert.

Art. 16

Die Aufsichtskompetenzen sind heute im nationalen Recht nur teilweise detailliert geregelt. Gemäss geltendem Artikel 16 LFG sind die Aufsichtsorgane jederzeit berechtigt, die Luftfahrzeuge und deren Inhalt zu untersuchen und alle Urkunden, die sie mitführen müssen, zu prüfen. Artikel 3b Absatz 2bis VIL hält fest, dass die für das BAZL tätigen Personen für die Ausübung ihrer Aufsichtstätigkeiten jederzeit Zutritt zu den Infrastrukturanlagen der Luftfahrt haben und ihnen allfällig notwendige Zutrittsberechti- gungen unentgeltlich auszustellen sind. Gewisse Kompetenzen, wie etwa der Zutritt zu betrieblichen Räumen eines Unternehmens, stützen sich hingegen heute bloss auf Artikel 3 LFG, der das BAZL als Aufsichtsbehörde über die Luftfahrt bezeichnet. Auf den Inspektoren-Ausweisen des BAZL ist denn auch bloss mit Verweis auf diesen Artikel festgehalten, dass den Mitarbeitenden oder Bevollmächtigten der Aufsichtsbehörde jederzeit Zutritt zu gewähren ist. Im neu formulierten Artikel 16 LFG werden die Rechte der Mitarbeitenden oder Bevollmächtigten des BAZL in Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht detailliert geregelt. Ihre Mindestberechtigun- gen sind in den relevanten und auch für die Schweiz verbindlichen europäischen Verordnungen festge- halten, beispielsweise in Artikel 3 Absatz 6 und Absatz 7 der Verordnung (EU) Nr. 139/2014 in Bezug auf Flugplätze.

71 SR 748.112.11 29 / 70

Für den Bereich der Flugsicherungsdienstleistungen gibt es mit Artikel 5 eine ähnliche Bestimmung in der für die Schweiz ebenfalls verbindlichen Verordnung (EU) 2017/373 72. Für den Bereich des Flugbe- triebs ist die analoge Regelung in Artikel 3 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 73 festgelegt. Darüber hinaus gehende Eingriffs- und Aufsichtsrechte sind nicht notwendig. Der revidierte Artikel 16 LFG enthält nur jenes Minimum, welches Kraft europäischen Rechts in der Schweiz ohnehin gilt. Der Klarheit und Transparenz halber wird dies jedoch auf Stufe Gesetz für alle Aufsichtsbereiche des BAZL festgehalten und in einem Artikel übersichtlich zusammengefasst.

Randtitel In Übereinstimmung mit den inhaltlichen Anpassungen von Artikel 16 E-LFG wird der Randtitel geändert in «5. Aufsichtskompetenzen».

Absätze 1 - 3 Die Absätze 1 bis 3 sind selbsterklärend und bedürfen an sich keiner weiteren Erläuterungen zu den vorne in Ziff. 1.2.2 bereits in der Begründung zusammenfassend festgehaltenen Elementen. Der Begriff der «beaufsichtigten Organisationen» wurde bewusst allgemein gehalten und umfasst sämtliche priva- ten und öffentlichen oder gemischtwirtschaftlichen Organisationen als Unternehmen, (Eigen-)Firmen und deren Geschäfts- oder Zweigstellen sowie Filialen und insbesondere juristische Personen und Kör- perschaften etc., welche heute bereits vom BAZL beaufsichtigt werden. Unter den in Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe a E-LFG genannten «Aufzeichnungen» sind sowohl Audio- wie Videoaufzeichnungen zu verstehen. Die «Auskünfte und Erklärungen» nach Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe b E-LFG können so- wohl in mündlicher wie in schriftlicher Form eingeholt werden. Bei den an selber Stelle angeführten «verbindlichen Anweisungen» durch das BAZL oder dessen Bevollmächtigte sind selbstverständlich die diesbezüglichen Verfahrensgesetze wie vor allem das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG) 74 zu be- achten und einzuhalten, was gesetzlich ohnehin gilt und deshalb hier auch nicht noch einmal (deklara- torisch) erwähnt werden muss.

Absatz 4 Absatz 4 behält die Anwendbarkeit der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 75 (StPO) sowie des VStrR vor, soweit das BAZL die Untersuchungshandlungen im Rahmen der Verfol- gung von strafbaren Handlungen vornimmt. So gelten beispielsweise für die Einvernahme von Zeugen durch das BAZL im Rahmen eines Verwaltungsstrafverfahrens die Vorschriften gemäss Artikel 41 fort- folgende VStrR oder für die Vornahme der Untersuchungen die Artikel 37 fortfolgende VStrR.

Art. 20

Randtitel Aufgrund der Erweiterung des Inhalts der Norm wird der Randtitel mit dem Hinweis auf die Verwer- tungsbeschränkungen ergänzt.

Absatz 1

72 Durchführungsverordnung (EU) 2017/373 der Kommission vom 1. März 2017 zur Festlegung gemeinsamer Anforderungen an Flugverkehrsmanagementanbieter und Anbieter von Flugsicherungsdiensten sowie sonstiger Funktionen des Flugverkehrsma- nagementnetzes und die Aufsicht hierüber sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 482/2008, der Durchführungsverord- nungen (EU) Nr. 1034/2011, (EU) Nr. 1035/2011 und (EU) 2016/1377 und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 677/2011 gemäss Ziffer 5 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. 73 Verordnung (EU) Nr. 965/2012 der Kommission vom 5. Oktober 2012 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Ver- waltungsverfahren in Bezug auf den Flugbetrieb gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates gemäss Ziffer 3 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. 74 SR 172.021 75 SR 312.0. 30 / 70

Mit der Streichung des deklaratorischen zweiten Satzes wird deutlich gemacht, dass das Meldesystem für besondere Ereignisse unabhängig ist von der Flugunfalluntersuchung. Die vorliegende Revision führt zu keinen Änderungen an dieser Dualität.

Die Verwertbarkeitsbeschränkungen von Artikel 20 LFG sind damit nur auf Ereignismeldungen gemäss der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 anwendbar. Meldungen gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 996/2010 76 an die Schweizerische Sicherheitsuntersuchungsstelle SUST sind davon nicht betroffen (hierzu bestehen in der VSZV Spezialnormen). Die beiden Meldepflichten überschneiden sich (auch schwere Störungen und Unfälle i.S.d. Verordnung [EU] Nr. 996/2010 müssen nach der Verordnung [EU] Nr. 376/2014 dem BAZL gemeldet werden), können aber nicht harmonisiert werden.

Absatz 2 Streichung Handlungsanweisung an Bundesrat: Die Handlungsanweisung an den Bundesrat wird in Absatz 4 verschoben und präzisiert.

Absatz 3 Streichung Delegationsnorm: Die bisherige Regelung fokussierte sich bezüglich Verfolgungsverzicht auf verwaltungsstrafrechtliche Verfahren in der Zuständigkeit des BAZL und konnte daher mit einer Delegationsnorm auskommen.

Im Rahmen der vorliegenden Revision wird der Verfolgungsverzicht im neuen Artikel 91ter LFG sowohl für Verwaltungsstrafverfahren wie auch für ordentliche Verfahren des luftrechtlichen Nebenstrafrechts im LFG verankert. Damit entfällt die Notwendigkeit einer Regelung auf Verordnungsstufe und damit der Bedarf für eine Delegationsnorm. Es ist geplant, mit einer ersten LFV-Revision den Verfolgungsverzicht im Verwaltungsstrafverfahren übergangsweise, jedoch im Rahmen der bestehenden engen Delegati- onsnorm beschränkt auf meldende Personen, besser zu verankern. Die entsprechenden LFV-Bestim- mungen werden nach Inkrafttreten von Artikel 91ter LFG mit einer weiteren LFV-Revision wieder aufge- hoben.

Vorbemerkungen zu Artikel 20 Absatz 2 und 3 LFG (Verwertbarkeitsbeschränkungen Ereignismeldun- gen): Die Gefahr, dass die Inhalte von Ereignismeldungen in Straf-, Verwaltungsstraf- und Verwaltungsver- fahren gegen die meldenden oder gemeldeten Personen verwendet werden könnten, beeinträchtigt wie oben in Ziff. 1.19.1 bereits dargelegt die Meldebereitschaft des Aviatikpersonals sowie insbesondere den Detaillierungsgrad der Ereignismeldungen erheblich. Um ein umfassendes Bild über die Sicher- heitsrisiken im Luftfahrtsystem zu erhalten, sind das BAZL und die Industrie jedoch darauf angewiesen, dass möglichst viele Vorfälle detailliert gemeldet werden. Dies setzt voraus, dass die Betroffenen darauf vertrauen können, dass die Inhalte der Ereignismeldungen in behördlichen Verfahren nur in denjenigen Fällen verwendet werden, welche ausserhalb des Schutzbereichs der Fehler- bzw. Redlichkeitskultur liegen. Die Einschränkung der Verwertbarkeit von Ereignismeldungen ist denn auch – neben dem Ver- zicht auf Strafverfolgung – ein zentrales Element der Schutzmechanismen der Verordnung (EU) Nr. 376/2014. Das Schweizer Recht kennt mit Artikel 24 VSZV bereits ein vergleichbares Instrument für die Verwertbarkeit im Strafverfahren von Aussagen, welche im Rahmen der Unfalluntersuchung gegenüber der SUST gemacht worden sind.

Die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ist bezüglich der Verwertbarkeit von Informationen aus Ereignismel- dungen lückenhaft sowie teilweise widersprüchlich und unangemessen: So geht aus deren Artikel 15 und 16 zum Beispiel lediglich implizit hervor, dass die Inhalte von Ereignismeldungen zur Durchführung nicht personenbezogener, allgemeiner sicherheitsfördernder Massnahmen uneingeschränkt verwertbar

76 Verordnung (EU) Nr. 965/2012 der Kommission vom 5. Oktober 2012 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Ver- waltungsverfahren in Bezug auf den Flugbetrieb gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates in der für die Schweiz gemäss Ziffer 3 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) jeweils verbindli- chen Fassung. 31 / 70

sind. Weiter sieht Artikel 15 der EU-Verordnung vor, dass Ereignismeldungen nicht für die Klärung von Schuld- und Haftungsfragen verwendet werden dürfen. Dennoch muss aber auf der Grundlage der ein- gegangenen Meldungen geprüft werden, ob die Voraussetzungen zur Aufhebung des strafrechtlichen Verfolgungsverzichts vorliegen. Zudem gibt Artikel 16 (7) i.V.m. (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 keine angemessene Antwort auf die Frage der Verwertbarkeit von Ereignismeldungen für Verwaltungs- verfahren, wenn ein gefährlicher Zustand und nicht ein abgeschlossenes, willens- bzw. wissensgesteu- ertes Handeln im Vordergrund des Geschehens steht (z.B. wenn aus der Meldung hervorgeht, dass der Vorfall in Zusammenhang mit einer für den Piloten oder die Pilotin nicht ohne Weiteres erkennbaren medizinischen Thematik steht oder in der Meldung unabhängig von einem konkreten Vorfall auf eine medizinische Untauglichkeit hingewiesen wird).

Auch wenn der Wille des europäischen Gesetzgebers, die Verwertbarkeit von Ereignismeldungen ein- zuschränken, aus der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 eindeutig hervorgeht, kommt den einschlägigen Normen insgesamt eher programmatischer Charakter zu und sie sind in der Praxis nicht ohne Weiteres umsetzbar bzw. justiziabel 77. Die Bestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zur Verwertbarkeit von Informationen in Ereignismeldungen müssen daher konkretisiert und modifiziert werden, damit sie sachgerecht angewendet werden können. Dies kann weitestgehend im Einklang mit dem europäischen Recht erfolgen, da die entsprechenden Regelungen aus unionsrechtlichen Gründen unter den Vorbehalt des nationalen Rechts stehen (Art. 15 [1]: "…die jeweils nach ihrem nationalen Recht handeln…").

Der europäische Gesetzgeber hat die Verwertbarkeit von Informationen aus Ereignismeldungen hin- sichtlich Disziplinar- und Verwaltungsverfahren in Artikel 16 (7) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ge- regelt. Diese Verwertungsbeschränkung hätte jedoch aus systematischer Sicht in Artikel 15 geregelt werden müssen, welcher unter dem Titel "Vertraulichkeit und angemessene Nutzung" die Verwertbar- keitsbeschränkungen bezüglich von Strafverfahren thematisiert. Aus diesem Grund und weil das euro- päische Recht nicht in das nationale Prozessrecht eingreifen kann, muss sich der in Artikel 15 (1) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 statuierte Vorrang des nationalen (Verfahrens)rechts auch auf Artikel 16 (7) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 beziehen. Entsprechend besteht ebenfalls hinsichtlich von Dis- ziplinar- und Verwaltungsverfahren legislatorischer Spielraum. Es kann daher festgehalten werden, dass die vom Wortlaut der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 abweichende schweizerische Gesetzgebung durch die in der genannten EU-Verordnung statuierten Vorbehalte zu Gunsten des nationalen Rechts bzw. die fehlende Kompetenz der EU zur Legiferierung von prozessualen Normen gedeckt ist.

Die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 umfasst verschiedenartige Meldungen, deren Merkmale in unter- schiedlichen Varianten kombiniert vorliegen können:

– obligatorische Meldungen unter verwaltungsstrafrechtlich abgesicherter Meldepflicht – freiwillige Meldungen – Meldungen, die eigenes Handeln betreffen und damit selbstbelastend sein können – Meldungen über Handlungen Dritter – Meldungen, welchen ein Ereignis zu Grunde liegt, das als nicht-schwerer Fall gemäss Artikel

16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zu qualifizieren ist

– Meldungen, welchen ein Ereignis zu Grunde liegt, das als schwerer Fall gemäss Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zu qualifizieren ist.

Die Meldepflicht hinsichtlich von Ereignissen gemäss Artikel 4 (1) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ist durch Artikel 141a Buchstabe d LFV i.V.m. Artikel 91 Absatz 1 Buchstabe i LFG (verwaltungs-)straf- rechtlich abgesichert (dies im logischen Gegensatz zu den freiwilligen Meldungen gemäss Artikel 5 der Verordnung [EU] Nr. 376/2014). Damit muss im Zusammenhang mit selbstbelastenden Aussagen der aus Artikel 6 EMRK 78 und 29 sowie 32 BV 79 fliessende Grundsatz nemo tenetur se impsum accusare

77 RAPHAEL WIDMER-KAUFMANN, Die Flugunfalluntersuchung nach schweizerischem Recht, CFAC-Schriften zur Luftfahrt, Band 19, Dike Verlag, 2022, S. 226. 78 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechtet und Grundfreiheiten (EMRK); SR 0.101. 79 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101. 32 / 70

vel prodere (auch Selbstbelastungs- oder Mitwirkungsfreiheit resp. Verbot des Selbstbelastungs- zwangs) in Betracht gezogen werden. Dieser schützt die beschuldigte Person davor, aktiv an ihrer ei- genen Überführung mitwirken zu müssen. Insbesondere statuiert der Grundsatz, dass Aussagen, wel- che von der beschuldigten Person unter Zwang gemacht worden sind, nicht in strafrechtlichen Verfahren resp. Verfahren strafrechtlicher Natur verwendet werden dürfen.

Der nemo-tenetur-Grundsatz gilt jedoch nicht absolut. Er kann insbesondere für verwaltungsrechtliche Verfahren, selbst wenn diesen in Anwendung der vom EGMR 80 aufgestellten Kriterien strafähnlicher Charakter zukommt, (auch) für natürliche Personen eingeschränkt werden 81. Keine Geltung bean- sprucht der Grundsatz in verwaltungsrechtlichen Verfahren ohne strafähnlichen Charakter (d.h. Verwal- tungsverfahren zum Erlass sichernder Massnahmen).

Die Bestimmungen der Artikel 15 und 16 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 berücksichtigen die oben dargelegten Differenzierungen nicht oder nicht genügend. Artikel 20 LFG strebt mit den Absätzen 2 und 3 (resp. Art. 91ter Abs. 2) – im grundsätzlichen Einklang mit dem aus Artikel 15 und 16 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 hervorgehenden Willen des europäischen Gesetzgebers – ein angemessenes Ver- hältnis zwischen den Schutzbedürfnissen der Meldenden und Gemeldeten sowie dem öffentlichen In- teresse an straf- und verwaltungsrechtlicher Durchsetzung luftrechtlicher Normen resp. der Verbesse- rung und Aufrechterhaltung der Flugsicherheit an. Eine gewisse Abweichung zum Willen des europäischen Gesetzgebers besteht insofern, als dass die nationale Regelung in Straf- und Verwal- tungsstrafverfahren die Verwertung von belastenden Drittmeldungen und in Verwaltungsverfahren auf Erlass sichernder Massnahmen die Verwertung von selbst- und drittbelastenden Meldungen auch in leichten Fällen zulässt. Diese Differenzen beschlagen jedoch primär prozessrechtliche Fragen, welche zum einen wie oben dargelegt selbst in der Europäischen Union grundsätzlich ausserhalb der Kompe- tenz des europäischen Gesetzgebers liegen, zum anderen durch die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ausdrücklich unter den Vorbehalt des nationalen Gesetzgebers gestellt worden sind.

In den Geltungsbereich der Bestimmungen von Artikel 20 Absätze 2 und 3 resp. Artikel 91ter Absatz 2 fallen die von den Staatsanwaltschaften (bzw. nach Annahme von nArtikel 98 Abs. LFG in jedem Fall von der Bundesanwaltschaft) geführten ordentlichen Strafverfahren, die in der Zuständigkeit des BAZL liegenden Verwaltungsstrafverfahren sowie die vom BAZL geführten Verwaltungsverfahren. Die ent- sprechenden Bestimmungen gehen den ordentlichen prozessualen Normen vor (Grundsatz lex specia- lis derogat legi generali sowie Art. 8 Abs. 1 StPO und Art. 4 VwVG 82).

Die vorliegende Revision führt jedoch nicht dazu, dass Ereignismeldungen an die ordentlichen Strafbe- hörden zu richten wären oder vom BAZL unbesehen an diese weitergeleitet würden. Zwar richten sich die Bestimmungen zu den Verwertbarkeitsbeschränkungen und zum Verfolgungsverzicht auch an die ordentlichen Strafbehörden. Dies dient aber einzig der Absicherung, dass Ereignismeldungen, welche auf irgendeinem Weg den ordentlichen Strafbehörden zur Kenntnis gelangt sind (z.B. im Rahmen einer Akteneinsicht), im Zuge eines unabhängig von der Ereignismeldung eröffneten Strafverfahrens nicht verwendet werden dürfen. Mit diesem zusätzlichen Schutzmechanismus soll das Vertrauen der Be- troffenen in das Meldesystem weiter gefördert und die Abweichung zum europäischen Recht auf das notwendige Minimum beschränkt werden.

Absatz 2 Buchstabe a Vorab wird klargestellt, dass zur Prüfung der Voraussetzungen des Verfolgungsverzichts von Artikel 91ter LFG uneingeschränkt selbst- und (dritt)belastende Informationen aus Ereignismeldungen verwertet

80 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte. 81 Siehe dazu: Pekuniäre Verwaltungssanktionen, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 18.4100 SPK-N vom 1. November 2018, BBl 2022 776, Ziff. 5.3.3 ff., insbesondere Ziff. 5.3.5.1, 5.3.2 und 5.3.6.2 mit Hinweisen auf die Rechtspre- chung des Bundesgerichts sowie des EGMR. 82 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG), SR 172.021. 33 / 70

werden dürfen. Anders kann der Entscheid über die Voraussetzungen zum Verfolgungsverzicht gar nicht getroffen werden.

Die explizite Zulassung der Verwertbarkeit für den Entscheid über den Verfolgungsverzicht weicht zwar vom Wortlaut, nicht aber von der ratio legis von Artikel 15 und 16 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ab.

