Änderung des Umweltschutzgesetzes: Massnahmen zur Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK

Bern, [Datum] 2025

Änderung des Umweltschutzgesetzes Massnahmen zur Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Ver- nehmlassungsverfahrens

BAFU-D-08DA3401/660

Übersicht Invasive gebietsfremde Organismen können grosse gesundheitliche, ökologi- sche und ökonomische Schäden verursachen. Um diese Auswirkungen gering zu halten, sind möglichst frühzeitig umfassende Massnahmen zu ergreifen. Die geltenden Rechtsgrundlagen reichen dafür nicht aus. Neu sollen die Kantone im Umweltschutzgesetz ermächtigt werden, Massnahmen gegen invasive gebiets- fremde Organismen zu regeln. Bei grossen Infrastrukturanlagen wie National- strassen erlässt der Bund solche Vorschriften.

Ausgangslage Mit der Globalisierung nimmt der internationale Warenverkehr zu. Dadurch werden mehr Organismen wie Pflanzen und Tiere von Arten, deren ursprüngliches Verbrei- tungsgebiet in anderen Teilen der Erde liegt, in die Schweiz eingeführt oder einge- schleppt. Einige dieser gebietsfremden Organismen breiten sich so stark aus, dass sie die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen beeinträchtigen, wirtschaftli- chen Schaden anrichten oder die Biodiversität schädigen können. Diese Organismen werden als invasive gebietsfremde Organismen bezeichnet. Der Bundesrat hat am 18. Mai 2016 die «Strategie der Schweiz zu invasiven gebiets- fremden Arten» gutgeheissen. Diese sieht Massnahmen vor, um Gefährdungen von Mensch, Tier und Umwelt durch invasive gebietsfremde Organismen zu verhindern. Das geltende Umweltrecht sieht keine allgemeine Pflicht vor, Massnahmen gegen in- vasive gebietsfremde Organismen zu ergreifen. Deshalb hat der Bundesrat mit sei- nem Beschluss zur Strategie das UVEK beauftragt, zur Umsetzung der Strategie das Umweltschutzgesetz anzupassen.

2019 wurde ein Vorentwurf für die Anpassung des Umweltschutzgesetzes in die Ver-

nehmlassung gegeben. Die Vorlage sah umfassende Regelungen von Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen auf Bundesebene vor, darunter eine Be- kämpfungspflicht für Privatpersonen. Die Vorlage stiess in gewissen Kreisen auf er- heblichen Widerstand, weshalb die Revision zugunsten der Umsetzung der Motion

19.4615 «Den Verkauf invasiver Neophyten verbieten» zurückgestellt wurde.

Gemäss dem nun vorliegenden Vorentwurf soll der Bundesrat Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einbringen besonders problematischer invasiver gebietsfremder Organismen in die Schweiz erlassen. Zudem soll er deren Bekämpfung auf Flächen grosser Infrastrukturanlagen (Nationalstrassen, Eisenbahn- und militärischen Anlagen und Flughäfen) regeln. Kern der Vorlage bildet die Ermächtigung der Kantone zur Rechtsetzung in diesem Bereich: Sie sollen die Möglichkeit erhalten, Vorschriften über Massnahmen zur Bekämpfung besonders problematischer invasiver gebiets- fremder Organismen ausserhalb der Flächen der erwähnten Infrastrukturanlagen so-

wie über Massnahmen gegen die unbeabsichtigte Weiterverbreitung dieser Organis- men zu erlassen. Der Bund gibt seine Regelungskompetenz in diesem Bereich teil- weise an die Kantone ab. Um ein schweizweit koordiniertes Vorgehen sicherzustel- len, soll der Bundesrat festlegen, zu welchen Organismen die Kantone Vorschriften erlassen können. Zudem sollen sich die Kantone untereinander und soweit erforder- lich mit dem Bund abstimmen.

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Weltweiter Artenaustausch Die globalisierte Wirtschaft bringt einen regen Handel mit Organismen wie Tieren, Pflanzen und Pilzen mit sich. Verschiedene Wirtschaftszweige (z. B. der Tierhandel oder der Gartenbau) nutzen Organismen von Arten, die aus entfernten Gebieten der Erde stammen. Diese werden absichtlich, beispielsweise als Zierpflanzen oder Haus- tiere, in neue Gebiete eingeführt, die ausserhalb des natürlichen Verbreitungsgebiets der Art liegen. Solche Organismen werden aber auch unabsichtlich eingeschleppt, zum Beispiel über Waren wie Pflanzenerde oder über Verpackungsmaterialien. Ein Teil der gebietsfremden Organismen kann sich in der neuen Umgebung etablieren. In Europa kommen Organismen von rund 12 000 gebietsfremden Arten in der Umwelt vor. Von diesen gelten gemäss Schätzungen der EU1 10–15 Prozent als invasiv (in- vasive gebietsfremde Arten oder «invasive alien species»2). In der Schweiz gibt es rund 1300 etablierte gebietsfremde Arten. Davon sind rund 200 invasiv3, Tendenz steigend4. Bekannte Beispiele von invasiven gebietsfremden Arten sind die Amerika- nischen Goldruten, die Asiatische Hornisse oder die aus dem Schwarzen Meer stam- mende Quagga-Muschel.

Hohe Kosten aufgrund von Schäden

Invasive gebietsfremde Organismen können die menschliche Gesundheit, die Tier- welt oder die Umwelt gefährden oder die biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung beeinträchtigen. Zudem können sie grosse wirtschaftliche Schäden bei- spielsweise an Infrastrukturen oder landwirtschaftlichen Kulturen anrichten.

Aufgrund ihres Schadenpotenzials nahm das Bundesamt für Bevölkerungsschutz in- vasive gebietsfremde Arten in die nationale Gefährdungsanalyse 2015 auf. Für das aus Südafrika stammende invasive Schmalblättrige Greiskraut, das für die Landwirt- schaft sehr problematisch ist, wurde das Schadensausmass einer Massenausbrei- tung in der Schweiz auf rund 165 Millionen Franken pro Jahr geschätzt. Ein weiteres Beispiel ist die Quagga-Muschel, die sich seit 2016 in Schweizer Seen ausbreitet und auch technische Anlagen zur Trinkwasseraufbereitung oder Fischernetze befällt. Um eine Ausbreitung dieser Art im Trinkwassernetz zu verhindern, sind allein rund um den Bodensee Investitionen in der Höhe eines mittleren dreistelligen Millionenbetrags notwendig.5

Ohne Gegenmassnahmen können invasive gebietsfremde Arten in der Schweiz Schäden an Gütern – d. h. an Infrastruktur und landwirtschaftlichen Kulturen – sowie an der menschlichen Gesundheit in der Grössenordnung von rund 170 Millionen

1 Ziff. 1 der Erwägungen zur Verordnung (EU) Nr. 1143/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 über die Prävention und das Management der Einbringung und Ausbreitung invasiver gebietsfremder Arten, ABl. L 317 vom 4.11.2014, S. 35. 2 Vgl. dazu die entsprechenden Inhalte der Website zur Biodiversitätskonvention. Abrufbar unter: https://www.cbd.int/invasive/ 3 BAFU (Hrsg.) 2022: Gebietsfremde Arten in der Schweiz. Eine aktualisierte Übersicht über die gebietsfremden Arten und ihre Auswirkun-

gen in der Schweiz. Bundesamt für Umwelt, Bern. 4 Baur B. & Nentwig W. 2010. Invasive Arten. In: Lachat T, et al. (Hrsg). Wandel der Biodiversität in der Schweiz seit 1900. Ist die Talsohle

erreicht? Haupt, Bern, S. 324-348. 5 https://www.tagesanzeiger.ch/wissen/quaggamuschel-richtet-schaeden-im-bodensee-an/story/19449748 5/21

Franken jährlich verursachen6. Dazu kommen die nicht monetarisierbaren Auswirkun- gen etwa auf die Biodiversität; invasive gebietsfremde Arten gelten global als eine der wichtigsten Ursachen des Rückgangs der Artenvielfalt7.

