Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

Bern, 13. August 2025

Mehrwertsteuer-Sondersatz für Beherber­ gungsleistungen

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

ESTV-D-50003501/9

Übersicht

Bei der Mehrwertsteuer soll die gegenwärtig bis Ende 2027 befristete Geltungs­ dauer des Sondersatzes von 3,8 Prozent für Beherbergungsleistungen um wei­ tere acht Jahre bis Ende 2035 verlängert werden. Die Vorlage setzt eine vom Par­ lament überwiesene Motion um.

Der Sondersatz für Beherbergungsleistungen wurde am 1. Oktober 1996 als vorüber­ gehende Massnahme eingeführt, um die Beherbergungsbranche in ihrer damaligen schwierigen Lage zu unterstützen. Seither wurde die Geltungsdauer des Sondersatzes sechs Mal verlängert, zuletzt von 2017 bis 2027. Die von National- und Ständerat über­ wiesene Motion 24.3635 fordert, dass Beherbergungsleistungen über das Jahr 2027 hinaus mit dem Sondersatz besteuert werden. Der Bundesrat hat die Motion zur Ab­ lehnung empfohlen, da die heutige wirtschaftliche Lage der Beherbergungsbranche, die Rekordzahlen verzeichnet, nicht mehr mit der Ausgangslage bei Einführung des Sondersatzes verglichen werden kann. Eine Fortführung des Sondersatzes hätte jähr­ liche Mindereinnahmen in der Höhe von geschätzt rund 300 Millionen Franken zur Folge. Diese müssten aufgrund der Vorgaben der Schuldenbremse an anderer Stelle kompensiert werden.

In den meisten europäischen Ländern werden Beherbergungsleistungen reduziert be­ steuert. Allerdings ist dieser reduzierte Satz zumeist höher als der Normalsatz der Schweizer Mehrwertsteuer von derzeit 8,1 Prozent. Eine Aufhebung des Sondersatzes würde zudem die Abwicklung der Mehrwertsteuer vereinfachen, da bei Beherbergungs­ betrieben dann nur noch maximal zwei Steuersätze zur Anwendung kämen.

Der Bundesrat schlägt für die Umsetzung der Motion nach wie vor eine befristete Ver­ längerung vor, da er der Meinung ist, dass eine Subventionierung einer einzelnen Bran­ che regelmässig politisch diskutiert werden sollte. Der Sondersatz soll wie die beste­ hende Finanzordnung bis Ende 2035 gelten (vgl. Art. 196 Ziff. 14 Abs. 1 der Bundes­ verfassung). Dadurch soll künftig eine weitere Fortführung des Sondersatzes zusam­ men mit der Verlängerung der Befugnis zur Erhebung der Mehrwertsteuer als Ganzes diskutiert werden.

2/17

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

Am 1. Januar 1995 trat die Verordnung über die Mehrwertsteuer1 in Kraft, womit die Mehrwertsteuer (MWST) in der Schweiz eingeführt wurde. Artikel 8ter der Übergangs­ bestimmungen der alten Bundesverfassung sah vor, dass der Bund für bestimmte im Inland erbrachte Tourismusleistungen einen tieferen Mehrwertsteuersatz vorsehen konnte, sofern diese Dienstleistungen in erheblichem Ausmass durch ausländische Gäste konsumiert wurden und die Wettbewerbsfähigkeit es erforderte. Gestützt auf diese Verfassungsbestimmung beschloss die Bundesversammlung im März 1996 ei­ nen Sondersatz für Beherbergungsleistungen, welcher per 1. Oktober 1996 in Kraft trat.2 Gemäss Artikel 130 Absatz 2 der Bundesverfassung vom 18. April 19993 (BV) kann das Gesetz für die Besteuerung der Beherbergungsleistungen einen Satz zwi­ schen dem reduzierten Satz und dem Normalsatz festlegen. Entsprechend wurde im Mehrwertsteuergesetz vom 2. September 1999 ebenfalls ein Sondersatz vorgesehen. Ursprünglich sollte diese Massnahme bis Ende 2003 befristet werden. Die Massnahme wurde jedoch vom Parlament zuerst bis Ende 2006 und dann bis Ende 2010 verlängert. Der Sondersatz wurde auch in das heute gültige Mehrwertsteuergesetz vom 12. Juni 20094 (MWSTG) überführt, wobei die Geltungsdauer zuerst bis Ende 2013, danach bis Ende 2017 befristet wurde.5 Die letzte Verlängerung der Geltungsdauer des Sonder­ satzes bis 2027 wurde durch die parlamentarische Initiative 15.410 de Buman vom 11. März 2015 «Mehrwertsteuer. Dauerhafte Verankerung des Sondersatzes für Be­ herbergungsleistungen» initiiert.6 Vorliegend geht es um die siebte Verlängerung der Geltungsdauer.

Voraussetzung für die Weiterführung des Sondersatzes ist, wie die alte Bundesverfas­ sung dies ausdrücklich festgehalten hatte, die wirtschaftliche Erforderlichkeit. Bei der Einführung wurde diese mit der schwierigen Lage des Tourismussektors in den Neun­

1 AS 1994 1464

2 BBl 1996 I 1350

3 SR 101 4 SR 641.20

5 Vgl. BBl 2008 6885; AS 2009 5203; BBl 2013 925, 2013 937; AS 2013 3505

6 Vgl. zum Ganzen auch: Stellungnahme des Bundesrates vom 12. April 2017 zur parlamentarischen Initiative «Mehrwertsteuer. Dauerhafte Verankerung des Sondersatzes für Beherbergungsleistungen». BBl 2017 3443.