Absatz 2 Buchstabe b Buchstabe b stellt klar, dass alle Informationen aus Ereignismeldungen für die Anordnung und Durch- führung allgemeiner Massnahmen zur Aufrechterhaltung und Verbesserung der Flugsicherheit verwert- bar sind. Zu denken ist beispielsweise an eine aufgrund von Ereignismeldungen verfügte Anpassung der Luftraumstruktur oder behördliche Eingriffe im Sinne eines Realakts.

Absatz 2 Buchstabe c Zur Vereinfachung der Normstruktur hält Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe c – auf den ersten Blick wider- sprüchlich zum Revisionsanliegen – fest, dass Informationen aus Ereignismeldungen in allen oben dar- gelegten Konstellationen verwertbar sind. Dieser Grundsatz steht jedoch unter dem Vorbehalt von Ab- satz 3 und Artikel 91ter Absatz 2, in welchen anhand der Zielsetzung der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 sowie der Leitlinien der Rechtsprechung zum Verbot des Selbstbelastungszwangs weitreichende Ver- wertbarkeitsbeschränkungen statuiert werden.

Aus Artikel 20 Abs. 2 Buchstabe c geht daher mangels Einschränkung in Absatz 3 oder Artikel 91ter Absatz 2 beispielsweise hervor, dass selbst- und drittbelastende Informationen aus Ereignismeldungen uneingeschränkt für Verwaltungsverfahren zum Erlass von sichernden Massnahmen (z.B. Entzug me- dizinischer Tauglichkeitszeugnisse, sichernder Entzug von Lizenzen, Aussprechen von Flugverboten für den schweizerischen Luftraum) verwertbar sind. Der Erlass sichernder Massnahmen muss auch in leichten Fällen möglich sein: Dies zum Beispiel dann, wenn eine leichte Luftraumverletzung auf einen Mangel an Kenntnissen und Fähigkeiten oder die Beeinträchtigung der medizinischen Tauglichkeit zu- rückzuführen ist. In diesen Fällen muss die Aufsichtsbehörde mit einer sichernden Massnahme ein- schreiten können, um eine zukünftige Gefährdung der Flugsicherheit zu verhindern. Dafür muss sie sich uneingeschränkt auf die Informationen aus der Ereignismeldung stützen können.

Absatz 3 Aus dem Zusammenspiel mit Absatz 2 Buchstabe c geht hervor, dass in leichten Fällen (d.h. Fälle, die nicht als schwer i.S.v. Artikel 16 [10] der Verordnung [EU] Nr. 376/2014 zu qualifizieren sind) selbst- und drittbelastende Informationen in Verwaltungsverfahren zum Erlass warnender Massnahmen nicht verwertet werden können. Weil die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 nur den schweren Fall i.S.v. Artikel 16 (10) definiert, ist dieser zentrale Grundsatz der Just Culture nur auf den zweiten Blick erkennbar.

Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 definiert dasjenige Verhalten, für welches aus Sicht der Just Culture Konzeption kein Schutzbedürfnis besteht. Das vorsätzliche Handeln gemäss Bst. a dieser Bestimmung bietet keine besonderen Auslegungsprobleme. Schwieriger ist es, das in Bst. b um- schriebene Verhalten zu erfassen. Dieses wird in der Aviatik häufig mit dem aus dem Zivilrecht entnom- menen Begriff des "grobfahrlässigen Verhaltens" gleichgesetzt. Zur Abgrenzung des im Sinne der Just Culture akzeptablen vom nicht mehr akzeptablen Verhalten wird in der Praxis häufig ein Substitutions- test 83 durchgeführt. Weiter ist für die Auslegung von Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zu beachten, dass die in der deutschen, französischen und italienischen Fassung verwendete Termino- logie bezüglich des Begriffs "Verantwortung" 84 missverständlich ist. Zum besseren Verständnis ist hier die englische Fassung heranzuziehen: Diese weist mit der Verwendung des Ausdrucks profound failure

83 Dabei wird eine Annahme getroffen, wie ein anderes Individuum mit gleichen Qualifikationen und Erfahrungen in der gleichen Situation reagiert hätte. 84 Berufliche Verantwortung, obligation profesionelle, responsabilità professionale. 34 / 70

of professional responsibility (tiefgreifendes Versagen der fachlichen/professionellen Verantwortung) auf den Sorgfaltsmassstab hin. Aus der Formulierung kann nicht eine Einschränkung des Anwendungs- bereichs der Verordnung auf berufliche/gewerbliche Tätigkeiten herausgelesen werden. Es würde dem Sinn und Zweck der Verordnung widersprechen, wenn z.B. Privatpilotinnen und -piloten vom Anwen- dungsbereich ausgeschlossen wären. So beschreibt denn auch das Guidance Material zur Verordnung (EU) Nr. 376/2014 (vermutlich wegen der teilweise etwas ambivalenten Formulierung des Verordnungs- texts) ausdrücklich Meldepflichten von Privatpilotinnen und -piloten (Ziff. 5.2).

Im Sinne der ratio legis sowie der Rechtsprechung des EGMR 85 ist der Begriff "belastende Informatio- nen" weit zu verstehen. Darunter fallen alle Informationen, welche die Stellung einer konkreten Person in einem Verwaltungsverfahren nachteilig beeinflussen.

Aus Absatz 2 Buchstabe c und Absatz 3 geht weiter hervor, dass selbstbelastende (neben drittbelas- tenden) Informationen zu Ereignissen, welche als schwerer Fall i.S.v. Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zu qualifizieren sind, für die Durchführung von Verwaltungsverfahren sowohl auf Erlass sichernder wie auch warnender Massnahmen verwertbar sind. Da Letztere gegebenenfalls in den Anwendungsbereich der Schutzwirkungen von Artikel 6 (1) EMRK resp. des nemo-tenetur-Grund- satzes fallen könnten, stellt sich die Frage, ob die Verwertbarkeit selbstbelastender Informationen in schweren Fällen diesfalls zulässig wäre. Die mit der vorliegenden LFG-Revision angestrebte Lösung ist dabei im Lichte der Option 2 «Vorrang der Mitwirkungspflichten bei vorbestehenden Verwaltungsrechts- bzw. Aufsichtsverhältnissen» des Berichts des Bundesrates zu den pekuniären Verwaltungssanktio- nen 86 zu sehen:

Der nemo-tenetur-Grundsatz wirkt nicht absolut. Er untersagt vielmehr unzumutbaren Zwang zur Durch- setzung einer aktiven Mitwirkung in einem Strafverfahren. Bei der Qualifizierung der Zumutbarkeit sind die Art und Schwere des Zwanges, die Verwendung des damit erlangten Beweismittels sowie anderer Beweismittel und schliesslich die Verteidigungsmöglichkeiten zu berücksichtigen, die der betroffenen Person zur Verfügung stehen (verfahrensrechtliche Absicherung). Ein weiterer Aspekt bei dieser Beur- teilung ist die Art und das Ausmass der eingeforderten Auskunft (z. B. Einforderung von klar umschrie- benen und beschränkten Informationen). Sodann können bei der Beurteilung, ob das Verfahren insge- samt fair ist, auch die betroffenen öffentlichen Interessen gewichtet werden. Die Vereinbarkeit von Selbstbelastungsfreiheit und zwangsunterworfener Mitwirkungspflichten ist im Grundsatz anhand der beschriebenen Kriterien zu prüfen 87 88. Dabei ist auch zu berücksichtigen, ob sich die betroffene Person vorgängig freiwillig in ein (besonderes) Verwaltungsrechts- bzw. Aufsichtsverhältnis begeben hat 89.

Die Meldepflicht gemäss Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ist durch Artikel 141a Buchstabe d i.V.m. Artikel 91 Absatz 1 Buchstabe i LFG einzig mit einer im Verwaltungsstrafverfahren auszusprechenden Übertretungsstrafe (Busse) bedroht. Der Umfang der Meldepflicht ist klar umschrie- ben und auf die Mitteilung des Ereignisses beschränkt. Es wird keine weitergehende Mitwirkung der meldepflichtigen Person verlangt. Zudem kann der Meldepflicht auch durch eine anonyme Meldung nachgekommen werden. Die betroffene Person kann sich des Weiteren im Rahmen des Verwaltungs- verfahrens im Einzelfall gegen eine behauptete rechtswidrige Beweismittelverwertung zur Wehr setzen. Überdies liegt das Verwaltungsverfahren ausserhalb des Kerngehalts des Verbots der Selbstbelastung. Ausschlaggebend ist aber vor allem die Tatsache, dass es sich bei den hier im Zentrum stehenden

85 EGMR-Urteil Ibrahim u. a. gegen Vereinigtes Königreich vom 13. September 2016, § 268. 86 Pekuniäre Verwaltungssanktionen, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 18.4100 SPK-N vom 1. November 2018, BBl 2022 776, Ziff. 5.3.6.2. 87 Id., Ziff. 5.3.3 mit Hinweis auf die Rechtsprechung von EGMR und Bundesgericht. 88 Der EGMR hat verschiedentlich Fälle beurteilt, welche im Spannungsfeld zwischen Meldepflichten und Verwertbarkeit dieser Informationen liegen (z.B. EGMR-Urteile O’Halloran and Francis gegen Vereinigtes Königreich vom 29. Juni 2007, § 58; Weh gegen Österreich vom 8. April 2004, § 54; J.B. gegen die Schweiz vom 3. Mai 2001, § 39; Funke gegen Frankreich vom 25. Februar 1993, § 30). Aufgrund des Umfangs der strafrechtlich abgesicherten Meldepflichten liegt die in der vorliegenden LFG- Revision vorgeschlagene Lösung in etwa in der Mitte der vom EGMR beurteilten Fälle. 89 Id., Ziff. 5.3.6.2 mit Hinweis auf die Rechtsprechung von EGMR und Bundesgericht. 35 / 70

Widerhandlungen um Verletzungen von sicherheitsrelevanten Normen handelt, welche dem Schutz von Leib und Leben der Luftfahrtteilnehmenden und von Personen sowie von Sachen auf der Erde dienen. Warnende Massnahmen sind (u.a.) im Bereich der Luftfahrt ein zielführendes und angemessenes Mittel, um Personen, welche Widerhandlungen primär aufgrund fehlender Normentreue begangen haben, zu einer Verhaltensänderung und damit zur zukünftigen Respektierung der (luftrechtlichen) Sicherheitsnor- men zu bewegen. Zudem haben sich Personen, welche aviatische Tätigkeiten ausüben, mit Aufnahme ihrer Aktivitäten freiwillig in ein besonderes Aufsichtsverhältnis begeben.

Die Einschränkung des Selbstbelastungsverbots in schweren Fällen ist in Verwaltungsverfahren auf Erlass warnungsweiser Entzüge oder warnungsweiser Beschränkungen von Berechtigungen somit selbst dann zulässig, wenn diesen Verfahren durch die Rechtsprechung aufgrund deren Ähnlichkeit 90 zum warnungsweisen Entzug des strassenverkehrsrechtlichen Führerausweises strafähnlicher Charak- ter 91 zuerkannt würde 92 und damit die Garantien von Artikel 6 Ziff. 1 EMRK zur Anwendung kämen. Die Beurteilung der Verwertbarkeit muss aber wie bemerkt im Rahmen der Verfahrensführung im Einzelfall erfolgen.

Absatz 4 Absatz 4 nimmt in modifizierter Form die Handlungsanweisung resp. Delegation der Gesetzgebungs- kompetenz von aArtikel 20 Absätze 2 und 3 LFG auf. Dem Bundesrat wird ausdrücklich die Kompetenz eingeräumt, bezüglich organisatorischer Fragen des behördlichen Meldesystems, der Ausdehnung des Anwendungsbereichs der übernommenen europäischen Normen zur Redlichkeitskultur auf weitere Luft- fahrzeugkategorien sowie zur Aufhebung der Anzeigepflicht von Daten bearbeitenden Personen Ver- ordnungsrecht zu erlassen.

Aufgrund der im LFG erfolgenden Regelung des Verzichts auf Strafverfolgung besteht kein Bedarf, die mit Aufsichtsaufgaben betrauten Mitarbeitenden des BAZL (oder der Strafverfolgungsbehörden) im LFG oder basierend auf einer Delegationsnorm in der LFV explizit von den Verfolgungspflichten zu entbin- den. Bezüglich Mitarbeitenden ohne Aufsichtspflichten stellt sich die Frage nicht.

90 Rechtsprechung und Praxis zu luftrechtlichen Ausweisentzügen haben verschiedentlich auf Grundlagen und Judikatur zum strassenverkehrsrechtlichen Führerausweisentzug zurückgegriffen. Siehe dazu: Entscheid Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt vom 24. Oktober 2005, E. 11, Entscheid Bundesverwaltungsgericht A-5692/2011 vom 25. Oktober 2012, E. 4.3.3, Entscheid Bundesverwaltungsgericht A-3290/2013 vom 3. Juni 2014, E. 6.2ff. 91 BGE 121 II 22. 92 Die Frage ist soweit ersichtlich gerichtlich noch nicht explizit geklärt. 36 / 70

Art. 22 Randtitel, 23 Abs. 1 und 24 Abs. 1

In allen drei Artikeln wird der Begriff «Vorfall» durch «Störung» ersetzt. Artikel 5 VSZV hält für eine korrekte Auslegung der Verordnung (EU) Nr. 996/2010 fest, wie Begriffe dieser Verordnung in der VSZV bezeichnet werden. Aufgeführt wird unter anderem, dass eine «Schwere Störung» gemäss der EU- Verordnung in der VSZV als «Schwerer Vorfall» bezeichnet wird. Artikel 5 VSZV wird auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser LFG-Revision entsprechend anzupassen sein.

Art. 26 Abs. 2bis

Der Wortlaut von Artikel 24 VSZV, wonach Auskünfte, die von einer Person im Rahmen einer Sicher- heitsuntersuchung erteilt werden, nur mit deren Einverständnis in einem Strafverfahren verwendet wer- den dürfen, wird unverändert in den neuen Absatz 2bis übernommen. Artikel 24 VSZV wird auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser LFG-Revision entsprechend anzupassen sein.

Art. 27 Abs. 2 Bst. a

Der Nachweis von Benützungsrechten wird in Artikel 27 Absatz 2 Buchstabe a E-LFG gestrichen.

Art. 36

Randtitel Da mit Artikel 36 E-LFG neben der Delegationsbefugnis des Bundesrats zur Festlegung der Wasser- flugplätze neu auch die Verwertung von Fundgegenständen und Bestimmungen zum Sachplan geregelt werden, wird der Randtitel geändert in «1. Zuständigkeit, Sachplan».

Absatz 1 Die Formulierung von Absatz 1 orientiert sich an derjenigen von Artikel 63 Absatz 3 PBG, die betreffend Verwertung von Fundgegenständen eine Kompetenzdelegation an den Bundesrat enthält. Die Geset- zesgrundlage umfasst auch Gegenstände, die Flugpassagieren bei den Sicherheitskontrollen abgenom- men werden. Anstelle des im PBG verwendeten Ausdrucks «Versteigerung» wird hier der allgemeinere Begriff der Verwertung verwendet, da die betroffenen Sachen in der Praxis auch freihändig oder über Internetportale zu Fixpreisen verkauft werden. Die detaillierten Bestimmungen wird der Bundesrat ähn- lich wie in Artikel 77 VPB auf Verordnungsstufe erlassen.

Absatz 2 Mit dem neuen Absatz 2 wird die Aussage des ersten Satzes von Artikel 3a Absatz 1 VIL ins Gesetz gehoben. Der zweite Satz von Absatz 2 übernimmt und konkretisiert die Bestimmung von Artikel 22 RPV, wonach die Sachpläne des Bundes neben allen Behörden überdies Organisationen und Personen des öffentlichen und privaten Rechts binden, die nicht der Verwaltung angehören, soweit sie mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben betraut sind. Im Bereich der Infrastruktur der Luftfahrt trifft dies auf die Inhaber einer Betriebskonzession für Flughäfen zu.

Absatz 3 In Absatz 3 findet sich die Aussage des bisherigen Absatzes 2 wieder, wonach der Bundesrat die Zahl der Wasserflugplätze beschränken kann. Heute existiert in der Schweiz ein einziger Wasserflugplatz auf dem oberen Zürichsee bei Wangen. Die Bestimmung wird nun insofern erweitert, als der Bundesrat im SIL generell die Zahl der zivilen Flugplätze festlegen kann. Im SIL legt der Bundesrat bereits heute das Netz der Flugplätze verbindlich fest, woraus sich auch deren Anzahl ergibt.

Absatz 4 Absatz 4 übernimmt die Regelung von Artikel 37 Absatz 5 LFG, wonach Plangenehmigungen für Flug- platzanlagen einer Grundlage im SIL bedürfen, wenn sie sich erheblich auf Raum und Umwelt auswir- ken. Diese Vorgabe wird jetzt auf alle Vorhaben im Bereich der aviatischen Infrastruktur ausgedehnt,

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so insbesondere die Genehmigung von Betriebsreglementen und deren Änderung gemäss Artikel 36c und den Erlass von Sicherheitszonenplänen (Artikel 43).

Art. 36a Abs. 5

Mit der Schaffung eines neuen Absatz 5 in Artikel 36a E-LFG wird die Vergabe von Betriebskonzessio- nen für Flughäfen im Sinne des Grundsatzes lex specialis derogat legi generali explizit von den allge- meinen Grundsätzen für die Übertragung von öffentlichen Aufgaben und die Verleihung von Konzessi- onen gemäss BöB ausgenommen. Die Vergabe der Betriebskonzessionen ist damit auch weiterhin nicht dem Recht der öffentlichen Beschaffung unterstellt.

Diese Ausnahme bezieht sich jedoch nicht auf die Vergabe von sog. Unterkonzessionen durch den Konzessionär. Gemäss Artikel 36a Absatz 3 LFG und Artikel 15 der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) kann der Flughafenhalter einzelne Aufgaben an Dritte übertragen. Die Praxis lässt auch die Übertragung des gesamten Flughafenbetriebs an einen Dritten zu. Der Konzessi- onär bleibt gemäss Artikel 36a Absatz 3 letzter Satz LFG dem Bund gegenüber für die Erfüllung der durch Gesetz oder Konzession begründeten Pflichten verantwortlich. Will der Konzessionär einzelne Aufgaben oder den Betrieb an Dritte übertragen, ist er dabei an die Vorgaben des internationalen Rechts gebunden. Im Bereich der Bodenabfertigungsdienste ist insbesondere das europäische Recht massge- bend; zu beachten sind auch Verpflichtungen aufgrund von bi- oder multilateralen Abkommen, speziell Freihandelsabkommen, die den gegenseitigen Marktzugang gewährleisten.

Art. 36abis

Artikel 37u LFG wird verschoben und neu als Artikel 36abis E-LFG geführt. Damit wird die Besitzstands- garantie gleich hinter die Regelungen über die Betriebskonzession eingefügt.

Absatz 2 wird dahingehend ergänzt, dass sich die Besitzstandsgarantie der Landesflughäfen Genf und Zürich bezüglich der ihnen gemäss SIL zugewiesenen Funktion als Gesamtanlage nicht nur auf die Bauten und Anlagen, sondern auch auf den betrieblichen Umfang bezieht. Die Landesflughäfen sollen nicht nur in ihrem baulichen Bestand geschützt werden, sondern auch hinsichtlich der im SIL und im Betriebsreglement festgelegten Eckwerte des Flughafenbetriebs. Damit wird sichergestellt, dass z. B. die Betriebszeiten auch in umweltrechtlichen Sanierungsverfahren grundsätzlich nicht eingeschränkt werden können.

Art. 36b bis 36d Randtitel

Infolge des neuen Artikels 36abis E-LFG verschiebt sich die Nummerierung der Randtitel der Art. 36b bis 36d LFG.

Art. 37 Abs. 5

Absatz 5 von Artikel 37 LFG wird gestrichen, da diese Bestimmung in Artikel 36 Absatz 4 E-LFG aufge- nommen wird.

Art. 37m Abs. 1-3

Mit einem neu eingefügten zweiten Satz in Artikel 37m Absatz 1 E-LFG wird die Bewilligung von Ne- benanlagen durch die zuständige kantonale Behörde von einer Zustimmung des BAZL abhängig ge- macht.

