Ausgangslage

Medienmitteilung der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 21.11.2017

Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Ständerates unterbreitet ihrem Rat nach Durchführung der Vernehmlassung eine Vorlage für eine Änderung der Bundesverfassung, die den Kantonen bei der Gestaltung ihrer Wahlverfahren mehr Freiraum gewährt. Somit werden die Standesinitiativen der Kantone Zug und Uri umgesetzt.

Mit ihren Standesinitiativen haben die Kantone Zug und Uri ihren Unmut über zu enge Vorgaben des Bundesgerichts betreffend die Ausgestaltung kantonaler Wahlverfahren zum Ausdruck gebracht (14.307 /14.316 s Kt.Iv. ZG. Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen. Änderung der Bundesverfassung / Kt.Iv. UR. Souveränität bei Wahlfragen). Nach Kenntnisnahme der Ergebnisse der vom 22. Juni bis 13. Oktober 2017 durchgeführten Vernehmlassung, hat die Kommission nun mit 7 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen beschlossen, dem Rat die Vorlage für eine Änderung von Artikel 39 der Bundesverfassung zu unterbreiten. In Artikel 39 BV soll neu festgehalten werden, dass die Kantone bei der Gestaltung der Verfahren zur Wahl ihrer Behörden frei sind. Auch wird klargestellt, dass das Bundesgericht keine Vorgaben betreffend die Grösse der Wahlkreise machen darf.

In der Vernehmlassung haben sich 17 der 26 Kantone positiv gegenüber einer Verfassungsänderung ausgesprochen, wobei 13 Kantone (BE, LU, UR, SZ, OW, ZG, SO, AR, AI, GR, AG, TI, VS) den von der Kommissionsmehrheit vorgeschlagenen Text unterstützen, welcher die Kantone inskünftig ganz vor bundesgerichtlichen Vorgaben zur Ausgestaltung des Wahlverfahrens schützt. Vier Kantone (ZH, SG, VD, GE) möchten sich darauf beschränken, die heutige Praxis des Bundesgerichtes in der Verfassung festzuschreiben.

Etwas negativer sieht die Bilanz der in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien aus. Von diesen äussern sich nur die CVP und die SVP positiv zu einer Verfassungsänderung, wobei die CVP die Mehrheits- und die SVP die Minderheitsvariante unterstützt. Die FDP, die SP, die Grünen, die GLP und die EVP sind gegen eine Verfassungsänderung, so auch fünf kantonale Parteien, die Stellung genommen haben. Vier Verbände gaben eine Stellungnahme für eine Verfassungsänderung ab, einer dagegen.

Die überwiegend positiven Stellungnahmen seitens der Kantone waren für die Kommission Anlass, an ihrer Vorlage festzuhalten. Mit 7 zu 5 Stimmen hält die Kommissionsmehrheit an ihrem Text fest, wonach die Kantone bei der Gestaltung ihrer Wahlverfahren frei sind. Die Minderheit möchte, dass das Bundesgericht nach wie vor Vorgaben im Rahmen der heutigen Praxis machen kann.

Der Bundesrat erhält nun Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Kommission wird diese zu Beginn des nächsten Jahres behandeln, so dass die Vorlage in der Frühjahrsession traktandiert werden kann.

Der Bericht und der Erlassentwurf der Kommission sowie der Bericht über die die Ergebnisse der Vernehmlassung können unter folgendem Link eingesehen werden:

https://www.parlament.ch/de/organe/kommissionen/sachbereichskommissionen/kommissionen-spk/berichte-vernehmlassungen-spk/vernehmlassung-spk-14-307

Stellungnahme des Bundesrates vom 17. Januar 2018

(...) Nach Abwägung der Argumente für und wider den Entwurf der SPK-S hat der Bundesrat entschieden, auf einen Antrag für oder gegen die Kommissionsvorschläge zu verzichten. Nach Auffassung des Bundesrates muss ein Wahlsystem den demokratischen Grundsätzen sowie dem historischen und gesellschaftlichen Kontext eines Gemeinwesens entsprechen können.

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung reicht der Kanton Zug folgende Standesinitiative ein:

Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) ist so zu ändern, dass die Kantone frei sind in der Ausgestaltung ihres Wahlrechts.

