Vernehmlassung betreffend die Rückversicherungsvermittlung (Teilrevision VAG)
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD
Bern, 21. Mai 2025
Rückversicherungsvermittlung und Sanie- rungsrecht: Teilrevision des Versicherungsaufsichtsge- setzes (VAG) und der Aufsichtsverordnung (AVO)
Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens
Teilrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) und der Aufsichtsverordnung (AVO)
Übersicht
Mit dieser Vorlage erfüllt der Bundesrat die Forderung des Parlaments aus der Mo- tion 24.3208 «Vermeidung von Standortschäden. Anpassung des Versicherungsauf- sichtsrechts zur Vermittlung von Rückversicherungen». Durch die Ausnahme der Ver- sicherungsvermittlerinnen und -vermittler von der Aufsicht nach dem Versicherungs- aufsichtsgesetz (VAG), soweit sich ihre Vermittlungstätigkeit auf die Rückversicherung bezieht, sollen bestehende Wettbewerbsnachteile für Schweizer Rückversicherer besei- tigt werden. Zusätzlich wird zwecks Stärkung der Rechtssicherheit im Bereich des Sa- nierungsrechts für Versicherungsunternehmen eine Anhebung einer Bestimmung aus der Aufsichtsverordnung (AVO) auf Gesetzesstufe vorgeschlagen.
Ausgangslage
Im Zuge der auf den 1. Januar 2024 in Kraft getretenen Änderung des Versicherungsaufsichts- gesetzes (VAG) kam es zu einer unbeabsichtigten Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit für Schweizer Rückversicherungsunternehmen. Diese ist entstanden, weil es Versicherungs- unternehmen, und damit auch Rückversicherungsunternehmen, neu ausdrücklich untersagt ist, mit registrierungspflichtigen Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern zusammenzu- arbeiten, wenn diese nicht bei der FINMA registriert sind. Insbesondere hochspezialisierte aus- ländische Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler in einem Anstellungsverhältnis, die jeweils im Einzelfall beigezogen werden, verfügen jedoch nicht immer über die gesetzlich geforderte Registrierung in der Schweiz. Folge davon ist, dass im Bereich der Rückversiche- rung gewisse Geschäfte seit dem 1. Januar 2024 nicht mehr über ungebundene Rückversi- cherungsvermittlerinnen und -vermittler im Ausland abgewickelt werden können. Gemäss der Schweizer Rückversicherungsbranche führt dies dazu, dass gewisse Geschäfte mit Rückver- sicherungskunden aus der Schweiz ins Ausland abwandern.
Es wird vorgeschlagen, Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler von der Aufsicht nach dem VAG auszunehmen, soweit sich ihre Vermittlungstätigkeit auf die Rückversicherung be- zieht. Mit diesem Vorgehen zur Umsetzung der Motion 24.3208 sollen die genannten Wettbe- werbsnachteile beseitigt und die Gleichbehandlung aller Vermittlerinnen und Vermittler von Rückversicherungsverträgen sichergestellt werden. Zudem sollen im Rahmen der vorgeschla- genen VAG-Teilrevision zur Verbesserung der Rechtssicherheit eine Norm zum Sanierungs- recht aus der AVO auf die Stufe VAG angehoben und kleinere Präzisierungen vorgenommen werden sowie eine begriffliche Inkonsistenz im Zusammenhang mit der Regulierung der ver- antwortlichen Aktuarin beziehungsweise des verantwortlichen Aktuars bereinigt werden. Schliesslich soll eine unkorrekte Formulierung im Zusammenhang mit der Regulierung von Versicherungszweckgesellschaften in der AVO angepasst werden.
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Teilrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) und der Aufsichtsverordnung (AVO)
1 Ausgangslage
1.1 Handlungsbedarf und Ziele
Das Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 20041 (VAG) und die Aufsichtsverord- nung vom 5. November 20052 (AVO) regeln die Aufsicht des Bundes über Versicherungsun- ternehmen und Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler. Beide Erlasse wurden kürzlich teilrevidiert und (mit gewissen Ausnahmen) auf den 1. Januar 2024 hin in Kraft gesetzt.3
Mit den beiden Teilrevisionen wurden der Versichertenschutz und die Wettbewerbsfähigkeit des Versicherungsstandortes Schweiz im Einklang mit internationalen Entwicklungen gestärkt. Zudem wurden Vorgaben des Parlaments aus der Beratung des Finanzdienstleistungsgeset- zes vom 15. Juni 20184 (FIDLEG) umgesetzt. Die Teilrevisionen umfassten vier grössere The- menblöcke: kundenschutzbasiertes Regulierungs- und Aufsichtskonzept, Solvenz und gebun- denes Vermögen, Versicherungsvermittlung sowie das Sanierungsrecht. Ergänzend wurden gestützt auf die Verordnung vom 13. Dezember 2019 zum Finanzmarktaufsichtsgesetz5 die FINMA-Regulierungen im Versicherungsbereich auf ihre Stufengerechtigkeit hin überprüft und, sofern sachgerecht, in die AVO überführt.
Aufgrund der seit dem 1. Januar 2024 veränderten Rechtslage in der Versicherungsvermitt- lung kam es allerdings zu unbeabsichtigten Folgen im Bereich der Vermittlung von Rückversi- cherungsverträgen, welche von der Motion 24.3208 «Vermeidung von Standortschäden. An- passung des Versicherungsaufsichtsrechts zur Vermittlung von Rückversicherungen» aufge- nommen wurden. Die Motion, welche vom Ständerat am 6. Juni 2024 und vom Nationalrat am 18. Dezember 2024 angenommen wurde, verlangt die Beseitigung von Wettbewerbsnachtei- len für Schweizer Rückversicherer. Mit der vorliegend vorgeschlagenen Teilrevision von VAG und AVO soll das Anliegen aus der Motion 24.3208 umgesetzt werden. Gleichzeitig sollen im Bereich des Sanierungsrechts – zur Stärkung der Rechtssicherheit – eine Norm aus der AVO auf die Stufe VAG angehoben und kleinere Präzisierungen vorgenommen werden. Zudem sol- len eine begriffliche Inkonsistenz im Zusammenhang mit der Regulierung der verantwortlichen Aktuarin beziehungsweise des verantwortlichen Aktuars bereinigt und eine unkorrekte Formu- lierung im Zusammenhang mit der Regulierung von Versicherungszweckgesellschaften in der AVO angepasst werden.
1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung
Nach dem Wortlaut der Motion 24.3208 soll der Bundesrat dem Parlament eine Revisionsvor- lage zum VAG unterbreiten, welche sicherstellt, «dass die Bestimmungen zur Vermittlerauf- sicht sowie die entsprechende Strafbestimmung nicht auf Rückversicherungsunternehmen an- wendbar sind». Damit soll eine Benachteiligung der Schweizer Rückversicherungsunterneh- men gegenüber ihrer internationalen Konkurrenz beseitigt werden. Die Motion beschreibt das Problem, verzichtet aber darauf, sich explizit auf einen Lösungsweg festzulegen. Es werden
3 VAG: siehe AS 2023 355; BBl 2020 8967; AVO: siehe AS 2023 356.
4 SR 950.1 5 SR 956.11
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verschiedene Optionen offengelassen. Für die Umsetzung der Motion 24.3208 wurden des- halb verschiedene Umsetzungsvarianten geprüft:
- Gewählte Lösung: Ausnahme der Vermittlung von Rückversicherungsverträgen generell vom Geltungsbereich des VAG:
Mit dem Vorschlag, die Vermittlung von Rückversicherungsverträgen generell vom Gel- tungsbereich des VAG auszunehmen, wird der Auftrag aus der Motion 24.3208 breiter ge- fasst, als wenn man den Geltungsbereich der Artikel 44 Absatz 2 und 87 Absatz 1 Buch- stabe b VAG auf die Direktversicherung beschränken (vgl. Alternative 1, unten) oder in Ar- tikel 35 Absatz 1 VAG das 4. Kapitel des VAG Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler von der Anwendung auf Rückversicherungsunternehmen ausnehmen (vgl. Alternative 2, unten) würde. Obwohl bereits im geltenden Recht verschiedenste Ausnahmen und Auf- sichtserleichterungen im Bereich der Rückversicherung vorgesehen sind, erscheint diese generelle Ausnahme vor dem Hintergrund eines kundenschutzbasierten Aufsichtssystems als sachgerecht. Mit der gewählten Lösung werden keine neuen Ungleichbehandlungen zwischen gebundenen und ungebundenen Versicherungsvermittlerinnen oder -vermittlern geschaffen, ebenso nicht zwischen solchen mit Sitz in der Schweiz und jenen mit Sitz im Ausland. Die gewählte Lösung ermöglicht zudem den Schweizer Rückversicherungsver- mittlerinnen und -vermittlern, weiterhin im internationalen Geschäft tätig zu sein. Sie können sich nach Artikel 42 Absatz 4 VAG bei der FINMA registrieren lassen, wenn das ausländi- sche Recht dies verlangt.