Weiter wird durch eine Ergänzung in Absatz 2 dem BAZL das Recht eingeräumt, die Flugplatzhalterin oder den Flugplatzhalter sowie die Erbringenden von Flugsicherungsdiensten zu Nebenanlagen anzu- hören. Gestützt auf diese Beurteilung ist das BAZL in der Folge besser in der Lage, seinen Entscheid über die Zustimmung zu einer Nebenanlage oder deren Ablehnung zu begründen. 38 / 70

Mit einer Anpassung von Artikel 37m Absatz 3 E-LFG ist der Entscheid, ob eine Nebenanlage die Flug- sicherheit gefährdet oder den Flugplatzbetrieb beeinträchtigt, zudem neu vom BAZL und nicht mehr von der kantonalen Behörde zu fällen.

Art. 37n

Absatz 1 von Artikel 37n E-LFG wird im Sinne der Rechtsprechung präzisiert. Mittels Projektierungszo- nen werden Grundstücke freigehalten, welche einerseits für künftige Flughafen- oder Flugsicherungs- anlagen beansprucht werden oder innerhalb eines im SIL festzusetzenden Flughafenperimeters oder Gebiets mit Lärmbelastung oder Hindernisbegrenzung liegen. Der Anwendungsbereich der Projektie- rungszone wird damit sowohl inhaltlich wie auch zeitlich ausgedehnt. Neu soll eine Projektierungszone für die im SIL-Objektblatt festzusetzenden Perimeter bzw. Gebiete (Flugplatzperimeter, Gebiete mit Lärmbelastung und mit Höhenbeschränkung) möglich sein, was eine inhaltliche Ausdehnung bedeutet. Zeitlich wird die Anwendungsmöglichkeit ausgedehnt auf die Phase der Sachplanung (SIL-Koordination, Anpassung des Objektblatts). Eine Festlegung ist weiterhin durch das BAZL von Amtes wegen möglich, indessen wird der Adressatenkreis der Antragsstellenden um die Erbringerinnen und Erbringer von Flugsicherungsdiensten erweitert. Weiter steht das Antragsrecht explizit nicht allen Flughafenhalterin- nen und -haltern, sondern einzig solchen mit einer Betriebskonzession zu.

Der bisherige Absatz 2 wird unverändert in Absatz 3 von Art. 37nbis E-LFG verschoben.

Art. 37nbis

In den Absätzen 1 und 2 eines neuen Artikel 37nbis E-LFG wird das bisher in Artikel 37n Absatz 1 im zweiten und dritten Satz geregelte Verfahren zur Festlegung von Projektierungszonen dargestellt. Das Verfahren wird dem Plangenehmigungsverfahren nach den Artikeln 37 fortfolgende angeglichen. Damit entfällt die Anhörung der Gemeinden und betroffenen Grundeigentümer, die zudem bisher den Kanto- nen oblag. Die betroffenen Kantone werden wie im Plangenehmigungsverfahren vom BAZL zur Stel- lungnahme eingeladen; die interessierten Bundesstellen werden angehört.

Artikel 37nbis Absatz 2 E-LFG regelt die Publikation, öffentliche Auflage und Einsprachemöglichkeit. Das Gesuch um Erlass einer Projektierungszone bzw. der vom BAZL erstellte Entwurf wird wiederum analog dem Plangenehmigungsverfahren während 30 Tagen in den betroffenen Kantonen und Gemeinden öf- fentlich aufgelegt. Diese Auflage wird unter Hinweis auf die Einsprachemöglichkeit in den amtlichen Publikationsorganen öffentlich bekannt gemacht. Neu können und müssen sich die Gemeinden und Grundeigentümer mittels Einsprache am Verfahren beteiligen; sie werden nicht mehr vom Kanton an- gehört.

Absatz 3 entspricht dem bisherigen Absatz 2 von Artikel 37n LFG.

Art. 37o

Mit einer Anpassung von Artikel 37o Absatz 1 E-LFG wird das Verfahren zum Erlass der Projektierungs- zone so ausgestaltet, dass die Sperrwirkung bereits mit der öffentlichen Auflage eintritt. Diese unmittel- bare Sperrwirkung kennt das Luftfahrtrecht bereits für die Sicherheitszonen (Artikel 43 LFG). Die Wir- kung der öffentlich aufgelegten Projektierungszone entspricht derjenigen der gemäss geltendem Recht rechtskräftig festgelegten Zonen. Es dürfen darin keine baulichen Veränderungen vorgenommen wer- den, die dem Zweck der Projektierungszone widersprechen. Weiterhin gestattet sind Vorkehren, die dem Unterhalt, der Gefahrenbeseitigung oder der Schadenabwehr dienen.

Absatz 2 konkretisiert die heute im dritten Satz von Artikel 37o enthaltene Ausnahmeregelung für wei- tergehende Vorhaben. Die Voraussetzungen für die Bewilligung solcher Vorhaben bleiben unverändert; insbesondere muss die Eigentümerin oder der Eigentümer auf jede spätere Entschädigung für späteren

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Mehrwert bzw. dessen Verlust verzichten. Neu wird zudem geregelt, dass das BAZL für die Beurteilung solcher Vorkehren zuständig ist.

Art. 37p Randtitel und Abs. 2

Infolge der Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Projektierungszone auf Flugsicherungsanlagen kann neu auch die Flugsicherung deren Aufhebung beantragen. Dies wird in Artikel 37p E-LFG entspre- chend ergänzt und der Randtitel angepasst («d. Aufhebung»).

Art. 37u

Der Artikel wird aufgehoben und dessen Inhalt in den neuen Artikel 36abis E-LFG verschoben.

Art. 40b Abs. 4 und 5

Gemäss geltendem Recht dürfen aus einer Zusammenarbeit der Skyguide mit einem ausländischen Flugsicherungsanbieter für die Flugsicherung in der Schweiz keine untragbaren Einschränkungen re- sultieren (Artikel 40b Absatz 3 LFG). Zudem darf die Erbringung von Flugsicherungsdienstleistungen von nationaler Bedeutung nicht übertragen werden (Artikel 40b Absatz 4 LFG). Darin eingeschlossen sind die für die Erbringung benötigten technischen und baulichen Einrichtungen sowie das dazu benö- tigte Personal. Mit der beantragten Gesetzesänderung wird am Grundsatz, dass die Erbringung von Flugsicherungsdienstleistungen von nationaler Bedeutung nicht übertragen werden darf, festgehalten (Absatz 4).

Gelockert werden soll hingegen mit der Änderung des zweiten Satzes von Artikel 40b Absatz 4 E-LFG das bisherige Verbot, Einrichtungen und dazu benötigtes Personal übertragen zu dürfen. Der Bundesrat soll mit einer Anpassung von Absatz 5 festlegen können, bei welchen Flugsicherungsdiensten von na- tionaler Bedeutung die hierfür benötigten technischen und baulichen Einrichtungen und das dazu benö- tigte Personal übertragen werden dürfen. Des Weiteren soll der Bundesrat entscheiden können, in wel- chen Fällen eine Übertragung gewisser Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste (CNS) sowie Luftfahrtinformationsdienste (AIS), die zur Erbringung der Flugsicherungsdienste von na- tionaler Bedeutung erforderlich sind, zugelassen wird. Damit soll die Möglichkeit geschaffen werden, diese Kategorien von Flugsicherungsdiensten künftig zu Marktbedingungen zu beschaffen oder durch die Skyguide anzubieten, sollte sich infolge der SES-Reform eine grenzüberschreitende Liberalisierung solcher Dienstleistungen durchsetzen. Gleichzeitig wird an der Monopolstellung der Skyguide bei der Erbringung von Flugsicherungsdiensten von nationaler Bedeutung im Grundsatz unverändert festge- halten.

Bei der Festlegung der Übertragungsvoraussetzungen berücksichtigt der Bundesrat wie bisher politi- sche, wirtschaftliche, unternehmerische und technische Rahmenbedingungen, die eine lückenlose und dauerhafte Erbringung von Flugsicherungsdiensten gewährleisten und den sicheren und effizienten Flugbetrieb im Schweizer Luftraum garantieren. Zur Sicherung der Souveränität des Schweizer Luft- raums darf die Flugsicherung im Bereich der militärischen Gefahrenabwehr und der Verteidigung nicht eingeschränkt sein. Eine allfällige Übertragung gewisser Flugsicherungsdienste oder der Bezug von Flugverkehrsdaten soll des Weiteren nur nach umfassender Kosten-Nutzen-Analyse bzw. Folgeab- schätzung erfolgen, bei der die vom Bund als Eigner der Skyguide zur Erreichung und Einhaltung der strategischen Zielvorgaben (hoher Sicherheitsstandard, Wirtschaftlichkeit, Nachhaltigkeit) eingehalten werden.

Artikel 6a VFSD legt heute die Einschränkungen zur Zusammenarbeit gemäss Artikel 40b Absatz 3 und 4 LFG abschliessend fest. Gemäss Artikel 6a Absatz 2 VFSD sollen auch künftig folgende Flugsiche- rungsdienste ausschliesslich durch die Skyguide sichergestellt werden; diese dürfen nicht an ausländi- sche Flugsicherungsdienste übertragen werden: – Flugsicherungsdienste und die taktische Führung für die Militärluftfahrt; – Platzverkehrskontrolldienste der Landesflughäfen; 40 / 70

– An- und Abflugverkehrskontrolldienste der Landesflughäfen; – Streckenflugkontrolldienste, soweit sie für Flüge von und nach der Schweiz erforderlich sind.

Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste sowie Luftfahrtinformationsdienste, die zur Erbringung der oben aufgeführten Flugsicherungsdienste erforderlich sind, dürfen nur unter den vom Bundesrat festgelegten Voraussetzungen übertragen werden. Die entsprechenden Rahmenbedingun- gen und Voraussetzungen werden in der VFSD festzulegen sein. Ausgenommen davon sind die Flug- sicherungsdienste und die taktische Führung für die Militärluftfahrt, welche durch die Skyguide ge- samtheitlich gewährleistet werden müssen.

Wie bereits im geltenden Recht (Art. 9b VFSD) prüft das BAZL die Voraussetzungen für die Übertra- gung von Flugsicherungsdiensten unter sämtlichen Gesichtspunkten der Sicherheit (Flug- und Luftsi- cherheit) und erteilt die Bewilligung zur Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen an ausländi- sche Anbieter nur bei Erfüllung sämtlicher relevanter luftfahrtrechtlicher Bestimmungen.

Art. 42 Abs. 3

Infolge der Neuregelung des Verfahrens zum Erlass des Sicherheitszonenplans in Artikel 43 E-LFG entfällt die vorgängige Anhörung der Regierungen der interessierten Kantone und des BAZL durch den Flughafenhalter. In einem neuen zweiten Satz wird festgelegt, dass Sicherheitszonenpläne auch für Flugsicherungsanlagen erstellt werden können; im Gegensatz zu den Flughäfen besteht dafür aber keine Verpflichtung. Die Neuregelung des Verfahrens zum Erlass von Sicherheitszonenplänen führt dazu, dass der Flughafenhalter und der Flugsicherungsdienstleister den Plan dem BAZL zur Genehmi- gung zu unterbreiten haben.

Art. 43

Absätze 1 und 2 Die Absätze 1 und 2, erster Satz entsprechen Artikel 37d für das Plangenehmigungsverfahren. Der zweite Satz von Absatz 2 entspricht dem bisherigen zweiten Satz von Absatz 1. Der Wortlaut wird prä- zisiert, indem die Sperrwirkung des Sicherheitszonenplans vom Zeitpunkt der öffentlichen Auflage an eintritt. Zudem müssen Ausnahmen für Festlegungen der Nutzungsplanung und bauliche Veränderun- gen, die dem Sicherheitszonenplan widersprechen, vom BAZL beurteilt und bewilligt werden. Bisher war der Aufleger, d. h. in der Regel die Flughäfen, dafür zuständig.

Absatz 3 Absatz 3 entspricht Artikel 37f Absätze 1 und 3 für das Plangenehmigungsverfahren. Neu gelangen die Einsprachen somit nicht mehr an die Kantone, sondern direkt ans BAZL. Die Kantone sind in der Folge auch nicht mehr gehalten, Einspracheverhandlungen zu führen.

Absatz 4 Der erste Satz von Absatz 4 entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Absatz 3. An die Stelle des UVEK tritt das BAZL als Genehmigungsbehörde. Da die Sperrwirkung des Sicherheitszonenplans mit der öffentlichen Auflage eintritt und aus Sicherheitsgründen während der gesamten Dauer des Geneh- migungsverfahrens aufrecht bleiben muss, wird neu festgelegt, dass Beschwerden gegen die Geneh- migung keine aufschiebende Wirkung haben.

Absatz 5 entspricht dem bisherigen Absatz 4.

Art. 49 Abs. 1 Bst. c

Die vollständige Streichung von Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c LFG ist insofern nicht möglich, als die Kosten für Infrastruktur, Betrieb und Rücklagenbildung im Zusammenhang mit der Bereitstellung von Luftfahrtinformationen und -daten und der Verwaltung der zentralen nationalen Datenbank durch die Gebühren für die Datenbereitstellung gedeckt werden müssen, die die Flugsicherungsorganisationen 41 / 70

von den Nutzern von Luftfahrtinformationen und -daten erheben. Eine Rechtsgrundlage hierfür ist daher weiterhin erforderlich, und der betreffende Artikel wird in diesem Sinne geändert. Gestrichen wird ledig- lich die bisher vorgesehene Gebührenerhebung für Fluginformationsdienste, Luftfahrtinformations- dienste und Flugwetterdienste.

Art. 57

In Anlehnung an das internationale Luftrecht bestimmt Artikel 4 VLL, dass nebst dem Hersteller- auch der Entwicklungsbetrieb eines Luftfahrzeuges einer Zulassung bedarf. In Art. 57, auf den sich Art. 4 VLL stützt, fehlen die Begriffe «Entwicklung» und «Entwicklungsbetrieb» jedoch bislang. Die Bestimmung und deren Randziffer werden folglich entsprechend ergänzt.

Art. 61

Neu sieht Artikel 61 E-LFG vor, dass Helikopterpilotinnen und -piloten mit einer Lizenz für den gewerbs- mässigen Personen- und Gütertransport innerhalb des schweizerischen Luftraums auch nach der Voll- endung des 60. Altersjahres als alleiniger Pilot bzw. alleinige Pilotin diese Art von Flügen durchführen können. Es wird ihnen ermöglicht, bis zur Vollendung des 65. Altersjahres von ihren diesbezüglichen Rechten Gebrauch zu machen. Um die Sicherheit der Passagiere und Dritter zu gewährleisten, müssen sie gemäss Artikel 61 Buchstabe a und b E-LFG zusätzliche Bedingungen erfüllen: Sie müssen im Be- sitz eines gültigen medizinischen Tauglichkeitszeugnisses der höchsten Klasse, d.h. der Klasse 1 im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 sein und zusätzliche medizinische und fliegerische Voraus- setzungen (z.B. erfolgreicher halbjährlicher Prüfungsflug) erfüllen. Die Details betreffend die zusätzli- chen medizinischen Untersuchungen und die zu absolvierenden Kontrollflüge gemäss Buchstabe b wer- den in Ausführungsvorschriften gleichzeitig mit der vorliegenden Gesetzesrevision erlassen.

Der neue Artikel tritt an Stelle des per 1. April 2011 aufgehobenen Artikels 61 und erhält den Randtitel « Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten».

Diese Neuerung widerspricht der geltenden EU-Bestimmung 93, die für die Schweiz gestützt auf das Luftverkehrsabkommen rechtlich verbindlich ist. In Anwendung der sogenannten Schubert-Praxis muss das Parlament eine Abweichung von geltendem Völkerrecht bewusst annehmen, damit dem (völker- rechtswidrigen) Bundesgesetz Vorrang eingeräumt werden kann.

Art. 90bis Bst. b

Die Anpassung steht im Zusammenhang mit den Alkoholkontrollen in Artikel 100ter E-LFG. Gemäss Artikel 90bis LFG wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft, wer a) in ange- trunkenem Zustand oder unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder psychotropen Substanzen als Besatzungsmitglied tätig ist oder b) sich vorsätzlich einer amtlich angeordneten Blutprobe oder ei- ner zusätzlichen ärztlichen Untersuchung widersetzt oder entzieht oder den Zweck dieser Massnah- men vereitelt. Wie auch aus dem Randtitel «Beeinträchtigter Zustand der Besatzung» hervorgeht, richtet sich die Strafbestimmung ausschliesslich an Flugbesatzungen. Dies geht indessen aus Artikel 90bis Buchstabe b LFG nicht ausdrücklich hervor und könnte aufgrund der Ausdehnung des Geltungs- bereichs von Artikel 100ter E-LFG auf weitere Personengruppen zur falschen Annahme führen, dass diese Bestimmung auch für sie gilt. Mit einer Ergänzung des Begriffs Besatzungsmitglied in Artikel 90bis Buchstabe b E-LFG wird darum klargestellt, dass auch Buchstabe b nur für Besatzungsmitglieder gilt.

93 Art. FCL.065 der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 der Kommission vom 3. November 2011 zur Festlegung technischer Vor- schriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates gemäss Ziffer 3 des Anhangs zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der jeweils verbindlichen Fassung. 42 / 70

Art. 91 Abs. 4

Artikel 91 Absatz 4 LFG bezweckt, die wiederholte Widerhandlung und Pflichtverletzung, welche sich aus den Passagierrechtsverordnungen ergeben, als Übertretung mit Busse zu bestrafen. Dabei werden namentlich die Lufttransportführer aufgeführt. Da jedoch auch die Flughäfen Adressaten insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 sind, soll auch ein Flughafenhalter in Recht gefasst werden können. Der Artikel wird entsprechend ergänzt.

Art. 91bis

Absatz 1 übernimmt unverändert den bisher einzigen Absatz von Artikel 91bis LFG.

Absatz 2 derogiert die Anwendung von Artikel 7 VStrR, der für Bussen in Geschäftsbetrieben nur eine Busse von 5’000 Franken vorsieht. Mit einer Erhöhung des Bussenbetrages auf 10'000 Franken kann eine Vereinfachung der Verfahren erreicht werden, in dem Sinne, dass bis zu diesem Bussenbetrag das Verfahren gegen die juristische Person (Unternehmen) geführt werden kann und nicht zwingend gegen die zuwiderhandelnde natürliche Person geführt werden muss. Unverändert aus Artikel 7 VStrR über- nommen werden die Voraussetzungen, unter welchen von einer Verfolgung der Einzelperson abgese- hen werden kann. Verlangt wird, dass die Ermittlung der nach Artikel 6 VStrR strafbaren Personen Untersuchungsmassnahmen bedingen, die im Hinblick auf die verwirkte Strafe unverhältnismässig wä- ren. Die Erhöhung der Bussenobergrenze hat keine weitere Auswirkung auf das Verfahren.

Art. 91ter

Absatz 1 Verzicht auf Strafverfolgung nach Eingang einer Ereignismeldung In Gegensatz zur Schweizer Vorläuferregelung beabsichtigt die Verordnung (EU) Nr. 376/2014, in (um- gangssprachlich) leichten Fällen auch Personen vor Strafverfolgung zu schützen, welche nicht selber eine Ereignismeldung erstattet haben, sondern lediglich darin genannt sind. Artikel 91ter Absatz 1 ver- ankert den erweiterten strafrechtlichen Verfolgungsverzicht entsprechend. Dieser Schritt ist notwendig, weil der in Art. 16 (6) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 stipulierte Verfolgungsverzicht unter dem Vor- behalt des nationalen Rechts steht und aufgrund des in der Schweiz geltenden Verfolgungszwangs explizit in einem Rechtssatz verankert werden muss.

