Änderung der Ausweisverordnung und der Verordnung des EJPD über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige zur Einführung der Identitätskarte mit Datenchip

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD

Bern, 12. November 2025

Änderung der Ausweisverordnung und der Verord- nung des EJPD über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige zur Einführung der Identitätskarte mit Datenchip

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlas- sungsverfahrens

BK-D-BB8A3401/1090

Technische Anforderungen an die Sicherheitsmerkmale und äusserliche Vorgaben für die

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Der schweizerische Pass und die Identitätskarte (IDK) bezeugen einerseits das schweizerische Bürgerrecht einer Person und sind andererseits Nachweis von deren Identität (vgl. Art. 1 Abs. 2 des Ausweisgesetzes vom 22. Juni 20011 [AwG]). Diese Ausweisdokumente sind von zentraler Bedeutung, wenn die Identität einer Person zweifelsfrei festgestellt werden muss. Die Sicherheitsanforderungen werden kontinuierlich weiterentwickelt. Die Internationale Zivil- luftfahrtorganisation ICAO2, deren Mitglied die Schweiz ist, gibt Spezifikationen insbesondere bezüglich Form, Gestaltung und Inhalten von Ausweispapieren vor. Dadurch ist gewährleistet, dass diese weltweit interoperabel, also bspw. für die Grenzkontrollbehörden in allen ICAO- Mitgliedstaaten maschinenlesbar sind. Gestützt auf diese Spezifikationen erlässt die EU ihre eigenen Vorgaben für die Ausweisschrif- ten im Schengen-Raum. Zentral ist dabei die Verordnung (EG) Nr. 2252/20043. Bei dieser Ver- ordnung handelt es sich um eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands, die die Schweiz als Schengen-assoziierter Staat übernommen hat. Im EU-Raum sind die Identitäts- karten im Speziellen durch die Verordnung (EU) 2019/11574 geregelt. Seit ihrem Inkrafttreten im August 2021 dürfen in den Staaten der EU nur noch IDK mit Datenchip (nachfolgend kurz: Chip) neu ausgestellt werden. Ab Mitte 2031, nach Ablauf der zehnjährigen Übergangsfrist, werden im Schengen-Raum für die Ausübung der Personenfreizügigkeit nur noch IDK mit elekt- ronisch gespeicherten biometrischen Daten anerkannt. Ab diesem Zeitpunkt werden also alle Personalausweise der EU-Mitgliedstaaten, die noch ohne Chip ausgestellt worden waren, un- gültig. Mit der vorgesehenen Aufdatierung des Abkommens vom 21. Juni 19995 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA) soll künftig die Regelung der Verord- nung (EU) 2019/1157 mit angepassten Übergangsfristen auch für die Schweizer Identitätskar- ten Geltung erlangen. Tatsächlich wird es dann allerdings die sachlich weitgehend deckungs- gleiche Verordnung (EU) 2025/12086 sein, die von der Schweiz übernommen wird. Denn der Europäische Gerichtshof hat die Verordnung (EU) 2019/1157 wegen unzutreffender Rechts- grundlage im Jahr 2024 für ungültig erklärt.

1 SR 143.1

2 International Civil Aviation Organization, eine UNO-Unterorganisation mit Sitz in Montreal, Kanada.

3 Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheits-

merkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedoku- menten, ABl. L 385 vom 29. Dezember 2004, S. 1; zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 444/2009, ABl. L 142 vom 6.6.2009, S. 1. 4 Verordnung (EU) 2019/1157 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 zur

Erhöhung der Sicherheit der Personalausweise von Unionsbürgern und der Aufenthaltsdokumente, die Unionsbürgern und deren Familienangehörigen ausgestellt werden, die ihr Recht auf Freizügig- keit ausüben, ABl. L 188 vom 12.7.2019, S. 67. 5 SR 0.142.112.681

6 Verordnung (EU) 2025/1208 des Rates vom 12. Juni 2025 zur Erhöhung der Sicherheit der Perso-

nalausweise von Unionsbürgern und der Aufenthaltsdokumente, die Unionsbürgern und deren Fa- milienangehörigen ausgestellt werden, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben, ABl. L 2025/1208 vom 20.6.2025. 3/16

Der Bundesrat ging bereits zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Botschaft vom 8. Juni 2007 zum Bundesbeschluss über die Genehmigung und Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 über biometrische Pässe und Reisedokumente davon aus, dass «in absehbarer Zeit ein Projekt zur Einführung biometrischer Daten in der Schweizer Identitätskarte gestartet werden muss».7 Die- ses Projekt soll nun umgesetzt werden. Schon heute enthält jeder gemäss AwG erstellte Ausweis – auch – biometrische Daten, also Angaben zu den physischen Merkmalen einer Person, nämlich eine Angabe zur Grösse und eine Fotografie (Art. 2 Abs. 1 Bst. g bzw. i AwG). Im Jahr 2010 ist der biometrische Pass defi- nitiv eingeführt worden. Dieser war erstmals mit einem Datenchip als Speichermedium für Ge- sichtsbild und Fingerabdrücke versehen. Wenn nachfolgend von «biometrischen Daten» ge- sprochen wird, dann in einem engeren Sinn von der Fotografie des Gesichts und den zwei Fingerabdrücken nach Artikel 14a Absatz 1 Buchstaben b und c der Verordnung des Bundes- rates vom 20. September 20028 über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige (Ausweis- verordnung, VAwG) zur Speicherung auf einem Chip.9 Mit dem zusätzlichen Chip, bzw. den darin enthaltenen biometrischen Daten, wird die Fäl- schungssicherheit weiter erhöht und ebenso die Identitätsprüfung erleichtert. Damit werden gleichzeitig die aktuellen EU-Anforderungen an Personalausweise erfüllt. All diese Überlegungen haben den Bundesrat dazu bewogen, zum heutigen Zeitpunkt zusätz- lich zur weiterbestehenden IDK ohne Chip eine neue IDK mit Chip einzuführen. Seine Befugnis hierzu ergibt sich aus Artikel 1 Absatz 3 i.V.m. Artikel 2 Absatz 2ter Satz 1 AwG. Unabhängig von der Thematik Biometrie wird in beschränktem Umfang zusätzlicher Anpas- sungsbedarf umgesetzt, der in jüngerer Zeit sichtbar geworden ist (Begrifflichkeit «Notpass» statt wie bisher «provisorischer Pass»). Diese Anpassungen werden mittels einer Änderung der VAwG sowie der Verordnung des EJPD vom 16. Februar 201010 über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige (nachfol- gend informell: Ausweisverordnung EJPD) umgesetzt.