3/17

zigerjahren begründet. Der Sondersatz wurde als vorübergehende Massnahme einge­ führt, um die Branche wegen des damaligen Nachfragerückgangs sowie der Mehrbe­ lastung durch die Einführung der MWST zu unterstützen.

Die letzte Verlängerung 2017 wurde insbesondere mit der starken Aufwertung des Schweizer Frankens begründet.7 Auch wurde der Sondersatz stets damit begründet, dass Beherbergungsleistungen in erheblichem Ausmass von Personen ohne Sitz oder Wohnsitz in der Schweiz konsumiert würden. Daher habe die Branche Exportcharakter und müsse, wie Exporte auch, von der MWST befreit werden. Zwar haben Beherber­ gungsleistungen aus Sicht der Handelsbilanz Exportcharakter. Aus Sicht der MWST greift diese Argumentation aber zu kurz. Exporte werden zwar in der Schweiz von der Steuer befreit, unterliegen aber im Zielstaat einer Einfuhr- oder Konsumsteuer. Umge­ kehrt werden auch Importe in ihren Heimatstaaten von der MWST befreit, sofern es eine solche gibt, in der Schweiz aber mit der Einfuhrsteuer belegt. Somit werden Ex­ porte sehr wohl besteuert, einfach nicht in der Schweiz. Die MWST ist eine Konsum­ steuer. Beherbergungsleistungen werden, im Gegensatz zu Exporten, im Inland kon­ sumiert. Bei Beherbergungsleistungen findet keine Besteuerung im Ausland statt, weil die Leistung im Inland verbraucht wird. Der Sondersatz führt somit nicht zu einer Gleichstellung von Beherbergungsleistungen mit Exporten, sondern zu einer steuerli­ chen Privilegierung einer Branche.

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Gegenwärtig beträgt der MWST-Normalsatz 8,1 Prozent (Art. 25 Abs. 1 MWSTG). Für Beherbergungsleistungen gilt, befristet bis zum 31. Dezember 2027, ein Sondersatz von 3,8 Prozent (Art. 25 Abs. 4 MWSTG). Das Parlament hat die Motion 24.3635 Friedli «MWST-Sondersatz. Planungssicherheit für den Tourismus» am 7. Mai 2025 an den Bundesrat überwiesen. Die Motion fordert, den Sondersatz für Beherbergungsleistun­ gen über den 31. Dezember 2027 hinaus fortzuführen. Begründet wird dies damit, dass mehr als die Hälfte der Übernachtungsgäste aus dem Ausland kämen. Zudem sei die Tourismusbranche preissensibel und der Sondersatz daher für die internationale Wett­ bewerbsfähigkeit zentral. Erwähnt wird ausserdem, dass viele europäische Staaten ebenfalls reduzierte Steuersätze für Beherbergungsleistungen kennen würden.

Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion. Er ist sich der Bedeutung des Tourismus als wichtiger Wirtschaftszweig und der Beherbergungswirtschaft als Schlüs­ selbranche innerhalb des Tourismussektors bewusst. Die heutige wirtschaftliche Lage der Branche, die sich durch Rekordzahlen auszeichnet, kann jedoch nicht mehr mit der Ausgangslage bei Einführung des Sondersatzes verglichen werden (vgl. Ziff. 1.2.1). Zudem wäre die MWST zum Normalsatz von aktuell 8,1 Prozent immer noch tiefer als die reduzierten Steuersätze in den meisten europäischen Staaten. Daher hätte die Schweizer Tourismusbranche selbst bei Einführung des Normalsatzes mehrheitlich

7 Bericht der WAK-N vom 14. März 2017 zur parlamentarischen Initiative «Mehrwertsteuer. Dauerhafte Veran­ kerung des Sondersatzes für Beherbergungsleistungen». BBl 2017 3429.

4/17

noch einen mehrwertsteuerlichen Wettbewerbsvorteil gegenüber Konkurrenten in an­ deren europäischen Staaten (vgl. Ziff. 2). Die Fortführung des Sondersatzes würde ab 2028 zu jährlichen Mindereinnahmen von geschätzt rund 300 Millionen Franken führen (vgl. Ziff. 5.2). Zudem würde bei einer Aufhebung des Sondersatzes die Abrechnung der MWST vereinfacht, denn Beherbergungsbetriebe müssten nur noch mit maximal zwei statt drei Steuersätzen abrechnen.

Der Bundesrat wird voraussichtlich im 4. Quartal dieses Jahres die Vernehmlassung zur Umsetzung der vom Parlament überwiesenen Motion 18.3235 Engler vom 15. März 2018 «Mehrwertsteuer-Vereinfachungen bei Packages» eröffnen. Leistungs­ kombinationen, sogenannte «Packages», sollen mehrwertsteuerlich so behandelt werden können wie die überwiegende Leistung, wenn diese mindestens 55 Prozent des Wertes des Packages ausmacht. Unter geltendem Recht braucht es dazu noch mindestens 70 Prozent. Damit soll es insbesondere Hotellerie-Betrieben ermöglicht werden, mehr von der Beherbergung unabhängige Leistungen zum Sondersatz anzu­ bieten und so stärker von diesem profitieren zu können. Würde der Sondersatz weg­ fallen, wäre diese Motion neu zu beurteilen.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Der Bundesrat hat einerseits geprüft, ob die Voraussetzungen für eine Beibehaltung des MWST-Sondersatzes auf Beherbergungsleistungen noch gegeben sind. Anderer­ seits hat er geprüft, ob dieser Sondersatz gegebenenfalls neu unbefristet oder auch künftig befristet verankert werden soll. Weiter wurde gemäss Artikel 4 des Unterneh­ mensentlastungsgesetzes vom 29. September 20238 (UEG) geprüft, inwiefern für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) vereinfachte oder kostengünstigere Regelun­ gen möglich sind.