Der Geltungsbereich des Verfolgungsverzichts umfasst alle Straf- und Verwaltungsstrafverfahren, in welchen Verstösse geahndet werden, welche aufgrund der Bestimmungen des fünften Titels, erster Abschnitt, I. - IIa des LFG unter Strafe stehen. Damit werden neu auch ordentliche Verfahren zur Ahn- dung von Straftatbeständen des LFG erfasst. Es ist jedoch davon auszugehen, dass nur wenige Straf- tatbestände in der Kompetenz der ordentlichen Strafbehörden und damit nur wenige Verfahren vom Verfolgungsverzicht betroffen sind. Aufgrund der oben in Ziffer 1.19.1 und zu Artikel 20 Absatz 3 LFG gemachten Ausführungen zur Wichtigkeit des Vertrauens des Aviatikpersonals in die Schutzmechanis- men der Just Culture rechtfertigt es sich aber, den Verfolgungsverzicht dennoch auch für Verfahren in der Kompetenz der ordentlichen Strafverfolgungsbehörden vorzusehen. Damit wird auch eine grössere Abweichung zur Verordnung (EU) Nr. 376/2014 verhindert (siehe auch unten in fine).

Die Voraussetzungen für den Verfolgungsverzicht geben mit Ausnahme des Fristerfordernisses grund- sätzlich die Voraussetzungen der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 und insbesondere den Inhalt von de- ren Artikel 16 (6) und (10) wieder respektive verweisen darauf. Dabei wird die in Artikel 16 (6) der Ver- ordnung (EU) Nr. 376/2014 verwendete Formulierung "…auf die Einleitung von Verfahren…" als Synonym verstanden zu der im Schweizer Recht gebräuchlichen Formulierung "Verzicht auf Verfolgung, Überweisung an das Gericht oder Bestrafung".

Ausgangspunkt für die Anwendbarkeit des Verfolgungsverzichts ist, dass es sich um eine Strafbestim- mung des LFG handelt und die Strafverfolgungsbehörden von einem Ereignis einzig aufgrund einer 43 / 70

Meldung gemäss Artikel 4 oder 5 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 Kenntnis erhalten haben. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass kein Verfahrenshindernis besteht, wenn die Strafverfolgungsbehör- den (auch) auf anderem Weg vom Vorfall Kenntnis erhalten haben. Zu beachten ist in diesem Zusam- menhang, dass Ereignismeldungen gemäss der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 wie bis anhin nicht an die Strafverfolgungsbehörden zu richten sind, sondern über die spezifischen Meldewege an die jewei- lige Organisation oder die von EASA und BAZL betriebenen elektronischen Meldeportale gemeldet wer- den. Die vorliegende Revision bringt diesbezüglich keine Änderungen. Mit der Ausrichtung von Artikel 91ter Absatz 1 auf alle Strafverfolgungsbehörden (d.h. auch Staatsanwaltschaften und ordentliche Ge- richte) wird aber sichergestellt, dass die Schutzmechanismen der Just Culture in jedem Fall und zum Beispiel auch dann greifen, wenn der Strafverfolgungsbehörde auf irgendeinem Weg eine Ereignismel- dung zur Kenntnis gelangt (z.B. Zustellung durch Dritte oder Zufallsfund, insbesondere im Rahmen von Akteneinsichten). Diese Konstellationen dürften zwar selten sein, doch ist es für das gute Funktionieren des Meldesystem essenziell, dass die meldenden Personen auf die Schutzmechanismen der Just Cul- ture vertrauen und sich auch für wenig wahrscheinliche Konstellationen darauf verlassen können.

Das gemeldete Ereignis muss sicherheitsrelevant im Sinne von Artikel 4 (1) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 sein. Dabei steht die Flugsicherheit im Sinne von safety im Vordergrund. Aufgrund von Artikel 4 (1) (a) (viii) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 können aber auch Meldungen zu luftsicherheitsbezo- genen Ereignissen im Sinne von security zu einem Verfolgungsverzicht führen. Vom Anwendungsbe- reich der EU-Verordnung und damit dem Verfolgungsverzicht ausgeschlossen sind jedoch Meldungen zu luftfahrtspezifischen Ereignissen, welche keinen Bezug zur Sicherheit des Flugverkehrs aufweisen. So bleibt zum Beispiel die durch eine Ereignismeldung bekannt gewordene Führung eines Luftfahr- zeugs mit falschen, verfälschten oder ohne die vorgeschriebenen Kennzeichen gestützt auf Artikel 89 LFG auch bei geringem Verschulden uneingeschränkt verfolgbar.

Durch die Einschränkung auf eine fristgerecht erfolgte Meldung wird zum einen die Meldefrist gemäss Artikel 4 (7) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 gestärkt, zum anderen der Verfolgungsverzicht auf ein angemessenes Mass beschränkt. Dabei wird das Fristerfordernis – anders als in der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 vorgesehen – auch auf freiwillige Meldungen gemäss Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 3767/2014 ausgedehnt. Eine unterschiedliche Handhabung von obligatorischen und freiwilligen Mel- dungen wäre hinsichtlich des Verfolgungsverzichts nicht sachgerecht: Auch bei freiwillig erfolgenden Meldungen ist es wichtig, dass diese möglichst bald nach einem Ereignis erstattet werden. Nur so kön- nen gegebenenfalls Sicherheitsmassnahmen zeitnah umgesetzt werden. Mit der Ausdehnung des Fristerfordernisses als Voraussetzung für den Verfolgungsverzicht wird ein Anreiz für die umgehende Erstattung einer freiwilligen Meldung geschaffen. Es ist jedoch zu bemerken, dass aufgrund der weit gefassten Meldepflichten von Artikel 4 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 wohl nur wenige luftfahrtspe- zifische Ereignisse vorkommen dürften, welche zwar nicht obligatorisch gemeldet werden müssen, aber (verwaltungs)strafrechtlich relevant sein könnten.

Die fünfte der kumulativen Voraussetzungen zum Verfolgungsverzicht schränkt diesen auf nicht- schwere Fälle ein. Unter nicht-schweren Fällen sind all diejenigen zu verstehen, welche nicht unter Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 subsumierbar sind. Diese können auch als "leichte Fälle" bezeichnet werden. Die verwendete Terminologie erscheint gegenüber der naheliegenden um- gangssprachlichen Bezeichnung "leichte Fälle" etwas schwerfällig, ist jedoch der Struktur der EU-Ver- ordnung geschuldet, welche nur den schweren Fall umschreibt.

Die Prüfung der Voraussetzungen zum Verzicht auf Strafverfolgung erfolgt grundsätzlich aufgrund der Ereignismeldung(en). Können die Voraussetzungen von Artikel 91ter Absatz 1 allein aufgrund der Mel- dung nicht zweifelsfrei geklärt werden, kann ein Verfahren eröffnet werden. Zeigt sich anschliessend, dass die Voraussetzungen für einen Verfolgungsverzicht vorliegen, ist das Verfahren umgehend einzu- stellen. Gestützt auf Artikel 8 Absatz 1 StPO und den Grundsatz lex specialis derogat legi generali gehen diese Bestimmungen den Normen der StPO sowie des VStrR vor.

Wie oben in Ziffer 1.19.1 und zu Artikel 20 Absatz 3 LFG (Streichung Delegationsnorm) bereits darge- legt, ist geplant, mit einer ersten LFV-Revision den Verfolgungsverzicht im Verwaltungsstrafverfahren 44 / 70

übergangsweise und aufgrund der bestehenden, engen Delegationsnorm beschränkt auf meldende Personen besser zu verankern. Die entsprechenden LFV-Bestimmungen werden nach Inkrafttreten von Artikel 91ter mittels einer weiteren LFV-Revision aufgehoben.

Absatz 2 Verwertungsverbot Das Selbstbelastungsverbot (nemo tenetur se impsum accusare vel prodere, auch Selbstbelastungs- oder Mitwirkungsfreiheit resp. Verbot des Selbstbelastungszwangs) gilt nach der Rechtsprechung nur im Bereich kernstrafrechtlicher Verfahren uneingeschränkt. Vorliegend werden die für das Kernstraf- recht geltenden Prinzipien jedoch auch auf Verfahren nebenstrafrechtlicher wie auch verwaltungsstraf- rechtlicher Natur sowie die Erstattung freiwilliger Meldungen ausgedehnt. Damit können die selbstbe- lastenden Informationen in Ereignismeldungen von den Strafverfolgungsbehörden weder in leichten noch in schweren Fällen für die Durchführung von straf- und verwaltungsstrafrechtlichen Verfahren ver- wertet werden. Die Angaben der Meldenden in Ereignismeldungen bleiben somit auch dann geschützt, wenn die Voraussetzungen für den Verfolgungsverzicht gemäss Absatz 1 nicht vorliegen (z.B. Meldung wird zu spät eingereicht oder Strafverfolgungsbehörde erhält auch auf anderem Weg vom Ereignis Kenntnis).

Verwertbar bleiben im Straf- und Verwaltungsstrafverfahren jedoch drittbelastende Informationen in Er- eignismeldungen. Der gewählte Ansatz weicht vom Wortlaut der Bestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ab: Diese lässt gestützt auf Artikel 16 (6) Unterabsatz 2 in schweren Fällen eine Strafver- folgung zwar zu, erachtet aber die Ereignismeldung gestützt auf Artikel 15 generell als nicht verwertbar. Dies ist aber nicht sachgerecht. Damit würde die Möglichkeit ausgeschlossen, ein Verfahren für die Angeschuldigten ohne zusätzliche Umtriebe und Belastungen durchzuführen. Gerade im Bereich des Neben- und Verwaltungsstrafrechts dürfte dies den Angeschuldigten entgegenkommen. Zudem steht die europäische Konzeption in einem Spannungsfeld zur (jedoch nicht absoluten) Fernwirkung von Be- weismittelverboten. Wie bereits dargelegt besteht aufgrund der Vorbehalte zu Gunsten des nationalen Rechts und der europarechtlichen Kompetenzverteilung legislatorischer Spielraum.

Das Nebeneinander von Verfolgungsverzicht gemäss Absatz 1 und Verwertungsverbot gemäss Absatz 2 ist bis zu einem gewissen Grad redundant. Diese teilweise Doppelspurigkeit ist jedoch in Kauf zu nehmen: Zum einen ist es – wie oben bereits mehrmals ausgeführt – für das Funktionieren des Melde- systems essenziell, dass die Betroffenen Vertrauen in die Wirkung der Schutzmechanismen haben. Mit überlappenden Schutzmechanismen und der damit einhergehenden Vereinfachung des Gesetzestex- tes wird sichergestellt, dass der Schutz der meldenden und gemeldeten Personen in den verschiedens- ten Konstellationen gesichert ist und die gesetzliche Regelung für die Betroffenen verständlich bleibt. Zum anderen ist in Betracht zu ziehen, dass die Verordnung (EU) Nr. 376/2012 ihre Schutzmechanis- men stark auf das Nebeneinander von Verwertungsverbot und Verfolgungsverzicht aufbaut. Setzt die Schweiz diesen Grundsatz nicht um, entfernt sie sich ohne Not von der Grundkonzeption der Verord- nung und damit von dem mit dem Luftverkehrsabkommen mit der EU bekundeten Willen zur weitest- möglichen Übernahme des acquis communautaire. Dies würde mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer Beanstandung im Rahmen der Standardisierungs-Aufsicht der EASA über das Luftfahrtsystem Schweiz und möglicherweise zu weiterreichenden Auseinandersetzungen mit den Institutionen der EU führen.

Art. 93

Anstelle von Artikel 37 LFG wird neu korrekt Artikel 36a E-LFG genannt.

Art. 98 Abs. 1

Von der Bundesanwaltschaft (BA) verfolgt werden sollen alle strafbaren Handlungen, bei welchen die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigt oder Personen und Sachen am Boden gefährdet werden. Es

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handelt sich dabei ausschliesslich um Vergehen und Verbrechen nach Artikel 10 des schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 94 (StGB).

Der vorgeschlagene Gesetzestext nimmt die Anliegen der Motion auf, formuliert sie aber allgemeiner. Die im Motionstext erwähnten Flugunfälle und schweren Vorfälle gehen in der vorgeschlagenen Formu- lierung auf. Mit der vorgeschlagenen Anpassung von Artikel 98 LFG unterliegen insbesondere sämtliche Widerhandlungen gegen das Luftfahrtgesetz, mit Ausnahme von Artikel 91 LFG, der Bundesgerichts- barkeit, unabhängig davon, wo die Tathandlung begangen worden ist.

Dies umfasst namentlich zum Beispiel folgende konkrete Fälle (diese Liste ist nicht abschliessend):

An Bord begangen: – Handlungen, die zu einer konkreten Gefährdung einer Person oder von fremdem Eigentum füh- ren: Kontrollverlust, Absturz, gefährliche Annäherung in der Luft (Airprox), Kollision in der Luft oder am Boden mit einem anderen Luftfahrzeug oder einem Hindernis (Art. 237 StGB, Art. 90 LFG, Art. 125 StGB, Art. 117 StGB, etc.), namentlich o Pilotenfehler; o unzureichende Flugvorbereitung; oder o Passagiere oder Kabinenbesatzung, die die Ursache für einen solchen Vorfall setzen; – Luftraumverletzungen bei einer vom Bundesrat angeordneten Verkehrssperre (Art. 88 LFG); – Fliegen mit falschen Kennzeichen (Art. 89 LFG); – Tätigkeiten als Flugbesatzungsmitglied in angetrunkenem Zustand oder unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder psychotropen Substanzen (Art. 90bis LFG) an Bord; – Alle übrigen Delikte, welche an Bord eines Flugzeuges begangen werden (z.B. Flugzeugent- führungen).

Am Boden begangen: – Handlungen, die zu einer konkreten Gefährdung einer Person oder von fremdem Eigentum füh- ren (Kontrollverlust, Absturz, Airprox, Kollision in der Luft oder am Boden mit einem anderen Luftfahrzeug oder einem Hindernis (Art. 237 StGB, Art. 90 LFG, Art. 125 StGB, Art. 117 StGB, etc.), namentlich o Im Vorfeld des Fluges, namentlich § Mechaniker-Fehler oder Sabotage; oder § Organisationsverschulden eines Unternehmens, z.B. einer Airline (Anstellung ei- nes Piloten ohne Lizenz, etc.); o Während des Fluges, namentlich § Laserattacke gegen einen Piloten oder eine Pilotin; § Steuern einer Drohne/eines Modellflugzeuges; § Anweisungen eines Skyguide-Mitarbeiters bzw. -Mitarbeiterin; § Anweisungen eines Fluglehrers bzw. einer Fluglehrerin an seinen bzw. ihren Flug- schüler; oder § Abschiessen eines Luftfahrzeuges. – Luftraumverletzungen begangen mit Drohnen/Modelflugzeugen bei einer vom Bundesrat ange- ordneten Verkehrssperre (Art. 88 LFG); oder – Tätigkeiten als Flugbesatzungsmitglied in angetrunkenem Zustand oder unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder psychotropen Substanzen (Art. 90bis LFG) im Rahmen der Flugvorbe- reitung. – Cyberangriffe auf Skyguide oder sonstige für die Sicherheit der Luftfahrt massgebenden Sys- teme. – Bombendrohungen gegen ein Flugzeug oder gegen einen Flughafen, wenn diese Auswirkun- gen auf die Sicherheit der Luftfahrt haben sollten.

94 SR 311.0. 46 / 70

Artikel 100ter

Bislang war eine Kontrolle im Hinblick auf den Konsum von Alkohol, Betäubungsmittel und psychotropen Substanzen nur bei den Mitgliedern der Besatzung möglich. Artikel 100ter Absatz 1 E-LFG erweitert diesen Adressatenkreis um das Flughafenpersonal, um Mitarbeitende der Sanitäts- und Rettungs- dienste, der Feuerwehr sowie jene Personen, welche für den Betrieb und die Instandhaltung am Flug- hafen zuständig sind. Alle bei Verdacht zu kontrollierenden Personen werden neu unter Buchstabe a – c von Absatz 1 aufgelistet. Dabei orientiert sich der Gesetzeswortlaut von Buchstabe b und c an den einschlägigen Bestimmungen des EU-Rechts. Während Buchstabe b in erster Linie das ordentliche Flughafenpersonal, welches im luftseitigen Bereich des Flughafens tätig ist, ins Auge fasst, umfasst Buchstabe c externe, am Flughafen tätige Personen.

Die Kontrolle bei Verdacht auf den Konsum von psychoaktiven Substanzen und Medikamenten wird durch die Änderung von Artikel 100ter E-LFG zwar nicht ausgeschlossen. Gegenwärtig gelten die ver- fügbaren Testgeräte und -verfahren jedoch als unzuverlässig, und ihre Resultate führen damit zu Unsi- cherheiten im Hinblick auf das Testergebnis. Insbesondere verändert sich die Bandbreite an möglichen, zu konsumierenden psychoaktiven Substanzen kontinuierlich, weshalb die gängigen Testgeräte das mögliche Spektrum nicht laufend zu erkennen vermögen. In der Praxis wird daher von einer solchen Kontrolle zum jetzigen Zeitpunkt eher abgesehen.

Absatz 2 von Artikel 100ter E-LFG wird inhaltlich unverändert übernommen., Eingeführt wird lediglich die geschlechtergerechte Formulierung («Flugplatzleiterinnen und Flugplatzleiter»). Infolge der Änderung des Adressatenkreises in Absatz 1 werden zudem die Referenzen in Absatz 5 entsprechend angepasst.

Die Regeln für die Durchführung der Alkoholkontrollen wird für Besatzungsmitglieder bereits in Absatz 5 festgelegt. Für die Durchführung von Alkoholkontrollen für die Adressaten gemäss Artikel 100ter Absatz 1 Buchstabe b und c E-LFG gelten laut neuem Absatz 6 sinngemäss die Vorschriften des schweizeri- schen Strassenverkehrsrechts. Auch im Hinblick auf mögliche strafrechtliche und administrative Rechts- folgen würden im öffentlichen Bereich die Bestimmung des schweizerischen Strassenverkehrsrechts gelten. Innerhalb der Betriebsfläche des Flugplatzes findet das Strassenverkehrsrecht aber keine An- wendung und es gelten daher die Folgen, welche in der Flugplatzordnung oder dem Flugplatzreglement festgelegt wurden (Punktesysteme, Flughafenausweisentzüge, etc.). Weitere Ausführungsbestimmun- gen sind daher im LFG oder auf Verordnungsstufe nicht notwendig.

Art. 107a Abs. 3 Bst. bbis

Absatz 3

In der Auflistung der juristischen Personen, deren Daten das BAZL bearbeiten darf, fehlten bislang die Entwicklungsbetriebe. Die Auflistung wird entsprechend ergänzt (Art. 107a Abs. 3 Bst. bbis E-LFG), so dass diese explizit auch von dieser Bestimmung erfasst werden.

Das BAZL übernimmt im Zusammenhang mit der Marktüberwachung im Bereich der unbemannten Luft- fahrzeuge eine neue Aufgabe. In diesem Zusammenhang werden auch neue Akteure im Bereich der Aviatik mitarbeiten. Dabei soll neben den Daten bereits bestehender Akteure auch die Bearbeitung von Daten von Herstel- lern, Bevollmächtigten des Herstellers, Einführern und Händlern, welche neu unter den Begriff der «Wirt- schaftsakteure» gemäss Artikel 3 Ziffer 17 der Delegierten Verordnung (EU) 2019/945 aufgenommen werden, möglich sein. Die genannten Wirtschaftsakteure werden daher neu unter Artikel 107a Absatz 3 Buchstabe g E-LFG aufgeführt.

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107c

Mit dieser Bestimmung sieht das LFG neu eine Rechtsgrundlage für die Verwendung von biometrischen Daten vor (vgl. Abs. 1).

Sowohl für das eigene Personal der Flughafenhalter und der Luftverkehrsunternehmen als auch für die Passagiere soll eine Überprüfung mittels biometrischer Daten jedoch nur stattfinden, wenn die entspre- chende Person (nach Aufklärung ihrer Rechte) ihre ausdrückliche Einwilligung für diese Form der Über- prüfung gegeben hat (vgl. Abs. 2). Vor der Einwilligung ist die entsprechende Person in schriftlicher Form aufzuklären und es ist dabei insbesondere darzulegen, wie deren biometrische Daten verwendet werden. Ein Widerruf der Einwilligung muss jederzeit möglich sein und die entsprechenden Daten müs- sen nach einem erfolgten Widerruf endgültig gelöscht werden.