- Alternative 1: Einschränkung des Verbots der Zusammenarbeit mit nicht registrierten, re- gistrierungspflichtigen Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern auf die Direktversiche- rung:
Auch mit der Einschränkung des Geltungsbereichs der im Rahmen der letzten VAG-Revi- sion neu eingeführten Artikel 44 Absatz 2 und 87 Absatz 1 Buchstabe b VAG auf die Direkt- versicherung würden die im Rahmen der Motion 24.3208 geltend gemachten Wettbewerbs- nachteile der Schweizer Rückversicherungsunternehmen gegenüber ihrer ausländischen Konkurrenz weitestgehend beseitigt. Die Einschränkung des Geltungsbereichs der Arti- kel 44 Absatz 2 und 87 Absatz 1 Buchstabe b VAG auf die Direktversicherung hätte das seit Jahrzehnten bestehende Schweizer Regulierungsregime für Vermittlerinnen und -ver- mittler von Rückversicherungsverträgen insofern unverändert gelassen, als diese weiterhin der Registrierungspflicht durch die FINMA unterstehen würden (Art. 41 VAG i.V.m. Art. 44 Finanzmarktaufsichtsgesetz [FINMAG]6). Auf der anderen Seite würde ein solcher «Carve- Out» allerdings im Widerspruch zur aufsichtsbereichsübergreifenden FINMA-Praxis stehen. Der FINMA unterstellte Institute haben auf der Basis der Bestimmungen zur Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung und zum Risikomanagement angemessene Vorkeh- rungen zu treffen, um sicherzustellen, dass sie nicht mit Personen zusammenarbeiten, die nicht über die notwendigen Bewilligungen oder Registrierungen verfügen. Sodann würden mit dem «Carve-Out» Rechts- und Reputationsrisiken einhergehen und auch auf der Seite der Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler Fehlanreize gesetzt, eine Vermittlung von Rückversicherungsverträgen ohne Registrierung (und die hiermit verbundenen Pflichten sowie Abgaben und Gebühren) durchzuführen.
6 SR 956.1
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- Alternative 2: Ausnahme des 4. Kapitels des VAG (Versicherungsvermittlerinnen und -ver- mittler) von der Anwendung auf Rückversicherungsunternehmen:
Mit der Ergänzung des Ausnahmenkatalogs in Artikel 35 VAG um die Artikel 40–45b und
87 Absatz 1 Buchstabe b VAG von der Anwendung auf Rückversicherungsunternehmen
würde dem Ansinnen der Motion 24.3208 Rechnung getragen. Diese Alternative hätte al- lerdings gegenüber der gewählten Lösung insbesondere den Nachteil, dass die Zedenten (d.h. Erstversicherer, welche eine Rückversicherungslösung suchen) von der Deregulie- rung nicht erfasst würden. Sie wären weiterhin darauf angewiesen, dass sich insbesondere die hochspezialisierten ausländischen Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler in einem Anstellungsverhältnis, die jeweils im Einzelfall beigezogen werden, in der Schweiz registrieren lassen. Ebenfalls nicht erfasst von der Alternative 2 würden Versicherungsun- ternehmen, welche die konzerninterne Rückversicherung betreiben, und jene Vermittlerin- nen und Vermittler von Rückversicherungsverträgen, die nicht direkt bei einem Rückversi- cherungsunternehmen angestellt sind. Deshalb würde eine Ausnahmeregelung über Arti- kel 35 VAG zu einer Ungleichbehandlung zwischen gebundenen und ungebundenen Ver- sicherungsvermittlerinnen und -vermittlern führen.
- Erweiterung der Deregulierung auf professionelle Versicherungsnehmer:
Von einer Ausweitung der vorgeschlagenen Deregulierung im Bereich der Vermittlung von Rückversicherungsverträgen auf professionelle Versicherungsnehmer wurde abgesehen, wie der Bundesrat jüngst in seiner Stellungnahme auf die Ip. 24.4582 «Überbordende Bü- rokratie bei der Versicherungsvermittlung an professionelle Versicherungsnehmer – entge- gen dem gesetzgeberischen Willen im revidierten VAG» bekräftigte. Dieser Verzicht erfolgt insbesondere aufgrund der heterogenen Zusammensetzung der Population der professio- nellen Versicherungsnehmer (siehe Art. 98a Abs. 2 des Versicherungsvertragsgesetzes7, VVG) und aufgrund des damit zusammenhängenden – im Vergleich zum Geschäft der Rückversicherungsvermittlung – erhöhten Kundenschutzinteresses.
1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung
sowie zu Strategien des Bundesrates
Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 24. Januar 2024 zur Legislaturplanung 2023-20278 noch im Bundesbeschluss über die Legislaturplanung 2023-20279 angekündigt. Die Änderung des VAG ist dennoch angezeigt, um die vom Parlament überwiesene Motion 24.3208 «Ver- meidung von Standortschäden. Anpassung des Versicherungsaufsichtsrechts zur Vermittlung von Rückversicherungen» zu erfüllen (Ziffer 1.4).
1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse
Mit der vorgeschlagenen Ausnahme der Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler vom Geltungsbereich des VAG, soweit sich ihre Vermittlungstätigkeit auf die Rückversicherung be- zieht (siehe Erläuterungen zu Art. 2 Abs. 2 Bst. g unter Ziffer 4.1, unten), werden die in der
7 SR 221.229.1
8 BBl 2024 525
9 BBl 2024 1440
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Motion 24.3208 «Vermeidung von Standortschäden. Anpassung des Versicherungsaufsichts- rechts zur Vermittlung von Rückversicherungen» geltend gemachten Wettbewerbsnachteile der Schweizer Rückversicherungsunternehmen beseitigt.
2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen
Recht Der vorliegende Rechtsvergleich bezieht sich auf die Vermittlung von Rückversicherungsver- trägen. Da die weiteren vorgeschlagenen rechtlichen Anpassungen lediglich punktuell sind, erübrigt sich ein internationaler Vergleich hierzu. Soweit relevant, kann auf die Analyse im Rahmen der letzten VAG-Revision verwiesen werden.10
2.1 Internationale Kernprinzipien der IAIS
Die Internationale Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden (International Association of Insurance Supervisors, IAIS) hat 25 Kernprinzipien für eine wirksame Versicherungsaufsicht (Insurance Core Principles, ICP11) veröffentlicht. Diese Kernprinzipien werden weltweit bei der Ausgestaltung der nationalen Versicherungsregulierung und -aufsicht als internationaler Stan- dard berücksichtigt und sind als Empfehlungen zu verstehen. Der Internationale Währungs- fonds (IWF) prüft das Einhalten der ICP regelmässig im Rahmen seines Financial Sector As- sessment Program (FSAP).