1.2.1 Die aktuelle Lage der Beherbergungsbranche

Seit der Einführung des MWST-Sondersatzes auf Beherbergungsleistungen im Jahr 1996 sind die Logiernächte der Hotellerie nach einer Krise in den Nullerjahren, in wel­ chen der Schweizer Tourismus die Folgen der Wirtschaftskrise und des starken Schweizerfrankens zu spüren bekam, einer Baisse nach der Aufhebung des Franken­ mindestkurses (15. Januar 2015) und einem temporären Einbruch während der Corona-Pandemie auf einen neuen Höchststand von rund 42,8 Millionen im Jahr

2024 gestiegen. Dies entspricht einer Zunahme von rund 38 Prozent gegenüber

1996, als der Sondersatz eingeführt wurde, und 8,1 Prozent gegenüber 2019, dem Jahr vor der Corona-Pandemie.9 Für die Parahotellerie liegen die definitiven Zahlen für das Jahr 2024 noch nicht vor. Im Jahr 2023 erreichte diese jedoch mit 17,6 Millio­ nen Logiernächten ebenfalls einen neuen Rekord. Dies entspricht einer Zunahme von 5,4 Prozent gegenüber 2019. Auch die Bruttowertschöpfung sowie die Beschäftigung

8 SR 930.31

9 www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/tourismus/beherbergung.html.

5/17

der Branche haben sich in den letzten Jahren positiv entwickelt.10 Aufgrund jüngster handelspolitischer Unsicherheiten musste die mittelfristige Branchenprognose bis zum Jahr 2027 im Vergleich zur Prognose von Ende 2024 korrigiert werden. BAK Economics hat hierzu eine Basisprognose sowie ein Positiv- und ein Negativszenario erstellt. Sowohl in der Basis- als auch in der Positivvariante wird bis 2027 weiterhin ein Wachstum der Branche prognostiziert; lediglich im Negativszenario ist mit einem moderaten Rückgang der Logiernächte zu rechnen.11 Trotz geopolitischer Unsicher­ heiten unterscheidet sich die heutige wirtschaftliche Situation dank Rekordwerte bei der Nachfrage jedoch nach wie vor signifikant von derjenigen im Jahr 1996.

Ein weiteres zentrales Argument für die Einführung des MWST-Sondersatzes auf Be­ herbergungsleistungen war der hohe Anteil ausländischer Übernachtungsgäste. Auf diese entfielen damals zwei Drittel aller Logiernächte.12 Die Annahme war, dass aus­ ländische Gäste sensibler auf Preisunterschiede reagieren und ein tieferer Steuersatz somit die internationale Wettbewerbsfähigkeit des Tourismusstandortes Schweiz stär­ ken würde. Heute ist diese Ausgangslage nicht mehr gegeben. Gemäss der aktuellen Analyse von BAK Economics lag der Anteil ausländischer Gäste in der Hotellerie im Jahr 2023 bei rund der Hälfte. Wird neben der Hotellerie auch die Parahotellerie be­ rücksichtigt, so sinkt gemäss Zahlen des Bundesamtes für Statistik (BFS) der Anteil der ausländischen Gäste an allen Logiernächten sogar auf 45 Prozent.13 Damit hat sich das Verhältnis gegenüber 1996 verschoben. Diese Entwicklung ist nicht nur eine kurzfristige Folge der Pandemie, sondern Ausdruck eines strukturellen Wandels im Schweizer Tourismus. Es stellt sich deshalb die Frage, ob eine Massnahme, die pri­ mär auf die Preissensibilität der ausländischen Gäste abzielt, heute noch zielführend ist, zumal der Inlandtourismus mittlerweile eine gewichtige Säule der Branche dar­ stellt.

10 Bundesamt für Statistik BFS, Schweizer Tourismusstatistik 2023, S. 33 ff. 11 BAK Economics, Prognosen für den Schweizer Tourismus, Ausgabe Mai 2025, S. 17ff. 12 Botschaft vom 16. August 1995 zu einem Bundesbeschluss über einen Sondersatz der Mehrwertsteuer für Beherbergungsleistungen, BBl 1995 IV 358, S. 362. 13 www.bfs.admin.ch/news/de/2025-0418.

6/17

Logiernächte Hotellerie und Parahotellerie nach Herkunft 70'000'000 60'000'000 50'000'000 40'000'000 30'000'000 20'000'000 10'000'000 0 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Total Schweizer Gäste Ausländische Gäste

Quelle: BFS, HESTA

Insgesamt kommt der Bundesrat zum Schluss, dass der Sondersatz für Beherber­ gungsleistungen sachlich nicht mehr gerechtfertigt ist.