1.2 Geprüfte Varianten und gewählte Lösung

Das AwG sieht in seinem Artikel 2 Absatz 2ter Satz 2 ausdrücklich vor, dass immer «auch eine Identitätskarte ohne Chip beantragt werden kann». Diese Gesetzesbestimmung stellt somit si- cher, dass es Schweizer Bürgerinnen und Bürgern auch ab Einführung der neuen IDK mit Chip weiterhin möglich sein wird, sich eine IDK ohne Chip ausstellen zu lassen. Würde die Schweiz auch künftig nur IDK ohne Chip anbieten, hätte dies im internationalen Vergleich ein unerwünschtes Sicherheitsgefälle zur Folge. Zudem könnten sich für Schweizer Bürgerinnen und Bürger praktische Erschwernisse ergeben, sollten in der EU nur noch Schwei- zer IDK mit Chip anerkannt werden, wie dies für alle von den EU-Ländern ausgestellten Aus- weise ab 2031 bereits der Fall sein wird. Diesfalls könnten Schweizerinnen und Schweizer nur noch mit dem Pass in den und im Schengen-Raum reisen. Aus den oben genannten Gründen wurde diese Variante fallen gelassen.

7 BBl 2007 5171 (nachfolgend kurz: Botschaft 2007).

8 SR 143.11

9 Dieselben biometrischen Daten im engeren Sinn sieht auch die Verordnung (EU) 2019/1157, Er-

wägung 18, vor. 10 SR 143.111 4/16

1.3 Verhältnis zur elektronischen Identität (E-ID)

Die IDK mit Chip und die E-ID sind nicht äquivalent. Die IDK mit Chip ist insbesondere auch ein Reiseausweis und soll die Reisefreiheit der Schweizerinnen und Schweizer sicherstellen. Sie erfüllt die Anforderungen der ICAO und der EU an solche Reiseausweise. Mit einer elekt- ronischen Identität können Inhaberinnen und Inhaber datensparsam ihre Identität nachweisen, aber nicht reisen. Zwar werden international Anstrengungen unternommen, auch rein digitale Reiseausweise zu normieren (so genannte Digitial Travel Credentials, DTC), jedoch sind diese Arbeiten noch im Gange. Die Schweiz verfolgt diese Arbeiten eng und bringt sich in die inter- nationalen Gremien ein. DTC sollen wie die E-ID in einer Wallet auf einen Mobilgerät gespei- chert werden. DTC sind jedoch grundsätzlich digitale Kopien von in den meisten Fällen eben- falls mitzuführenden physischen Reiseausweisen. Um DTC einführen zu können, müssen zu- vor international und national gesetzliche Grundlagen geschaffen werden.

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates

Die Einführung der IDK mit Chip ist nicht Gegenstand des Bundesbeschlusses vom 6. Juni

202411 über die Legislaturplanung 2023–2027.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Die beantragte Neuregelung

Internationale Standards und Vorgaben International massgebliche Vorgabe für maschinenlesbare Reisedokumente ist das ICAO-Do- kument 9303 «Machine Readable Travel Documents».12 Zentral ist im vorliegenden Zusammenhang die bereits genannte Verordnung (EU) 2019/1157. Sie gilt für die EU-Staaten seit dem 2. August 202113 und hat zwei Ziele: die Erhöhung der Sicherheit und die Erleichterung der Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit von Unionsbür- gern und ihren Familienangehörigen.14 Die gestützt auf diese Verordnung erstellten Personal- ausweise orientieren sich an den Spezifikationen und Mindestsicherheitsstandards des ICAO- Dokuments 9303.15 Die Personalausweise in der EU sind gemäss Artikel 3 Absatz 5 Verordnung (EU) 2019/1157 mit einem Speichermedium (Chip) versehen, «das ein Gesichtsbild des Personalausweisinha- bers und zwei Fingerabdrücke in interoperablen digitalen Formaten» enthält. Für die Schweiz ist die Verordnung (EU) 2019/1157 rechtlich nicht verbindlich. Sie ist aber für die neue schweizerische IDK mit Chip in zweifacher Hinsicht von Bedeutung: Einerseits als mögliches Modell für die eigenen Spezifikationen und Mindestsicherheitsstandards, anderer- seits in Bezug auf das Personenfreizügigkeitsabkommen (siehe näher die Ausführungen weiter unten zum FZA zwischen der Schweiz und der EU).