Das 18. Kernprinzip der Versicherungsaufsicht betrifft die Versicherungsvermittlung und um- fasst auch die Vermittlung von Rückversicherungsverträgen. Dieses sieht u.a. vor, dass grund- sätzlich für alle Arten von Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler ein Lizenzierungs-, Be- willigungs- bzw. Registrierungsverfahren implementiert sein soll. Die IAIS präzisiert jedoch gleichzeitig, dass bei der Umsetzung dieses Prinzips zur Versicherungsvermittlung zu berück- sichtigen gilt, dass es unterschiedliche Geschäftsmodelle im Bereich der Versicherungsver- mittlung geben kann, und erwähnt in diesem Zusammenhang explizit die Vermittlung von Rückversicherungsverträgen. Die vorgeschlagene Neuregelung ist sachlich gerechtfertigt, weil insbesondere der Schutz der Versicherungsnehmerinnen und -nehmer im Bereich der Vermitt- lung von Rückversicherungsverträgen gegenüber demjenigen des Direktversicherungsge- schäfts erheblich reduziert ist und die Vermittlung von Rückversicherungsverträgen im Ver- gleich zur Versicherungsvermittlung im Allgemeinen nur einen sehr kleinen Teil ausmacht.
2.2 Rechtsvergleich und Verhältnis zum europäischen Recht
Der grenzüberschreitende Versicherungsvertrieb ist in der EU nicht einheitlich reguliert. In der EU wird die Vermittlung von Versicherungsverträgen durch die 2016 verabschiedete und 2018 teilrevidierte Versicherungsvertriebsrichtlinie12 (Insurance Distribution Directive, IDD) geregelt. Diese Richtlinie gilt nicht für die Vermittlung von Versicherungs- oder Rückversicherungsver- trägen an Kundinnen und Kunden aus einem Drittstaat. Sie enthält auch keine Vorschriften
10 www.newsd.admin.ch > Medienmitteilung vom 21.10.2020, Anhang Internationaler Vergleich und Regulie- rungsfolgenabschätzung. 11 www.iais.org > Insurance core principles and ComFrame, Version vom Dezember 2024.
12 Richtlinie (EU) 2016/97 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Januar 2016 über Versiche-
rungsvertrieb.
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über den Vertrieb von Versicherungs- oder Rückversicherungsverträgen, wenn dieser von Un- ternehmen oder Versicherungsvermittlerinnen oder -vermittlern aus einem Drittstaat wie der Schweiz erfolgt.
Das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung (SIR) hat 2024 im Auftrag des Staatsse- kretariats für internationale Finanzfragen SIF einen Rechtsvergleich über die Regulierung der Rückversicherungsvermittlung in Belgien, Bermuda, Deutschland, Irland, Spanien, Schweden, UK und USA (insb. auch die Gliedstaaten New York und Nevada) erstellt.
Belgien
In Belgien unterliegen Vermittlerinnen und Vermittler von Rückversicherungsverträgen einer Registrierungspflicht und werden von der Aufsichtsbehörde in einem eigenständigen Register erfasst. Sie haben grundsätzlich auch dieselben Anforderungen betreffend die betriebliche Or- ganisation oder berufliche Kompetenzen zu erfüllen, wie die Vermittlerinnen und Vermittler von Direktversicherungsverträgen. Die Einhaltung von Konsumentenschutzbestimmungen ist je- doch für die Vermittlung von Rückversicherungsverträgen ausgenommen. Belgische Versiche- rungs- oder Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler dürfen nicht die Dienste von Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittlern in Anspruch nehmen, die nicht registriert sind. Bei Fehlverhalten können Gefängnisstrafen bis zu drei Monaten und/oder Bussen von bis zu 2000 Euro anfallen.
Bermuda
Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler müssen in Bermuda registriert sein, wenn sie eine Tätigkeit aufnehmen wollen. Die Anforderungen an die Unternehmensführung, die operative Kontrolle und das Risikomanagement von Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittlern sind risikobasiert ausgestaltet. Eine der 2018 eingeführte Änderung ermöglicht es der Aufsichtsbehörde, bestimmte Registrierungsvoraussetzungen unter anderem einer inno- vativen Versicherungsvermittlerin oder eines innovativen Versicherungsvermittlers zu ändern oder aufzuheben. Dies betrifft etwa Anforderungen an die Unternehmensführung, das Kapital oder das Risikomanagement. Es sind keine strafrechtlichen Konsequenzen damit verbunden, wenn ein Versicherungsunternehmen mit nicht-registrierten Rückversicherungsvermittlerinnen oder -vermittlern zusammenarbeitet.
Deutschland
Nach der Deutschen Gewerbeordnung müssen sich ungebundene Rück- und andere Versi- cherungsvermittlerinnen und -vermittler ins Vermittlerregister eintragen. Zuständig für die Er- teilung einer Bewilligung als Vermittlerin oder Vermittler von Rückversicherungsverträgen ist die örtlich zuständige Industrie- und Handelskammer. Es sind jedoch auch Ausnahmen von der Bewilligungspflicht vorgesehen: Wer eine entsprechende Bewilligung aus einem anderen EG- oder EWR-Mitgliedstaat vorweisen kann, braucht in Deutschland keine zusätzliche Bewil- ligung. Ein vorgängiger Eintrag ins Vermittlerregister bei einer Industrie- und Handelskammer ist dennoch vorgesehen. Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler unterliegen weni- ger strengen aufsichtsrechtlichen Vorschriften als die Vermittlerinnen und Vermittler von Di- rektversicherungsverträgen, dies auch deshalb, denn das Versicherungsvertragsgesetz findet keine Anwendung auf Rückversicherungsverträge. Eine Zusammenarbeit mit nicht registrier- ten Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittlern wird zudem nicht strafrechtlich sanktio- niert, sondern unterliegt einer Ordnungsbusse.
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Irland
Die Versicherungsvermittlertätigkeit jeglicher Art ist nach irischem Recht bewilligungspflichtig, mit der irischen Zentralbank (Central Bank of Ireland) als für die Aufsicht verantwortliche Be- hörde. Wer eine entsprechende Bewilligung aus einem EG- oder EWR-Mitgliedstaat vorweisen kann, braucht in Irland keine zusätzliche Bewilligung. Die Heimataufsichtsbehörde informiert jeweils die irische Zentralbank über die Aufnahme der Geschäftstätigkeit des Rückversiche- rungsvermittlers bzw. der Rückversicherungsvermittlerin in Irland. Die Angestellten einer Rückerversicherungsvermittlerin oder eines Rückversicherungsvermittlers müssen neben ei- ner Berufshaftpflichtversicherung auch den Nachweis über angemessene berufliche Kennt- nisse und Fähigkeiten erbringen. Die Zentralbank kann die erforderlichen Qualifikationsnach- weise an die jeweilige Tätigkeit der Rückversicherungsvermittlerin oder des Rückversiche- rungsvermittlers anpassen. Zudem sind Bestimmungen über den Konsumentenschutz beim Vertrieb von Versicherungsprodukten nicht anwendbar auf das Rückversicherungsgeschäft. Versicherungsgesellschaften dürfen nicht mit Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern zusammenarbeiten, die nicht ordnungsgemäss registriert sind. Eine Busse wird jedoch nur der unregistrierten Vermittlerin bzw. dem unregistrierten Vermittler auferlegt. Es sind keine Strafen oder Bussen bekannt für Versicherungsunternehmen, die mit nicht-registrierten registrierungs- pflichtigen Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern zusammenarbeiten.
Spanien
Alle Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler müssen im Verwaltungsregister der Versicherungs- und Rückversicherungsvermittler eingetragen sein. Dieses Register wird vom Ministerium für Wirtschaft, Handel und Unternehmen bzw. von den zuständigen Stellen der «autonomen Gemeinschaften» Spaniens verwaltet. Auch Vermittlerinnen und Vermittler von Rückversicherungsverträgen aus einem EG- oder EWR-Staat, die in Spanien tätig sein wollen, müssen sich zu Informationszwecken in dieses Register eintragen lassen. Zu den Bewilli- gungsvoraussetzungen gehören eine EU-weit gültige Berufshaftpflichtversicherung sowie das Bestehen von Ausbildungskursen. Die Annahme von Dienstleistungen durch Versicherungs- oder Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittlern, die von Personen erbracht werden, die nicht in einem nach den Vorschriften des Heimatstaats für diesen Zweck rechtlich zulässi- gen Register eingetragen sind, oder die über die Tätigkeiten hinausgehen, zu denen die Ein- tragung sie berechtigt, gilt als «sehr schwerer Verstoss» und kann mit (befristetem oder unbe- fristetem) Registrierungsentzug oder Bussen bestraft werden.