1.2.2 Unbefristete oder befristete Fortführung des Sondersatzes

Für eine unbefristete Fortführung spricht die Tatsache, dass der Sondersatz nach sei­ ner Einführung bereits sechsmal verlängert wurde. Die vorliegend umzusetzende Mo­ tion 24.3635 wurde überwiesen, obwohl die wirtschaftliche Situation der Branche keine Steuervergünstigung mehr rechtfertigt. Es erscheint fraglich, ob eine erneute Diskus­ sion in einigen Jahren ein anderes Ergebnis bringen würde. Vor diesem Hintergrund würde eine unbefristete Fortführung den Aufwand für das Parlament, den Bundesrat und die Verwaltung, der mit den regelmässigen Verlängerungen verbunden ist, redu­ zieren. Eine unbefristete Fortführung würde auch die Planungssicherheit der Branche erhöhen.

Der Bundesrat ist aber trotzdem der Ansicht, dass eine Befristung weiterhin sinnvoll ist (vgl. hierzu auch Ziffer 6.4). Als strukturpolitische Massnahme zur Förderung einer ein­ zelnen Branche sollte der Sondersatz regelmässig politisch diskutiert werden. Dies ins­ besondere auch vor dem Hintergrund der geschätzt rund 300 Millionen Franken Min­ dereinnahmen, die diese Steuervergünstigung jährlich nach sich zieht (vgl. Ziff. 5.2). Der Bundesrat ist daher der Ansicht, dass der Sondersatz gleich wie die gesamte Be­ fugnis zur Erhebung der MWST bis Ende 2035 befristet werden sollte (vgl. Art. 196 Ziff. 14 Abs. 1 BV). Somit können Kosten und Nutzen eines Sondersatzes für Beher­ bergungsleistungen im Rahmen der künftigen Finanzordnung erneut diskutiert werden.

1.2.3 Vereinfachte oder kostengünstigere Regelungen für kleine und mittlere Unter­ nehmen (KMU) Gemäss Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a UEG hat der Bundesrat geprüft, inwiefern ver­ einfachte oder kostengünstigere Regelungen für KMU möglich sind. Der Sondersatz gilt für Unternehmen aller Grössen. Für KMU bis zu einem Umsatz von 5,024 Millionen

7/17

Franken besteht die Möglichkeit, zur Vereinfachung nach Saldosteuersätzen abzurech­ nen sowie nur eine einzige Abrechnung pro Jahr zu erstellen. Weitere Vereinfachungen bieten sich nicht an. Eine Fortführung des Sondersatzes würde die damit verbundenen Abgrenzungsprobleme nicht beheben, zöge allerdings auch keinen Umstellungsauf­ wand für die Unternehmen nach sich. Würde der Sondersatz auslaufen, bestünden bei der MWST nur noch zwei verschiedene Steuersätze. Dadurch würde die MWST für alle Unternehmen, die mit dem Sondersatz abrechnen, nach einem einmaligen Umstel­ lungsaufwand vereinfacht, wovon insbesondere KMU mit weniger Ressourcen für ex­ terne Beratung profitieren dürften.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strate­

gien des Bundesrates Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 24. Januar zur Legislaturplanung 2023–

202714 noch im Bundesbeschluss vom 6. Juni 2024 über die Legislaturplanung 2023–

202715 angekündigt. Die Vorlage geht auf die Motion 24.3635 Friedli vom 13. Juni 2024 zurück, die von den eidgenössischen Räten angenommen wurde. Der Bundesrat be­ antragte die Ablehnung der Motion (vgl. Ziff. 1.1).

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Mit der Vorlage wird die Motion 24.3635 Friedli vom 13. Juni 2024 «MWST-Sondersatz. Planungssicherheit für den Tourismus» umgesetzt.

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht

Die Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (Mehrwertsteuer-Systemrichtlinie, MwStSystRL)16 schreibt in Titel VIII den EU-Mitgliedstaaten einen Normalsatz von mindestens 15 Prozent vor (Art. 97 Abs. 1 MwStSystRL). Die Anwendung von maximal zwei ermässigten Steuer- sätzen ist zulässig, aber nicht zwingend (Art. 98 MwStSystRL). Die ermässigten Sätze dürfen nicht weniger als 5 Prozent betragen (Art. 99 MwStSystRL), wobei es jedoch Sonderregelungen gibt, die einzelnen EU-Mitgliedstaaten die Anwendung niedrigerer Sätze erlauben. Die ermässigten Steuersätze sind grundsätzlich nur auf die im Anhang III der MwStSystRL explizit genannten Leistungen anwendbar, so auch auf «Beherber­

14 BBl 2024 525

15 BBl 2024 1440

16 Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem, ABl. L 347/1 vom 11.12.2006.

8/17

gung in Hotels und ähnlichen Einrichtungen, einschliesslich der Beherbergung in Feri­ enunterkünften, und Vermietung von Campingplätzen und Plätzen für das Abstellen der Wohnwagen» (Ziff. 12 von Anhang III der MwStSystRL).