Die Verwendung von biometrischen Daten soll als Alternative für bisherige Prozesse bei Sicherheits- kontrollen an Automaten (insbesondere im Zusammenhang mit dem «bag drop», «check-in», Bordkar- tenkontrolle, «boarding») zur Anwendung gelangen können.

Wenn die Flughäfen oder die Luftverkehrsunternehmen in Erfüllung ihrer Aufgaben diese Daten bear- beiten, sind sie für den entsprechenden Datenschutz verantwortlich (vgl. Artikel 7 DSG) und sorgen folglich auch für die Datensicherheit gemäss Artikel 8 DSG.

Mit dem Erfordernis der Einwilligung der zu überprüfenden Person und der Wahlmöglichkeit (zwischen dem herkömmlichen Verfahren mit Gebrauch der physischen Dokumente oder aber dem neuen Verfah- ren mit Verwendung von biometrischen Daten) soll eine transparente und selbstbestimmte Datenbear- beitung ermöglicht werden. Die Verwendung von biometrischen Daten soll so auch eine schnellere Ab- wicklung der Zugangskontrollen am Flughafen ermöglichen.

Art. 107d

Randtitel Weil es sich in diesem Artikel auch um eine Einschränkung des Öffentlichkeitsprinzips im Bereich der Aufsichtstätigkeit des BAZL handelt, soll der Randtitel hier umfassend und diesbezüglich transparent sein, da es nur im ersten Absatz um die «Information» an sich geht. Deshalb lautet der gesamte Rand- titel zusammenfassend «Information zur Aufsichtstätigkeit und Einschränkungen».

Absatz 1 Dieser Absatz legt als Grundsatz fest, dass das BAZL die Öffentlichkeit periodisch über seine Auf- sichtstätigkeit informiert. Das ist bereits heute so, es wurde aber bisher nirgends ausdrücklich festge- halten. Als Beispiel für eine derartige Kommunikation sei hier der jährlich vom BAZL veröffentlichte Si- cherheitsbericht erwähnt 95.

Absatz 2 Mit dieser Bestimmung wird in Anwendung von Artikel 4 BGÖ der Anwendungsbereich des Öffentlich- keitsprinzips eingeschränkt. Es geht darum sicherzustellen, dass das BAZL von den beaufsichtigten Unternehmen und Privatpersonen weiterhin die sicherheitsrelevanten Informationen erhält, die es be- nötigt, um die Sicherheit in der Luftfahrt aufrechtzuerhalten. Mit diesen Bestimmungen wird für den Be- reich der zivilen Luftfahrt eine ähnliche Regelung geschaffen, wie sie für den Eisenbahnverkehr schon seit dem 1. Juli 2020 gilt (vgl. Art. 14 EBG). Die vorliegende Fassung geht aber auch im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips (nur so viel Einschränkung, wie unbedingt nötig) gleich in mehrfacher Hinsicht weniger weit als Artikel 14 EBG.

Absatz 2 Buchstaben a

95 Jährliche Berichte des BAZL Jährliche Berichte (admin.ch) (Stand: 28.08.2024). 48 / 70

Das BAZL hat als Aufsichtsbehörde ein Interesse daran, ein möglichst umfassendes und unverfälschtes Bild von Fehlhandlungen und Gefahren zu erhalten. Nur dann kann es die Risiken erkennen und geeig- nete Massnahmen ergreifen, um ihnen entgegenzuwirken. Folglich darf für die Unternehmen und Pri- vatpersonen kein Anreiz bestehen, sicherheitsrelevante Informationen zurückzuhalten. Muss ein be- troffenes Unternehmen aber befürchten, wegen der Meldung kritischer Situationen in der Öffentlichkeit als besonders gefährlich dargestellt zu werden, und/oder muss eine betroffene Privatperson mit einem Vertrauensverlust und Rufschaden in der Öffentlichkeit rechnen, so besteht nach den bisherigen Erfah- rungen eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass deswegen auf die nötige Meldung verzichtet wird. Dies gilt insbesondere dann, wenn es zwar rechtlich eine Verpflichtung zur Meldung gibt, praktisch aber unter den gegebenen Rahmenbedingungen keine Gefahr besteht, dass der Verstoss dagegen entdeckt wer- den könnte. Eine gesetzliche Meldepflicht alleine, ohne zusätzliche Begleitmassnahmen, stellt deshalb – wie im Eisenbahnbereich auch im aviatischen Bereich – nicht sicher, dass das BAZL alle sicherheits- relevanten Informationen erhält. Gerade die von technischen Expertinnen und Experten verfassten Au- dit- und Inspektionsberichte enthalten zudem oft sehr komplexe technische Einzelheiten, welche für Fachleute bestimmt und vom breiten Publikum nur schwer richtig einzuordnen sind. Gewisse Berichte, z.B. in Bezug auf die Luftsicherheit, können auch Verwundbarkeiten und mögliche Lücken des Gesamt- systems aufzeigen und könnten von Personen mit kriminellen oder terroristischen Motiven für eine An- schlagsplanung oder andere strafrechtlich bedrohte Handlungen (wie im Bereich Cyber Security) ver- wendet werden.

Der Geltungsbereich des BGÖ ist daher so weit einzuschränken, wie dies im öffentlichen Interesse der grösstmöglichen Sicherheit im Flugverkehr erforderlich ist. Mit dem Begriff der «Sicherheit» ist die Flug- und die Luftsicherheit gemeint. Da es sich bei der Ausnahme einzig um die Kategorie von Berichten zu der Aufsichtstätigkeit im engeren Sinne (d. h. in allererster Linie der Sicherheitsabteilungen des BAZL) handelt, soll und kann diese im Sinne der Verhältnismässigkeit mit dem folgenden Kriterium noch zu- sätzlich eingegrenzt werden: Es soll nur soweit eine Ausnahme erfolgen, als im konkreten Fall bei einer Offenlegung die ordnungsgemässe Erfüllung der Aufsichtsaufgaben des BAZL beeinträchtig werden kann. Obwohl im aviatischen Bereich mindestens der gleiche Ausnahmebedarf wie im technisch ver- wandten Eisenbahnbereich (als ebenfalls Teil des mehrheitlich öffentlichen Verkehrs) besteht, erfolgt hier also zusätzlich zum Wortlaut von Artikel 14 EBG eine Restriktion. Diese Restriktion als höhere Hürde (aber begründbare Anforderung) zeigt noch zusätzlich auf, dass die Anliegen des Öffentlichkeits- prinzips sehr ernst genommen und nur soweit eingegrenzt werden, als fachlich und technisch unbedingt nötig.

Nicht eingeschränkt wird mit diesem Wortlaut der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die weder die technische noch die betriebliche Sicherheit betreffen, beispielsweise Dokumente über Subventionen durch die öffentliche Hand. Ausserdem wird im Sinne einer weiteren Restriktion zum als Vergleich die- nenden Artikel 14 EBG auch keine weitere Ausnahme für amtliche Dokumente geschaffen, soweit sie Personendaten enthalten, welche die technische oder betriebliche Sicherheit betreffen. Aus Sicht des BAZL genügen hier die im BGÖ selber festgehaltenen Einschränkungsmöglichkeiten für Personendaten und es braucht keine weitere spezifischere Eingrenzung. Im Übrigen kann das BAZL solche Personen- daten gestützt auf Artikel 36 Absatz 3 DSG von Amtes wegen veröffentlichen, wenn unter anderem an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der heute im BGÖ befindliche Ausnahmekatalog die vorge- schlagene Bestimmung nicht entbehrlich macht, da es hier insbesondere nicht um die Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen geht (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Das BAZL kann nämlich keine behördlichen Massnahmen treffen (oder konkret umschreiben und fest- legen), solange es nicht über alle nötigen Informationen verfügt, um als Aufsichtsbehörde risikoorientiert Massnahmen zu planen und zu treffen.

Absatz 2 Buchstabe b Alle unter Artikel 4 der auch für die Schweiz verbindlichen Verordnung (EU) Nr. 376/2014 fallenden Ereignisse, schwere Störungen und Unfälle von bemannten und unbemannten Luftfahrzeugen sind in- nerhalb von 72 Stunden ab Kenntnisnahme über das EU-Meldeportal an das BAZL zu melden. Artikel 49 / 70

141a Buchstabe d LFV legt zudem fest, dass gestützt auf Artikel 91 Absatz 1 Buchstabe i LFG bestraft wird, wer diese Meldepflicht verletzt.

Wie in Kapitel 1.19 Umsetzung Just Culture /Redlichkeitskultur dargelegt, dient die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 der Verbesserung der Flugsicherheit, indem gewährleistet wird, dass für die Sicherheit der Zivilluftfahrt relevante Informationen gemeldet, erfasst, gespeichert, geschützt, ausgetauscht, verbreitet und analysiert werden. Auch hier kann auf das vorne zu Absatz 2 Buchstabe a Gesagte verwiesen werden: Es darf für Unternehmen und Privatpersonen kein «Anreiz» bestehen, sicherheitsrelevante In- formationen zurückzuhalten. Es muss ihnen daher zugesichert werden können, dass ihre Informationen nur zum beabsichtigten Zweck verwendet werden. Hierfür werden die im Kapitel 19.1. dargelegten Än- derungen im LFG vorgenommen.

Die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 trat wie bereits ausgeführt nach der Übernahme durch den Be- schluss des Gemischten Ausschusses des Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und der EU am 15. Mai 2016 in der Schweiz in Kraft. Die in dieser EU-Verordnung enthaltenen Vorgaben sind völ- kerrechtlicher Natur und in der Schweiz seither direkt anwendbar («self-executing»). Sie gehen somit den nationalen Vorgaben vor. Es ist aber bisher in Lehre und Rechtsprechung noch nicht (jedenfalls nicht abschliessend) geklärt worden, inwieweit eine EU-Verordnung unter Artikel 4 BGÖ als «Vorbehalt von Spezialbestimmungen» fallen kann. Dies noch umso mehr, als formell – und damit für eine gram- matikalische Auslegung – in diesem Artikel der Begriff «andere Bundesgesetze» für den Vorbehalt spe- zieller Bestimmungen verwendet wird. Als Folge davon sind die Bestimmungen betreffend die Meldung von Vorfällen lex specialis, welche gemäss Artikel 4 BGÖ als «Spezialbestimmungen» mutatis mutandis vorbehalten sind.

Es ergibt sich daher heute umso mehr zur Klarstellung, dass das BGÖ für Meldungen über Ereignisse, die dem BAZL gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zugegangen sind, nicht anwendbar ist, die Notwendigkeit einer ausdrücklichen Spezialbestimmung in einem «anderen» Bundesgesetz wie hier dem LFG für den aviatischen Bereich. Der Klarheit und Transparenz halber soll das im neu geschaffe- nen Artikel 107c Absatz 2 Buchstabe b E-LFG somit zum Ausdruck kommen.

Absatz 2 Buchstabe c Hier wird ein dritter Bereich als Einschränkung zum BGÖ eingeführt, welcher nicht das BAZL, sondern die SUST betrifft. Es kann zur grundsätzlichen Begründung auf Ziffer 1.23.2 vorne verwiesen werden. Im Einzelnen ist zu dieser Ausnahme für die SUST noch Folgendes zu ergänzen:

Die SUST ist verantwortlich für die Untersuchung spezifischer Ereignisse. Sie ist keine Aufsichtsbehörde und es kommt ihr keine generelle Aufsichtspflicht zu. Das Endergebnis der Untersuchungen ist öffentlich verfügbar, stellt keine Verfügung dar und beschränkt oder entzieht keine Berechtigungen oder Rechte von Personen oder Organisationen. Eine Beschränkung des Öffentlichkeitsprinzips stellt daher eine verhältnismässige Massnahme dar. Das öffentliche Interesse an einer qualitativ hochwertigen Sicher- heitsuntersuchung mit wirksamen präventiven Sicherheitsmassnahmen ist höher zu werten, als das In- teresse der Öffentlichkeit an der Offenlegung der amtlichen Dokumente, die Grundlage für die Sicher- heitsberichte der SUST bilden. Dies gilt auch für abgeschlossene Untersuchungen und laufende Verfahren im Zusammenhang mit BGÖ-Gesuchen.

Für alle für das Funktionieren des Rechtsstaates wesentlichen Stellen sowie für direkt Betroffene ist die Akteneinsicht in der VSZV detailliert und abschliessend geregelt. Dies gilt auch für die Koordination der Untersuchungshandlungen und Unterlagen mit den Aufsichts- und Strafbehörden.

Art. 108b

Artikel 108b LFG regelt gegenwärtig die Grundsätze zu normalen und erweiterten Zuverlässigkeitsüber- prüfungen. Diese beinhalteten bislang die Vorgaben, welche Stellen generell Zuverlässigkeitsüberprü- fungen durchzuführen haben, was diese Prüfung umfasst und die Einwilligung der betroffenen Person aufgrund des Eingriffs in ihre Persönlichkeitsrechte. Daneben wurde bisher die Verfügungsbefugnis der 50 / 70

Flughafenhalterinnen und -halter zusammen mit der Einwilligung in Absatz 3 festgelegt. Da die EU- rechtlichen Vorgaben 96 zu den normalen Zuverlässigkeitsüberprüfungen direkt anwendbar und hinrei- chend bestimmt sind, regelt das LFG künftig nur noch die notwendigen, das EU-Recht ergänzenden Bestimmungen für die erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen. Der Randtitel wird aus diesem Grund dahingehend angepasst, als dass die Bestimmungen in den Artikeln 108b - 108i E-LFG nur noch auf die erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen Anwendung finden.

Absätze 1 und 2 Artikel 108b E-LFG wird totalrevidiert und statuiert in Absatz 1 als Zweck der erweiterten Zuverlässig- keitsüberprüfung die Prüfung des Sicherheitsrisikos einer Person für den Luftverkehr mit Blick auf ihre sicherheitsempfindliche Tätigkeit. Die Liste jener Stellen, die erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfungen für ihr Sicherheitspersonal durch- zuführen haben, wird weiterhin im LFG aufgeführt, jedoch neu unter Absatz 2 von Artikel 108b E-LFG. Der Umfang der Prüfung wird aus Absatz 2 gestrichen und neu unter Absatz 3 geregelt.

Die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals obliegt den betroffenen Bundesorganen i.S.v. Artikel 5 Buchstabe i DSG (Flughafenhalterinnen und -haltern und Erbringern von Flugsicherungsdienstleistungen) sowie verschiedenen privaten Akteuren (z.B. den Luftverkehrsunternehmen, Erbringer von Bordvorräten und Flughafenlieferungen, Fracht- und Postun- ternehmen). Diese Akteure werden neu unter dem Begriff «verantwortliche Stellen» zusammengefasst. Das EU-Recht schweigt sich darüber aus, wer innerstaatlich für die Durchführung der erweiterten Zu- verlässigkeitsüberprüfung und der damit verbundenen Datenbearbeitung verantwortlich ist, weshalb ge- nauere Vorgaben hierzu im LFG festgelegt werden.

Absatz 2 Buchstabe a - d Die Adressatenliste in Absatz 2 führt weiterhin aus, bei welchen Personen die verantwortlichen Stellen eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung durchzuführen haben. Neue Adressaten im Zusammenhang mit der Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprü- fungen werden in Buchstabe c und d von Artikel 108b Absatz 2 E-LFG festgehalten: Die internen Mitarbeiter von Skyguide und weiteres externes Personal verfügen mit ihren Unterneh- mensausweisen und -schlüsseln über einen risikobasierten Zugang zu den Räumlichkeiten von Skyguide. Dies birgt gemäss Analyse von Skyguide ein Restrisiko von Innentätern (Insidern). Diese Personen sollten daher einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden. Mit der Schaffung von Artikel 108b Absatz 2 Buchstabe c E-LFG kann auch Skyguide dies direkt umsetzen.

In Buchstabe d wird neu eine generelle Norm statuiert, wonach in der Luftsicherheit tätige Personen einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden müssen, wenn nationale oder inter- nationale Vorschriften (z.B. das Luftsicherheitsrecht der EU) dies vorsehen. Diese Regelung soll die folgenden Fälle erfassen: – Nach der Übernahme von Nummer 11.1.2 Buchstabe b) der Durchführungsverordnung 2022/1174 müssen alle Sicherheitsbeauftragten (Security Managers) jährlich eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung absolviert haben. Betroffen sind somit nicht nur die Sicherheitsbe- auftragten der Flughäfen und Luftverkehrsunternehmen, sondern auch solche von Fracht- und Postunternehmen, Erbringern von Flugsicherungsdienstleistungen sowie Zulieferern von Bord- vorräten und Flughafenbedarf. – Erfahrungsgemäss können künftige Anpassungen des EU-Rechts vorsehen, dass weitere Per- sonen zwingend einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen sind. – Daneben räumt das EU-Recht den Staaten bei verschiedenen Adressatengruppen ein Wahl- recht ein, wonach sie selber festlegen können, ob sie diese Personen einer normalen oder er- weiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehen möchten. Es geht dabei um Personen, die

96 Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit, geändert durch Durchführungsverordnung (EU) 2019/103. 51 / 70

eingestellt werden, um (Zugangs-)Kontrollen oder andere Sicherheitskontrollen in anderen Be- reichen als den Sicherheitsbereichen durchzuführen, unbegleiteten Zugang zu gesicherten Wa- ren und Materialien (Luftfracht und Luftpost, Post und Material von Luftfahrtunternehmen, Bord- vorräten und Flughafenlieferungen) haben oder in Bereichen tätig sind, in welchen die Cybersicherheit eine bedeutende Rolle spielt 97. Ob diese Personen eine normale oder eine er- weiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung durchlaufen haben müssen, wird in der VSL geregelt. Ge- mäss aktueller Risikoanalyse wird bei den dem Wahlrecht unterstellten Personengruppen eine normale Zuverlässigkeitsüberprüfung verlangt. Sollte sich daran aufgrund der Bedrohungslage etwas ändern, können diese Personengruppen dem Regime von erweiterten Zuverlässigkeits- überprüfungen unterstellt werden.

Absätze 3, 4 und 5 Der Umfang einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung wird heute nicht vollständig im LFG abgebil- det. Worin sie sich von der normalen Zuverlässigkeitsüberprüfung im Eigentlichen unterscheidet, gibt aktuell nur das EU-Recht 98 Auskunft. Der Klarheit und Vollständigkeit halber wird der Umfang der er- weiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung, insbesondere die Pflicht zur Beurteilung weiterer, mit Blick auf die konkrete Tätigkeit der betroffenen Person relevanter Informationen neu unter Absatz 3 aufgeführt. Das EU-Recht 99 gibt in diesem Zusammenhang weiter vor, dass die Prüfung des Strafregisterauszugs sowie des Lebenslaufs und allfälliger Lücken mindestens die letzten fünf Jahre umfassen muss.

Art. 107a LFG regelt die Datenbearbeitungsbefugnis, insbesondere auch im Umgang mit besonders schützenswerten Personendaten. Bislang war dieser Artikel auch im Hinblick auf die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen als gesetzliche Grundlage ausreichend. Aufgrund der Aus- weitung der Liste der verantwortlichen Stellen gemäss Artikel 108b Absatz 2 E-LFG, genügen die Best- immungen von Artikel 107a LFG nicht mehr: So sind beispielsweise Einzelunternehmen, welche in der Luftfrachtsicherheit oder als Zulieferer von Bordvorräten tätig sind, von Artikel 107a LFG nicht erfasst. Die notwendige Datenbearbeitungsbefugnis dieser Stellen wird neu explizit in Absatz 4 von Artikel 108b E-LFG verankert. Ein Sicherheitsrisiko kann sich aufgrund von weltanschaulichen, gesundheitlichen oder strafrechtlichen Informationen ergeben. Damit die verantwortlichen Stellen solche Informationen, sofern ihnen diese vorliegen, in ihre abschliessende Beurteilung miteinbeziehen können, wird die not- wendige Befugnis auch für die Bearbeitung von besonders schützenswerten Personendaten nach Arti- kel 5 Buchstabe c Ziffern 1, 2 und 5 DSG geschaffen.