Schweden
Die Vermittlung von Direkt- oder Rückversicherungsverträgen ist in Schweden eine bewilli- gungspflichtige Dienstleistung. Zu den Anforderungen an eine Bewilligung gehören u.a. ange- messene Kenntnisse sowie das notwendige Fachwissen, berufliche Aus- und Weiterbildung sowie der Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung. Ausländische Versicherungsvermitt- lerinnen oder -vermittler aus dem EG- bzw. EWR-Raum dürfen in Schweden tätig werden, wenn sie ihre Heimataufsichtsbehörde vorgängig entsprechend informieren. Jene aus einem Drittstaat müssen in Schweden selbst eine Bewilligung erlangen. Vermittlerinnen und -vermitt- ler von Rückversicherungsverträgen sind von der Einhaltung von gewissen Verhaltenspflichten im Bereich des Kundenschutzes befreit. Es sind keine strafrechtlichen Sanktionen für Direkt- oder Rückversicherungsgesellschaften vorgesehen, die mit einer nicht bewilligten Versiche- rungsvermittlerin oder einem nicht bewilligten Versicherungsvermittler zusammenarbeiten. Es können jedoch bedingte administrative Bussen durch die Finanzmarktaufsichtsbehörde ge- sprochen werden.
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UK
Im Vereinigten Königreich wird die Aufsicht über Direkt- und Rückversicherungsunternehmen weitgehend nach den gleichen Rahmenbedingungen reguliert, wobei in der Gesetzgebung nur eine begrenzte Unterscheidung zwischen den beiden besteht. Der Financial Services and Mar- kets Act 2000 (FSMA 2000) und seine Verordnungen regeln beide Sektoren. Dies umfasst Bestimmungen für Versicherungs- und Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler, wo- bei Verweise auf «Versicherungen» in der Regel auch Rückversicherungen einschliessen, so- fern nicht anders angegeben. Das Regulierungssystem ist tätigkeitsbasiert, d. h. Unternehmen müssen von der Prudential Regulation Authority (PRA) für die aufsichtsrechtliche Regulierung und von der Financial Conduct Authority (FCA) für die Verhaltensaufsicht zugelassen werden.
Vermittlerinnen und Vermittler von Rückversicherungsverträgen benötigen wie die Vermittle- rinnen und -vermittler von Direktversicherungsverträgen eine FCA-Zulassung, aber die Ver- haltensregeln im FCA-Handbuch (z.B. das Insurance Conduct of Business Sourcebook) sind im Bereich der Rückversicherung weniger restriktiv ausgestaltet, weil der Verbraucherschutz weniger relevant ist. Nicht genehmigte Aktivitäten, einschliesslich der Zusammenarbeit mit nicht registrierten Vermittlerinnen und Vermittlern von Rückversicherungsverträgen, können für Versicherungsunternehmen strafrechtliche Sanktionen nach sich ziehen. Obwohl ein unter solchen Umständen abgeschlossener Rückversicherungsvertrag für den Zedenten zwar gültig bleibt, kann er möglicherweise nicht gerichtlich durchgesetzt werden. Das Recht in Grossbri- tannien sieht bei Verstössen gegen solche aufsichtsrechtlichen Pflichten Geldbussen und die Möglichkeit von privaten Zivilklagen vor. Für Versicherungsgesellschaften sind keine straf- rechtlichen Konsequenzen damit verbunden, wenn sie mit nicht-registrierten registrierungs- pflichtigen Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittlern zusammenzuarbeiten.
USA
In den Vereinigten Staaten werden Versicherungs- und Rückversicherungsvorschriften haupt- sächlich von den einzelnen Bundesstaaten verwaltet, wobei die Bundesaufsicht eine unterge- ordnete Rolle spielt. Mit dem McCarran-Ferguson Act von 1945 wurden die Bundesstaaten zu den Hauptregulierungsbehörden der Versicherungsbranche. Durch Bundesgesetze wie den Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (2010) wurden jedoch Bundes- behörden wie das Federal Insurance Office (FIO) eingeführt, die die Stabilität der Branche, den Zugang der Verbraucherinnen und Verbraucher und internationale Versicherungsangele- genheiten überwachen.
Das Erbringen von Versicherungsdienstleistungen in den einzelnen Bundesstaaten unterliegt staatlichen Vorschriften, wobei die Bestimmungen aufgrund der National Association of Ins- urance Commissioners (NAIC), die die Gesetze der Bundesstaaten harmonisiert, in der Regel in allen Gerichtsbarkeiten übereinstimmen. Die NAIC-Bestimmungen regeln auch Rückversi- cherungsvermittlerinnen und -vermittler, definieren «Makler» und «Manager» und bieten ein vereinfachtes Registrierungsverfahren für nicht ansässige Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler.
In den meisten Bundesstaaten müssen Versicherungsagenten und -makler lizenziert sein und werden durch Strafen und Lizenzkontrollen reguliert. Die Lizenzierungsverfahren für Rückver- sicherungsvermittlerinnen und -vermittler sind weniger aufwändig als jene im Bereich der Di- rektversicherung. So können Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler eine Lizenzie- rung als Unternehmen beantragen und sind von der individuellen Lizenzierungspflicht, wie sie im Bereich der Vermittlung von Direktversicherungsverträgen üblich ist, befreit. Vermittlerinnen und -vermittler von Rückversicherungsverträgen müssen jedoch in den Bundesstaaten, in de-
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nen sie tätig sind, oder in Bundesstaaten mit gegenseitiger Anerkennung lizenziert sein. Ver- stösse gegen die Bestimmungen (wie die Aufnahme von Vermittlertätigkeiten ohne eine gültige Lizenz oder die Zusammenarbeit mit nicht lizenzierten Vermittlerinnen oder -vermittlern) kön- nen zu Geldstrafen, Lizenzsperren oder zivilrechtlicher Haftung führen. Obwohl strafrechtliche Sanktionen nicht ausdrücklich erwähnt werden, können die Bundesstaaten nach ihren Geset- zen zusätzliche Sanktionen verhängen, auch für Versicherungsbetrug.
3 Grundzüge der Vorlage
3.1 Die beantragte Neuregelung
Mit der vorgeschlagenen Ausnahme der Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler von der Aufsicht nach VAG, soweit sich ihre Vermittlungstätigkeit auf die Rückversicherung bezieht, werden die in der Motion 24.3208 geltend gemachten Wettbewerbsnachteile der Schweizer Rückversicherer beseitigt. Mit dieser Umsetzung der Motion 24.3208 werden keine neuen Un- gleichbehandlungen zwischen gebundenen und ungebundenen Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern geschaffen. Dies gilt auch für solche mit Sitz in der Schweiz und jene mit Sitz im Ausland.
Die vorgeschlagene stufengerechte Verankerung der Regelungen zu den risikoabsorbieren- den Kapitalinstrumenten auf Stufe VAG (Art. 51a Abs 4bis, 4ter, 4quater und 4quinquies) sowie die Korrekturen im Zusammenhang mit Aufgaben der verantwortlichen Aktuarin beziehungsweise dem verantwortlichen Aktuar (Art. 24 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 VAG) und der Anwendbarkeit der Bestimmungen über Versicherungsunternehmen auf Versicherungszweckgesellschaften (Art. 111d Abs. 2 AVO) tragen zur Stärkung der Rechtssicherheit bei.
3.2 Umsetzungsfragen
Die Vorlage schafft keine neuen oder veränderten Pflichten für Unternehmen.