Wie die folgende Tabelle zeigt, unterliegen Beherbergungsleistungen in allen EU-Mit­ gliedstaaten, mit Ausnahme von Dänemark, einem ermässigten Steuersatz. Ausser in Luxemburg ist der reduzierte Satz für die Beherbergung allerdings überall meist deut­ lich höher als jener der Schweiz von derzeit 3,8 Prozent. Selbst wenn die Beherber­ gungsleistungen in der Schweiz nicht mit dem Sondersatz, sondern mit dem Normal­ satz von derzeit 8,1 Prozent besteuert würden, wäre die Mehrwertsteuerbelastung der Beherbergungsleistungen in der EU mehrheitlich höher als in der Schweiz. Dies wäre sogar dann der Fall, wenn zur Finanzierung der 13. Alters- und Hinterlassenenversi­ cherungsrente (AHV-Rente) neben den 0,4 Prozentpunkten der Lohnbeiträge auch die MWST um 0,5 Prozentpunkte proportional – d. h. von 8,1 auf 8,6 Prozent – erhöht würde, wie es der Erstrat am 12. Juni 2025 entschieden hat.17 Die Länder mit einem tieferen Satz als 8,1 Prozent sind in der untenstehenden Tabelle grau hinterlegt.

17 24.073 «Umsetzung und Finanzierung der Initiative für eine 13. AHV-Rente»

9/17

Besteuerung der Beherbergungsleistungen in der EU

EU-Mitgliedstaat Normalsatz Beherbergungssatz in Prozent in Prozent

Belgien 21 6 Bulgarien 20 9 Dänemark 25 25 Deutschland 19 7 Estland 22 13 Finnland 25,5 14 Frankreich 20 10 Griechenland 24 13 Irland 23 13,5 Italien 22 10 Kroatien 25 13 Lettland 21 12 Litauen 21 9 Luxemburg 17 3 Malta 18 7 Niederlande 21 9 Österreich 20 10 Polen 23 8 Portugal 23 6 Rumänien 19 9 Schweden 25 12 Slowakei 23 5 Slowenien 22 9,5 Spanien 21 10 Tschechien 21 12 Ungarn 27 5 Zypern 19 9

Quelle: https://europa.eu/youreurope/business/taxation/vat/vat- rules-rates/index_de.htm#inline-nav-10

In Grossbritannien werden Beherbergungsleistungen wie in Dänemark zum Normal­ satz besteuert. Dieser beträgt derzeit 20 Prozent.

Da die Beherbergungsleistungen in Europa mehrheitlich ebenfalls einem Sondersatz unterliegen, würde es sich bei einer Verlängerung des Sondersatzes nicht um einen «Swiss-Finish» im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b UEG handeln.

Auch bei einer Aufhebung des Sondersatzes wären die Voraussetzungen eines «Swiss-Finish» im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b UEG nicht erfüllt. Eine Aufhebung des Sondersatzes hätte, nach einem einmaligen Umstellungsaufwand, ad­ ministrative Erleichterungen für steuerpflichtige Personen zur Folge, da diese nur noch mit maximal zwei Steuersätzen operieren müssten (vgl. auch Ziff. 5.1).

10/17

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung

Der geltende MWST-Sondersatz auf Beherbergungsleistungen ist gemäss geltendem Recht bis zum 31. Dezember 2027 befristet (Art. 25 Abs. 4 MWSTG). Danach würden Beherbergungsleistungen dem Normalsatz unterliegen. Die Motion 24.3635 Friedli «MWST-Sondersatz. Planungssicherheit für den Tourismus» fordert, dass die Gel­ tungsdauer des bestehenden Sondersatzes über das Jahr 2027 hinaus verlängert wird.

Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 28. August 2024 zur Motion 24.3635 Friedli zu bedenken gegeben, dass die Voraussetzungen für eine Steuervergünstigung für die Beherbergungsbranche nicht mehr gegeben sind (vgl. Ziff. 1.2.1). Die Motion lässt offen, ob die Geltungsdauer des Sondersatzes unbefristet oder befristet verlän­ gert werden soll. Der Bundesrat schlägt eine Befristung bis Ende 2035 vor. Gemäss Artikel 196 Ziffer 14 Absatz 1 BV ist die Befugnis zur Erhebung der MWST bis Ende

2035 befristet. Spätestens bei der Diskussion über die Verlängerung der MWST als

Ganzes soll auch der Sondersatz wieder zur Sprache kommen. Bei diesem Sondersatz handelt es sich um eine strukturpolitische Massnahme zur Förderung einer einzelnen Branche, für die gemäss dem Bundesrat keine wirtschaftliche Notwendigkeit besteht. Eine solche Subventionierung sollte regelmässig politisch diskutiert werden. Dies ins­ besondere auch vor dem Hintergrund, dass durch diese Steuervergünstigung dem Bund jährlich geschätzt rund 300 Millionen Franken MWST-Einnahmen entgehen (vgl. Ziff. 5.2). Eine Koppelung der Befristung an die Finanzordnung erlaubt deren regelmäs­ sige Überprüfung.

3.2 Umsetzungsfragen

Eine Gesetzesänderung – sei es eine Verlängerung der Geltungsdauer oder eine Auf­ hebung des Sondersatzes – würde keine Anpassung der Mehrwertsteuerverordnung (MWSTV; SR 641.201) erfordern.

Gemäss Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c UEG hat der Bundesrat geprüft, ob der Voll­ zug durch elektronische Mittel weiter vereinfacht werden kann. Bereits jetzt - und un­ abhängig von der geforderten Weiterführung des Sondersatzes - erfolgt die Abrech­ nung der MWST mit der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) auf elektroni­ schem Weg. Alle Umsätze müssen dabei zum entsprechenden Steuersatz abgerech­ net werden. Würde die Sonderregelung am 31. Dezember 2027 enden, müssten Un­ ternehmen, die bis dahin auch mit dem Sondersatz abrechnen, danach bloss mit ma­ ximal zwei statt drei Steuersätzen elektronisch abrechnen.