Angesichts der Einführung der Datenbearbeitungsbefugnis in Absatz 4 wird die Pflicht der verantwortli- chen Stellen, bei der betroffenen Person eine ausdrückliche Einwilligung einzuholen, in einen neuen Absatz 5 verschoben.

Die Verfügungsbefugnis der Flughafenhalterin oder des Flughafenhalters wird aus Absatz 3 ebenfalls gestrichen und bildet aus gesetzessystematischen Gründen Bestandteil eines neuen Artikels 108f E- LFG.

Art. 108c

Randtitel Artikel 108c E-LFG regelt abgesehen von der Weitergabe von Daten durch die verantwortlichen Stellen die Datenbearbeitung durch die Kantonspolizei. Dies soll mit einer Ergänzung im Randtitel zum Aus- druck gebracht werden («2. Datenbearbeitung durch die kantonalen Polizeistellen»).

97 Nummer 11.1.2 Buchstabe a) - c) der Durchführungsverordnung (EU) 2019/1583 der Kommission vom 25. September 2019. 98 Nummer 11.1.3 d) Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detail- lierter Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit, geändert durch Durchfüh- rungsverordnung (EU) 2019/103. 99 Nummer 11.1.3 b) und c) Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit, geändert durch Durch- führungsverordnung (EU) 2019/103. 52 / 70

Absatz 1 Da die verantwortlichen Stellen keinen direkten Zugang zu allen, für die Zivilluftfahrt sicherheitsrelevan- ten Informationen haben, liegt die Abklärung des Sicherheitsrisikos nach wie vor in der Verantwortung der zuständigen kantonalen Polizeistelle: Bislang konnten die Flughafenhalterin oder der Flughafenhal- ter und die Luftverkehrsunternehmen an die zuständige Kantonspolizei herantreten und ihnen die ent- sprechenden Daten der zu überprüfenden Personen bekanntgeben. Diese Regelung wurde im Rahmen der Erarbeitung des PMT eingebracht, wobei zu jenem Zeitpunkt die Flughafenhalterin oder der Flug- hafenhalter und die Luftverkehrsunternehmen noch nicht zur Einholung und Prüfung umfassender In- formationen verpflichtet waren. Die Polizei sollte Abklärungen des Sicherheitsrisikos lediglich in Einzel- fällen tätigen. Dass durch das EU-Recht jährlich zwingend eine flächendeckende Überprüfung des am Flughafen oder bei einem Luftverkehrsunternehmen tätigen Luftsicherheitspersonals notwendig sein wird, wurde erst nach Verabschiedung der Botschaft des PMT bekannt. Das nationale Recht wird daher angepasst und die bestehende «Kann»-Vorschrift im Einklang mit dem EU-Recht als eine Pflicht aus- gestaltet. Da sich mit der Anpassung von Artikel 108b Absatz 2 E-LFG der Kreis der verantwortlichen Stellen, welche für die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen verantwortlich sind, ver- grössert, sollen alle dort genannten verantwortlichen Stellen zur Abklärung des Sicherheitsrisikos an die zuständige Kantonspolizeistelle herantreten. Die verantwortlichen Stellen geben der Polizei jene Personendaten bekannt, welche für eine Erhebung und Kontrolle der Informationen gemäss Artikel 108b Absatz 3 E-LFG notwendig sind.

Absätze 2 - 6 Das EU-Recht schreibt nicht vor, welche Datenbanken und Informationsquellen die Behörden im Zu- sammenhang mit der Abklärung des Sicherheitsrisikos einsehen sollen. Nummer 11.1.3 Buchstabe d) der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Massnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit, geändert durch Durchführungsverordnung (EU) 2019/103 spricht lediglich von «Erkenntnisse und sons- tige einschlägige Informationen, die den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen und nach deren Einschätzung für die Eignung einer Person zur Ausübung einer Funktion, die eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung erfordert, von Belang sein können». Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit werden durch die Kantonspolizeistellen nur jene Daten bearbeitet, die für die Abklärung des Sicherheitsrisikos zwingend notwendig sind. Bislang bestimmt das LFG, dass die Strafregistereinträge der betroffenen Person geprüft sowie nachrichtendienstlicher Infor- mationen eingeholt werden sollen. Daneben prüft die Polizei heute jedoch auch, ob sicherheitsrelevante Informationen über die betroffene Person in den kantonspolizeilichen Datenbanken sowie jenen des Bundes vorliegen. Auf verschiedene polizeiliche Informationssysteme des Bundesamtes für Polizei ha- ben die Kantonspolizeistellen indessen heute zum Zwecke der Abklärung des Sicherheitsrisikos in der Luftfahrt keinen Zugriff, da sowohl auf Gesetzes- als auch auf Verordnungsstufe die entsprechenden Grundlagen fehlen. Daneben haben die Erfahrungen der letzten zwei Jahre gezeigt, dass der Zugriff auf das Zentrale Migrationsinformationssystem (ZEMIS) des Staatsekretariats für Migration sowie das Informationssystem Ausweisschriften (ISA) des Bundesamtes für Polizei für die hinreichende Identifika- tion der zu überprüfenden Personen notwendig ist. Der Mindestkatalog an einzusehenden Datenquellen wird daher in Absatz 2 erweitert. Absatz 3 Buchstabe a erlaubt es den zuständigen Kantonspolizeistellen, bei Bedarf bei der Bundesan- waltschaft sowie der kantonalen Staatsanwaltschaft weitere Einkünfte einzuholen. Dies kann dann ge- boten sein, wenn der Strafregisterauszug einen Eintrag zu einem laufenden Verfahren aufweist, sich aber über die konkreten Umstände des Verfahrens ausschweigt. Buchstabe b statuiert die Bearbeitung von Informationen aus öffentlich zugänglichen Quellen. Informationen aus sozialen Netzwerken, die nur für einen geschlossenen Personenkreis bestimmt sind, gelten nicht als öffentlich zugänglich und dürfen nicht erhoben werden. Welche Informationssysteme und Datenbanken in welcher Form und welchem Umfang eingesehen wer- den, wird auf Verordnungsstufe geregelt (neue Delegationsnorm in Absatz 6). In diesem Zusammen- hang ist bei Bedarf auch das diesen Informations- und Datenquellen zugrunde liegende Recht anzu- passen. 53 / 70

Die Änderungen von Artikel 108b Absätze 2 und 3 E-LFG soll nicht nur die umfassende Abklärung des Sicherheitsrisikos durch die zuständige Polizei erleichtern und die Qualitätssicherheit gewährleisten, sondern auch die Transparenz und Rechtsgleichheit der Datenbearbeitung bei den zu überprüfenden Personen erhöhen. Die bislang geltenden Absätze 3 und 4 LFG, welche die Datenbearbeitung im Zusammenhang mit aus- ländischen Polizeistellen und den verantwortlichen Stellen regeln, werden aufgrund des neuen Absatz 3 nach unten verschoben (neu Artikel 108c Absätze 4 und 5 E-LFG). Inhaltlich werden sie grundsätzlich unverändert übernommen, mit Ausnahme der entsprechenden Anpassung des neuen Adressatenkrei- ses gemäss Artikel 108b Absatz 2 E-LFG («verantwortlichen Stellen» anstelle von «Flughafenhalter und Luftverkehrsunternehmen»). Mit Blick auf datenschutzrechtliche Bestimmungen wird der Umfang der bereits jetzt bearbeiteten, besonders schützenswerten Personendaten präzisiert.

Art. 108d

Von den zuständigen kantonalen Polizeistellen wurde vereinzelt die Festlegung eines Rahmens und konkrete Beurteilungskriterien für das abzuklärende Sicherheitsrisiko gewünscht. Eine entsprechende Definition des Sicherheitsrisikos wird nun in Artikel 108d E-LFG eingeführt. Ein Sicherheitsrisiko besteht gemäss Artikel 108d Absatz 1 E-LFG, wenn aufgrund der erhobenen Daten Zweifel an der Zuverlässigkeit der betroffenen Person bestehen, die sicherheitsempfindliche Tätigkeit im Bereich der Luftsicherheit ordnungsgemäss auszuführen. Bei der Beurteilung gelten die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie die konkreten Umstände des Einzelfalls. Relevant ist dabei insbeson- dere die Tätigkeit, welche die zu überprüfende Person im Zusammenhang mit der Luftfahrtsicherheit ausübt. Bestimmte sicherheitsrelevante Informationen können im Hinblick auf die Tätigkeit der zu über- prüfenden Person keinen nennenswerten Einfluss auf die Luftfahrtsicherheit haben. Gemäss der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) stellen psychische Gebrechen und Suchterkrankungen in erster Linie ein mögliches Risiko für die Flugsicherheit (Safety) und nicht für die Luftsicherheit (Security) dar. In der Flugsicherheit wird ihnen durch verschiedene Massnahmen (z.B. regelmässige medizinische Kontrollen, Schulungen) begegnet. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung ist eine Sicherheitsmassnahme, die dem Zweck dient, mögliche Modi Operandi, wie beispielsweise das Plat- zieren einer Bombe in einem Flugzeug, zu verhindern. Ob eine sucht- oder psychisch kranke Person ein Sicherheitsrisiko für die Luftsicherheit darstellt, ist daher im Einzelfall stets genau abzuwägen. Ein Sicherheitsrisiko kann etwa gegeben sein, wenn aufgrund eines psychischen Gebrechens oder einer Suchterkrankung bereits Straftaten begangen wurden, die für die Sicherheit des Luftverkehrs von Re- levanz sein können. Dass eine Person an einer psychischen Krankheit oder einer Sucht leidet, ist jedoch für sich genommen nicht bereits ein Sicherheitsrisiko.

Artikel 108d Absatz 2 listet beispielhaft auf, in welchen Fällen Zweifel an der Zuverlässigkeit der zu überprüfenden Person bestehen können. Auf weitere Konkretisierungen zur Beurteilung des Sicher- heitsrisikos wurde auf Gesetzesstufe verzichtet. Solche Beurteilungskriterien wurden bisher im vertrau- lichen Nationalen Sicherheitsprogramm Luftfahrt (NASP) aufgeführt. Es handelt sich dabei hauptsäch- lich um eine Auflistung von Straftatbeständen. Die Liste soll aus dem NASP herausgelöst, revidiert und in die VSL integriert werden.

Art. 108e

Aufgrund des neu eingeführten Artikels 108d E-LFG «Sicherheitsrisiko» werden die Grundlagen für die Einschätzung der zuständigen Polizei an die verantwortlichen Stellen neu unter Artikel 108e E-LFG aufgeführt. Dabei wird neu explizit festgehalten, dass diese Einschätzung zu begründen ist. Dies soll dem Umstand Rechnung tragen, dass der Endentscheid, ob eine überprüfte Person angestellt wird oder die Anstellung bzw. die mit der Anstellung verbundene Funktion weitergeführt wird, bei der verantwort- lichen Stelle liegt. Stellt die betroffene Person ein Sicherheitsrisiko dar, muss das Anstellungsverhältnis im schlimmsten Fall aufgelöst werden. Ein solcher Entscheid muss hinreichend begründet werden kön- nen, insbesondere in jenen Fällen, in welchen die verantwortliche Stelle (Flughafenhalterin und -halter sowie Skyguide) ihren Entscheid zu verfügen hat (Begründungspflicht).

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Um Doppelüberprüfungen innerhalb der Schweiz zu vermeiden, soll es den zuständigen Kantonspoli- zeistellen ermöglicht werden, eine negative Einschätzung auch anderen kantonalen Polizeistellen, wel- che mit der Abklärung des Sicherheitsrisikos betraut sind, mitzuteilen (Artikel 108e Absatz 2 E-LFG).

Art. 108f

Die Erfahrungen seit der Einführung des Regimes zur Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeits- überprüfungen haben gezeigt, dass verschiedene Prozesse im Hinblick auf den Entscheid über das Sicherheitsrisiko durch die verschiedenen betroffenen Unternehmen und Behörden teilweise unklar sind und nicht nach den jeweiligen Bedürfnissen in der Praxis gehandhabt werden. Mit der Einführung eines neuen Artikels 108f E-LFG sollen Vorgaben zum Entscheid und zum Rechtsschutz erweitert und präzi- siert werden.

Absatz 1 Wie bereits erwähnt, obliegt es der verantwortlichen Stelle, ob sie aufgrund des abgeklärten Sicher- heitsrisikos eine Zuverlässigkeitsüberprüfung als bestanden bzw. nicht bestanden beurteilt. Sie teilen diesen Entscheid der beurteilten Person mit. Da die zuständige Kantonspolizeistelle über eine grössere Expertise im Bereich Risikobeurteilung von Personen verfügt, sind die verantwortlichen Stellen grund- sätzlich gehalten, der Einschätzung der Polizei gemäss Artikel 108e Absatz 1 E-LFG zu folgen. Sofern die verantwortliche Stelle jedoch über weitere Informationen verfügt, die im Ergebnis eine andere Ent- scheidung erforderlich macht, sollen sie von der polizeilichen Einschätzung ausnahmsweise abweichen können. Dies kann beispielsweise bei innerbetrieblichen und sicherheitsrelevanten Informationen im Rahmen des Arbeitsverhältnisses mit der zu überprüfenden Person der Fall sein, welche der Polizei nicht vollumfänglich vorliegen.

Absätze 2 - 4 Der Flughafenhalterin bzw. dem Flughafenhalter kommt nach wie vor Verfügungsbefugnis zu. Dies gilt neu auch für Skyguide. Eine Verfügung wird unverändert dann erlassen, wenn dies die beurteilte Person beantragt. Die übrigen verantwortlichen Stellen sind private (juristische) Personen. Allfällige Änderun- gen oder Beendigungen des Arbeitsverhältnisses aufgrund einer negativen Beurteilung richten sich nach arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Privatrechts. Die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen ist ein Massengeschäft. Allein für die Flughafen Zürich AG und den Aéroport International de Genève wurden in diesem Zusammenhang durch die Kantonspolizei Zürich und Genf im Jahr 2022 rund 11'000 bzw. 7’500 Sicherheitsrisikoabklä- rungen durchgeführt. Die Flughafenhalterin bzw. der Flughafenhalter sollen sich insbesondere bei ei- nem negativen Entscheid zwar auf die durch die Polizei erstellte begründete Einschätzung stützen. Beim Entscheid über das Bestehen bzw. Nichtbestehen der Zuverlässigkeitsüberprüfung liegen ihr oder ihm jedoch nicht alle Informationen im Detail vor, welche die Polizei beurteilt hat. Eine Weitergabe aller Informationen an die verantwortlichen Stellen, wäre unverhältnismässig und teilweise aufgrund der Sen- sitivität der Informationen (z.B. bei nachrichtendienstlichen Informationen) gar nicht oder nicht in geeig- neter Weise möglich. Die Verfügung der Flughafenhalterin oder des Flughafenhalters und von Skyguide ist daher nur summarisch zu begründen. Artikel 108f Absatz 3 E-LFG legt fest, dass die Begründung zumindest die Gründe aufführen muss, die zum Ergebnis einer negativen Beurteilung geführt haben sowie die damit verbundenen Folgen (z.B. die Beendigung des Arbeitsverhältnisses). Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs hat die betroffene Person die Akten bei jener Behörde einzuverlangen, welche die entsprechenden Informationen verwaltet (Artikel 108f Absatz 4 E-LFG).

Art. 108g

Auch die Pflicht zur regelmässigen Wiederholung von Zuverlässigkeitsüberprüfungen wird aufgrund der geänderten Systematik des Gesetzestextes nach unten verschoben und in einem neuen Artikel 108g

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E-LFG statuiert. Der Artikel bleibt jedoch inhaltlich unverändert. Die Wiederholungsfristen für die erwei- terte Zuverlässigkeitsüberprüfung richten sich dabei nach dem einschlägigen EU-Recht und beträgt zwölf Monate 100.

Art. 108h

Jeder Staat trägt eigens die Verantwortung für die Durchführung und Akzeptanz einer Zuverlässigkeits- überprüfung. Um eine Zuverlässigkeitsüberprüfung eines anderen Staates anerkennen zu können, muss deren Ergebnis hinreichend verifiziert werden können. Die Möglichkeit der Anerkennung von in der Schweiz durchgeführten und bestandenen Zuverlässigkeitsüberprüfungen durch einen anderen EU- /EFTA-Mitgliedstaat wird neu in Artikel 108h E-LFG geregelt. Die zuständige ausländische Behörde oder die ausländischen Unternehmen (z.B. Flughafenhalter, Luftverkehrsunternehmen, Frachtunterneh- men, Flugsicherungsdienstleister, etc.) – letztere, sofern sie gemäss jeweiliger nationaler Organisation für die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung verantwortlich sind – sollen daher gemäss Artikel 108h Absatz 1 an die verantwortlichen Stellen herantreten können. Sie sollen die Zustellung der Bestä- tigung der erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung sowie der dieser zugrunde liegenden Informationen beantragen können. Auch hier gilt, dass nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit die verantwort- lichen Stellen nur jene Informationen weitergeben dürfen, welche für die Abklärung und Beurteilung der Zuverlässigkeit notwendig sind. Die Weitergabe dieser Informationen ist indessen nur mit der ausdrücklichen Zustimmung der betroffe- nen Person erlaubt und muss unter Beachtung der entsprechenden Datenschutzbestimmungen zur Weitergabe von Personendaten ins Ausland erfolgen (Artikel 108h Absatz 2 E-LFG).

Art. 108i

Der neue Artikel 108i E-LFG regelt explizit, dass die Kosten für die Abklärung des Sicherheitsrisikos, welche der zuständigen Kantonspolizei im Rahmen der Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeits- überprüfungen entstehen, durch die verantwortlichen Stellen zu tragen sind.

II Übergangsbestimmung

Die Bestimmung klärt (deklaratorisch), dass die neuen Normen nach Inkrafttreten auf hängige Verfahren Anwendung finden. Ausgenommen davon sind Verfahren, welche in der Hauptsache bereits bei einem Gericht hängig sind.

III Änderung anderer Erlasse:

Art. 237 Ziff. 3. StGB

In seinem Bericht "Fehlerkultur: Möglichkeiten und Grenzen ihrer rechtlichen Verankerung" weist der Bundesrat darauf hin, dass insbesondere im Bereich Zivilluftfahrt im Rahmen künftiger, sektorspezifi- scher Gesetzgebungsprojekte die Abschaffung bestimmter Gefährdungstatbestände (auch) des Kern- strafrechts zu prüfen resp. denkbar sei. 101

Mit Artikel 237 verfügt das schweizerische Strafgesetzbuch über einen Gefährdungstatbestand, dessen Anwendungsbereich durch die Rechtsprechung weit gefasst worden ist (noch nicht abgeschätzt werden kann, inwieweit die jüngste bundesgerichtliche Rechtsprechung 102 eine Einschränkung bewirken wird). Insbesondere die betroffenen Aviatikerinnen und Aviatiker kritisieren an Artikel 237 StGB –

100 Ziffer 11.1.7 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/103 der Kommission vom 23. Januar 2019. 101 Fehlerkultur: Möglichkeiten und Grenzen ihrer rechtlichen Verankerung, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats 20.3463 (RK-S), 9. Dezember 2022, BBl 2022 776, insbesondere Ziff. 6.3.1 (und Ziff. 6.3.3). 102 Siehe BGE 149 IV 116 vom 29. März 2023. 56 / 70

neben dessen kriminalpolitischer Notwendigkeit – vor allem die Tatsache, dass aufgrund der sehr hohen Normdichte des Luftrechts und der weit verbreiteten (oftmals gesetzlich vorgeschriebenen) Aufzeich- nungsgeräte das Luftfahrtpersonal der Strafverfolgung weit stärker ausgesetzt sei, als Personen in an- deren Bereichen. Diese Kritik ist in unterschiedlichem Mass auf die anderen von Artikel 237 StGB er- fassten Verkehrsträger übertragbar.