11 BBl 2024 1440

12 Internet: www.icao.int > Resources > Publications > Doc Series > Doc 9303.

13 Art. 16 Verordnung (EU)2019/1157.

14 Erwägungsgrund 46 Verordnung (EU) 2019/1157.

15 Erwägungsgrund 23 sowie Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EU) 2019/1157. 5/16

Technische Anforderungen an die Sicherheitsmerkmale und äusserliche Vorgaben für die Ausweispapiere Die Verordnung (EU) 2019/1157 legt in ihrem Artikel 3 Absätze 1–6 Sicherheitsmerkmale fest, die die schweizerische IDK mit Chip erfüllen muss, um zum Grenzübertritt in den Schengen- Raum und zum Reisen in diesem Raum zu berechtigen. Die Identitätskarten mit Chip werden wie jene ohne Chip im ID-1-Format (Kreditkartenformat) hergestellt und sind mit einem maschi- nenlesbaren Bereich ausgestattet. Sie orientieren sich an den Spezifikationen und Mindestsi- cherheitsstandards des ICAO-Dokuments 9303 und erfüllen die Anforderungen der Buchsta- ben c, d, f und g des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002, geändert durch die Ver- ordnung (EU) 2017/1954 (Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EU) 2019/1157); die Datenelemente der IDK mit Chip entsprechen den Spezifikationen des Teils 5 des ICAO-Dokuments 9303 (Abs. 2). Die biometrischen IDK werden mit einem hochsicheren Chip versehen, der ein Gesichtsbild und zwei Fingerabdrücke in interoperablen digitalen Formaten enthält. Bei der Erfassung der biometrischen Identifikatoren werden die technischen Spezifikationen gemäss dem Durchfüh- rungsbeschluss der EU-Kommission C(2018)7767 angewandt (Art. 3 Abs. 5 Verordnung (EU) 2019/1157). Der Chip weist eine ausreichende Kapazität auf und ist geeignet, die Integrität, die Authentizität und die Vertraulichkeit der Daten sicherzustellen. Die Daten werden nach Mass- gabe des obgenannten Durchführungsbeschlusses gesichert. Es kann auf sie kontaktlos zuge- griffen werden. Die Staaten tauschen untereinander die Informationen aus, die für die Authen- tifizierung des Speichermediums wie auch für den Zugriff auf die genannten biometrischen Da- ten und deren Überprüfung notwendig sind (a.a.O., Abs. 6).

Verhältnis zum Freizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EU Gemäss EU-Recht schliesst die Freizügigkeit das Recht ein, mit einem gültigen Personalaus- weis oder Reisepass Mitgliedstaaten zu verlassen und in Mitgliedstaaten einzureisen.16 Das FZA sieht in Anhang I vor, dass die Vertragsparteien den Staatsangehörigen der anderen Vertragsparteien «die Einreise in ihr Hoheitsgebiet gegen Vorlage eines gültigen Personalaus- weises oder Reisepasses» gestatten (Art. 1 Abs. 1 Satz 1). Die Personalausweise oder Reise- pässe werden dabei von den Vertragsparteien «gemäss ihren Rechtsvorschriften» ausgestellt (Art. 1 Abs. 2 Satz 3). Gemäss geltendem FZA entscheidet die Schweiz somit autonom, mit welchen Sicherheitsmerkmalen ihre Ausweisschriften, die zur Ausübung der Personenfreizü- gigkeit berechtigen, ausgestattet sind. Schweizer Bürgerinnen und Bürger erhalten gestützt auf das FZA die gleichen Rechte wie EU- Bürgerinnen und Bürger und benötigen somit auch nur ein gültiges Ausweispapier, um sich frei im Schengen-Raum bewegen zu können. Das FZA soll im Rahmen des Pakets «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU» gemäss Vernehmlassungsentwurf des Bundesrates vom 13. Juni 2025 aufda- tiert werden. Für die Schweizer IDK bedeutet dies, dass sie künftig auch die Regelung der Verordnung (EU) 2019/1157 einhalten soll, damit ihre Inhaberin bzw. ihr Inhaber von der Frei- zügigkeit Gebrauch machen und mit der IDK reisen kann. In den Verhandlungen mit der EU im Jahr 2024 wurde entsprechend dem Verhandlungsmandat des Bundesrates eine Ausnahme betreffend die Frist zur Einführung der IDK mit Chip ausgehandelt. Mit dieser Ausnahme wer- den die in der Verordnung (EU) 2019/1157 genannten Fristen für die Einführung biometrischer Identitätskarten derogiert. Die Schweiz erhält nach Inkrafttreten des Änderungsprotokolls zum FZA ein Jahr Zeit, um «biometrische Identitätskarten» einzuführen. Zudem bleiben alle bis zu diesem Zeitpunkt ausgestellten Schweizer Identitätskarten ohne Chip in der EU weiterhin bis

16 Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rats

über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitglied- staaten frei zu bewegen und aufzuhalten, vom 29.4.2004, ABl. L 158 vom 30.4.2004, S. 77. 6/16

zu ihrem Ablaufdatum gültig (längstens zehn Jahre).17 Das bedeutet konkret Folgendes: Unter der Annahme, dass das aufdatierte FZA am 1. Januar 2028 in Kraft tritt, können die bis 31. Dezember 2028 ausgestellten IDK ohne Chip noch bis zum Ablauf ihrer Gültigkeit im Schen- gen-Raum verwendet werden (zehn Jahre für Erwachsene, fünf Jahre für Kinder). Gemäss Verordnung (EU) 2019/1157 sowie dem Vernehmlassungsentwurf vom 13. Juni 2025 des Änderungsprotokolls zum FZA kann die Schweiz für nationale Zwecke zur Identifikation im Inland weiterhin IDK ohne Chip und elektronisch gespeicherte biometrische Daten ausstellen. Diese IDK können aber nicht zum Reisen und zur Ausübung der Freizügigkeit verwendet wer- den. Nach Inkrafttreten des aufdatierten FZA soll allerdings anstelle der Verordnung (EU) 2019/1157 die Verordnung (EU) 2025/1208 durch die Schweiz übernommen werden. Deren Regelungen zur Identitätskarte sind sachlich weitgehend deckungsgleich mit jenen der Verord- nung (EU) 2019/1157 (siehe hierzu bereits oben, Ziff. 1.1).