11/17

4 Erläuterungen zum Artikel

Art. 25 Abs. 4 zweiter Satz

Die seit 2007 auf Stufe Gesetz bestehende befristete Geltungsdauer des MWST-Son­ dersatzes von 3,8 Prozent auf Beherbergungsleistungen soll beibehalten werden. Die damit verbundenen Mindereinnahmen sollen im Rahmen der Verlängerung der Befug­ nis zur Erhebung der MWST politisch erneut diskutiert werden (vgl. Art. 196 Ziff. 14 Abs. 1 BV). Aus diesem Grund soll die Geltungsdauer des Sondersatzes vorliegend bis zum Ablauf der bestehenden Finanzordnung 202118 am 31. Dezember 2035 verlängert werden. Da die Finanzordnungen in der Regel eine Laufzeit von 15 Jahren haben, könnte die Geltungsdauer dieses Sondersatzes im Rahmen der zukünftig erlassenen Finanzordnung gegebenenfalls entsprechend verlängert werden.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf die steuerpflichtigen Personen

Rund 8 200 oder rund 2 Prozent der mehrwertsteuerpflichtigen Personen haben im Jahr 2024 Beherbergungsleistungen zum Sondersatz abgerechnet.

Eine verlängerte Geltungsdauer des MWST-Sondersatzes auf Beherbergungsleistun­ gen hätte zur Folge, dass diese Personen Beherbergungsleistungen weiterhin mit ei­ ner Steuervergünstigung anbieten könnten. Diese Steuervergünstigung könnten sie in Form von günstigeren Preisen an die Kundschaft weitergeben, was sich positiv auf die Nachfrage auswirken würde.19 Sie könnten die Steuervergünstigung aber auch für sich behalten und dadurch von einer erhöhten Marge profitieren. In beiden Fällen wirkt sich dies positiv auf die wirtschaftliche Situation der mehrwertsteuerpflichtigen Personen aus. Eine Verlängerung der Geltungsdauer würde zu keinem administrati­ ven Mehraufwand für diese mehrwertsteuerpflichtigen Personen führen. Es würde der heutige Status quo beibehalten.

Beim Auslaufen der Geltungsdauer des MWST-Sondersatzes würde die Steuerver­ günstigung auf Beherbergungsleistungen wegfallen. Diese wären dann zum Normal­ satz steuerbar. Je nach konjunktureller Lage könnte sich dies negativ auf die wirt­ schaftliche Situation der betreffenden mehrwertsteuerpflichtigen Person auswirken. Würde der Sondersatz abgeschafft, müssten indes viele mehrwertsteuerpflichtige

18 AS 2019 769 19 Bianchi, Giuliano, and Yong Chen (2020): “The short-and long-run hotel demand in Switzerland: A weighted macroeconomic approach”. In: Journal of Hospitality & Tourism Research 44, no. 5 (2020), 835-857.

12/17

Personen in der Beherbergungsbranche nur noch mit einem, maximal zwei Steuersät­ zen abrechnen. Komplexe Abgrenzungsfragen, ob eine Leistung zum Sondersatz oder zum Normalsatz steuerbar ist, würden entfallen. Dies hätte zur Folge, dass der administrative Aufwand nach einem einmaligen Umstellungsaufwand im Vergleich zu heute abnehmen und die Rechtssicherheit erhöht würde.

5.2 Auswirkungen auf den Bund

Eine verlängerte Geltungsdauer des Sondersatzes hätte ab 2028 tiefere Einnahmen aus der MWST und somit eine Verschlechterung der finanziellen Perspektiven der Bun­ desfinanzen zur Folge. Da im Bundeshaushalt ab 2027 bereits ein hoher Bereinigungs­ bedarf besteht (vgl. Entlastungspaket 202720), müssten die tieferen Einnahmen durch Ausgabenkürzungen oder andere Einnahmen kompensiert werden, damit die Schul­ denbremse eingehalten werden könnte.

Die jährlichen Mindereinnahmen bei verlängerter Geltungsdauer, gerechnet auf Basis des derzeit geltenden Normalsatzes von 8,1 Prozent, belaufen sich auf rund 300 Milli­ onen Franken (Schätzung für das Jahr 2028). Würden die Steuersätze in Zukunft er­ höht, beispielsweise zur Finanzierung der 13. AHV-Rente, so würden auch bei einer proportionalen Erhöhung die Mindereinahmen im Zusammenhang mit dem Sondersatz weiter steigen. Die Auswirkungen wären insbesondere wegen der viertel- und halbjähr­ lichen Abrechnungsperiode verzögert. So würden sich die Mindereinnahmen im ersten Jahr nur zu rund 70 Prozent und dann ab dem zweiten Jahr vollumfänglich im Budget bemerkbar machen.

Angesichts der Haushaltslage des Bundes sollte sorgfältig abgewogen werden, ob Min­ dereinnahmen in diesem Ausmass gerechtfertigt sind.

Eine verlängerte Geltungsdauer des Sondersatzes hätte keine personellen Auswirkun­ gen auf die ESTV, da der heutige Status quo beibehalten würde. Wie bei den mehr­ wertsteuerpflichtigen Personen (vgl. Ziff. 5.1) würde eine Aufhebung des Sondersatzes die Abwicklung der MWST im Bereich der Hotellerie und Parahotellerie für die ESTV vereinfachen, da maximal nur noch zwei Steuersätze zur Anwendung kämen. Da nur rund 2 Prozent der steuerpflichtigen Personen von dieser Vereinfachung betroffen wä­ ren, hätte dies kaum spürbare personelle Auswirkungen auf die ESTV.