4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln
4.1 Versicherungsaufsichtsgesetz VAG
Art. 2 Abs. 2 Bst. g (neu)
Nach dem geltenden Recht sind sämtliche Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler – einschliesslich jenen, die im Bereich der Vermittlung von Rückversicherungsverträgen tätig
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sind – der Aufsicht nach VAG unterstellt. Ausnahmen bestehen im geltenden Recht für Versi- cherungsvermittlerinnen und -vermittler: die in einem Abhängigkeitsverhältnis zu einem Versicherungsnehmer stehen, soweit sie nur die Interessen dieses Versicherungsnehmers und der von diesem beherrschten Gesellschaften verfolgen (Art. 2 Abs. 2 Bst. c VAG); sofern sich ihre Vermittlungstätigkeit auf eine Versicherung bezieht, die von geringer Bedeutung ist und ein Produkt oder eine Dienstleistung ergänzt (Art. 2 Abs. 2 Bst. f VAG).
Neu sollen zusätzlich zu den genannten Ausnahmen Versicherungsvermittlerinnen und -ver- mittler von der Aufsicht nach VAG ausgenommen werden, soweit sich ihre Vermittlungstätig- keit auf die Rückversicherung bezieht. Die Ausnahme soll sowohl für die ungebundenen, als auch für die gebundenen Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler gelten, mit der Rechtsfolge, dass diese neu weder einen guten Ruf geniessen, noch Gewähr für die Erfüllung der Pflichten nach VAG bieten müssen (Art. 41 Abs. 2 Bst. b bzw. Art. 46 Abs. 1 Bst. b VAG). Ebenso entfällt für sie die Pflicht, über die für ihre Tätigkeit notwendigen Fähigkeiten und Kenntnisse zu verfügen (Art. 41 Abs. 2 Bst. c i.V.m. Art. 43 Abs. 1 VAG) oder eine Berufshaft- pflichtversicherung abschliessen zu müssen (Art. 41 Abs. 2 Bst. d i.V.m. Art. 46 Abs. 1 Bst. b VAG). Keine Anwendung finden zudem die weiteren Pflichten des 4. Kapitels des VAG, wie die Informationspflicht nach Artikel 45 VAG oder die im Rahmen der letzten VAG-Revision eingeführte Pflicht zur Vermeidung von Interessenkonflikten (Art. 45a VAG). Ungebundene Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler sind zudem neu von der Pflicht zur Offenle- gung der Entschädigung nach Artikel 45b VAG entbunden. Es ist aber davon auszugehen, dass in diesem hochspezialisierten und international geprägten Geschäft die verschiedenen Akteure in Eigenverantwortung regulierend wirken und ein hohes Qualitätsniveau sicherstel- len.
Durch diese Deregulierung werden zum einen die Wettbewerbsnachteile der Schweizer Rück- versicherungsgesellschaften im Zusammenhang mit dem im Rahmen der letzten VAG-Revi- sion neu eingeführten Artikel 44 Absatz 2 VAG beseitigt, wonach diese nicht mit Versiche- rungsvermittlerinnen und -vermittlern zusammenarbeiten dürfen, die nicht über die nach VAG notwendige Registrierung bei der FINMA verfügen. Dies hat insbesondere Schweizer Rück- versicherungsunternehmen gegenüber ihren ausländischen Konkurrenten auch in der Schweiz benachteiligt und für Versicherungsgesellschaften den (internationalen) Markt für Rückversicherungsvermittlung eingeschränkt. Zum anderen wird dem – im Vergleich zur Ver- mittlung von Direktversicherungsverträgen – geringen Aufsichtsinteresse bei der Vermittlung von Rückversicherungsverträgen zwischen Erst- und Rückversicherungsgesellschaften voll- umfänglich Rechnung getragen.
Damit Schweizer Vermittlerinnen und -vermittler von Rückversicherungsverträgen bei einer allfälligen Vermittlungstätigkeit im Ausland nicht benachteiligt werden, besteht bereits im gel- tenden Recht nach Artikel 42 Absatz 4 VAG die Möglichkeit der Aufnahme ins Register der FINMA, sofern sie nachweisen können, dass sie für ihre Vermittlungstätigkeit im Ausland einen Registereintrag in der Schweiz benötigen.
Lassen sich Versicherungsvermittlerinnen oder -vermittler nach Artikel 42 Absatz 4 VAG bei der FINMA registrieren (dabei spielt es grundsätzlich keine Rolle, ob es sich um gebundene oder ungebundene Versicherungsvermittlerinnen oder -vermittler handelt), sind sie dadurch den bereits registrierten Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern in Bezug auf die Regis- trierung gleichgestellt und haben insbesondere den Registrierungsvoraussetzungen nach Ar- tikel 41 Absätze 2 und 3 VAG zu genügen. Mit der Registrierung unterstehen sie zudem der
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Aufsicht durch die FINMA und haben auch die jährliche Berichterstattungspflicht nach Arti- kel 190b AVO gegenüber der FINMA zu erfüllen.
Art. 24 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1
Im jährlichen Bericht stellt die verantwortliche Aktuarin oder der verantwortliche Aktuar insbe- sondere versicherungstechnische Entwicklungen dar, welche die finanzielle Lage des Unter- nehmens gefährden könnten. Sie oder er nimmt dabei eine Beurteilung der gesamten Risiken vor, insbesondere auch der finanziellen Risiken der Anlagen. Dabei stützt sich die verantwort- liche Aktuarin oder der verantwortliche Aktuar auf sachgemässe aktuarielle Berechnungs- grundlagen, unter anderem den Verpflichtungen in einer Bilanz zu Markt- oder zu «marktna- hen» Werten.
Im Rahmen der letzten VAG-Revision wurden die Aufgaben der verantwortlichen Aktuarin be- ziehungsweise des verantwortlichen Aktuars überarbeitet. Gleichzeitig wurde der Begriff der «marktnahen» Basis zur Bewertung des risikotragenden- und des Zielkapitals durch «markt- konform» ersetzt (vgl. Art. 9a VAG). Diese Änderung wurde im Artikel 24 Absatz 1 Buch- stabe a Ziffer 1 VAG jedoch nicht nachvollzogen; dies soll vorliegend korrigiert werden.
Art. 51a Abs. 4bis, 4ter, 4quater und 4quinquies (neu)
Nach Artikel 51a Absatz 4 VAG ist vorgesehen, dass Fremdkapitalinstrumente, die von der FINMA als risikoabsorbierende Kapitalinstrumente zur Anrechnung an das risikotragende Ka- pital oder zur Berücksichtigung im Zielkapital genehmigt sind, bei der Feststellung der Über- schuldung nicht berücksichtigt werden, wenn vertraglich gewisse Anforderungen unwiderruf- lich festgelegt sind. Diese Regelung soll sicherstellen, dass solche Fremdkapitalinstrumente ihre risikoabsorbierende Wirkung tatsächlich entfalten können und nicht als statutarisches Fremdkapital den Eintritt der Überschuldungssituation und damit eine Konkurseröffnung be- schleunigen.
Absätze 4bis und 4ter
Erfolgt die Emission von risikoabsorbierenden Kapitalinstrumenten indirekt durch ein speziel- les ausländisches Finanzierungsvehikel (sog. Special Purpose Vehicle,) gehen Versiche- rungsunternehmen häufig auch Garantieverpflichtungen ein. Die Artikel 37 Absätze 6 und 7 und 198d Absatz 2 AVO stellen in diesem Zusammenhang klar, dass die Nichtberücksichti- gung eines risikoabsorbierenden Kapitalinstruments bei der Feststellung der Überschuldung nach Artikel 51a Absatz 4 VAG auch allfällige Garantieforderungen miteinschliesst. Zur Ver- besserung der Rechtssicherheit soll diese Klarstellung neu auf Gesetzesstufe angehoben und in den Absätzen 4bis und 4ter verankert werden.