Dieser Kritik kommt eine gewisse Berechtigung zu. Zum einen erfasst die bisherige Rechtsprechung zu Artikel 237 StGB, anders als es der Gesetzeswortlaut prima vista erahnen lässt, nicht die Gefährdung des "Systems öffentlicher Verkehr" an sich, sondern von Leib und Leben der am öffentlichen Verkehr teilnehmenden Personen. Er umfasst damit einen grossen Teil der konkreten Gefahrensituationen für Leib und Leben im Verkehr und geht erheblich über den allgemeinen Gefährdungstatbestand von Art. 129 StGB hinaus. Die hohe Normdichte des Luftrechts führt in der Tendenz dazu, dass für viele konkrete Gefährdungen eine Sorgfaltspflichtverletzung bejaht werden und eine Verurteilung nach Artikel 237 StGB resultieren kann. Aufgrund der dem Luftverkehr inhärenten Risiken, der in der Regel freiwilligen Teilnahme der von der Norm geschützten Personen und angesichts von Artikel 129 StGB erscheint Artikel 237 StGB für Tathandlungen im untersten Bereich des Verschuldens als überzogen. Diese Situ- ation findet sich in ähnlicher Weise auch in den anderen von Artikel 237 StGB erfassten Verkehrsträ- gern.

Mit Artikel 52 StGB kennt der Allgemeine Teil des Strafgesetzbuchs zwar eine Norm zur ausnahmswei- sen Strafbefreiung wegen des Bagatellcharakters einer Tathandlung. Die Bestimmung dient jedoch nicht dazu, bestimmte Delikte generell von der Strafverfolgung auszunehmen. Artikel 52 StGB setzt neben der Geringfügigkeit der Schuld ausdrücklich auch die Geringfügigkeit der Tatfolgen (bezogen auf den entsprechenden Tatbestand) voraus 103. Er ist daher nicht geeignet, die Anwendung von Artikel 237 StGB generell einzuschränken.

Mit nZiff. 3. zu Artikel 237 StGB sollen diejenigen Personen von der Strafverfolgung ausgenommen werden, welche fahrlässig und nur mit geringem Verschulden zum Vorfall beigetragen haben und wel- che die behördliche Sicherheitsuntersuchung im Rahmen des Zumutbaren unterstützt haben. Dieser Ansatz basiert auf dem Konzept der Redlichkeitskultur (Just Culture), ohne jedoch eine Ereignismel- dung gemäss der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 voraus zu setzen. Der gewählte Ansatz soll Verursa- cherinnen und Verursacher von Gefährdungen für den öffentlichen Verkehr motivieren, durch Unterstüt- zung der Sicherheitsuntersuchung einen Beitrag zur Verhinderung weiterer Vorfälle zu leisten. Im Sinne der Einheit der einschlägigen Rechtsordnung ist als geringes Verschulden ein Verhalten zu verstehen, welches gestützt auf Art. 16 (6) i.V.m. (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 (bei gegebenen Voraus- setzungen) zu einem Verfolgungsverzicht führen würde. Bei schwerem Verschulden oder vorsätzlichem Handeln scheidet eine Privilegierung der Täterschaft aus.

Als behördliche Sicherheitsuntersuchung sind Untersuchungen im Sinn von Art. 2 Abs. 2 VSZV zu ver- stehen, welche die technischen, betrieblichen, menschlichen, organisatorischen und systemischen Ur- sachen und Umstände eines Zwischenfalls untersuchen. Diese Untersuchungen werden in der Zivilluft- fahrt, der Seeschifffahrt und dem Eisenbahn-, Seilbahn-, Automobil- und Trolleybuswesen von der Schweizerischen Sicherheitsuntersuchungsstelle SUST oder entsprechenden ausländischen Behörden geführt. Wird keine behördliche Sicherheitsuntersuchung durchgeführt, erfolgt auch kein systemischer und in jedem Fall öffentlich zugänglicher Beitrag zur Prävention. Entsprechend können Täterinnen und Täter diesfalls auch nicht von einer strafrechtlichen Privilegierung profitieren.

Was als zumutbare Anstrengung zu verstehen ist, wird die Praxis unter Berücksichtigung der Eigenhei- ten der einzelnen Verkehrsträger entwickeln. Es ist eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen, die das Verhalten der angeschuldigten Person unmittelbar nach dem Vorfall (z.B. Erfüllung bestehender Mel- depflichten) wie auch die Kooperation in der Sicherheitsuntersuchung berücksichtigt. Bezüglich Ermitt-

103 Fehlerkultur: Möglichkeiten und Grenzen ihrer rechtlichen Verankerung, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats

20.3463 (RK-S), 9. Dezember 2022, Ziff. 6.2.1. 57 / 70

lungspflicht und Beweislast der Strafverfolgungsbehörden ist anzunehmen, dass sich die Rechtspre- chung an der Thematik des Nachweises von Rechtfertigungsgründen orientieren und damit gegebe- nenfalls den Angeschuldigten ein gewisses Mass an Substantiierungslast bezüglich der geleisteten An- strengungen zufallen könnte. Mit der Anwendbarkeit der Strafbarkeitseinschränkung auf alle Art. 237 StGB unterliegenden Verkehrsträger wird der sektorspezifische Ansatz des Bundesrates mit Blick auf das Gleichbehandlungsgebot für den Bereich des öffentlichen Verkehrs konkretisiert.

Unter dem Gesichtspunkt, dass es sich bei Art. 237 StGB um ein Gefährdungsdelikt handelt und der Tatbestand daher einzig die konkrete Gefährdung von Personen voraussetzt, werden die Interessen der betroffenen Opfer an Strafverfolgung durch die Revision nur geringfügig und damit in einem akzep- tablen Umfang beeinträchtigt.

Art. 46 Bst. d Ziff. 3. StReG

Artikel 46 Buchstabe d Ziffer 3 des Bundesgesetzes über das Strafregister-Informationssystem VOSTRA 104 (Strafregistergesetz; StReG) regelt den Zugriff der Kantonspolizeistellen auf das Strafre- gister-Informationssystem VOSTRA (Abrufverfahren) zur Abklärung des Sicherheitsrisikos im Rahmen der Durchführung von Zuverlässigkeitsüberprüfungen gemäss LFG. Da die Artikel 108b – 108i E-LFG nur noch Bestimmungen zu den erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen enthalten, soll dies in Artikel 46 Buchstabe d Ziffer 3 entsprechend präzisiert werden. Aufgrund des Erlasses neuer Vorgaben im LFG ist zudem der Verweis zu berichtigen.

Art. 10 Abs. 4 Bst. g, Art. 11 Abs. 5 Bst. g und Art. 12 Abs. 6 Bst. f BPI

Damit die kantonalen Polizeistellen in dem durch fedpol geführten Ermittlungssystem NES zur Abklä- rung des Sicherheitsrisikos im Rahmen von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen auf Ermittlungs- daten im Abrufverfahren zugreifen können, sind die diesbezüglichen Normen im Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes 105 (BPI) zu schaffen. Eine Verankerung dieses Zwecks wird namentlich in den Vorgaben zum System zur Unterstützung gerichtspolizeilicher Ermittlungen des Bundes (neuer Buchstabe g in Artikel 10 Absatz 4 E-BPI), zum System Bundesdelikte (neuer Buchstabe g in Artikel 11 Absatz 5 E-BPI) sowie zum System internationale und interkantonale Polizeikooperation (neuer Buchstabe f in Artikel 12 Absatz 6 E-BPI) statuiert.

Art. 15 Abs. 1 Bst. n und Art. 16 Abs. 2 Bst. s BPI

Gleich wie bezüglich des Zugangs zum Ermittlungssystem NES wird für die Kantonspolizeistellen auch ein Zugriff auf das automatisierte Polizeifahndungssystem (RIPOL) sowie auf den Nationalen Teil des Schengener Informationssystems (N-SIS) im Abrufverfahren geschaffen. Aus diesem Grund werden in Artikel 15 Absatz 1 ein neuer Buchstabe n und in Artikel 16 Absatz 2 ein neuer Buchstabe s ins BPI eingeführt.

104 SR 330. 105 SR 361. 58 / 70

Art. 15b Abs. 2bis EGB

Der Wortlaut von Artikel 24 VSZV, wonach Auskünfte, die von einer Person im Rahmen einer Sicher- heitsuntersuchung erteilt werden, nur mit deren Einverständnis in einem Strafverfahren verwendet werden dürfen. wird unverändert in den neuen Absatz 2bis übernommen. Artikel 18a des Seilbahnge- setzes 106 und Artikel 1 Absatz 4 des Bundesgesetzes über die Binnenschifffahrt (BSG) 107 verweisen auf die Regelungen im EBG, weshalb es dort keine Anpassungen braucht.

106 SR 743.01 107 SR 747.201 59 / 70

3 Auswirkungen

Auswirkungen auf den Bund

Delegation der Aufsicht

Die bisherigen Möglichkeiten des BAZL, Aufsichtsaufgaben übertragen zu können, bleiben unverändert. Entsprechend sind keine Auswirkungen zu erwarten.

Aufsichtskompetenz des BAZL

Keine Auswirkungen.

Unfalluntersuchung

Keine Auswirkungen.

Anpassung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebsbewilligung

Keine Auswirkungen.

Sachplan Verkehr (SIL) und Verwertung von Fundgegenständen

Die Aufnahme von Bestimmungen zum SIL hat keine Auswirkungen; es geht um eine Verankerung des im Raumplanungsgesetz vorgesehenen Planungsinstruments im Spezialgesetz.

Betriebskonzession und Beschaffungsrecht

Die Ausnahmebestimmung im neuen Artikel 36a Absatz 5 E-LFG stellt klar, dass die Erteilung einer Betriebskonzession nicht als öffentlicher Auftrag nach dem Bundesgesetz über das öffentliche Beschaf- fungswesen (BöB) gilt. Die Bestimmung entlastet somit die Konzessionsbehörde davon, ein Verfahren nach dem BöB durchzuführen.

Bestandesschutz für Landesflughäfen

Die Ergänzung der Bestimmung von Artikel 36abis Absatz 2 (bisher Artikel 37u) E-LFG stellt sicher, dass die beiden Landesflughäfen Genf und Zürich auch in ihrem betrieblichen Umfang vor einschränkenden Anordnungen geschützt sind; solche könnten sich auch aus bestehenden oder neuen Bestimmungen des Bundesrechts ergeben.

Nebenanlagen

Dass Nebenanlagen neu der Zustimmung des BAZL bedürfen, führt nicht zu einem Mehraufwand, ob- liegt dem BAZL doch schon aufgrund des geltenden Rechts eine Prüfung von Nebenanlagen.

Projektierungszonen

Die Möglichkeit, Projektierungszonen neu auch für Vorhaben festzulegen, die innerhalb eines im SIL festzusetzenden Perimeters oder Gebiets liegen, wird keinen erheblichen Mehraufwand beim BAZL be- wirken, da nicht mit einer grossen Zahl von zusätzlichen Projektierungszonen zu rechnen ist.

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Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flugsicherungs- dienstleistungserbringende

Mit der vorgesehenen örtlichen Entkoppelung von Flugsicherungsdiensten und den hierfür erforderli- chen Flugverkehrsdaten sollte es künftig möglich sein, die Kapazität des Luftraums schneller und effizi- enter an die örtlich und zeitlich stark fluktuierende Verkehrsnachfrage im europäischen Luftraum anzu- passen. Aus der damit gewonnenen operationellen Flexibilität von Skyguide sollten potenziell bedeutende Rationalisierungen und eine höhere Kosteneffizienz bei der Erbringung von Flugsiche- rungsdienstleistungen resultieren.

Beschränkung des Grundeigentums (Sicherheitszonenplan)

Die Neuregelung des Verfahrens führt beim BAZL zu einem geringen Mehraufwand, da es neu das Genehmigungsverfahren alleine durchführt. Eine geringe Entlastung tritt dafür beim UVEK ein, das nicht mehr für die Genehmigung zuständig ist.

Befreiung von Streckengebühren für Verkehr, der nach Sichtflugregeln abgewickelt wird (VFR-Verkehr)

Die vom Bundesrat vorgeschlagene Änderung von Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c LFG hat insofern keine Auswirkungen auf das Budget und die Finanzplanung des Bundes, als sie eine Fortführung der bisherigen Praxis darstellt und die Beträge der jeweiligen Subventionen bereits darin vorgesehen sind.

Ergänzung Entwicklung und Entwicklungsbetriebe

Es handelt sich um rein redaktionelle Anpassungen, weshalb keine Auswirkungen zu erwarten sind.

Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten

Die Schweiz erlässt mit der Erhöhung des Helikopterpilotinnen- und pilotenalters für gewerbsmässigen Personen- und Gütertransport Regelungen, welche in der Schweiz geltendem internationalem Recht widersprechen.

Mit der vorgeschlagenen Änderung des Luftfahrtgesetzes wird gemäss den Anliegen der Motionen trotz des Risikos von Schutzmassnahmen der EU bewusst vom Luftverkehrsabkommen mit der EU abgewi- chen. Die EU-Kommission hat Massnahmen angekündigt, sollte die Schweiz betreffend das Pilotenalter Regelungen erlassen, welche von den geltenden Verträgen abweichen. Solche Massnahmen würden das sehr gut funktionierende Luftverkehrsabkommen beeinträchtigen. Um aktuell 7 Helikopterpiloten zu erlauben, weiterhin alleine zu fliegen, wird ein Konflikt mit dem Luftverkehrsabkommen und damit mit der EU vom Bundesgesetzgeber in Kauf genommen. Das Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EU erlaubt den schweizerischen Luftverkehrsunternehmen die Anbindung an die EU und den schweizerischen Luftfahrtakteuren einen hindernisfreien Marktzugang in die EU sowie gleiche Wettbewerbsbedingungen.

Ausdehnung der Strafbestimmungen in Zusammenhang mit Passagierrechten auf Flug- häfen

Das BAZL als Durchsetzungsstelle kann die entsprechende Verordnung gegenüber den Flughäfen im gleichen Verfahren durchsetzen wie gegenüber den Luftverkehrsunternehmen, welche ebenfalls Adres- saten derselben Verordnung sind. Dies bedeutet eine Vereinfachung des Verfahrens und eine Aufwand- reduktion bei der Durchsetzungsstelle.

Erhöhung des Bussenrahmens für die Durchführung von Verwaltungsstrafverfahren ge- gen die juristische Person in Zusammenhang mit Passagierrechten

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Durch die Erhöhung des Bussenrahmens und der Möglichkeit, bis zu einem Bussenbetrag von 10'000 Franken die Unternehmung ins Recht zu fassen, reduziert sich der Aufwand des BAZL beträchtlich: Es werden zeit- und kostenintensive Voruntersuchungen vermieden und das Verfahren wird beschleunigt.

Konzessionsentzug

Keine Auswirkungen.

Gerichtsbarkeit

Diese Ausweitung der Bundesgerichtsbarkeit stellt eine weitere Aufgabe für die Strafverfolgungsbehör- den des Bundes dar. Die BA und die Bundeskriminalpolizei werden im Hinblick auf die Umsetzung der Motion noch nicht näher definierte ressourcentechnische Anpassungen vornehmen.

Umsetzung Just Culture / Redlichkeitskultur

Art. 20 LFG und Art. 91ter Aufgrund des Umstands, dass die Bundesanwaltschaft in der Mehrheit der Fälle unabhängig von einer Meldung gemäss Verordnung (EU) Nr. 376/2014 von einem Vorfall Kenntnis erhält und Ereignismel- dungen daher im ordentlichen Strafverfahren nur eine geringe Rolle spielen, wird die vorliegende Revi- sion keine signifikanten Auswirkungen auf die Anzahl und Führung von ordentlichen Strafverfahren durch die Bundesanwaltschaft nach sich ziehen.

Bezüglich der Verwaltungsstrafverfahren in der Kompetenz des BAZL ergeben sich keine Veränderun- gen, da das Amt die Just Culture Prinzipien bereits anwendet.

Art. 237 nZiff. 3 StGB Die nZiff. 3 von Artikel 237 StGB wird zu einer vermehrten Einstellung von Verfahren bei den ordentli- chen Strafverfolgungsbehörden führen. Die Vorlage wird überdies aufgrund der lex mitior Regelung von Artikel 2 Absatz 2 StGB einmalig die Einstellung einzelner hängiger Verfahren bewirken.

Alkoholkontrollen durch die Flugplatzhalterin oder den Flugplatzhalter

Keine Auswirkungen.

Datenbearbeitung und Zugriffsrechte

Neu werden gemäss Artikel 107a Absatz 3 Buchstabe bbis und Bst. g E-LFG Personendaten bearbei- tet betreffend Entwicklungsbetriebe und Hersteller, Bevollmächtigte des Herstellers, Einführer und Händler von unbemannten Luftfahrzeugen.

Verwendung von biometrischen Daten

Keine Auswirkungen.

Abweichung vom Öffentlichkeitsgesetz

Bei entsprechenden BGÖ-Gesuchen kann künftig auf die neue Bestimmung im LFG verwiesen werden. Es entfallen daher längere Schriftenwechsel mit den Gesuchstellenden und gegebenenfalls Schlich- tungsverfahren beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB), in wel- chen bisher jeweils im Sinne der Ausführungen zu Artikel 107c Absatz 2 LFG argumentiert wurde.

Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals

Der Zugriff im Abrufverfahren auf die Datenquellen des Bundesamtes für Polizei sowie des Staatssek- retariats für Migration gemäss Artikel 108c Absatz 2 Buchstabe b E-LFG bedingt eine Anpassung der 62 / 70

entsprechenden Informationssysteme. Dies kann zu einer engeren Zusammenarbeit zwischen der Kan- tonspolizei und beider Bundesbehörden führen. Im Hinblick auf mögliche Anfragen der Polizei bei der Bundesanwaltschaft aufgrund der Einführung von Artikel 108c Absatz 3 Buchstabe a E-LFG sind eben- falls entsprechende Kooperationen notwendig. Die Kosten für die Mitarbeitenden von Skyguide für die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeits- überprüfungen durch die Polizei werden sich voraussichtlich auf jährlich rund 50'000 Franken belaufen. Die Kosten für eine solche Prüfung fallen grundsätzlich unter die Personalkosten und werden als solche in die Kostenbasis einbezogen, die zur Bestimmung der den Nutzern in Rechnung gestellten Gebühren dient.

Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Delegation der Aufsicht

An der bisherigen Möglichkeit und den Voraussetzungen, die Aufsicht an Kantone und Gemeinden zu übertragen, ändert sich nichts. Entsprechend sind auch hier keine Auswirkungen zu erwarten.

Aufsichtskompetenz des BAZL

Keine Auswirkungen.

Unfalluntersuchung

Keine Auswirkungen.

Anpassung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebsbewilligung

Keine Auswirkungen.

Sachplan Verkehr (SIL) und Verwertung von Fundgegenständen

Keine Auswirkungen.

Betriebskonzession und Beschaffungsrecht

Keine Auswirkungen.

Bestandesschutz für Landesflughäfen

Keine Auswirkungen.

Nebenanlagen

Dass Nebenanlagen neu einer Zustimmung des BAZL bedürfen, ändert für die Kantone und Gemeinden grundsätzlich nichts; sie sind bereits aufgrund des geltenden Rechts verpflichtet, Gesuche für Neben- anlagen dem BAZL zur Prüfung zuzustellen. Infolge des Entscheids des BAZL über die Zustimmung, der für die kantonale Bewilligungsbehörde verbindlich ist, wird diese in der Entscheidfindung entlastet.

Projektierungszonen

Keine Auswirkungen.

Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen aus ausländische Flugsicherungs- dienstleistungserbringende

Keine Auswirkungen. 63 / 70

Beschränkung des Grundeigentums (Sicherheitszonenplan)

Die Kantone werden im Genehmigungsverfahren dahingehend entlastet, als dass sie die Einsprachen nicht mehr entgegennehmen und keine Einspracheverhandlungen mehr führen müssen.