Ziele

Mit der Vorlage soll das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 19838 (USG) so ergänzt werden, dass die vom Bundesrat am 18. Mai 2016 gutgeheissene «Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten»9 umgesetzt werden kann. Es sollen die Grundlagen geschaffen werden, damit umfassend gegen besonders problematische invasive gebietsfremde Organsimen, d. h. solche mit hohem Gefährdungspotenzial, vorgegangen werden kann. Zum einen sollen auf Bundesebene Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einbringen solcher Organismen in die Schweiz sowie zur Be- kämpfung bereits vorhandener solcher Organismen auf Flächen gewisser grosser In- frastrukturanlagen geregelt werden. Zugleich sollen die Kantone ermächtigt werden, die rechtlichen Grundlagen für Massnahmen zur Bekämpfung gewisser invasiver ge- bietsfremder Organismen mit hohem Gefährdungspotenzial sowie gegen deren unbe- absichtigte Weiterverbreitung innerhalb der Schweiz zu erlassen.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Vorhandene Regelungen Den Schutz des Waldes und der Landwirtschaft vor (einheimischen und gebietsfrem- den) Schadorganismen regeln die Artikel 26–27a des Waldgesetzes vom 4. Oktober

199110 und die Artikel 148–157 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 199811.

Die Bekämpfung besonders gefährlicher Schadorganismen für Pflanzen richtet sich nach der Pflanzengesundheitsverordnung vom 31. Oktober 201812 und den darauf gestützten Departements- und Amtsverordnungen13.

Zusätzlich gelten die allgemeinen Artenschutzbestimmungen des Bundesgesetzes vom 1. Juli 196614 über den Natur- und Heimatschutz (NHG), des Jagdgesetzes vom 20. Juni 198615 (JSG) und des Bundesgesetzes vom 21. Juni 199116 über die Fische- rei (BGF). Insbesondere unterliegt das Ansiedeln von Tieren und Pflanzen landes- und damit gebietsfremder Arten gemäss Artikel 23 NHG der Bewilligungspflicht. Da- von ausgenommen sind Gärten, Parkanlagen sowie Betriebe der Land- und Forstwirt- schaft. Da sich gebietsfremde Organismen aber auch von dort in die Umwelt ausbrei- ten können, schützt Artikel 23 NHG die einheimische Tier- und Pflanzenwelt nur be- schränkt vor diesen.

6 BAFU, 2017: Volkswirtschaftliche Beurteilung (VOBU): Gesetzesanpassung zur Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten (S. 40) und Erläuternder Bericht der Vernehmlassungsvorlage zur Änderung des Umweltschutzgesetztes (Massnahmen gegen invasive gebiets- fremde Organismen) vom 15. Mai 2019 (S. 10): https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/56928.pdf 7 IPBES (2019): Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biod-

iversity and Ecosystem Services. E. S. Brondizio, J. Settele, S. Díaz, and H. T. Ngo (editors). IPBES secretariat, Bonn, Germany. 1148 pages. https://doi.org/10.5281/zenodo.3831673 8 SR 814.01 9 Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten vom 18. Mai 2016; abrufbar unter: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biodiversitaet/fachinformationen/erhaltung-und-foerderung-von-arten/invasive-gebiets- fremde-arten.html#891187718 10 SR 921.0 11 SR 910.1 12 SR 916.20 13 Verordnung des WBF und des UVEK vom 14. November 2019 zur Pflanzengesundheitsverordnung (SR 916.201), Verordnung des BLW

vom 29. November 2019 über phytosanitäre Massnahmen für die Landwirtschaft und den produzierenden Gartenbau (SR 916.202.1) und Verordnung vom 29. November 2017des BAFU über phytosanitäre Massnahmen für den Wald (SR 916.202.2) 14 SR 451 15 SR 922.0 16 SR 923.0 6/21

1995 wurde das USG mit Vorschriften über die Anforderungen an den Umgang mit

Organismen (Art. 29a– Art. 29g USG) ergänzt. Unter den Begriff «Organismus» fallen insbesondere Tiere und Pflanzen (Art. 7 Abs. 5bis USG); als Umgang gelten Tätigkei- ten wie das Einführen, Inverkehrbringen, Verwenden, Transportieren und Entsorgen (Art. 7 Abs. 6ter USG). Nach Artikel 29f USG erlässt der Bundesrat weitere Bestim- mungen über den Umgang mit Organismen, wenn dies zum Schutz von Mensch und Umwelt erforderlich ist. Gemäss der bundesrätlichen Botschaft zu dieser Bestimmung sollten insbesondere Regelungen zur Einfuhr und zum Inverkehrbringen nicht einhei- mischer Organismen geprüft werden17.

Gestützt auf Artikel 29f USG legte der Bundesrat in Artikel 15 und 16 der Freiset- zungsverordnung vom 10. September 200818 (FrSV) erstmals spezifische Anforde- rungen an den Umgang mit gebietsfremden Organismen fest; vorbehalten bleiben die Bestimmungen der Wald-, Fischerei- und Jagdgesetzgebung (Art. 15 Abs. 4 FrSV). Seither unterliegen Freisetzungsversuche mit und das Inverkehrbringen von gebiets- fremden wirbellosen Kleintieren (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. c FrSV) der Bewilligungspflicht (Art. 17 Bst. c und Art. 25 Bst. c FrSV), der Umgang mit bestimmten invasiven ge- bietsfremden Organismen in der Umwelt ist verboten (Art. 15 Abs. 2 FrSV). Treten Organismen auf, die Mensch, Tier und Umwelt schädigen können, ordnen die Kan- tone die erforderlichen Bekämpfungsmassnahmen an (Art. 52 Abs. 1 FrSV).

Seit dem 1. September 2024 ist es zudem verboten, gewisse invasive gebietsfremde Pflanzen in Verkehr zu bringen (Art. 15 Abs. 2bis FrSV). Damit wurde die Motion Friedl vom 20. Dezember 2019 (19.4615 «Den Verkauf invasiver Neophyten verbieten») umgesetzt. Gleichzeitig wurde das Umgangsverbot auf weitere Arten ausgedehnt (Anhang 2.1 FrSV). Das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) überprüft in Absprache mit dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) schwerpunktmässig die Einhal- tung der Verbote bei der Einfuhr (Art. 48a FrSV); im Übrigen sind die Kantone zustän- dig.

Fehlende Regelungen im geltenden Umweltrecht Die Freisetzungsverordnung regelt beabsichtigte Tätigkeiten mit gebietsfremden Or- ganismen in der Umwelt. Vorschriften über Massnahmen gegen deren unbeabsichtig- tes Einbringen in die Schweiz oder deren unbeabsichtigte Weiterverbreitung in der Schweiz fehlen. Zudem stellt Artikel 52 Absatz 1 FrSV keine genügende Grundlage dar für allgemeine Präventiv- oder Bekämpfungsmassnahmen. Die Entfernung invasi- ver gebietsfremder Organismen kann heute nur angeordnet werden, wenn vorgängig die Anforderungen an den Umgang verletzt wurden, so zum Beispiel eine Wiederher- stellung des rechtmässigen Zustandes bei einem Verstoss gegen das Umgangsver- bot. Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einbringen und zur Bekämpfung invasi- ver gebietsfremder Organismen sind zur Umsetzung der Strategie zu invasiven ge- bietsfremden Arten jedoch unabdingbar.

Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Gemäss der Vernehmlassungsvorlage von 201919 sollten die Massnahmen gegen in- vasive gebietsfremde Organismen umfassend durch den Bund im USG geregelt wer- den. Insbesondere hätten auch private Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen verpflichtet werden sollen, Massnahmen zu ergreifen.

17 BBl 1993 II 1473

18 SR 814.911 19 www.fedlex.admin.ch > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungen > 2019 > Vernehmlassung 2019/38

Für den Vollzug wären in erster Linie die Kantone zuständig gewesen. Negative Rückmeldungen erfuhr die Vorlage insbesondere seitens der politischen Parteien (vor allem von der SVP, der FDP und der Mitte [damals CVP]) sowie von den privaten Grundeigentümerinnen und -eigentümern. Das Eidgenössische Departement für Um- welt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) entschied deshalb, die Vorlage zu redimensionieren, um deren politische Akzeptanz zu erhöhen.