5.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Ag­

glomerationen und Berggebiete Die leicht positiven Auswirkungen des MWST-Sondersatzes auf Beherbergungsleis­ tungen auf die Standortattraktivität touristisch geprägter Regionen dürften bei einer verlängerten Geltungsdauer des Sondersatzes weiterhin bestehen bleiben. Regionen

20 BBl 2025 323

13/17

mit hoher Tourismusintensität profitieren tendenziell stärker von einer solchen steuer­ lichen Entlastung. Diese leicht positiven Effekte dürften bei einer Aufhebung des Son­ dersatzes wegfallen.

5.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Ein weiterhin geltender MWST-Sondersatz auf Beherbergungsleistungen würde beste­ hende Wettbewerbsverzerrungen zwischen Hotels mit integrierter Gastronomie und selbstständigen Restaurants verfestigen. Beherbergungsbetriebe, die Pauschalange­ bote mit Übernachtung und Verpflegung anbieten, könnten diese unter Einhaltung der Kombinationsregelung (Art. 19 Abs. 2 MWSTG) weiterhin zum Sondersatz versteuern. Ihre mehrwertsteuerliche Begünstigung gegenüber reinen Gastronomiebetrieben, de­ ren Leistungen dem Normalsatz von derzeit 8,1 Prozent unterliegen, bliebe bestehen.

Der weitergeführte MWST-Sondersatz auf Beherbergungsleistungen könnte sich ne­ gativ auf die Produktivität der schweizerischen Tourismusbranche auswirken. Er ent­ lastet die Unternehmen zwar auf der Kostenseite, führt jedoch nicht zwangsläufig zu Investitionen in Effizienz oder Innovation. Ein dauerhaft gewährter MWST-Sondersatz auf Beherbergungsleistungen könnte bestehende Strukturen zementieren und Anreize zur Produktivitätssteigerung mindern. Insbesondere in einer Branche, die durch hohe Personalkosten und begrenzte Skaleneffekte geprägt ist, bestünde die Gefahr, dass eine steuerliche Entlastung den Druck zur Modernisierung reduzierte. Dies betrifft etwa die Digitalisierung von Betriebsprozessen, die Automatisierung von Abläufen oder die Weiterentwicklung des Angebots. Aus wirtschaftspolitischer Sicht stellt sich daher die Frage, ob ein pauschaler Sondersatz langfristig geeignet ist, die Wettbewerbsfähigkeit der Branche zu stärken oder ob er diese sogar beeinträchtigen könnte.

Bei einer Aufhebung des Sondersatzes für Beherbergungsleistungen dürften die steu­ erpflichtigen Beherbergungsbetriebe bestrebt sein, die dadurch entstehenden Mehr­ kosten auf die Kundschaft zu überwälzen. Sollte die Überwälzung aufgrund der Wett­ bewerbssituation nicht vollumfänglich gelingen, könnte dies in einem geringen Aus­ mass negative Auswirkungen auf die Arbeitnehmenden in der Tourismusbranche ha­ ben, da die erhöhten Kosten die Nachfrage der steuerpflichtigen Personen nach Ar­ beitskräften reduzieren könnte.

5.5 Auswirkungen auf die privaten Haushalte

Bei einer Verlängerung der Geltungsdauer des Sondersatzes könnten Beherbergungs­ leistungen unter der Annahme, dass die Steuervergünstigung an die Kundschaft wei­ tergegeben wird, weiterhin günstiger angeboten werden. Von der Vergünstigung profi­ tierten sowohl in- als auch ausländische Haushalte. Eine Überwälzung der Steuerver­ günstigung ist umso wahrscheinlicher, je stärker die potenzielle Kundschaft auf niedri­ gere Preise durch erhöhte Nachfrage reagiert. Stärkerer internationaler Wettbewerb

14/17

dürfte die Beherbergungsbranche also eher dazu veranlassen, den Steuervorteil in Form von niedrigeren Preisen weiterzugeben.21

Bei einer Nicht-Fortführung des MWST-Sondersatzes auf Beherbergungsleistungen dürften die steuerpflichtigen Beherbergungsbetriebe bestrebt sein, die dadurch entste­ henden Mehrkosten auf die Kundschaft zu überwälzen. In Abhängigkeit von der inter­ nationalen Wettbewerbssituation dürfte eine vollständige Überwälzung der höheren MWST jedoch nicht immer möglich sein. Je besser die weltwirtschaftliche Lage zum Zeitpunkt der Aufhebung des Sondersatzes ist, desto eher dürfte die Überwälzung der Mehrkosten gelingen.