Befreiung von Streckengebühren für Verkehr, der nach Sichtflugregeln abgewickelt wird (VFR-Verkehr)

Keine Auswirkungen.

Ergänzung Entwicklung und Entwicklungsbetriebe

Keine Auswirkungen.

Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten

Keine Auswirkungen.

Ausdehnung der Strafbestimmungen in Zusammenhang mit Passagierrechten auf Flug- häfen

Keine Auswirkungen.

Erhöhung des Bussenrahmens für Durchführung von Verwaltungsstrafverfahren gegen die juristische Person in Zusammenhang mit Passagierrechten

Keine Auswirkungen.

Konzessionsentzug

Keine Auswirkungen.

Gerichtsbarkeit

Fälle mit Bezug zur Luftfahrt, welche gemäss geltender Regelung ausschliesslich unter die kantonale Gerichtsbarkeit fallen, werden der Bundesanwaltschaft in der Regel nicht zur Kenntnis gebracht. Die Bundesanwaltschaft kann daher nicht abschätzen, mit wie vielen einschlägigen Fällen zu rechnen sein wird. Zudem ist davon auszugehen, dass die Bundeanwaltschaft heute auch nicht von allen Fällen Kenntnis hat, bei denen eine gemischte oder reine Bundeszuständigkeit vorliegt. Nach der Umsetzung der Motion werden alle Strafverfahren im Zusammenhang mit der Aviatik durch die Bundesanwaltschaft geführt werden. Die Koordinationsaufgaben auf Seiten Kanton werden grösstenteils wegfallen. In den- jenigen Kantonen, in welchen die kantonale Staatsanwaltschaft einverstanden sein wird, wird die Bun- desanwaltschaft direkt mit der Kantonspolizei zusammenarbeiten. Bereits jetzt besteht eine direkte und gut funktionierende Zusammenarbeit zwischen der Bundesanwaltschaft im Bereich der Luftfahrt mit ein- zelnen Kantonen, so dass die kantonale Staatsanwaltschaft in der Regel nicht mehr involviert werden muss.

Umsetzung Just Culture / Redlichkeitskultur

Art. 20 LFG und Art. 91ter Bezüglich der kantonalen Strafbehörden gilt im Prinzip das oben in Ziff. 3.1.18 für die Bundesanwalt- schaft Ausgeführte. Im Rahmen der vorliegenden LFG-Revision ist jedoch vorgesehen, dass die Kom- petenz zur Verfolgung luftfahrtrelevanter kern- und nebenstrafrechtlicher Delikte, welche nicht an Bord

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eines Luftfahrzeugs begangen worden sind, ebenfalls in die Bundeszuständigkeit übergeht. Die kanto- nalen Staatsanwaltschaften und Strafgerichte sind daher von der Umsetzung der Just Culture Prinzipien in den Artikeln 20 und 91ter bei Annahme der Kompetenzverschiebung kaum betroffen.

Die Gemeinden sind mangels Zuständigkeit von der Vorlage nicht betroffen.

Art. 237 Ziff. 3 StGB Nach Inkrafttreten der neuen Zuständigkeitsordnung sind die kantonalen Strafverfolgungsbehörden von der Anpassung des StGB für neue Verfahren aus der Aviatik nicht mehr betroffen. Bezüglich der ande- ren Verkehrsträger erfolgt jedoch keine Änderung der Zuständigkeit, entsprechend kann Artikel 237 Ziffer 3. StGB zu einer vermehrten Nichtanhandnahme oder Einstellung entsprechender Verfahren füh- ren (ggf. auch einmalig aufgrund der lex mitior Regelung von Art. 2 Abs. 2 StGB).

Die Gemeinden sind mangels Zuständigkeit von der Vorlage nicht betroffen.

Alkoholkontrollen durch die Flugplatzhalterin oder den Flugplatzhalter

Die vom Flugplatzleiter oder der Flugplatzleiterin angeordneten Alkoholkontrollen werden von den kan- tonalen Polizeistellen durchgeführt. Da die Kantonspolizei bereits über die notwendige Ausbildung, das Fachwissen sowie die Gerätschaften für die Durchführung von Alkoholtests verfügt und diese Tests bereits heute bei Besatzungsmitgliedern durchführt, bewirkt die beabsichtigte Gesetzesanpassung keine nennenswerte finanzielle oder personelle Mehrbelastung.

Datenbearbeitung und Zugriffsrechte

Keine Auswirkungen.

Verwendung von biometrischen Daten

Die Verwendung von biometrischen Daten im Passagierabfertigungsprozess erlaubt es den Passagie- ren, künftig auf das Mitführen von physischen oder elektronischen Bordkarten zu verzichten. Damit führt die Einführung der möglichen Nutzung von Biometrie zu einer Erleichterung der durch die Passagiere zu befolgendem Prozesse am Flughafen, bis sie schliesslich ins Flugzeug steigen.

Abweichung vom Öffentlichkeitsgesetz

Keine Auswirkungen.

Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals

Mit der Ausweitung des Adressatenkreises der zu überprüfenden Personen gemäss Artikel 108b Absatz 2 E-LFG erhöht sich auch der für die zuständigen Kantonspolizeistellen notwendige organisatorische und personelle Aufwand für die Abklärung des Sicherheitsrisikos: Durch die Einführung von Artikel 108b Absatz 2 Buchstabe c und d werden künftig rund 4'000 weitere Personen (2’000 Sicherheitsverantwort- liche, 2’000 Personen bei Skyguide) einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden müssen. Bei den Kantonspolizeistellen müssen daher die entsprechenden Ressourcen geschaffen wer- den. Da nicht nur die Anzahl der zu überprüfenden Personen, sondern auch jene der verantwortlichen Stellen zunimmt, sind die für diese Zusammenarbeit notwendigen Arbeiten frühzeitig zu initiieren. Dies ist in der Initialphase mit einem entsprechenden Aufwand verbunden. Indessen wird ein Grossteil der Unternehmen, welche neu einen Teil ihres Personals überprüfen müssen, ihren Sitz in einem Kanton haben, in welchem die Kantonspolizei bereits mit den Prozessen für erweiterte Zuverlässigkeitsüber- prüfungen vertraut ist. Die Kosten für die Abklärung des Sicherheitsrisikos sind bei dieser Anzahl Per- sonen gering und werden zudem gemäss Artikel 108i E-LFG auf die verantwortlichen Stellen überwälzt (Verursacherprinzip).

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Im Hinblick auf mögliche Anfragen der Polizei bei den kantonalen Staatsanwaltschaften aufgrund der Einführung von Artikel 108c Absatz 3 Buchstabe a E-LFG sind entsprechende Zusammenarbeiten not- wendig.

Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Delegation der Aufsicht

An der bisherigen Möglichkeit und den Voraussetzungen, um die Aufsicht an geeignete Organisationen zu übertragen, ändert sich nichts. Entsprechend sind auch hier keine Auswirkungen zu erwarten.

Aufsichtskompetenzen des BAZL

Keine Auswirkungen.

Unfalluntersuchung

Keine Auswirkungen.

Anpassung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebsbewilligung

Keine Auswirkungen.

Sachplan Verkehr (SIL) und Verwertung von Fundgegenständen

Keine Auswirkungen.

Betriebskonzession und Beschaffungsrecht

Dass die Erteilung einer Betriebskonzession nicht als öffentlicher Auftrag nach dem Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) gilt, führt dazu, dass die Vergabe dieser Konzessionen dem wirtschaftlichen Wettbewerb entzogen bleibt. Die vorliegende Ausnahmebestimmung ändert an den Verhältnissen nichts, da die Betriebskonzessionen für Flughäfen auch vor der Revision des BöB nicht in deren Anwendungsbereich gefallen sind.

Bestandesschutz für Landesflughäfen

Keine Auswirkungen.

Nebenanlagen

Keine Auswirkungen.

Projektierungszonen

Keine Auswirkungen.

Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flugsicherungs- dienstleistungserbringende

Die gewonnene operationelle Flexibilität von Skyguide und die daraus resultierende potenziell bedeu- tende Rationalisierung und die höhere Kosteneffizienz bei der Erbringung von Flugsicherungsdienst- leistungen sollten sich positiv auf die Flugsicherungsgebühren in der Schweiz und die Konkurrenzfä- higkeit von Skyguide im europäischen Umfeld auswirken.

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Beschränkung des Grundeigentums (Sicherheitszonenplan)

Keine Auswirkungen.

Befreiung von Streckengebühren für Verkehr, der nach Sichtflugregeln abgewickelt wird (VFR-Verkehr)

Keine Auswirkungen.

Ergänzung Entwicklung und Entwicklungsbetriebe

Keine Auswirkungen.

Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten

Sollte die EU -Massnahmen gegen die Schweiz ergreifen, nachdem diese von den geltenden Vorschrif- ten bewusst abweichende gesetzliche Regelungen erlässt, könnte dies zu deutlichen Einschnitten für den schweizerischen internationalen Luftverkehr führen. Welche Massnahmen die EU ergreifen wird, ist zurzeit unklar, sie hat aber angekündigt, dass sie entsprechende Schritte prüfen werde. In Frage kommen beispielsweise die Aussetzung der Anerkennung schweizerischer Pilotenlizenzen im EU-Ge- biet. Dies hätte für sämtliche Schweizer Piloten und Pilotinnen, welche international tätig sind, gravie- rende Folgen, könnten sie doch ihre Rechte im Ausland nicht mehr ausüben. Für Linienpiloten und -pilotinnen auf Flächenflugzeugen hätte dies praktisch ein Berufsverbot zur Folge und sie wären vom Zugang zum internationalen Arbeitsmarkt ausgeschlossen. Schweizerische Luftfahrtunternehmen könnten keine Piloten und Pilotinnen mit einer Schweizer Lizenz auf ihren Flugzeugen einsetzten, wenn sie ausserhalb der Schweiz tätig sind. Die EU hat die Möglichkeit, mit ihren Massnahmen als Reaktion auf die bewusste Abweichung von geltenden Regelungen durch die Schweiz, die Schweiz im Bereich der Luftfahrt empfindlich zu treffen, da der Marktzugang für schweizerische Unternehmen eingeschränkt werden könnte.

Ausdehnung der Strafbestimmungen in Zusammenhang mit Passagierrechten auf Flug- häfen

Keine Auswirkungen.

Erhöhung des Bussenrahmens für die Durchführung von Verwaltungsstrafverfahren ge- gen die juristische Person in Zusammenhang mit Passagierrechten

Die Voruntersuchungen vereinfachen sich für viele Verfahren, wodurch sich Einsparungen ergeben. Bei den Adressaten ergeben sich keine Mehraufwände oder Mehrkosten.

Konzessionsentzug

Keine Auswirkungen.

Gerichtsbarkeit

Keine Auswirkungen.

Umsetzung Just Culture / Redlichkeitskultur

Die Vorlage zieht keine erkennbaren bzw. nennenswerten Auswirkungen für die Volkwirtschaft der Schweiz nach sich.

Alkoholkontrollen durch die Flugplatzhalterin oder den Flugplatzhalter 67 / 70

Verschiedene Flugplatzleiterinnen und Flugplatzleiter führen beim Flughafenpersonal bei Anzeichen von Angetrunkenheit bereits heute Alkoholkontrollen durch. Für andere kann die Einführung der Alko- holkontrollvorgaben oder die Erweiterung des Adressatenkreises der zu kontrollierenden Personen je nach Anzahl Fällen zu einer administrativen und organisatorischen Mehrbelastung führen. Die administ- rativen oder strafrechtlichen Folgen einer Alkoholkontrolle können für die betroffene Person in verein- zelten und groben Fällen schwerwiegend sein (Flughafen- oder Fahrausweisentzüge bis hin zu einer möglichen Kündigung). Mit Blick auf die Sicherheit der Zivilluftfahrt sind drastische Folgen in einem schweren Fall jedoch gerechtfertigt.

Datenbearbeitung und Zugriffsrechte

Keine Auswirkungen.

Verwendung von biometrischen Daten

Sofern viele Passagiere die Abwicklung via biometrische Daten am Flughafen nutzen, kann allenfalls ein schnellerer Passagierdurchfluss generiert werden. Zudem wird mit der Verwendung von biometri- schen Daten eine der neusten Technologien verwendet, was die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz in diesem Bereich stärken kann.

Abweichung vom Öffentlichkeitsgesetz

Keine Auswirkungen.

Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals

Neu müssen nebst den Flughafenhalterinnen oder -haltern und Luftverkehrsunternehmen auch weitere, in der Luftsicherheit tätige Unternehmen einen Teil ihres Sicherheitspersonals einer erweiterten Zuver- lässigkeitsüberprüfung unterziehen und sind für die Prüfung der Informationen auf die Unterstützung durch die jeweils zuständige Kantonspolizei angewiesen. Betroffen sind hiervon die in der Luftsicherheit tätigen Fracht- und Postunternehmen, Bodenabfertigungsunternehmen, kleinere Luftverkehrsunterneh- men, Zulieferer von Bordvorräten und Flughafenbedarf sowie Skyguide. Der finanzielle und personelle Aufwand wird sich mit Ausnahme von Skyguide (rund 2'000 Personen) aufgrund der tiefen Anzahl von zu überprüfenden Personen (maximal zwei Personen pro verantwortliche Stelle) in Grenzen halten. Die Kosten werden durch die Kantonspolizeistelle festgelegt und betragen gegenwärtig zwischen ca. 30 und

120 Franken pro zu überprüfende Person.

Die jeweiligen Unternehmen haben die Zusammenarbeit mit der für sie zuständigen kantonalen Polizei- stelle frühzeitig zu initiieren (organisatorischer Aufwand).

4 Rechtliche Aspekte

Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 87 BV. Dieser gibt dem Bund die Kompetenz, Vorschriften über die Luftfahrt zu erlassen. Die vorliegende Gesetzesrevision bewegt sich innerhalb des Rahmens dieser Bundeskompetenz.

Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die geplante Revision des Luftfahrtgesetzes betrifft verschiedene Bereiche des Luftverkehrs, in denen sich die Schweiz zur Erfüllung internationaler Vorgaben staatsvertraglich verpflichtet hat. Entspre- chende völkerrechtliche Verträge bestehen mit der ICAO, mit der EU sowie anderen Staaten. Internati- onale Verpflichtungen gehen vor allem aus den folgenden zwei Abkommen hervor: – dem Chicago Abkommen; – dem Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EU. 68 / 70

Gemäss dem Luftverkehrsabkommen mit der EU sind für die Schweiz neben den in diesem Bericht erwähnten EU-Verordnungen verschiedene andere EU-Rechtsakte, die grösstenteils technischer Natur sind, im Bereich des Luftverkehrs verbindlich.

Für eine völkerrechtskonforme Umsetzung müssen die auf innerstaatlicher Ebene vorgesehenen Mass- nahmen mit den internationalen Verpflichtungen kompatibel sein. Dies ist für die im Rahmen dieser Teilrevision des Luftfahrtgesetzes vorgeschlagenen Änderungen grundsätzlich der Fall. Einzige Ausnahme bildet die Regelung zum Höchstalter von Helikopterpilotinnen und -piloten, die gegen die gemäss dem Luftverkehrsabkommen auch für die Schweiz geltende Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 verstösst. Will der Bundesgesetzgeber die völkerrechtswidrige Umsetzung in Kauf nehmen, so muss er ihr gemäss der sogenannten Schubert-Praxis ausdrücklich zustimmen. Völkerrechtlich bleibt die Um- setzung jedoch rechtswidrig, was die unter Ziffer 3.1.13 dargelegten Konsequenzen zur Folge haben kann.

Erlassform

Die Vorlage enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV und Artikel 22 Absatz 1 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung vom 13. Dezember 2002 108 (Parla- mentsgesetz; ParlG) in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Der Erlass untersteht dem fakultativen Referendum.

Datenschutz

Alkoholkontrollen durch die Flugplatzhalterin oder den Flugplatzhalter

Der Datenschutz infolge von Alkoholkontrollen auf Antrag der Flugplatzleiterin oder des Flugplatzleiters richtet sich im öffentlichen Bereich nach den einschlägigen Bestimmungen, welche auch im Hinblick auf den Datenschutz im Strassenverkehrsrecht gelten. Betriebsintern gelten für die Flugplatzleitenden die geltenden Datenschutzbestimmungen und Datenbearbeitungsvorgaben gemäss dem Recht der EU, der Schweizerischen Datenschutzgesetzgebung und dem LFG. Informationen über Verfehlungen des Flug- hafenpersonals und externen Personen müssen bereits heute im Einklang mit den geltenden Daten- schutzbestimmungen bearbeitet werden. Weitere Vorgaben im LFG sind somit nicht notwendig.

Datenbearbeitung und Zugriffsrechte

Neu sollen im Rahmen der Marktaufsicht auch Daten von Herstellern, Bevollmächtigten des Herstellers, Einführern und Händlern von unbemannten Luftfahrzeugen bearbeitet werden dürfen, weshalb diese in die Auflistung unter Art. 107a Absatz 3 LFG aufgenommen werden.

Verwendung von biometrischen Daten

Da es sich bei biometrischen Daten, die eine Person eindeutig identifizieren, um besonders schützens- werte Personendaten gemäss Artikel 5 Buchstabe c Ziffer 4 des Bundesgesetzes über Datenschutz vom 25. September 2020 109 (DSG) handelt, erfordert deren Verwendung eine Rechtsgrundlage im Ge- setz im formellen Sinn.

Ausserdem soll vorliegend eine Überprüfung mittels biometrischer Daten nur stattfinden, wenn die ent- sprechende Person (nach Aufklärung ihrer Rechte) ihre ausdrückliche Einwilligung für diese Form der Überprüfung gegeben hat. Vor der Einwilligung ist die entsprechende Person in schriftlicher Form auf- zuklären und es ist dabei insbesondere darzulegen, wie deren biometrische Daten verwendet werden. Ein Widerruf der Einwilligung muss jederzeit möglich sein und die entsprechenden Daten müssen nach einem erfolgten Widerruf gelöscht werden. Wenn die Flughäfen oder die Luftverkehrsunternehmen in

108 SR 171.10. 109 SR 235.1. 69 / 70

Erfüllung ihrer Aufgaben diese Daten bearbeiten, sind sie für den entsprechenden Datenschutz verant- wortlich (vgl. Artikel 7 DSG) und sorgen folglich auch für die Datensicherheit gemäss Artikel 8 DSG.

Ausserdem muss für Personen, die eine solche Einwilligung nicht (weiterhin) geben wollen oder für Personen, die die entsprechenden biometrischen Personendaten nicht geben können, als Alternative der bisherige Prozess (d.h. ohne biometrische Daten) angeboten werden.

Generell gilt es zu beachten, dass die Verwendung von biometrischen Daten insbesondere dem Grund- satz der Verhältnismässigkeit zu genügen hat (vgl. Artikel 6 Absatz 2 DSG). Da vorliegend die Verwen- dung von biometrischen Personendaten als Alternative zum Tragen kommt, wird dem Verhältnismäs- sigkeitsprinzip Rechnung getragen.

Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals

Die Änderungen im LFG im Hinblick auf die Zuverlässigkeitsüberprüfungen für das Luftsicherheitsper- sonal spiegeln grundsätzlich die bereits existierende Praxis wider und präzisieren die bestehenden Nor- men. Die Erweiterung des Adressatenkreises (Artikel 108b Absatz 2 Buchstabe c und d) und der Liste an Informationsquellen, die durch die zuständigen kantonalen Polizeistellen für die Abklärung des Si- cherheitsrisikos eingesehen werden (Artikel 108c Absatz 2 und 3 E-LFG) sowie die mögliche Weiter- gabe von Personendaten ins Ausland (Artikel 108h E-LFG), haben einen Einfluss auf den Datenschutz. Die notwendigen Datenbearbeitungsbefugnisse und der Schutz der Daten werden mit den bestehenden und neuen Bestimmungen im LFG sowie dem dazugehörigen Ausführungsrecht jedoch hinreichend ge- regelt bzw. gewährleistet.

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