Überdies soll im Sinne einer Präzisierung im neuen Absatz 4bis festgehalten werden, dass ne- ben Forderungen aus Garantien auch Verpflichtungen aus anderen Sicherungsgeschäften im Zusammenhang mit von der FINMA genehmigten risikoabsorbierenden Kapitalinstrumenten von der Nichtberücksichtigung bei der Feststellung der Überschuldung nach Absatz 4 erfasst werden. Damit wird klargestellt, dass auch andere Sicherungsgeschäfte als Garantien, welche im Zusammenhang mit von der FINMA genehmigten risikoabsorbierenden Kapitalinstrumenten eingegangen werden, bei der Feststellung der Überschuldung nach Absatz 4 nicht zu berück- sichtigen sind.
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Teilrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) und der Aufsichtsverordnung (AVO)
Für Garantien und andere Sicherungsgeschäfte, die Forderungen aus von der FINMA geneh- migten risikoabsorbierenden Kapitalinstrumenten sicherstellen, gelten grundsätzlich die glei- chen Voraussetzungen, wie für Fremdkapitalinstrumente nach Absatz 4. Die sinngemässe Er- füllung der Voraussetzungen nach Absatz 4 Buchstaben a-c ist dabei ausreichend, weil der Natur der entsprechenden Sicherungsverpflichtung in angemessener Weise Rechnung zu tra- gen ist.
Präzisierend ist festzuhalten, dass die vorgeschlagene neue Regelung im Absatz 4bis keine Voraussetzung für die Anrechnung von risikoabsorbierenden Kapitalinstrumenten an das risi- kotragende Kapital nach Artikel 37 AVO statuiert. Vielmehr handelt es sich um eine Klarstellung betreffend die Nichtberücksichtigung von Forderungen bei der Feststellung der Überschuldung nach Absatz 4. Die neuen Regelungen in den Absätzen 4bis und 4ter schliessen auch nicht die Zulässigkeit von ausländischen Garantie- bzw. Sicherungsgeberinnen aus; risikoabsorbie- rende Kapitalinstrumente dürfen in ihrer risikoabsorbierenden Wirkung im Sinne von Artikel 37 Absatz 4 AVO durch die ausländischen Garantien nicht massgeblich beeinträchtigt werden.
Im Weiteren ist klarzustellen, dass der neue Absatz 4bis nicht nur keine Voraussetzung für die Anrechnung von risikoabsorbierenden Kapitalinstrumenten an das risikotragende Kapital ist, sondern auch insgesamt keine Aussage in Bezug auf die Zulässigkeit von Garantien und Si- cherungsgeschäften im Zusammenhang mit risikoabsorbierenden Kapitalinstrumenten macht. Erinnert sei insbesondere auch daran, dass risikoabsorbierende Kapitalinstrumente nicht durch Vermögenswerte des Versicherungsunternehmens sichergestellt sein dürfen (vgl. Art. 37 Abs. 1 Bst. a AVO). Ein dinglich wirkendes Recht – wie z.B. ein Pfandrecht an Vermögenswer- ten des Versicherungsunternehmens, das im Zusammenhang mit dem risikoabsorbierenden Instrument bestellt wurde – würde die Voraussetzungen für eine Anrechenbarkeit nach Arti- kel 37 AVO somit nicht erfüllen.
Absätze 4quater und Abs. 4quinquies
Die FINMA stellt das Vorliegen der Voraussetzungen nach Absatz 4 Buchstaben a-c sowie Ab- satz 4bis und 4ter VAG mittels Verfügung endgültig fest. Diese Verfügung richtet sich aussch- liesslich an das Versicherungsunternehmen selbst (bzw. an das Unternehmen, welches die FINMA nach Art. 191 Abs. 3 AVO als Ansprechpartner der Versicherungsgruppe bzw. des Ver- sicherungskonglomerats bezeichnet hat) und soll auch nur diesem eröffnet werden. Den in Ab- satz 4quinquies genannten Personen (Gläubigerinnen und Gläubiger sowie Eignerinnen und Eig- ner des Versicherungsunternehmens oder einer wesentlichen Gruppen- oder Konglomeratsge- sellschaft) wird das Beschwerderecht gegen diese Verfügung der FINMA aberkannt, soweit ih- nen überhaupt Parteistellung zukommt. Das Beschwerderecht des Verfügungsadressaten bleibt hiervon unberührt.
Die Absätze 4quater und 4quinquies leisten Gewähr für Klarheit in Bezug auf das Vorliegen der Vor- aussetzungen nach Absatz 4 Buchstaben a-c, 4bis und 4ter, indem Dritte die diesbezüglichen Feststellungen der FINMA nicht anfechten können. Diese Regelung gewährleistet Rechtssi- cherheit in Bezug auf die Nichtberücksichtigung von risikoabsorbierenden Kapitalinstrumenten bei der Feststellung der Überschuldung nach Absatz 4, wodurch insbesondere die Durchfüh- rung von Sanierungsbemühungen nicht beeinträchtigt werden. Letztlich wird damit auch eine unerwünschte Herbeiführung einer Überschuldung und damit des Konkurses des Versiche- rungsunternehmens durch Dritte unterbunden, was die risikoabsorbierende Wirkung der von der FINMA genehmigten risikoabsorbierenden Kapitalinstrumente in prozessualer Hinsicht stärkt.
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Art. 52b Abs. 1 Bst. a
In Analogie zum Bankenrecht (Art. 30 Abs 2 Bst. a Bankengesetz13, BankG) soll die nicht ab- schliessende Aufzählung in Absatz 1 Buchstabe a dahingehend explizit ergänzt werden, dass der Sanierungsplan nicht nur eine Übertragung des Versicherungsbestandes, von Teilen da- von oder von Teilen des Versicherungsunternehmens mit Aktiven und Passiven auf andere Rechtsträger, sondern auch auf eine bestehende oder neu zu gründende Auffang- oder Über- gangsgesellschaft (Bridge Institution) vorsehen kann. Mit dieser ausdrücklichen Klarstellung im Gesetz wird die Rechtssicherheit erhöht. Zudem wird den internationalen Standards des Financial Stability Boards über die Abwicklung von Finanzinstituten14 entsprochen, die diesbe- züglich eine explizite Regelung auf Gesetzesebene verlangen.
4.2 Aufsichtsverordnung AVO
Art. 37 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 und 2 und Abs. 5-7 Anrechnung, Berücksichtigung und Fest- stellung der Überschuldung
Artikel 37 AVO regelt, unter welchen Voraussetzungen risikoabsorbierende Kapitalinstru- mente nach Genehmigung durch die FINMA entweder an das risikotragende Kapital ange- rechnet oder im Zielkapital berücksichtigt werden können.
Nach Absatz 1 Buchstabe c Ziffer 2, letzter Halbsatz, werden bei der Feststellung der «dro- henden Überschuldung» die risikoabsorbierenden Kapitalinstrumente als Fremdkapital mitbe- rücksichtigt, obgleich sie im Rahmen der konkursrechtlichen Beurteilung nicht miteinbezogen werden. Konsequenterweise gilt diese Regelung auch für risikoabsorbierende Kapitalinstru- mente in Tier 2. Um Missverständnisse und Rechtsunsicherheiten zu beseitigen, soll die Zif- fer 1 entsprechend angepasst und um den letzten Halbsatz der Ziffer 2 ergänzt werden.
Im Sinne einer weiteren Klarstellung soll zudem in den Ziffern 1 und 2 von Absatz 1 Buch- stabe c ausdrücklich festgehalten werden, dass die Berücksichtigung der risikoabsorbieren- den Kapitalinstrumente als Verpflichtung bei der Feststellung der «drohenden Überschuldung» nur im Kontext von Trigger-Ereignissen gilt. Damit wird die Abgrenzung zwischen der vorgela- gerten Beurteilung der «drohenden Überschuldung» im Rahmen der vertraglichen Trigger-Er- eignisse und der nachgelagerten konkursrechtlichen Beurteilung der «begründeten Besorgnis, dass ein Versicherungsunternehmen überschuldet ist» im Sinne von Artikel 51a Absatz 4 VAG klar hervorgehoben. Ersteres ist im Zusammenhang mit risikoabsorbierenden Kapitalinstru- menten zu berücksichtigen, Letzteres nicht.