5.6 Auswirkungen auf die Umwelt

Ein weiterhin geltender Sondersatz auf Beherbergungsleistungen kann nicht nur öko­ nomische, sondern auch ökologische Implikationen haben. Soweit er touristische Leistungen verbilligt, wirkt er grundsätzlich nachfragesteigernd. Dies kann insbeson­ dere in ohnehin stark frequentierten Destinationen zu einer weiteren Belastung von Natur- und Kulturlandschaften führen. Solche Entwicklungen, oft unter dem Stichwort Over-Tourism diskutiert, gehen mit erhöhtem Ressourcenverbrauch, steigendem Ver­ kehrsaufkommen und wachsendem Druck auf lokale Infrastrukturen einher.22 Zwar ist der Beitrag des MWST-Sondersatzes auf Beherbergungsleistungen zu diesen Effek­ ten als gering einzustufen, dennoch sollte er im Kontext einer gesamthaften Nachhal­ tigkeitsstrategie mitbedacht werden.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die verfassungsmässige Grundlage für den Sondersatz bildet Artikel 130 BV gemäss dem Bundesbeschluss vom 19. März 200423 über eine neue Finanzordnung, wonach das Gesetz für die Besteuerung der Beherbergungsleistungen einen Satz zwischen dem reduzierten und dem Normalsatz festlegen kann (Art. 130 Abs. 2 BV).

21 https://www.oecd.org/en/topics/consumption-taxes.html 22 Peeters, P., Gössling, S., Klijs, J., Milano, C., Novelli, M., Dijkmans, C., Eijgelaar, E., Hartman, S., Heslinga, J., Isaac, R., Mitas, O., Moretti, S., Nawijn, J., Papp, B. and Postma, A., Research for TRAN Committee – Overtourism (2018): “Impact and Possible Policy Responses”, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies. Abrufbar unter: https://www.europarl.europa.eu > Other Websites >Think Tank.

23 BBl 2004 1363

15/17

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Da die Schweiz nicht Mitglied der EU ist und die in der EU anwendbare MwStSystRL nicht übernommen hat, hat diese Richtlinie in der Schweiz keine Gültigkeit. Die Schweiz kann ihr Mehrwertsteuerrecht autonom gestalten. Die Bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der EU berühren die MWST nur im Rahmen der Amts- und Rechts­ hilfe. Diese Bestimmungen sind durch diese Vorlage nicht betroffen.

Mit dem am 28. Oktober 199424 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein abgeschlossenen Staatsvertrag betreffend die MWST im Fürstentum Liechtenstein übernimmt das Fürstentum Liechtenstein, das im Übrigen mit der Schweiz ein einziges Zollgebiet bildet, das in der Schweiz geltende Mehrwert­ steuerrecht für sein Staatsgebiet. Ziel des Vertrags ist es, eine einheitliche Regelung, Auslegung und Durchsetzung der MWST in beiden Ländern zu gewährleisten. Entspre­ chend dem Vertrag wird das Fürstentum Liechtenstein sein Mehrwertsteuerrecht dem revidierten schweizerischen Mehrwertsteuergesetz anpassen müssen.

Ausserdem besteht ein am 23. November 196425 zwischen der Schweizerischen Eid­ genossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossener Vertrag über die Einbeziehung der Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zoll­ gebiet. Nach diesem Staatsvertrag findet in der deutschen Gemeinde Büsingen das schweizerische Mehrwertsteuerrecht Anwendung. Dies bedeutet, dass die Schweiz auch auf dem Gebiet der deutschen Gemeinde Büsingen die MWST auf der Einfuhr und den dort erbrachten Leistungen erhebt. Im Gegenzug beteiligt sich die Schweiz mit einem Anteil aus dem Mehrwertsteuerertrag an den Sonderlasten der Gemeinde Bü­ singen und ihrer Bevölkerung.

6.3 Erlassform

Mit der Vorlage wird das MWSTG geändert (Art. 25 Abs. 4 MWSTG). Es handelt sich um rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe d BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Die Zuständigkeit der Bundesversamm­ lung für den Erlass des Gesetzes ergibt sich aus Artikel 163 Absatz 1 BV (Gesetzge­ bungskompetenz der Bundesversammlung). Der Erlass unterliegt dem fakultativen Re­ ferendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV).

6.4 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Der MWST-Sondersatz auf Beherbergungsleistungen stellt eine Steuervergünstigung dar. Steuervergünstigungen gelten als Finanzhilfen und sind somit als Subventionen

24 SR 0.641.295.142 25 SR 0.631.112.136

16/17

im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 199026 (SuG) zu qualifizieren.

Wie in Ziffer 1.2.1 dargelegt, kommt der Bundesrat zum Schluss, dass der Sondersatz auf Beherbergungsleistungen grundsätzlich keine sachliche Rechtfertigung mehr hat. Die Motion 24.3635 Friedli «MWST-Sondersatz. Planungssicherheit für den Touris­ mus» wurde jedoch durch das Parlament überwiesen. Durch die verlängerte Geltungs­ dauer des Sondersatzes werden der Beherbergungsbranche jährlich Steuervergünsti­ gungen in der Höhe von geschätzt rund 300 Millionen Franken gewährt (vgl. Ziff. 5.2). In der vom Bundesrat vorgeschlagenen Umsetzung ist eine bis Ende 2035 befristete Geltung des Sondersatzes vorgesehen. Der MWST-Sondersatz auf Beherbergungs­ leistungen und die damit verbundenen Mindereinnahmen sollen im Rahmen einer künf­ tigen Finanzordnung, mit der auch die Befugnis zur Erhebung der MWST verlängert werden könnte, erneut politisch diskutiert werden (vgl. Art. 196 Ziff. 14 Abs. 1 BV). Ge­ mäss Artikel 7 Buchstabe g SuG soll auf Finanzhilfen in Form von steuerlichen Ver­ günstigungen in der Regel verzichtet werden. In vorliegendem Fall wird dieser Grund­ satz aus Sicht des Bundesrates nicht berücksichtigt.

26 SR 616.1

17/17