2.2 Umsetzungsfragen

Infrastruktur in den Kantonen Die Erfassung der biometrischen Daten erfordert eine spezielle technische Infrastruktur, insbe- sondere spezielle Geräte zur Erfassung der biometrischen Daten (vgl. oben, Ziff. 2.1, Abschnitt «Technische Anforderungen an die Sicherheitsmerkmale und äusserliche Vorgaben für die Ausweispapiere»). fedpol und die Kantone gehen davon aus, dass die Schweizerinnen und Schweizer von der bisherigen IDK mehrheitlich auf die IDK mit Chip umsteigen werden, sobald diese verfügbar ist. Das Ausstellungsverfahren für die IDK mit Chip wird dasselbe sein wie jenes für den bio- metrischen Pass. Acht Kantone (BE, JU, LU, NW, OW, TI, UR, ZG) bearbeiten IDK-Anträge bereits heute ausschliesslich bei den kantonalen Passstellen. Bei zehn Kantonen (AG, AI, BL, GL, SH, SO, TG, VD, VS, ZH) kann die IDK ausschliesslich bei der Wohnsitzgemeinde bean- tragt werden, und acht Kantone (AR, BS, FR, GE, GR, NE, SG, SZ) lassen eine Beantragung sowohl bei der kantonalen Passstelle als auch bei der Wohnsitzgemeinde zu. Insgesamt wer- den heute bei ca. 1470 Gemeinden rund 30% aller IDK beantragt. Diejenigen Kantone, die heute die Bearbeitung der IDK-Anträge ganz oder teilweise an ihre Gemeinden delegiert haben, werden somit zusätzlich zu den bereits vorhandenen Erfassungs- geräten für die Ausstellung des Passes weitere solche Geräte für die Ausstellung der neuen IDK beschaffen müssen. Die Erfassung der biometrischen Daten erfolgt aus Gründen der Qua- litätssicherung durch speziell geschultes Personal. Der Betrieb zusätzlicher Erfassungsgeräte dürfte somit einen höheren Bestand an solchem Fachpersonal zur Folge haben. Umgekehrt wird als Folge der zu erwartenden Verlagerung zu den IDK mit Chip die Arbeitslast für diejenigen Gemeinden zurückgehen, die gemäss kantonalem Recht zur Ausstellung von IDK ohne Chip befugt sind.

Gebühren Vorgehen bei der Gebührenberechnung Gemäss Artikel 9 AwG werden – wie von der allgemeinen Regelung von Artikel 46a Absatz 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199718 (RVOG) ver- langt – die Gebühren für den Pass und die Identitätskarte durch den Bundesrat festgelegt. Der

17 Erläuternder Bericht des Bundesrates zum Vernehmlassungsentwurf vom 13. Juni 2025, S. 225,

auf: www.fedlex.admin.ch > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungen > 2025 > EDA > Paket «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz-EU». 18 SR 172.010 7/16

Bundesrat beachtet dabei das Äquivalenzprinzip und das Kostendeckungsprinzip (Art. 46a Abs. 3 RVOG).19 Für die IDK mit Chip waren die Gebühren durch den Bundesrat neu und erstmals festzulegen. Die Höhe der notwendigen Gebühren ergibt sich aus dem mehrjährigen Mittel der Kosten der für die Ausstellung erbrachten staatlichen Leistungen unter Berücksichtigung des Kostende- ckungs- und Äquivalenzprinzips und der Anzahl der in der betrachteten Periode ausgestellten Ausweise. Für die Gebührenberechnung wurde eine Arbeitsgruppe mit Vertreterinnen und Vertretern der an der Ausstellung beteiligten Leistungserbringer des Bundes und der Kantone gebildet. In der Arbeitsgruppe waren neun Kantone (BE, GR, SG, SO, TI, UR, VD, VS, ZH), die Preisüberwa- chung und fedpol vertreten. Mit den Kantonen SG und TI war auch das Präsidium des Verban- des der kantonalen Passstellen (VKP) einbezogen. Das Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL), das die Ausweise produziert, hat seine Herstellkosten ebenfalls analysiert und die Re- sultate an fedpol gemeldet. Analysiert wurde die Periode 2027–2031. Die Arbeitsgruppe hatte in einem ersten Schritt zu beurteilen, ob der Aufwand der ausstellen- den Behörden für die Ausstellung der verschiedenen Ausweisarten (Pass, IDK ohne und mit Chip) vergleichbar hoch ist. Dies wurde bejaht, weshalb mit einem einheitlichen Kostensatz gerechnet werden kann. In einem zweiten Schritt war eine Annahme zu treffen, wie viele Per- sonen sich für eine IDK mit und für eine solche ohne Chip entscheiden werden. Dabei wurde davon ausgegangen, dass die EU längerfristig nur die IDK mit Chip akzeptieren wird und dass beide IDK-Modelle gleich teuer sein sollen. Ergebnis: Für die Gebührenberechnung wurde die Annahme getroffen, dass sich 95% der Schweizer Bürgerinnen und Bürger eine IDK mit Chip ausstellen lassen werden. Da jede Person nur über eine IDK verfügen kann, wird die Einfüh- rung der IDK mit Chip keine Erhöhung der gesamten Produktion von IDK zur Folge haben.20 Gestützt auf das Ergebnis der schriftlichen Umfrage bei allen Kantonen Ende 2024 zu den Kosten und Anzahl Ausweisen, die für die Periode 2027–31 zu erwarten sind, sowie auf die Rückmeldung des BBL zu den Produktionskosten konnte Anfang 2025 die Berechnung der Gebühren für die verschiedenen Ausweisarten sowie deren Aufteilung zwischen den beteiligten

Leistungserbringern erfolgen. Es zeigte sich, dass die Schwerpunkte der Aufwände für die «Ausstellenden Behörden» (Kantone und Eidgenössisches Departement für auswärtige Ange- legenheiten [EDA]) bei den Personalkosten, für die «Ausfertigungsstelle» (BBL) bei den Mate- rialkosten und für «fedpol» bei den IT-Betriebskosten für das Informationssystem Ausweise (ISA) und bei der Systemplattform für die Erfassung der biometrischen Daten liegen. Ergebnis Da sich die Herstellkosten der IDK ohne und mit Chip nur um rund zwei Franken unterscheiden, können für beide Modelle identische Gebühren festgelegt werden. Bei der Festlegung der Ge- bühren wurde wie bisher auf die Familienfreundlichkeit geachtet. Durch eine Querfinanzierung von Kinderausweisen durch Erwachsenenausweise und von Identitätskarten durch Pässe wird weiterhin dem Äquivalenzprinzip Rechnung getragen und ein familienfreundliches Gebühren- modell beibehalten. Im Resultat hat die Analyse gezeigt, dass die Gebühren auf dem heutigen Niveau belassen werden können und im Durchschnitt die Kostendeckung bei jedem der drei Leistungserbringer erreicht wird. Bedingt durch die verschiedenen Organisationsformen und Abläufe bleibt die Kostendeckung in den einzelnen Kantonen jedoch unterschiedlich. Die Gebührenanteile für die «Ausstellenden Behörden» können unverändert beibehalten werden, während diejenigen der «Ausfertigungsstelle» wegen der etwas höheren Herstellkosten der IDK mit Chip leicht erhöht werden müssen. Im Gegenzug sind die Gebührenanteile von «fedpol» in demselben Umfang gesunken, womit die Gesamtgebühren für die Ausweise unverändert bleiben.