Die Anpassungen in Absatz 5 sind rein begrifflicher Natur und reflektieren die in Artikel 51a Absatz 4bis und 4ter VAG vorgenommene Präzisierung in Bezug auf andere Sicherungsge- schäfte.
Die Absätze 6 und 7 können aufgehoben werden. Ihre Inhalte wurden stufengerecht in Arti- kel 51a Absatz 4bis und 4ter VAG verschoben.
13 SR 952.0 14 www.fsb.org > Publications > Policy documents > www.fsb.org/2024/04/key-attributes-of-effective-resolution- regimes-for-financial-institutions-revised-version-2024/, S. 72 ff.
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Art. 111d Abs. 2 Anwendbarkeit der Bestimmungen auf Versicherungsunternehmen
In Absatz 1 werden jene Bestimmungen des VAG aufgezählt, die auf Versicherungszweckge- sellschaften nicht anwendbar sind. Absatz 2 besagt, dass die Bestimmungen der AVO sinn- gemäss für Versicherungszweckgesellschaften gelten. Ausgenommen sind jene Bestimmun- gen, die sich nicht auf Gesetzesartikel nach Absatz 1 stützen. Der Absatz 2 enthält im letzten Teilsatz fälschlicherweise eine Negation, die beseitigt wird.
Art. 198d Abs. 1 Bst. d und Abs. 2 Risikoabsorbierende Kapitalinstrumente Die Anpassungen in Absatz 1 Buchstabe d sind rein begrifflicher Natur und reflektieren die in Artikel 51a Absatz 4bis und 4ter VAG vorgenommene Präzisierung in Bezug auf andere Siche- rungsgeschäfte.
Absatz 2 kann aufgehoben werden, da dessen Inhalt stufengerecht in Artikel 51a VAG ver- schoben wurde.
5 Auswirkungen
5.1 Auswirkungen auf den Bund
Es sind keine Auswirkungen auf den Bund zu erwarten.
5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden
sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete
Es sind keine Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie urbane Zentren, Agglomera- tionen und Berggebiete zu erwarten.
5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
Die Vorlage zur Deregulierung der Rückversicherungsvermittlung schafft keine neuen oder veränderten Pflichten für andere Unternehmen, womit eine Regulierungskostenschätzung nach Artikel 5 des Unternehmensentlastungsgesetzes vom 29. September 202315 (UEG) ent- fällt.
Auswirkungen auf Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler
Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler sollen neu nicht mehr der Aufsicht nach VAG unterstellt sein. Damit wird im Bereich der Versicherungsvermittlung das kundenschutzorien- tierte Aufsichtskonzept des VAG konsequent weitergeführt. Typischerweise sind (Erst)Versi-
15 SR 930.31
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cherungsunternehmen Kunden von Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittlern. Alter- nativ können sie sich auch direkt an eine gebundene Rückversicherungsvermittlerin oder einen gebundenen Rückversicherungsvermittler (oder an ein Rückversicherungsunternehmen) wen- den. Als Versicherungsunternehmen sind diese Kunden bereits der Aufsicht nach VAG unter- stellt und verfügen über ein professionelles Risikomanagement. Da die Ausnahme der Rück- versicherungsvermittlung von der Aufsicht nach VAG ungebundene Rückversicherungsver- mittlerinnen und -vermittler gleichermassen betrifft wie gebundene, werden beide Formen der Rückversicherungsvermittlung gleichbehandelt. Bereits heute können jedoch Rückversiche- rungsvermittlerinnen und -vermittler, die für eine Tätigkeit im Ausland einen Registereintrag benötigen, diesen bei der FINMA beantragen (Art. 42 Abs. 4 VAG). Dies stellt sicher, dass (gebundene oder ungebundene) Rückversicherungsvermittelnde keine Marktzutrittshürden haben.
Vermittlerinnen und -vermittler von Rückversicherungsverträgen, die ihre Dienstleistungen auf dem globalen Markt anbieten, können von grosser Bedeutung sein, für Direktversicherungs- unternehmen, die gewisse Risiken abgeben wollen. Gemäss Branchenangaben gibt es im Ausland zwischen 40 und 70 eigenständige (d.h. selbstständig erwerbende), ungebundene Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler, die auf dem Schweizer Markt tätig sind, wo- bei dies grosse, international tätige Gesellschaften ebenso wie kleinere Firmen sein können. Nach Angaben der FINMA waren per 1. Januar 2025 41 ausländische Rückversicherungsver- mittlerinnen und -vermittler in der Schweiz registriert, mit insgesamt 396 im Bereich der Ver- mittlung von Rückversicherungsverträgen tätigen Mitarbeitenden (2024: 30 Firmen / 1284 Mit- arbeitende, 2023: 25 Firmen / 1475 Mitarbeitende)16. Bei der FINMA registriert sind zudem 107 schweizerische Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler mit insgesamt 1129 im Be- reich der Vermittlung von Rückversicherungsverträgen tätigen Mitarbeitenden (2024: 78 Fir- men / 4982 Mitarbeitende, 2023: 85 Firmen / 5092 Mitarbeitende)16. Die meisten davon sind gleichzeitig auch im Geschäftskundenbereich beziehungsweise im Geschäft mit professionel- len Versicherungsnehmern tätig. Anbieterinnen und Anbieter von Rückversicherungsvermitt- lungsdienstleitungen müssten ihren Betrieb zuerst umstrukturieren und das Geschäft mit der Vermittlung von Rückversicherungsverträgen in eine selbstständige Geschäftseinheit ausla- gern, wenn sie von der vorgeschlagenen Deregulierung im Bereich der Vermittlung von Rück- versicherungsverträgen vollumfänglich profitieren möchten. Dies ist mit einmaligen Grün- dungskosten verbunden. Auf der anderen Seite entfallen für ungebundene Versicherungsver- mittlerinnen und -vermittler, die ausschliesslich Rückversicherungsverträge vermitteln, mit der vorgeschlagenen Deregulierung etwa die jährlichen Aufsichtskosten nach Artikel 27 FINMA- Gebühren- und Abgabeverordnung17 (FINMA-GebV). Bei einer möglichen Bandbreite von 300 bis 3000 Franken beträgt die einmalige Registrationsgebühr für Einzelunternehmen und Per- sonengesellschaften 350 Franken und für juristische Personen 750 Franken. Nach der erst- maligen Registrierungsgebühr wird eine jährliche Aufsichtsgebühr von 475 Franken pro Per- son und Unternehmung erhoben. Für die FINMA als Aufsichtsbehörde bedeutet der vorge- schlagene Wegfall der Aufsicht im Bereich der Vermittlung von Rückversicherungsverträgen zum einen weniger Aufwand und zum anderen jährliche Mindereinnahmen, die insgesamt höchstens rund 210‘000 Franken pro Jahr (bzw. weniger als 0.2 % aller 2023 entrichteter Auf- sichtsabgaben) betragen dürften.18 Weil es Versicherungsunternehmen untersagt ist, mit re- gistrierungspflichtigen Versicherungsvermittlerinnen und -vermittlern zusammenzuarbeiten,
16 Der grosse Unterschied bei den Mitarbeitenden der Jahre 2023 und 2024 im Vergleich zu 2025 lässt sich ins- besondere damit erklären, dass seit dem 1. Januar 2024 die nach altem VAG zulässige freiwillige Registrie- rungsmöglichkeit für gebundene Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler nicht mehr möglich ist (vgl. Art. 43 Abs. 2 aVAG). 17 SR 956.122
18 Zu den getroffenen Annahmen siehe die Übersichtstabelle auf Seite 20.
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die nicht registriert sind (Art. 44 Abs. 2 VAG), bleibt die Aufsichtstätigkeit der FINMA über Ver- sicherungsvermittlerinnen und -vermittler gewährleistet. Es besteht deshalb kein Risiko, dass sich Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler der Aufsicht entziehen könnten, obwohl eine solche aufgrund der Geschäftstätigkeit vorgeschrieben wäre.