Auf Seiten der Kantone besteht das Bedürfnis, Vorschriften über Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen einzuführen. Da die Kantone in unterschiedlicher Weise von solchen Organismen betroffen sind, können ihre Handlungsprioritäten von- einander abweichen. So kann beispielsweise für Kantone mit grossen Seen und Ge- wässern die Verhinderung der Weiterverbreitung der Quagga-Muschel im Vorder- grund stehen, während andere Kantone den Fokus stärker auf die Bekämpfung be- stimmter invasiver gebietsfremder Pflanzen legen möchten. Mit der überarbeiteten Vorlage zur Revision des Umweltschutzgesetzes sollen deshalb die Kantone ermäch- tigt werden, eigene Vorschriften über Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Or- ganismen mit hohem Gefährdungspotenzial zu erlassen. Um ein koordiniertes Vorge- hen sicherzustellen, soll der Bundesrat unter Einbezug der Kantone die Organismen festlegen, auf die sich die kantonalen Vorschriften beziehen dürfen. Zudem soll der Bundesrat Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einbringen invasiver gebiets- fremder Organismen in die Schweiz sowie auf Flächen gewisser grosser Infrastruktur- anlagen Massnahmen zur Bekämpfung solcher Organismen vorsehen.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strate-

gien des Bundesrates

Verhältnis zur Legislatur- und Finanzplanung Die Vorlage war in der Botschaft vom 29. Januar 202020 zur Legislaturplanung 2019–

2023 angekündigt und war 2019 in umfassenderer Form in der Vernehmlassung21.

Aufgrund der Reaktionen wurden die Arbeiten 2021 sistiert; es wurde zunächst die Motion Friedl vom 20. Dezember 2019 (19.4615 «Den Verkauf invasiver Neophyten verbieten») umgesetzt.

Die Vorlage ist abgestimmt mit dem Aktionsplan 2024 zur Strategie Biodiversität Schweiz vom 25. April 201222, Phase 2 (2025–2030)23, und mit der Massnahme Nr.

124 nach dem Bundesbeschluss vom 6. Juni 202424 über die Legislaturplanung

2023–2027.

Verhältnis zu Strategien des Bundesrates Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten Die Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten wurde vom Bundesrat am 18. Mai 2016 gutgeheissen.25 Mittels verschiedener Massnahmen soll verhindert werden, dass Mensch und Umwelt durch gebietsfremde Arten gefährdet und die bio- logische Vielfalt, Ökosystemleistungen sowie deren nachhaltige Nutzung beeinträch- tigt werden; die Ausbreitung invasiver gebietsfremder Arten soll eingedämmt und de- ren Neueinbringung verhindert werden (S. 27). Um die rechtlichen Grundlagen für die

20 BBl 2020 1777 S. 1898

21 www.fedlex.admin.ch > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungen > 2019 > Vernehmlassung 2019/38 22 www.bafu.admin.ch > Themen > Biodiversität > Biodiversitätspolitik > Strategie & Aktionsplan > Strategie Biodiversität Schweiz 23 www.bafu.admin.ch > Themen > Biodiversität > Biodiversitätspolitik > Strategie & Aktionsplan > Aktionsplan Phase II (2025–2030)

24 BBl 2024 1440 S. 12

25 www.bafu.admin.ch > Themen > Biotechnologie > Fachinformationen > Invasive gebietsfremde Arten 8/21

in der Strategie vorgesehenen Präventions- und Bekämpfungsmassnahmen zu schaf- fen, ist eine Anpassung des Umweltschutzgesetzes erforderlich.

Weitere Strategien Die Strategie Biodiversität Schweiz (2012) hält in Ziel 3 unter anderem fest: «Die Aus- breitung von invasiven gebietsfremden Arten mit Schadenspotenzial ist eingedämmt» (S. 27).

Die vom Bundesrat am 23. Juni 2021 verabschiedete Strategie Nachhaltige Entwick- lung 203026 weist den Handlungsbedarf aus, die Rechtsgrundlagen zu invasiven ge- bietsfremden Arten zu vervollständigen und zu harmonisieren.

Der Aktionsplan 2020–2025 des Bundesrats zur Anpassung an den Klimawandel in der Schweiz27 sieht Handlungsbedarf bei der Früherkennung, Prävention und Be- kämpfung von Schadorganismen sowie invasiven gebietsfremden Arten.

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Die Problematik der invasiven gebietsfremden Organismen wurde in den letzten Jah- ren in verschiedenen parlamentarischen Vorstössen aufgegriffen. Aktuelle Vorstösse (seit 2024):

Postulat Calame vom 7. März 2024 (24.3110 "Massnahmen zur Eindämmung der Asiatischen Hornisse und Prüfung von Massnahmen zur Entschädigung von Imkerinnen und Imkern")
Interpellation Michaud Gigon vom 14. März 2024 (24.3243 «Das wirtschaftliche und ökologische Problem der Quagga-Muscheln. Welche Wege verfolgt der Bund?»)
Interpellation Crevoisier Crelier vom 15. März 2024 (24.3383 "Asiatische Hor- nisse. Angesichts der rasanten Ausbreitung ist eine gezielte Reaktion des Bun- des unerlässlich")
Interpellation De Quattro vom 12. Juni 2024 (24.3596 "Rettet die Tessinerpal- men")
Motion Roduit vom 14. Juni 2024 (24.3714 "Asiatische Hornisse. Der Bund muss jetzt handeln!")
Interpellation Schlatter vom 26. September 2024 (24.4078 "Bessere Koordina- tion der Bemühungen. Braucht es eine nationale Neophytenstrategie?")
Interpellation Graf vom 5. Dezember 2024 (24.4306 "Die Asiatische Hornisse ist dramatisch auf dem Vormarsch. Der Bund muss jetzt handeln!")
Motion Klopfenstein Broggini vom 11. Dezember 2024 (24.4338 "Schutz der Bienen. Sofortmassnahmen gegen die Bedrohung durch die Asiatische Hor- nisse")
Motion Quadri vom 19. Dezember 2024 (24.4476 "Palme und Kirschlorbeer. Kantonsautonomie.")

Diverse Vorstösse weisen materielle Zusammenhänge zur vorliegenden Revision auf; sie werden jedoch mit der Revision nicht erledigt.

26 www.are.admin.ch > Nachhaltige Entwicklung > Strategie und Berichterstattung > Strategie Nachhaltige Entwicklung 27 www.bafu.admin.ch > Themen > Klima > Publikationen und Studien > Anpassung an den Klimawandel in der Schweiz: Aktionsplan 2020– 2025 9/21

2 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht

Das Übereinkommen vom 5. Juni 199228 über die biologische Vielfalt (nachfolgend: CBD), welches die Schweiz ratifiziert hat, verlangt von den Vertragsparteien, die Ein- bringung gebietsfremder Arten, welche Ökosysteme, Lebensräume oder Arten ge- fährden, zu verhindern, sie zu kontrollieren oder zu beseitigen (Art. 8 Bst. h). Der Be- schluss VI/23 der 6. Vertragsparteienkonferenz 2002 unterstreicht die Wichtigkeit na- tionaler Strategien und Aktionspläne zu invasiven gebietsfremden Arten und legt Richtlinien für die Prävention, für die Einführung und die Einschleppung sowie für die Schadensbegrenzung fest.29 Das an der 15. Vertragsparteienkonferenz 2022 verab- schiedete globale Biodiversitätsrahmenwerk von Kunming-Montreal beinhaltet Hand- lungsziel 6. Dieses sieht vor, dass die Auswirkungen invasiver gebietsfremder Arten auf die biologische Vielfalt und die Ökosystemleistungen durch die Verhinderung der Einschleppung und Etablierung prioritärer gebietsfremder Arten und andere Massnah- men zu reduzieren sind.30

Das Übereinkommen vom 19. September 197931über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume (nachfolgend: Berner Konvention), welches die Schweiz ratifiziert hat, verpflichtet die Vertragspar- teien insbesondere dazu, die Ansiedlung nicht heimischer Arten streng zu überwa- chen und zu begrenzen (Art. 11 Abs. 2 Bst. b).