19 Vgl. für die bestehende IDK ohne Chip: Botschaft 2007, BBl 2007 5177.

20 Aktuell werden pro Jahr rund 1 Mio. IDK ausgestellt, gegenüber rund 600'000 Pässen. 8/16

Für die drei beteiligten Leistungserbringer «Ausstellende Behörden», «Ausfertigungsstelle» und «fedpol» sollen die Gebühren im langjährigen Mittel kostendeckend sein. Die Gebühren- anteile wurden so berechnet, dass jeder Leistungserbringer für sich im mehrjährigen Mittel Kostendeckung erreicht. Es ergibt sich dabei eine leichte bundesinterne Verschiebung der Ge- bührenanteile zwischen BBL und fedpol. Der Preisüberwacher war von Beginn an in den Prozess der Gebührenfestlegung einbezogen. Er begrüsst das gewählte Vorgehen und die Berücksichtigung des Kostendeckungs- und Äqui- valenzprinzips und ist mit den vorgeschlagenen Gebühren einverstanden. Allerdings beantragt er, die Kostendeckung nach einer Konsolidierungsphase von zwei bis vier Jahren auf 80% zu senken, da die Allgemeinheit einen entsprechenden Beitrag an die Ausstellung von Ausweisen leisten soll. Die einzelnen Gebührenansätze sind Inhalt von Anhang 2 (Gebühren für Ausweise) und An- hang 3 VE-VAwG (Gebührenaufteilung zwischen Bund und Kantonen).

3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

3.1 Ausweisverordnung

Ersatz eines Ausdrucks

«Provisorischer Pass»: Siehe hierzu die Erläuterungen unten bei Artikel 2, erstes Lemma. Der Begriff ist zu ersetzen bei den Artikeln 3, 5, 7, 26, 46, 52 und im Anhang 1 (Abkürzungen).

«Departement» wird ersetzt durch «EJPD» als Kurzform für das «Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement».

Art. 2 Passarten

Art. 2 VE-VAwG listet in abschliessender Aufzählung die verschiedenen Passarten auf. Die Aufzählung erfährt die folgenden Neuerungen: − Der bisherige «provisorische Pass» heisst neu «Notpass». Es erfolgt dadurch eine An- gleichung an die international übliche Begrifflichkeit (engl. «Emergency Pass»). − Der bisherige «provisorische Diplomatenpass» heisst neu «Diplomatennotpass»; − Der «provisorische Dienstpass» entfällt. Der Bedarf an dieser vom EDA ausgestellten Passart ist äusserst gering. Der Aufwand, um diese anzubieten, erweist sich entspre- chend als unverhältnismässig.

Die neue Regelung findet grundsätzlich nur Anwendung auf die Ausweise, die ab Datum des Inkrafttretens der vorliegenden Verordnungsänderung neu ausgestellt werden. Die Gültigkeit der Ausweise, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnungsänderung bereits ausge- stellt waren, bleibt davon unberührt. Die mit der bisherigen Bezeichnung ausgestellten provi- sorischen Pässe, provisorischen Diplomatenpässe und provisorischen Dienstpässe bleiben so- mit bis zu ihrem regulären Ablaufdatum gültig (maximal 1 Jahr ab Ausstelldatum). Damit die erforderliche Rechtssicherheit und Transparenz gewährleistet ist, wird dieser Umstand in einer speziellen Übergangsbestimmung ausdrücklich so geregelt.

Art. 2a Arten von Identitätskarten Der massgebliche Unterschied zwischen der bestehenden IDK und den neuen, zusätzlichen IDK ist nicht der Umstand, dass die neuen IDK biometrische Daten enthalten. Denn solche Daten enthalten in Form der Fotografie und der Angabe zur Grösse auch bereits die bestehen-

den IDK. Der Unterschied besteht vielmehr darin, dass die neuen IDK elektronisch gespei- cherte Daten enthalten, wobei diese Speicherung in einem Datenchip erfolgt. Dieser enthält nicht nur biometrische Daten, sondern auch Name, Vorname, Datum etc. Das Unterschei- dungsmerkmal zwischen den bestehenden und den neuen IDK ist also der Chip, den letztere aufweisen. Die Regelung befindet sich unter dem Blickwinkel der sachlichen Hierarchie auf derselben Ebene wie Artikel 2 zu den Passarten, während Artikel 3 lediglich anwendungsrelevante As- pekte des provisorischen Passes regelt. Sie wird deshalb im unmittelbaren Anschluss an die Regelung der «Passarten» als neuer Artikel 2a in den Verordnungstext eingefügt.

Art. 4 Form und Herausgabe Der geltende Artikel 4 wird redaktionell dahingehend angepasst, dass für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement neu die Kurzform «EJPD» eingeführt wird.

Art. 5 Abs. 5 Absatz 5 wird aufgehoben. Denn die Gültigkeit von Pässen kann heute technisch nicht mehr verlängert werden. Abgesehen davon sind Passverlängerungen auch angesichts des redun- danten Produktionsstandorts beim BBL nicht mehr notwendig.

Art. 5a Auslesen des Datenchips Zwecks einheitlicher Begrifflichkeit wird redaktionell «Chip» durch «Datenchip» ersetzt.