Auswirkungen auf die Versicherungsunternehmen
Mit der vorgeschlagenen Lösung haben Schweizer Rückversicherungsunternehmen im Ge- schäft mit Schweizer Zedenten keinen Wettbewerbsnachteil gegenüber ausländischen Rück- versicherungsunternehmen mehr. Es ist nicht bekannt, wie viel Prämienvolumen seit der In- kraftsetzung des teilrevidierten VAG ins Ausland abgewandert ist. Es erscheint jedoch plausi- bel, dass es - im Rahmen der periodischen Erneuerungen der Rückversicherungsverträge - zu einer Verlagerung von Geschäften ins Ausland gekommen ist. Eine Überprüfung der Re- gistrierung von ungebundenen Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler entfällt. Schweizer Rückversicherungsunternehmen werden darüber hinaus durch die vorgeschlagene Deregulierung von separaten Aufsichtspflichten mit Bezug auf eigene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (diese gelten nach VAG als gebundene Versicherungsvermittlerinnen und -vermitt- ler) im Bereich der Einhaltung VAG entlastet. Die Erfüllung der Erwartungen des Markts be- züglich des guten Rufs, der Berufshaftpflichtversicherung oder der Aus- und Weiterbildung der gebundenen Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler soll neu im alleinigen Ermes- sen der Rückversicherungsgesellschaften liegen.
Für Schweizer Direktversicherungsunternehmen erhöht sich durch die vorgeschlagene Dere- gulierung die Auswahlmöglichkeit an ungebundenen Rückversicherungsvermittlerinnen und - vermittler und damit auch das Angebot an Rückversicherungsdeckungen. Bei Annahme der vorliegenden Gesetzesänderung können Schweizer Direktversicherungsunternehmen beim Einkauf ihrer eigenen Rückversicherungsdeckungen insbesondere auch auf ausländische Rückversicherungsvermittlerinnen und -vermittler ohne FINMA-Registrierung zurückgreifen. Dies ist in einem spezialisierten Markt, der von den involvierten Rückversicherungsvermittle- rinnen und -vermittlern fundierte Kenntnisse und entsprechende Erfahrungen erfordert, von grosser Bedeutung. Direktversicherungsunternehmen wählen die geeigneten Rückversiche- rungsvermittlerinnen und -vermittler regelmässig im Ausschreibeverfahren aus. Dabei werden alle zur Verfügung gestellten Informationen genutzt, um die beste Lösung zu finden. Dies be- deutet oftmals, dass Erstversicherungsrisiken nicht nur auf eine einzige Rückversicherungs- unternehmung übertragen werden, sondern aus Diversifikationsgründen gleich auf mehrere. International agierende Vermittlerteams können dabei den Zugang zum globalen Rückversi- cherungsmarkt gewährleisten. Die beaufsichtigten Schadenversicherer haben 2023 gemäss Angaben der FINMA CHF 13,8 Milliarden (bzw. ein Viertel ihrer insgesamt gebuchten Brutto- prämieneinnahmen) zur Zeichnung von Rückversicherungsverträgen aufgewendet, wobei ge- mäss dem schweizerischen Versicherungsverband SVV der Anteil davon an Rückversiche- rungsunternehmen mit Sitz in der Schweiz höchstens ein Viertel betragen hat.
Auswirkungen auf (Retail-)Versicherungsnehmerinnen und -nehmer
Kundinnen und Kunden von (Erst-) Versicherern sind von der Deregulierung im Bereich der Vermittlung von Rückversicherungsverträgen nicht betroffen. Die im Rahmen der letzten VAG- Revision eingeführte Aufsicht über Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler im Austausch mit (Retail-) Versicherungsnehmerinnen und -nehmer bleibt unverändert. Versicherungsneh- merinnen und -nehmer können deshalb darauf vertrauen, dass Versicherungsverträge nur von FINMA-registrierten und entsprechend beaufsichtigten Versicherungsvermittlerinnen und -ver- mittlern angeboten werden.
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6 Rechtliche Aspekte
6.1 Verfassungsmässigkeit
Der Vorentwurf des zu revidierenden VAG stützt sich wie das geltende VAG auf die Artikel 82 Absatz 1, 98 Absatz 3, 117 Absatz 1 und 122 Absatz 1 der Bundesverfassung vom 18. April 199919 (BV).
Der in Artikel 51a Absatz 4quinquies VAG vorgeschlagene Ausschluss der Beschwerde könnte die Rechtsweggarantie nach Artikel 29a BV tangieren, vorausgesetzt, dass die Gläubigerinnen oder Gläubiger beziehungsweise Eignerinnen oder Eigner nach der Bundesrechtspflege über- haupt beschwerdeberechtigt sind. Nach Artikel 29a Satz 2 BV kann das Gesetz die richterliche Beurteilung in «Ausnahmefällen» ausschliessen. Hier liegt ein Ausnahmefall vor, indem durch den Ausschluss in Bezug auf die Nichtberücksichtigung von risikoabsorbierenden Kapitalin- strumenten bei der Feststellung der Überschuldung nach Artikel 51a Absatz 4 VAG Rechtssi- cherheit gewährleistet wird, wodurch insbesondere die Durchführung von Sanierungsbemü- hungen nicht beeinträchtigt werden. Letztlich wird damit auch eine unerwünschte Herbeifüh- rung einer Überschuldung und damit des Konkurses des Versicherungsunternehmens durch Dritte unterbunden, was die risikoabsorbierende Wirkung der von der FINMA genehmigten risikoabsorbierenden Kapitalinstrumente in prozessualer Hinsicht stärkt.
6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der
Schweiz Die internationalen Verpflichtungen der Schweiz werden durch die Vorlage nicht berührt. Die vorliegende Revision des VAG ist vereinbar mit dem Abkommen vom 10. Oktober 1989 zwi- schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemein- schaft betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung20, dem Ab- kommen vom 19. Dezember 1996 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein betreffend die Direktversicherung sowie die Versicherungsvermitt- lung21 und dem Abkommen vom 25. Januar 2019 zwischen der Schweizerischen Eidgenos- senschaft und dem Vereinigten Königreich von Grossbritannien und Nordirland betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung22. Für weitergehende Ausführun- gen wird auf die Ausführungen unter Ziffern 2.1 und 2.2 verwiesen.
6.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse
Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) geschaffen, noch neue Verpflichtungskredite oder Zah- lungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) beschlossen.
19 SR 101. 20 SR 0.961.1. 21 SR 0.961.514.
22 SR 0.961.367.
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6.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Weder der Bundesrat noch eine andere Instanz wird zum Erlass von gesetzesvertretendem Verordnungsrecht ermächtigt.
6.5 Datenschutz
Für den Vollzug der beiden Erlasse ist keine Bearbeitung von Personendaten erforderlich.
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Übersichtstabelle über die im erläuternden Bericht verwendeten Daten Zitat, Fundstelle Quelle, Herleitung, Annahmen Letzte Aktualisierung S. 15: Anzahl Rückver- Schweizerischer Versicherungsverband SVV Januar 2025 sicherungsvermittler in der Schweiz S. 15: Anzahl eigen- Schweizerischer Versicherungsverband SVV Januar 2025 ständige Rückversiche- rungsvermittlerinnen und -vermittler S. 16: Rückgang Prä- Die geschätzten Mindereinnahmen der Januar 2025 mieneinnahmen der FINMA von rund 210'000 Franken pro Jahr FINMA beruhen auf der Annahme, dass die inländi- schen Personen und Institute weiterhin bei der FINMA registriert bleiben, da die meisten davon neben der Rückversicherung auch das Geschäft mit professionellen Versicherungs- nehmern gemäss Artikel 30a VAG betreiben und daher weiterhin registriert bleiben. Die Schätzung der Mindereinnahmen ergibt sich dann als Produkt zwischen der jährlichen Auf- sichtsabgabe von 475 Franken und der Summe der ausländischen Institute und Per- sonen (per 2025: 437). S. 17: Rückversiche- FINMA Januar 2025 rungsvolumen von Schadenversicherern in der Schweiz
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