Die EU regelt in der Verordnung Nr. 1143/201432 die Prävention, die Minimierung und die Abschwächung der nachteiligen Auswirkungen, die das vorsätzliche und nicht vor- sätzliche Einbringen invasiver gebietsfremder Arten und deren Ausbreitung auf die Biodiversität in der EU haben. Für die Schweiz ist die Verordnung nicht rechtsverbind- lich. Sie gilt grundsätzlich für alle invasiven gebietsfremden Arten. Arten, die spezi- fisch geregelt sind, werden jedoch ausgenommen, zum Beispiel die in der Pflanzen- schutzgesetzgebung geregelten Arten. Kernstück der Verordnung ist die Liste invasi- ver gebietsfremder Arten von unionsweiter Bedeutung nach Artikel 4 Absatz 1 (Uni- onsliste), die 88 Tier- und Pflanzenarten umfasst33. Gemäss der Verordnung (EU) Nr. 1143/2014 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Präventions- und Bekämpfungsmass- nahmen zu den Arten der Unionsliste zu ergreifen.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung

Das Kapitel des Umweltschutzgesetzes zu den Organismen (Art. 29a–29g USG) wird mit Bestimmungen zu invasiven gebietsfremden Organismen ergänzt. Eine Änderung der anderen einschlägigen Bundesgesetze (NHG, JSG und BGF) ist nicht erforder- lich. Das notwendige Ausführungsrecht ist auf Verordnungsebene in erster Linie in der Freisetzungsverordnung zu schaffen.

28 SR 0.451.43 29 CBD, COP6, Decision VI/23, Leitprinzipien zur Prävention und Verhinderung der Einbringung von Gebietsfremden Arten, die Ökosysteme, Habitate, oder Arten gefährden sowie Vorschläge für Gegenmassnahmen. 30 Das Biodiversitätsrahmenwerk von Kunming-Montreal mit seinen Status- und Handlungszielen ist abrufbar unter: www.un.org/depts/ger- 31 SR 0.455 32 Verordnung (EU) Nr. 1143/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 über die Prävention und das Mana- gement der Einbringung und Ausbreitung invasiver gebietsfremder Arten ABl. L, 1143/2014, 4.11.2014. 33 Durchführungsverordnung (EU) 2022/1203 der Kommission vom 12. Juli 2022 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) 2016/1141 zwecks Aktualisierung der Liste invasiver gebietsfremder Arten von unionsweiter Bedeutung ABl. L, 2022/1203, 13.7.2022. 10/21

Das Umweltschutzgesetz umschreibt die Begriffe «gebietsfremde Organismen» und «invasive gebietsfremde Organismen» derzeit nicht. Die Aufnahme von Bestimmun- gen zu invasiven gebietsfremden Organismen in das Gesetz bedingt deshalb entspre- chende Begriffsdefinitionen in Artikel 7 USG.

Zwecks Verbesserung der Prävention soll der Bundesrat Massnahmen gegen das un- beabsichtigte Einbringen invasiver gebietsfremder Organismen mit hohem Gefähr- dungspotenzial in die Schweiz – zum Beispiel invasiver gebietsfremder Ameisen in der Erde von Topfpflanzen – regeln (Art. 29f Abs. 3 Bst. a VE-USG). Zudem soll er die Bekämpfung solcher Organismen auf Flächen der grossen Infrastrukturanlagen Nationalstrassen, Eisenbahn- und militärischen Anlagen sowie Flughäfen, deren Er- richtung durch den Bund bewilligt wird und bei denen der Vollzug des Umweltrechts ebenfalls beim Bund liegt, regeln (Art. 29f Abs. 3 Bst. b VE-USG).

Kern der Vorlage ist der neue Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG, der die Kantone er- mächtigt, Massnahmen zur Bekämpfung invasiver gebietsfremder Organismen mit hohem Gefährdungspotenzial und gegen deren unbeabsichtigte Weiterverbreitung zu regeln. Damit wird für diesen Teilbereich eine Ausnahme geschaffen zu Artikel 65 Ab- satz 2 USG, der es den Kantonen verbietet, neue Bestimmungen über den Umgang mit Organismen zu erlassen.

Nach Artikel 29f Absatz 4 VE-USG soll der Bundesrat unter Einbezug der Kantone die invasiven gebietsfremden Organismen mit hohem Gefährdungspotenzial festlegen (bspw. Quagga-Muschel oder Japanischer Staudenknöterich). Dabei stützt er sich insbesondere auf das in der Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten dargelegte Stufenkonzept (S. 31 und 32). Damit bestimmt er, für welche Organismen die Mass- nahmen des Bundesrates gelten und die Kantone Vorschriften erlassen können. Arti- kel 29fbis Absatz 2 VE-USG verpflichtet die Kantone, ihre Regelungen und die getrof- fenen Massnahmen untereinander und soweit erforderlich mit dem Bund zu koordinie- ren. Zudem müssen sie dem Bund regelmässig Bericht erstatten. Beide Vorschriften dienen der Abstimmung der Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen über die Kantonsgrenzen hinaus.

3.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Bereits heute überwacht das BAZG nach Artikel 48a FrSV das beabsichtigte Einbrin- gen invasiver gebietsfremder Organismen. Neu wird zusätzlich das unbeabsichtigte Einbringen von invasiven gebietsfremden Organismen zu kontrollieren sein.

Bei Nationalstrassen, Eisenbahnanlagen, militärische Anlagen und Flughäfen sind die betroffenen Bundesstellen für den Vollzug, teilweise auch für die Umsetzung der Massnahmen zur Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen zuständig. Bereits heute bestehen entsprechende Strategien und Richtlinien, die die Umsetzung sicherstellen. Die neue Bestimmung gewährleistet zusätzlich eine einheitliche Vorge- hensweise bei diesen Anlagen und erhöht die Wirksamkeit der Massnahmen.

Die Kantone erhalten durch die Vorlage rechtlich die Möglichkeit, eigene Vorschriften über Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen zu erlassen. Die Vor- lage kann demnach in Kantonen, die von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, zu zusätzlichem Aufwand führen. Bereits heute betreiben viele Kantone grossen Auf- wand für die Prävention und die Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organis- men. So hat beispielsweise der Kanton Aargau für die Umsetzung seiner Neobiota- Strategie für die Jahre 2022–2027 einen Verpflichtungskredit im Umfang von

14'845'000 Franken beschlossen34 Zusätzliche Massnahmen sind daher in erster Li- nie eine sinnvolle Ergänzung der bereits unternommenen Anstrengungen.

Die Festlegung der Organismen durch den Bundesrat (Art. 29f Abs. 4 VE-USG) sowie die Koordinationspflicht der Kantone (Art. 29fbis Abs. 2 VE-USG) führt zu einer effizi- enten Ausführung der Massnahmen.

Insgesamt ergibt sich damit, dass Aufgabe und Finanzen in einem vorteilhaften Ver- hältnis zueinanderstehen.

3.3 Umsetzungsfragen

Auf Bundesebene erfolgt die Konkretisierung der Vorlage über eine Revision der Frei- setzungsverordnung. Die bestehenden Begriffsdefinitionen für «gebietsfremde Orga- nismen» und «invasive gebietsfremde Organismen» müssen an die neuen Definitio- nen auf Gesetzesstufe angepasst werden. Dabei ist die Kohärenz mit relevanten Er- lassen aus anderen Bereichen, insbesondere der Wald- und der Landwirtschaftsge- setzgebung, sicherzustellen. Zudem wird die Verordnung mit einer Liste zu ergänzen sein, welche die invasiven gebietsfremden Organismen mit hohem Gefährdungspo- tenzial aufführt, für welche die Massnahmen des Bundesrates gelten und zu welchen die Kantone Vorschriften erlassen können. Weiter werden die Berichterstattung durch die Kantone sowie die Massnahmen des Bundesrates gegen das unbeabsichtigte Einbringen und zur Bekämpfung invasiver gebietsfremder Organismen auf Anlagen gemäss Artikel 29f Absatz 3 Buchstabe b VE-USG zu regeln sein.

Diejenigen Kantone, welche gestützt auf die Vorlage Vorschriften zu Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen einführen wollen, werden dabei insbeson- dere dem Legalitätsprinzip Rechnung tragen müssen. So bedürfen etwa Handlungs- und Bekämpfungspflichten für private Inhaberinnen und Inhaber von Grundstücken, Anlagen und Gegenständen einer Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn. Auch die Festlegung der weiteren Vollzugsaufgaben wird in die Verantwortung der Kantone fallen.

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Ingress

Verfassungsrechtliche Grundlage des Umweltschutzgesetzes bildet Artikel 74 Ab- satz 1 BV. Dieser beauftragt den Bund, Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erlas- sen. Als Einwirkungen gelten Vorgänge, die von Menschen verursacht werden.35 Be- reits in der Umwelt vorhandene invasive gebietsfremde Organismen stellen deshalb nicht in jedem Fall eine Einwirkung im Sinne von Artikel 74 Absatz 1 BV dar.