Art. 9 Abs. 2 Gemäss geltendem Artikel 9 Absatz 2 kann das kantonale Recht vorsehen, dass die antrag- stellende Person eine digitale Fotografie mitbringen kann. Mit dieser Regelung setzte der Bun- desrat ein Anliegen um, das bei der Vernehmlassung zur Einführung biometrischer Ausweise im Jahr 2006 seitens des Gewerbes (Fotohandel) eingebracht worden war.21 Gestützt auf die Rechtsetzungsdelegation ist es heute in einigen Kantonen zulässig, eine eigene Fotografie des Gesichts in das Ausweisdokument aufnehmen zu lassen. Fast 20 Jahre später drängt es sich nun auf, diese Regelung aufzuheben. Dies aus folgendem Grund: Heute ist es ohne grösseren technischen Aufwand möglich, ein Gesichtsbild mit einem anderen Gesichtsbild so zu überla- gern oder zwei Gesichtsbilder so ineinander zu kopieren (sog. Morphing), dass ein neues Ge- sichtsbild entsteht, das beim maschinellen Gesichtsbildabgleich für beide Personen funktio- niert. Beide Personen könnten somit denselben Ausweis benutzen, ohne dass dieser Identi- tätsmissbrauch maschinell detektiert werden kann. Von der antragstellenden Person mitge- brachte digitale Fotografien stellen heute somit ein Sicherheitsrisiko dar – aktuell bereits für die Pässe, künftig ebenso für die neuen IDK mit Chip. Es erscheint als wenig sinnvoll, eine neue und vor allem sicherere Ausweisart zur Verfügung zu stellen und gleichzeitig ein Einfallstor für Identitätsmissbrauch offen stehen zu lassen. Es ist zu beachten, dass die oben dargestellte Anpassung die Regelung der Fotografien beim Antragsverfahren bei den kantonalen Passbüros betrifft, die über die speziellen Geräte zur Er- fassung der biometrischen Daten verfügen. Die Regelung zur Fotografie im Rahmen des Aus- stellungsverfahrens bei der Wohnsitzgemeinde nach geltendem Artikel 14d Absatz 2 VAwG für IDK ohne Chip bleibt hingegen unverändert bestehen. Die Regelung, wonach die Anforderun- gen an die Fotografie vom EJPD festgelegt werden, ist zudem in einem zweiten verbleibenden Anwendungsfall relevant, nämlich in den Fällen von Artikel 12 Absatz 4. Dort wird sie als zwei- ter Satz neu eingefügt.

21 Bundesamt für Polizei, Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens über Bericht und Vorentwurf

zur Einführung biometrischer Ausweise (Genehmigung und Umsetzung einer Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes im Bereich Ausweis- und Ausländerrecht), Februar 2007, S. 13. 10/16

Art. 12 Abs. 4 Mit der Aufhebung von Artikel 9 Absatz 2 verbleiben zwei Anwendungsfälle, in denen die an- tragstellende Person ihre Fotografie selbst beibringt: jene von Artikel 14d (Ausstellung von IDK ohne Chip durch die Gemeinde) und jene von Artikel 12 Absatz 4. Entsprechend ist diese Be- stimmung (die selbst unverändert beibehalten wird) neu mit einem zweiten Satz zu ergänzen, wonach die Anforderungen an die Fotografie durch das EJPD festgelegt werden.

Art. 13 Erfassung von Fotografie und Fingerabdruck Abs. 1 Die nach geltendem Recht bestehende Möglichkeit für die antragstellende Person, eine digitale Fotografie mitzubringen, wird mittels einer Anpassung bei Artikel 9 Absatz 2 VE-VAwG aufge- hoben. Dies zieht eine Anpassung beim geltenden Artikel 13 Absatz 1 nach sich. Abs. 2 Wie beim Pass werden auch bei der Ausstellung der IDK mit Chip zwei Fingerabdrücke der antragstellenden Person in Form des flachen Abdrucks des linken und rechten Zeigefingers erfasst. Nun, da die IDK mit Chip hinzukommt, ist dieser zusätzliche Anwendungsfall eines Ausweisdokuments mit gespeicherten Fingerabdrücken in Absatz 2 erster Satz ausdrücklich zu nennen. Der zweite Satz entspricht unverändert der geltenden Fassung der Bestimmung. Der dritte Satz ist aus Gründen des sachlichen Zusammenhangs inhaltlich unverändert aus dem Absatz 3 hierher verschoben worden, unter Präzisierung, dass es um die «Identitätskarte ohne Datenchip» geht. Abs. 3 Aus den oben bei der Erläuterung von Absatz 2 erster Satz dargelegten Gründen kann im geltenden Absatz 3 der zweite Satz gestrichen werden. Der erste Satz des geltenden Absatzes 3 wird neu zum alleinigen Inhalt dieses Absatzes. Der zweite Satz des geltendes Absatzes 3 ist aus Gründen des sachlichen Zusammenhangs in den Absatz 2 verschoben. Abs. 4 Wie der Pass wird auch die Identitätskarte mit Chip mit verkürzter Gültigkeitsdauer ausgestellt, wenn die Fingerabdrücke aus medizinischen Gründen nicht erfasst werden können. Der gel- tende Wortlaut des ersten Satzes von Absatz 4 wird entsprechend mit dem neuen, zusätzlichen Anwendungsfall der IDK mit Chip ergänzt. Der zweite Satz wird unverändert beibehalten.

Art. 14a Sachüberschrift sowie Abs. 1 Einleitungssatz und 3 Sachüberschrift Bei den biometrischen Daten, wie sie in der IDK mit Chip erfasst sein werden, handelt es sich um dieselben Daten wie beim Pass. Da die Sachüberschrift des geltenden Artikels 14a allein vom «Pass» spricht, ist sie entsprechend um die neue IDK mit Chip zu ergänzen. Abs. 1 Einleitungssatz Im Einleitungssatz ist neben dem Pass neu auch die IDK mit Chip aufzuführen. Abs. 3 Mit dem Hinzukommen der IDK mit Chip ist der – unveränderte – Inhalt von Absatz 3 dahinge- hend zu präzisieren, dass dieser einzig für den Pass gilt.

Gliederungstitel vor Artikel 14c Ursprünglich wurden die schweizerischen Ausweisschriften durch die Gemeinden ausge- stellt.22 Mit Inkrafttreten der Änderung des AwG gemäss Bundesbeschluss vom 13. Juni 200823 änderte sich dies: Seither ist der Kanton gemäss Artikel 5 Absatz 1 AwG die für die Antragstel- lung zuständige Ebene. Eine Ausnahme gilt für die IDK ohne Chip. Diese können, wenn der Kanton dies so vorsehen will, gemäss Artikel 14d Absatz 1 VAwG von der Wohnsitzgemeinde ausgestellt werden. Daran ändert sich nichts. Die neuen IDK mit Chip hingegen können – wie der biometrische Pass – einzig bei der zuständigen kantonalen Stelle beantragt werden. Die Erfassung der biometrischen Daten, also der Gesichtsbilder und Fingerabdrücke, erfordert eine spezielle Infrastruktur (Erfassungsgeräte) und ebenso auch speziell ausgebildetes Personal.24. Im Übrigen verfügen die Gemeinden nicht über den für die Speicherung der biometrischen Daten notwendigen Zugriff auf das Informationssystem ISA. Diese Regelung der Zuständigkeit bei der Ausstellung der neuen IDK mit Chip hat zur Folge, dass die Überschrift des 2a. Abschnitts neu ausdrücklich einzugrenzen ist auf «Antragsverfah- ren für Identitätskarten ohne Datenchip bei der Wohnsitzgemeinde».

Der geltende Wortlaut wird zwecks Vereinheitlichung der Begrifflichkeit (Identitätskarten ohne Datenchip) redaktionell angepasst.

Anhang 2 (Gebührensätze) Siehe hierzu oben die Ausführungen unter Ziffer 2.2., «Gebühren». Anhang 3 (Gebührenaufteilung) Für die einzelnen Gebührenangaben wird auf die Ausführungen oben unter Ziffer 2.2 verwie- sen. Es verbleibt die Erläuterung einer Anpassung der Begrifflichkeit in der dritten Spalte der Tabelle im Anhang 3: In der geltenden VAwG ist diese mit «Bundesanteil i.e.S.» überschrieben. Neu lautet die Formulierung konkreter «Anteil fedpol». Dieser Gebührenteil deckt die bei fedpol anfallenden Kosten für den Vollzug der Aufgaben gemäss Artikel 6b und 11 AwG. Übergangsbestimmung Siehe hierzu oben die Erläuterungen zu Art. 2 VE-VAwG.

3.2 Verordnung des EJPD über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige

Ingress

Mit der vorliegenden Änderung der VAwG wird deren Artikel 9 Absatz 2 aufgehoben. Die Be- stimmung ist entsprechend aus dem Ingress zu streichen. Neu aufzunehmen sind hingegen die Artikel 12 Absatz 4 zweiter Satz VE-VAwG und 14d Absatz 2 dritter Satz VAwG, die die beiden Anwendungsfälle regeln, bei dem die Fotografien durch die antragstellende Person bei- zubringen sind.

22 Vgl. die ursprüngliche Fassung von Art. 5 Abs. 1 AwG: «Wer einen Ausweis erhalten will, muss im

Inland bei der Wohnsitzgemeinde …persönlich vorsprechen […].» (AS 2002 3061). 23 AS 2009 5521

24 Vgl. Art. 10 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2019/1157: «Biometrische Daten werden ausschliesslich

durch qualifiziertes und ordnungsgemäss befugtes Personal erfasst […].» 12/16

Art. 12 Fotografie Beibehalten wird – als alleiniger Absatz – einzig der Inhalt des geltenden Absatzes 3, der die Vorgaben an die Fotografie regelt (siehe hierzu näher die Ausführungen unten zum neuen An- hang). Die geltenden Absätze 1 und 2 sowie 4–6 entfallen. Absatz 1 entfällt als Folge der Aufhebung von Artikel 9 Absatz 2 VAwG. Die Vorgaben nach den Absätzen 2 und 4 spezifizieren ein sog. Token-Image gemäss Vorga- ben der ICAO für maschinenlesbare Reisedokumente, also ein Gesichtsbild nach internationa- lem Standard. Bei Ausweisen mit Chip wird dieser Standard durch die Erfassungssysteme au- tomatisch sichergestellt. Diese beiden Absätze können somit entfallen. Die bei den Gemeinden beantragten Identitätskarten ohne Chip benötigen nicht zwingend ein solches Token-Image. Es kann also bspw. ein Automatenfoto verwendet werden. Die Fotogra- fien, die von der antragstellenden Person mitgebracht werden, müssen aber auf jeden Fall die Vorgaben der Fotomustertafel bezüglich Belichtung, Format, Kontrast, Schärfe etc. erfüllen. Die Fotomustertafel ist verbindliche Vorgabe ebenso auch für die Fotos, die von der Gemeinde mit einem Antrag für eine Identitätskarte an die ausstellende Behörde gesandt werden. Die Absätze 5 und 6 beziehen sich auf die Fälle nach Art. 9 Absatz 2 VAwG, wonach die an- tragstellende Person (sofern der Kanton dies zulässt) auf eigene Initiative selbst eine Fotografie mitbringen kann. Mit der Aufhebung dieser Möglichkeit im Zuge der vorliegenden Verordnungs- änderung (Aufhebung von Art. 9 Abs. 2 VAwG) verlieren die Absätze 5 und 6 ihren sachlichen Bezugspunkt und sind somit aufzuheben. Insgesamt können damit die geltenden Artikel 12 und 13 zu einem einzigen Artikel 12 mit der Sachüberschrift «Fotografie» und – wie eingangs bereits erwähnt – mit dem Regelungsinhalt des geltenden Absatzes 3 zusammengenzogen werden. Der geltende Artikel 13 ist entspre- chend aufzuheben.