Die Vorlage dient zudem dem Schutz der einheimischen Artenvielfalt. Aus diesem Grund und zur besseren verfassungsrechtlichen Abstützung der Bekämpfung von be- reits in die Umwelt vorhandenen invasiven gebietsfremden Organismen soll der In- gress des USG mit Artikel 78 Absatz 4 BV ergänzt werden. Dieser beauftragt den

34 Grosser Rat des Kantons Aargau, Sitzung vom 22.03.2022, Art. Nr. 2022-0407, Protokoll 21.280-1, Neobiota-Strategie des Kantons Aargau

2022–2027

35 Keller, Kommentar USG, Art. 7, Rz. 11 12/21

Bund, Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Le- bensräume in der natürlichen Vielfalt zu erlassen und bedrohte Arten vor Ausrottung zu schützen.

Die Begriffe «gebietsfremder Organismus» und «invasiver gebietsfremder Organis- mus» werden gegenwärtig in Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben f und h FrSV und Artikel 3 Buchstaben f und g ESV definiert. Da neu Regelungen zu invasiven gebietsfremden Organismen im Umweltschutzgesetz aufgenommen werden sollen, werden entspre- chende Begriffsdefinitionen im Gesetz verankert.

«Organismen» sind nach Artikel 7 Absatz 5bis USG zelluläre und nichtzelluläre biolo- gische Einheiten, die zur Vermehrung oder Weitergabe von Erbmaterial fähig sind. Gleichgestellt sind ihnen Gemische und Gegenstände, die solche Einheiten enthalten. Anschliessend an die Umschreibung gentechnisch veränderter und pathogener Orga- nismen (Art. 7 Abs. 5ter und 5quater USG) sollen neu in Artikel 7 Absatz 5quinquies und Absatz 5sexties VE-USG «gebietsfremde Organismen» und «invasive gebietsfremde Organismen» definiert werden. Die Begriffe lehnen sich an die Definitionen der Stra- tegie zu invasiven gebietsfremden Arten sowie an den internationalen Sprachge- brauch36 an.

Gebietsfremde Organismen sind gemäss Artikel 7 Absatz 5quinquies VE-USG Organis- men einer Art, Unterart oder tieferen taxonomischen Einheit, die durch menschliche Aktivitäten beabsichtigt oder unbeabsichtigt in ein Gebiet eingebracht werden, das ausserhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets liegt. Beim Gebiet, in das die Orga- nismen eingebracht werden, handelt es sich um die Schweiz; diese ist nicht Teil des natürlichen Verbreitungsgebietes der Art, Unterart oder tieferen taxonomischen Ein- heit, welcher der Organismus angehört. Das Vorkommen der Organismen in der Schweiz muss stets auf menschliche Aktivitäten zurückgehen; nicht massgeblich ist, ob die gebietsfremden Organismen (beabsichtigt) eingeführt oder (unbeabsichtigt) eingeschleppt wurden. Ebenfalls keine Rolle spielt, ob sie direkt in die Schweiz oder zunächst in ein anderes Land eingebracht werden, das ebenfalls nicht Teil des natür- lichen Verbreitungsgebietes ist, und sich von dort eigenständig in die Schweiz aus- breiten. Breiten sich Organismen hingegen auf natürliche Weise aus, etwa wenn sich das natürliche Verbreitungsgebiet einer Pflanze durch den Klimawandel ausweitet, sind sie nicht gebietsfremd und fallen nicht unter die diesbezüglichen Regelungen.

Der Begriff der gebietsfremden Organismen nach Artikel 7 Absatz 5quinquies VE-USG ist weiter als nach dem geltenden Verordnungsrecht. Heute gelten Organismen, die ihr Verbreitungsgebiet ausserhalb der EU und der EFTA haben, als gebietsfremd37. Mit dem neuen, weiteren Begriff sollen auch Organismen, die ihr natürliches Verbrei- tungsgebiet im EU- und EFTA-Raum haben und hier die Umwelt schädigen können, als gebietsfremde Organismen geregelt werden. Aus Gründen der Kohärenz mit an- deren relevanten Regelungen, insbesondere der Wald- und der Landwirtschaftsge- setzgebung, soll mit der Anpassung der Begrifflichkeiten allerdings keine grundsätzli- che Veränderung des Schutzniveaus einhergehen. Insbesondere sollen bestehende Bewilligungspflichten für gebietsfremde wirbellose Kleintiere (vgl. Kapitel 1.2) und die

36 Convention on Biological Diversity (CBD): What are invasive alien species? Abrufbar unter: www.cbd.int/invasive/WhatareIAS.shtml 37 Art. 3 Abs. 1 Bst. f FrSV und Art. 3 Bst. f ESV umschreiben gebietsfremde Organismen als Organismen einer Art, Unterart oder tieferen ta- xonomischen Einheit, wenn: (1) deren natürliches Verbreitungsgebiet weder in der Schweiz noch in den übrigen EFTA- und den EU-Mit- gliedstaaten (ohne Überseegebiete) liegt, und (2) sie nicht für die Verwendung in der Landwirtschaft oder dem produzierenden Gartenbau derart gezüchtet worden sind, dass ihre Überlebensfähigkeit in der Natur vermindert ist. 13/21

Anforderungen an den Umgang mit gebietsfremden Organismen in besonders emp- findlichen oder schützenswerten Lebensräumen grundsätzlich in der bestehenden Form beibehalten werden. Dies kann auf Verordnungsebene mit unterschiedlichen Regelungen für europäische und aussereuropäische gebietsfremde Organismen si- chergestellt werden. Gefährdet ein Organismus, dessen natürliches Verbreitungsge- biet in Europa liegt und den der Mensch beabsichtigt oder unbeabsichtigt in die Schweiz eingebracht hat, hier die Umwelt, so erlaubt der neue, weitere Begriff von gebietsfremden Organismen es jedoch, angemessen reagieren zu können.

Die Definition gebietsfremder Organismen im USG wirkt sich nicht auf die Begriffe «landesfremd» und «standortfremd» im BGF beziehungsweise im NHG aus. «Lan- desfremd» und «gebietsfremd» beziehen sich auf das Gebiet ausserhalb der Schweiz. Anders als «landesfremd» setzt «gebietsfremd» jedoch zusätzlich voraus, dass die betreffenden Organismen durch menschliche Aktivitäten in die Schweiz ge- langt sind. Die massgeblichen Bestimmungen im BGF und im NHG stellen den Bezug zu menschlichen Aktivitäten allerdings über Tätigkeiten her (Ansiedeln, Einführen und Einsetzen), an die Pflichten anknüpfen. Der Begriff «standortfremd» geht hingegen weiter als die vorgesehene Definition von «gebietsfremd»; er bezieht sich auf Arten und tiefere taxonomische Einheiten, die ihr natürliches Verbreitungsgebiet an einem anderen Ort in der Schweiz haben als dort, wo sie hingebracht werden sollen. Der Schutz der einheimischen Artenvielfalt vor standortfremden Arten erfolgt also wie bis- lang über die Spezialgesetze (BGF und NHG).

Invasive gebietsfremde Organismen sind gemäss Artikel 7 Absatz 5sexties VE-USG ge- bietsfremde Organismen, von denen bekannt ist oder angenommen werden muss, dass ihre Ausbreitung die Umwelt oder den Menschen gefährden oder die biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung beeinträchtigen kann. Die Invasivität hängt folglich von den Auswirkungen einer Ausbreitung eines gebietsfremden Organismus in der Schweiz auf Mensch, Tier und Umwelt sowie die biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung ab (S. 9 der Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten). Ob das Gefährdungs- bzw. Beeinträchtigungspotenzial erwiesen ist oder lediglich ange- nommen werden muss, spielt keine Rolle; in Konkretisierung des Vorsorgeprinzips (Art. 1 Abs. 2 USG) fallen auch potenziell invasive gebietsfremde Arten unter die Defi- nition. Anders als im heutigen Verordnungsrecht wird die Bestandesdichte nicht be- rücksichtigt38, da von gewissen Arten auch wenige Individuen grosse Schäden anrich- ten können (z. B. die Rotwangenschmuckschildkröte).