Art. 13 aufgehoben Siehe oben die Erläuterungen zu Art. 12 VE-Ausweisverordnung EJPD.

Anhang (Art. 12): Anforderungen an die Fotografie Bezüglich der Fotomustertafel25 wird die vorliegende Verordnungsänderung für eine formelle Bereinigung genutzt. In formeller Hinsicht handelt es sich bei der Fotomustertafel neu nicht mehr um ein Dokument von fedpol, sondern um ein solches des EJPD. Dadurch ist der Vorgabe von Artikel 164 Absatz 2 der Bundesverfassung26 sowie von Artikel 48 Absatz 2 RVOG entsprochen, wonach eine Subdelegation an ein Bundesamt – wie sie aktuell vorliegt – nur zulässig ist, wenn ein Bundes- gesetz oder ein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss dazu ermächtigt. Inhaltlich besteht die Fotomustertafel aus zwei Teilen, nämlich aus Muster-Fotografien und aus einem hellgrau grundierten Begleittext mit ausformulierten Vorgaben für Format, Körperhal- tung, Kopfposition, Gesichtsausdruck etc. Die Muster-Fotografien sind einerseits von normati- ver Bedeutung und andererseits im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c des Publikations- gesetzes27 «für die Veröffentlichung in der AS nicht [ge]eignet». Damit kommt das Dokument als Ganzes für eine externe dynamische Verweisung gemäss Fussnote 3 in Frage. Der Be- gleittext der Fotomustertafel hingegen lässt sich generell-abstrakt formulieren und ist somit für

25 Aktuell zu finden unter: www.fedpol.admin.ch > Pass & Identitätskarte > Beantragen > Foto > Fotomustertafel 26 SR 101 27 SR 170.512 13/16

eine Veröffentlichung in der AS geeignet. Er wird deshalb neu – als Anhang – in die Ausweis- verordnung EJPD aufgenommen. Der Begleittext ist gleichzeitig aus Gründen der Praktikabili- tät weiterhin auch in der Fotomustertafel enthalten.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkungen auf den Bund

Finanzielle Ressourcen Die Einführung der IDK mit Chip bringt für den Bund Aufwendungen von insgesamt rund 2.5 Mio. Franken (Projektkosten) mit sich. Davon entfällt etwa die Hälfte auf den Ausbau der Pro- duktionsinfrastruktur beim BBL. fedpol und BBL tragen je die Hälfte der Kosten. Die Finanzie- rung bei fedpol erfolgt über bestehende zweckgebundene Reserven aus dem Verpflichtungs- kredit Pass und IDK. Die mittel- und langfristige Amortisation der Projektkosten und Deckung der Betriebsaufwände erfolgt durch kostendeckende Gebühren, fällt somit haushaltsneutral aus. Personelle Ressourcen Die Einführung der IDK mit Chip erfordert keine zusätzlichen personellen Ressourcen beim Bund.

4.2 Auswirkungen auf die Kantone

Kantone, die nach Artikel 4a Absatz 1 AwG die Entgegennahme von Anträgen für IDK ohne Chip an ihre Gemeinden delegiert haben, müssen aufgrund des erwarteten hohen Anteils an IDK mit Chip ihre kantonalen Erfassungsstellen ausbauen. Dies ist mit einer Verschiebung der Infrastruktur- und Personalkosten von den Gemeinden zu den Kantonen verbunden. Aufgrund des Kostendeckungsprinzips bei den Gebühren hat aber die Einführung der IDK mit Chip über die Gesamtschweiz gerechnet für die Kantone mittelbar keine Haushaltsfolgen. Diejenigen Gemeinden, die nach kantonalem Recht zur Ausstellung von IDK (immer und aus- schliesslich: IDK ohne Chip) befugt sind, werden angesichts der erwarteten Verlagerung von IDK-Ausstellungsanträgen auf IDK mit Chip mit einem Rückgang des Aufwands und der Ge- bühreneinnahmen konfrontiert sein.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Zuständigkeit des Bundesrates zur vorliegenden Änderung der VAwG stützt sich auf die folgenden Delegationsnormen im AwG: Artikel 1 Absatz 3 (Bestimmung der Ausweisarten), Artikel 2 Absatz 2ter erster Satz (Festlegung der Ausweisarten mit Chip), 2a Absatz 1 zweiter Satz (technische Anforderungen an den Datenchip), 3 (Gültigkeitsdauer), 5 Absatz 2 (Antrags- und Ausstellungsverfahren) und 9 (Gebühren).

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Schweiz ist grundsätzlich frei in der Ausgestaltung der Identitätskarte. Aus Gründen der Interoperabilität und Reisefreiheit orientiert sie sich aber an den Vorgaben des ICAO-Doku- ments 9303.

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Die vorliegende Verordnungsänderung hat keine Ausgaben zur Folge, die von der Ausgaben- bremse nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung erfasst sind.

5.4 Datenschutz

Die Datenkategorien für die IDK mit Chip sind dieselben, wie sie gestützt auf das geltende AwG bereits heute für den biometrischen Pass erhoben werden. Es werden somit von den Schweizer Bürgerinnen und Bürgern keine neuen, zusätzlichen Daten beschafft. Weiter ist das Ausstel- lungsverfahren für die IDK mit Chip dasselbe wie für den Pass. Folglich sind die Zugriffsrechte auf die Informationssysteme, die im Ausstellungsprozess für den Pass benötigt werden – also auf das Informationssystem ISA, das Informatisierte Standesregister Infostar und das Automa- tisierte Polizeifahndungssystem RIPOL – dieselben, wie sich auch für die Ausstellung der IDK mit Chip zur Anwendung gelangen werden. Es sind somit im Zusammenhang mit der Einfüh- rung der IDK mit Chip keine zusätzlichen datenschutzrechtlichen Vorkehrungen zu treffen.

Liste der verwendeten Abkürzungen

IDK Identitätskarte(n) ICAO Internationale Zivilluftfahrtorganisation (International Civil Aviation Organization) FZA Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemein- schaft und ihrer Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügig- keit