Neuer Gliederungstitel vor Artikel 29a: «3. Kapitel: Organismen»

Gemäss Artikel 7 Absatz 6ter USG gilt als Umgang jede Tätigkeit mit Organismen, so insbesondere das Herstellen, Einführen, Verwenden und Transportieren. Wie im Ver- ordnungsrecht ausdrücklich festgehalten (Art. 3 Abs. 1 Bst. i FrSV und Art. 3 Bst. i ESV), muss es sich dabei stets um beabsichtigte Tätigkeiten handeln. Da das 3. Ka- pitel des 2. Titels des Umweltschutzgesetzes neu auch Vorschriften zu unbeabsichtig- ten Tätigkeiten umfassen soll, wird die Kapitelüberschrift von «Umgang mit Organis- men» geändert in «Organismen».

38 Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. h FrSV und Art. 3 Bst. h ESV sind invasive gebietsfremde Organismen gebietsfremde Organismen, von denen be- kannt ist oder angenommen werden muss, dass sie sich in der Schweiz ausbreiten und eine so hohe Bestandesdichte erreichen können, dass dadurch die biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung beeinträchtigt oder Mensch, Tier oder Umwelt gefährdet werden kön- nen. 14/21

Abs. 3: Bereits heute kann der Bundesrat unter den Voraussetzungen von Artikel 29f Absatz 1 USG die Einfuhr als eine Form des Umgangs mit Organismen regeln (Art. 29f Abs. 2 Bst. a USG). Von dieser Möglichkeit hat er mit den Artikeln 15 Absatz 2bis und 48a FrSV Gebrauch gemacht. Für eine wirksame Prävention genügt es je- doch nicht, nur die Organismen zu kontrollieren, die eingeführt werden; es müssen auch Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einschleppen ergriffen werden kön- nen. Zu diesem Zweck sollen künftig punktuell und stichprobenartig auch Waren phy- sisch kontrolliert werden, mit denen invasive gebietsfremde Organismen mit hohem Gefährdungspotenzial eingeschleppt werden können, so vor allem Pflanzenmaterial (z. B. Nahrungsmittel und Topfpflanzen) und Verpackungsmaterial sowie Transport- mittel (z. B. Holzpaletten, Fahrzeuge, Schiffe und Container). Damit der Bundesrat solche Vorschriften über Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einbringen invasi- ver gebietsfremder Organismen in die Schweiz erlassen kann, soll Artikel 29f USG mit dem neuen Absatz 3 Buchstabe a ergänzt werden.

Darüber hinaus soll der Bundesrat die Bekämpfung invasiver gebietsfremder Organis- men mit hohem Gefährdungspotenzial auf Flächen von Nationalstrassen, Eisenbahn- und militärischen Anlagen sowie Flughäfen im Sinne von Artikel 36a Absatz 1 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 194839 (Flugplätze mit einer Betriebskonzes- sion, einschliesslich des nichtkonzessionierten Regionalflugplatzes St. Gallen-Alten- rhein), regeln. Bei diesen Anlagen ist der Bund auch für den Vollzug des Umwelt- rechts während der Betriebsphase zuständig. Zudem ist er teilweise als Eigentümer für die Umsetzung der Massnahmen zuständig. Insbesondere bei den kantonsüber- greifenden Nationalstrassen und Eisenbahnanlagen ist eine einheitliche Vorgehens- weise angezeigt, welche durch die Massnahmen auf Bundesebene sichergestellt wer- den soll. Die Massnahmen beziehen sich auf den Unterhalt der Flächen dieser Anla- gen. Sie sollen nicht zu Einschränkungen des Personen- und Warentransportes füh- ren und beispielsweise keine Kontrollen von Fahrzeugen oder Flugzeugen umfassen.

Abs. 4: Nach Artikel 29f Absatz 4 VE-USG obliegt es dem Bundesrat, die Organismen mit einem hohen Gefährdungspotenzial nach Artikel 29f Absatz 3 VE-USG festzule- gen. Grundlage dafür bilden die wissenschaftlichen Daten, welche die nationalen Da- tenzentren bereitstellen und regelmässig aktualisieren. Zu berücksichtigen sind insbe- sondere das Ausmass möglicher Schäden und die Wahrscheinlichkeit des Eintretens dieser Schäden. Ein hohes Gefährdungspotenzial weisen in erster Linie invasive ge- bietsfremde Organismen auf, von denen bekannt ist, dass sie Schäden verursachen, wie dies für die Quagga-Muschel, den Japanischen Staudenknöterich und die Asiati- sche Hornisse zutrifft. Die entsprechenden Organismen sollen in einem neuen An- hang zur Freisetzungsverordnung aufgeführt werden. Wie die Anhänge 2.1 und 2.2 FrSV soll auch dieser vom UVEK angepasst werden können, sodass neue Erkennt- nisse rasch in den Vollzug einfliessen können (vgl. Art. 59 FrSV). Da der Inhalt des Anhangs den Umfang der Ermächtigung der Kantone nach Artikel 29fbis Absatz 1 USG bestimmt, hat der Bundesrat die Kantone nach Artikel 29f Absatz 4 VE-USG zwingend frühzeitig einzubeziehen.

Art. 29fbis Vorschriften der Kantone und Berichterstattung Abs. 1: Wird heute von den bundesrechtlichen Anforderungen an den Umgang mit (invasiven) gebietsfremden Organismen abgewichen, insbesondere vom Umgangs- verbot, dürfen die Kantone die Entfernung der betreffenden Organismen anordnen.

39 SR 748.0

Hingegen fehlt heute im Bundesrecht sowohl eine genügende Grundlage für zusätzli- che Massnahmen zur Bekämpfung invasiver gebietsfremder Organismen als auch für den Erlass entsprechender Vorschriften durch die Kantone; die Rechtsetzung ist ih- nen hier aufgrund von Artikel 65 Absatz 2 USG verwehrt. Ebenfalls fehlen Regelun- gen zu Massnahmen gegen die unbeabsichtigte Weiterverbreitung innerhalb der Schweiz. Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG ermächtigt die Kantone, eigene Vorschriften über Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen mit hohem Gefähr- dungspotenzial im Sinne von Artikel 29f Absatz 4 VE-USG zu erlassen. Diese Vor- schriften werden in Artikel 65 Absatz 3 VE-USG ausdrücklich vom Verbot gemäss Ar- tikel 65 Absatz 2 USG ausgenommen. Nicht von der Delegation in Artikel 29fbis Ab- satz 1 VE-USG erfasst ist die Regelung von Bekämpfungsmassnahmen auf Flächen nach Artikel 29f Absatz 3 Buchstabe b VE-USG; diese regelt der Bund (Art. 29f Abs. 3 VE-USG). Ebenfalls nicht erfasst sind Organismen, die bereits anderweitig durch Bundesrecht, insbesondere das Pflanzengesundheitsrecht, geregelt sind. Die Kan- tone können bestimmen, zu welchen Organismen aus der Liste nach Artikel 29f Ab- satz 4 VE-USG sie Regelungen treffen. Je nach Umfang der Pflicht müssen die Kan- tone die Vorschriften in einem Gesetz verankern (Legalitätsprinzip).

Gestützt auf Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG können die Kantone zum einen Vorschrif- ten über die Bekämpfung invasiver gebietsfremder Organismen erlassen (Bst. a); Ins- besondere dürfen sie die Bekämpfung invasiver gebietsfremder Organismen rechts- verbindlich vorschreiben. Zum anderen können die Kantone aufgrund von Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG auch präventive Massnahmen gegen die unbeabsichtigte Weiterverbreitung invasiver gebietsfremder Organismen im Sinne von Artikel 29f Ab- satz 4 VE-USG regeln (Bst. b). Solche Massnahmen richten sich auf Gegenstände und Anlagen, die mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit von invasiven gebietsfrem- den Organismen befallen sind. Darunter fallen insbesondere Reinigungspflichten für Fahrzeuge oder andere mobile Anlagen wie Schiffe und Geräte, welche Anlagen im Sinne des Umweltschutzgesetzes gleichgestellt sind (Art. 7 Abs. 7 USG). Zudem dür- fen die Kantone gestützt auf Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG auch eine allgemeine Meldepflicht vorsehen. Diese kann sowohl zur Verhinderung der unbeabsichtigten Weiterverbreitung als auch für die Bekämpfung der Organismen relevant sein.

Soweit die Kantone von der Rechtsetzungskompetenz nach Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG Gebrauch machen, handelt es sich bei den betreffenden Vorschriften um kantonales Verwaltungsrecht. Es obliegt den Kantonen, für diese Regelungen Straf- bestimmungen zu erlassen.

Weiterhin in Bundeskompetenz bleibt die Regelung der allgemeinen Anforderungen an den Umgang mit gebietsfremden Organismen (z. B. Umgangsverbote) sowie die Regelung anderer spezifischer Umgangsformen als der Bekämpfung, insbesondere des Inverkehrbringens und von Freisetzungsversuchen. Mit Artikel 29fbis Absatz 1 VE- USG wird nur ein kleiner Teilbereich der Rechtsetzungsbefugnis im Bereich Organis- men an die Kantone delegiert; die grundsätzliche Regelungskompetenz verbleibt beim Bund.

Abs. 2: Nach Artikel 29fbis Absatz 2 VE-USG müssen die Kantone die Umsetzung von Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG untereinander und soweit erforderlich mit dem Bund koordinieren. Sie sollen allfällige Bekämpfungsvorschriften und -massnahmen mitein- ander absprechen, um mögliche Synergien zu nutzen und die Wirksamkeit der getrof- fenen Massnahmen zu erhöhen. Dies könnte etwa durch die gleichzeitige Festlegung von Vorschriften gegen dieselben Organismen oder durch gemeinsame Informations- kampagnen erreicht werden. Die Koordination mit dem Bund ist insbesondere

dann wichtig, wenn es die Umsetzung von Massnahmen bei Anlagen betrifft, welche der Bundesrat nach Artikel 29f Absatz 3 Buchstabe b VE-USG vorsieht. In diesen Fäl- len erfolgt die Koordination mit den jeweiligen betroffenen und für die Anlagen zustän- digen Bundesstellen.

Weiter verlangt Artikel 29fbis Absatz 2 VE-USG, dass die Kantone dem Bund regel- mässig Bericht erstatten über die Umsetzung von Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG. Die Berichterstattung bezieht sich sowohl auf die Rechtsetzung als auch auf die ergriffe- nen Massnahmen und die dabei gewonnenen Erkenntnisse und Erfolge. Diese Infor- mationen sind eine wichtige Voraussetzung zur Wahrnehmung der Aufsichtsfunktion des Bundes nach Artikel 38 Absatz 1 USG. Im Weiteren ist die Berichterstattung auch für die Aktualisierung der Liste der Organismen nach Artikel 29f Absatz 4 VE-USG so- wie der Anhänge 2.1 und 2.2 FrSV von Nutzen.

Das 6. Kapitel des 2. Titels des Umweltschutzgesetzes behandelt die Lenkungsabga- ben auf flüchtigen organischen Verbindungen, auf dem Schwefelgehalt von Heizöl «Extraleicht» und auf dem Schwefelgehalt von Benzin und Diesel. Diese Produkte sind keine Organismen nach Artikel 7 Absatz 5bis USG. Die Erwähnung des Begriffs «Organismen» unter Artikel 35c USG ist ein gesetzgeberisches Versehen, das mit der Streichung korrigiert wird.

Art. 41 Abs. 1

Der Vollzug des Umweltschutzgesetzes liegt nach Artikel 36 USG bei den Kantonen. Der Bund ist zuständig für den Vollzug in den Bereichen, die ihm nach Artikel 41 USG zugewiesen werden. Für den Vollzug des Organismenrechts ist gemäss heutigem Ar- tikel 41 Absatz 1 alleine der Bund zuständig. In Artikel 41 Absatz 1 VE-USG ist daher neu festzuhalten, dass der Vollzug von Artikel 29fbis VE-USG nicht dem Bund obliegt. Zudem wird der Text in Klammern an den neuen Gliederungstitel angepasst.

Art. 65 Abs. 3

Artikel 65 Absatz 2 USG verbietet es den Kantonen heute, Vorschriften im Bereich Organismen zu erlassen. Künftig soll ihnen der Erlass von Vorschriften gestützt auf Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG erlaubt sein; der Erlass solcher Vorschriften wird da- her vom Verbot nach Artikel 65 Absatz 2 ausgenommen. Dazu wird Artikel 65 USG mit dem neuen Absatz 3 ergänzt.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Finanzielle Auswirkungen

Die Vorlage umfasst zusätzliche Aufgaben für den Bund im Bereich der Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einbringen von invasiven gebietsfremden Organismen in die Schweiz sowie zu deren Bekämpfung auf Flächen von Nationalstrassen, Eisen- bahnanlagen, militärischen Anlagen und Flughäfen. Die neuen Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einbringen können mit den bestehenden Ressourcen umgesetzt werden. Massnahmen zur Bekämpfung auf Flächen der genannten Infrastrukturanla- gen werden bereits heute im Rahmen der Umsetzung entsprechender Strategien

und Richtlinien ergriffen. Die neue Bestimmung gewährleistet zusätzlich eine einheitli- che Vorgehensweise bei diesen Anlagen und erhöht die Wirksamkeit der Massnah- men. Mittel- bis längerfristig dürfte im Allgemeinen mit einem Rückgang sowohl der Kosten für die Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen als auch der durch diese Organismen verursachten Schäden zu rechnen sein.

Personelle Auswirkungen

Die Umsetzung der Vorlage erfordert beim BAFU ab Inkraftsetzung der Gesetzesän- derung einen zusätzlichen Personalaufwand von 100 Stellenprozenten. Diese Res- sourcen werden BAFU-intern kompensiert. Sie werden eingesetzt für die Erarbeitung und die Betreuung der Liste nach Artikel 29f Absatz 4 VE-USG, die Begleitung der Koordination der kantonalen Vorschriften und Massnahmen und den Aufbau und die Umsetzung von Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einbringen invasiver ge- bietsfremder Organismen mit hohem Gefährdungspotenzial in die Schweiz. Da der Vollzug und teilweise die Umsetzung der Massnahmen des Bundes nach Artikel 29f Absatz 3 bereits heute Teil des Unterhalts der betroffenen Anlagen ist, sind die dies- bezüglich erwarteten personellen Auswirkungen nicht erheblich.

5.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren,

Agglomerationen und Berggebiete

Erlässt ein Kanton Vorschriften nach Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG, führt dies auf- grund der damit zusammenhängenden Vollzugstätigkeit zu administrativem und finan- ziellem Mehraufwand. Auswirkungen auf Gemeinden, urbane Zentren, Agglomeratio- nen und Berggebiete sind nur dann zu erwarten, wenn sich ein Kanton entscheidet, den Vollzug allfälliger neuer Vorschriften an die Gemeinden zu delegieren. In diesem Fall wäre auch auf kommunaler Stufe mit einem administrativen und finanziellen Mehraufwand zu rechnen. Im Gegenzug sind mittel- bis längerfristig jedoch auch Min- derkosten zu erwarten. Sobald die aufgrund von erlassenen Vorschriften getroffenen Massnahmen ihre Wirkung entfalten, dürften im Allgemeinen sowohl die Kosten für die Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen als auch die durch diese Organismen verursachten Schäden zurückgehen.

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Auswirkungen auf Unternehmen

Unternehmen können bei der Einfuhr von Waren aufgrund von Zollkontrollen, die der Bundesrat gestützt auf Artikel 29f Absatz 3 VE-USG vorsieht, von der Vorlage betrof- fen sein. Werden invasive gebietsfremde Organismen festgestellt, so können Auf- wand und Kosten zum Beispiel im Zusammenhang mit der Entsorgung der betroffe- nen Waren entstehen.

Wenn Kantone Vorschriften nach Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG über Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen erlassen, so kann sich dies insbesondere auf Unternehmen mit Grundeigentum auswirken. Die Umsetzung der Massnahmen dürften jedoch bereits Teil der bestehenden Umgebungspflege sein. Die Tragweite der Auswirkungen hängt von der Ausgestaltung der kantonalen Bestimmungen ab. Sobald die aufgrund von erlassenen Vorschriften getroffenen Massnahmen ihre Wir- kung entfalten, dürfte damit zu rechnen sein, dass im Allgemeinen sowohl die Kosten für die Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen als auch die durch

diese Organismen verursachten Schäden zurückgehen, wovon auch die Unterneh- men profitieren.

Auswirkungen auf weitere volkswirtschaftliche Akteure

Der Erlass kantonaler Vorschriften zu Präventions- und Bekämpfungsmassnahmen kann sich auf (natürliche) Personen, die Eigentum an Grundstücken haben oder sol- che besitzen, und auf Inhaberinnen und Inhaber von Fahrzeugen oder anderen mobi- len Anlagen wie Booten sowie von Gegenständen auswirken. Die Tragweite der Aus- wirkungen hängt von der Ausgestaltung der kantonalen Bestimmungen ab.

Daneben sind positive Auswirkungen der Vorlage auf die Landwirtschaft zu erwarten. Durch die Verringerung der Einbringung und Weiterverbreitung von invasiven gebiets- fremden Organismen und Massnahmen zu deren Bekämpfung dürften mittel- bis län- gerfristig der Pflegeaufwand in der Landwirtschaft abnehmen und durch solche Orga- nismen verursachte Ertragsverluste reduziert werden.

Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft

Mittel- bis längerfristig dürfte die Vorlage eine positive Auswirkung auf die Gesamt- wirtschaft haben. Sobald die aufgrund von erlassenen Vorschriften getroffenen Mass- nahmen ihre Wirkung entfalten, ist damit zu rechnen, dass im Allgemeinen sowohl die Kosten für die Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen als auch die durch diese Organismen verursachten Schäden und die Kosten zu deren Behebung zurückgehen.

5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Vorlage verbessert die Prävention und die Bekämpfung von invasiven gebiets- fremden Organismen. Erlassen die Kantone entsprechende Vorschriften, so wäre dies für die Gesellschaft mit erheblichen Vorteilen verbunden, da invasive gebiets- fremde Organismen die Gesundheit von Menschen und Tieren beeinträchtigen oder an Gebäuden und Infrastrukturen beträchtlichen ökonomischen Schaden anrichten können.

5.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Vorlage verstärkt die Präventionsbemühungen, indem sie die rechtlichen Grund- lagen schafft, um mit gezielten Kontrollen der Einschleppung von invasiven gebiets- fremden Organismen entgegenwirken zu können. Zudem ermöglicht sie den Kanto- nen, Vorschriften über Präventions- und Bekämpfungsmassnahmen gegen invasive gebietsfremde Organismen zu erlassen. Mit den in dieser Vorlage vorgesehenen Massnahmen sollen sowohl die bereits in der Schweiz vorkommenden invasiven ge- bietsfremden Organismen eingedämmt werden als auch eine weitere Zunahme ver- hindert werden. Die zu erwartenden Auswirkungen der Vorlage auf die Umwelt sind deshalb positiv.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 74 Absatz 1 BV, der dem Bund die Kompetenz gibt, Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erlassen. Als Einwirkungen gelten 19/21

Vorgänge, die von Menschen verursacht werden. Ein Befall mit invasiven gebiets- fremden Organismen ist stets Folge einer menschlichen Tätigkeit (vgl. Ziff. 3.1 und Erläuterungen zu Art. 7 Abs. 5quinquies VE-USG). Ein Vorkommen von invasiven ge- bietsfremden Organismen stellt folglich immer auch eine Einwirkung im Sinne von Ar- tikel 74 Absatz 1 BV dar.

Artikel 74 Absatz 1 BV verleiht dem Bund eine umfassende Rechtsetzungskompe- tenz. Von dieser hat er insbesondere mit dem Erlass des Umweltschutzgesetzes Ge- brauch gemacht hat. Mit Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG delegiert der Bund seine Rechtsetzungsbefugnis für einen begrenzten und klar umschriebenen Teilbereich des Organismenrechts an die Kantone. Eine solche begrenzte Delegation läuft der verfas- sungsrechtlichen Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen nicht zuwider.40 Die Vorlage ist daher mit Artikel 74 Absatz 1 BV vereinbar.

Zudem stützt sich die Vorlage auf Artikel 78 Absatz 4 BV, der den Bund beauftragt, Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebens- räume in der natürlichen Vielfalt zu erlassen und bedrohte Arten vor Ausrottung zu schützen. Sie dient diesen Zwecken und ist mit Artikel 78 Absatz 4 BV vereinbar.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage steht im Einklang mit den Verpflichtungen der Schweiz im Rahmen der CBD und dem Biodiversitätsrahmenwerk von Kunming-Montreal41 und entspricht Arti- kel 11 Absatz 2 Buchstabe b der Berner Konvention, der die Schweiz verpflichtet, die Ansiedlung nicht heimischer Arten streng zu überwachen und zu begrenzen.

Die Vorlage enthält keine handelsbeschränkenden Vorschriften und steht somit im Einklang mit den Verpflichtungen der Schweiz im Rahmen der Abkommen der WTO. Allfällige Handelsbeschränkungen, die im Zusammenhang mit den Massnahmen ge- gen das unbeabsichtigte Einbringen von invasiven gebietsfremden Organismen in die Schweiz aus der Vorlage hervorgehen könnten, würden unter die allgemeinen Aus- nahmen nach Artikel XX Buchstabe b des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) vom 30. Oktober 194742 fallen. Eine Notifikation nach dem SPS-Abkommen wäre dann erneut zu prüfen.

Die Vorlage betrifft keines der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU. Der Pflanzenschutzbereich und das Abkommen vom 21. Juni 199943 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen bleiben vorbehalten. Nicht berührt von der Vorlage wird das Abkommen vom 26. Oktober 200444 zwischen der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Ge- meinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands, da dieses nur Personenkontrollen betrifft und auf Warenkontrollen keinen Einfluss hat.

6.3 Erlassform

40 Vgl. PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl., Bern 2021, Rz. 800 ff., insbesondere 803. 41 Das Biodiversitätsrahmenwerk von Kunming-Montreal mit seinen Status- und Handlungszielen ist abrufbar unter: www.un.org/depts/ger- 42 SR 0.632.21 43 SR 0.916.026.81 44 SR 0.362.31 20/21

Nach Artikel 164 BV und Artikel 22 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes vom 13. De- zember 200245 erlässt die Bundesversammlung wichtige rechtsetzende Bestimmun- gen, wie sie die vorliegende Revision des Umweltschutzgesetzes umfasst, in Form des Bundesgesetzes.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen noch neue Verpflich- tungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Aus- gabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen

Äquivalenz

Die Kantone können gestützt auf Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG selbst entscheiden, ob und inwieweit sie entsprechende Vorschriften erlassen wollen. Die Vorlage ist des- halb mit dem Subsidiaritätsprinzip nach Artikel 43a Absatz 1 BV und dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz nach Artikel 43a Absatz 2 und 3 BV vereinbar.

6.6 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen

Die Vorlage ermächtigt den Bundesrat in Artikel 29f Absatz 3, Vorschriften über Massnahmen gegen das unbeabsichtigte Einbringen und in bestimmten Fällen zur Bekämpfung von invasiven gebietsfremden Organismen zu erlassen. Artikel 29f Ab- satz 4 VE-USG beauftragt den Bundesrat, die invasiven gebietsfremden Organismen festzulegen, zu welchen die Kantone nach Artikel 29fbis Absatz 1 VE-USG Vorschrif- ten erlassen dürfen. Diese Rechtsetzungsermächtigungen beschränken sich jeweils auf einen bestimmten Regelungsgegenstand und sind nach Inhalt, Zweck und Aus- mass hinreichend konkret. Die Delegation der Rechtsetzungsbefugnisse wird damit dem Bestimmtheitsgrundsatz gerecht und ist somit verfassungsrechtlich ausreichend umschrieben.

6.7 Datenschutz

Die Massnahmen des Bundesrates nach Artikel 29f Absatz 3 VE-USG gegen das un- beabsichtigte Einbringen invasiver gebietsfremder Organismen wirken sich auf den Schutz der Daten von importierenden Privatpersonen und Unternehmen aus. Die da- tenschutzrechtlichen Anforderungen werden durch die Zollgesetzgebung erfüllt.

Die Kantone erheben und verwenden für die Bekämpfung und die Überwachung von invasiven gebietsfremden Organismen teils Daten zu den betroffenen Grundstücken. Die Erfassung und die Weitergabe dieser Daten an andere Kantone richten sich nach kantonalem Recht. Die Weitergabe an den Bund erfordert lediglich eine Grundlage im Verordnungsrecht, da es sich nicht um besonders schützenswerte Daten handelt.

45 SR 171.10 21/21