Begründung

Der Grundsatz, wonach Bundesrecht kantonalem Recht vorgeht, ist ein bundesrechtlicher Rechtsgrundsatz und steht damit untrennbar mit der Staatsform in Zusammenhang. Er ist implizit in Artikel 3 der Bundesverfassung enthalten, welcher die Souveränität der Kantone unter Vorbehalt der im Verfassungsrecht vorgesehenen Bundeskompetenzen verankert (Botschaft des Bundesrates über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1, hier 216). Artikel 49 der Bundesverfassung verankert den Grundsatz des Vorrangs und der Einhaltung von Bundesrecht zudem auch explizit. Diese Bestimmung gewährleistet die innere Geschlossenheit, die Einheit und die Widerspruchsfreiheit der schweizerischen Rechtsordnung. Sie erfüllt damit zentrale Aspekte des Rechtsstaats und der Rechtssicherheit (Alexander Ruch, St. Galler Kommentar zu Art. 49 BV, Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 3 mit weiteren Hinweisen).

Nach Artikel 149 Absatz 3 der Bundesverfassung bildet bei der Wahl des Nationalrates jeder Kanton einen Wahlkreis. Zufolge der sehr unterschiedlichen Bevölkerungszahlen in den Kantonen und der damit verbundenen unterschiedlichen Anzahl der im Kanton zu besetzenden Nationalratssitze weichen die Wahlkreise stark voneinander ab. Nach konstanter Praxis sind auch die Kantone in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens "weitgehend frei" (vgl. BGE 136 I 376 Erwägung 4.1; BGE 136 I 352 Erwägung 2 mit Hinweisen), d. h., Wahlen und Abstimmungen haben sich im Rahmen des Artikels 34 der Bundesverfassung zu bewegen. Allein die Tatsache, dass auf kantonaler Ebene unterschiedliche Systeme zur Bestellung der Legislativen bestehen, zeigt, dass die Kantone über eine gewisse Eigenständigkeit auch in diesen Fragen verfügen. Allerdings muss festgestellt werden, dass die jüngere Rechtsprechung des Bundesgerichtes im Bereich des kantonalen Wahlrechts zunehmend zu einer Beschneidung des Spielraums der Kantone und zur Verunmöglichung kantonaler Eigenständigkeiten führt. Es ist aber gerade Ausdruck eines gelebten Föderalismus, dass gewisse Differenzierungen zwischen den Kantonen möglich und zulässig sein sollen. Nicht von ungefähr verankert die Bundesverfassung die Pflicht des Bundes, die Eigenständigkeit der Kantone zu wahren (Art. 47 Abs. 1 der Bundesverfassung).

Von Verfassung wegen haben alle Bundesbehörden, auch die gerichtlichen, die verfassungsrechtlich gewährleisteten Eigenständigkeit der Kantone und damit den Föderalismus zu beachten. Eine gewisse im Rahmen von Artikel 34 der Bundesverfassung bestehende Eigenständigkeit der Kantone bei der Bestimmung des kantonalen Wahlrechts ist daher naheliegend. Es leuchtet nicht ein, weshalb den Kantonen aus Rücksicht auf regionale Gegebenheiten oder auf sprachliche Minderheiten nicht eine gewisse Selbständigkeit zukommen soll: Artikel 3 der Bundesverfassung verankert die Souveränität der Kantone unter Vorbehalt einer Einschränkung durch die Bundesverfassung. Zwar gewährleistet Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung die Garantie der politischen Rechte. Diese Bestimmung ist allerdings allgemein gehalten, indem der Verfassungsschutz die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe beinhaltet. Daraus hat das Bundesgericht im Laufe der Zeit eine Praxis entwickelt. Dabei ging es um zentrale Bereiche wie namentlich den Schutz des aktiven und passiven Wahlrechts, das Gleichbehandlungsgebot oder die Chancengleichheit. Diese Grundsätze gelten bei Abstimmungen und bei Wahlen.

Die Standesinitiative will das bewährte Bundesstaatssystem nicht infrage stellen, sondern zielt auf eine präzisere Formulierung von Artikel 34 der Bundesverfassung und damit auf eine Rückbesinnung auf die kantonalen Eigenständigkeiten ab. Sie ist Ausdruck des Missfallens über eine Rechtsprechung des Bundesgerichtes im Bereich des kantonalen Wahlrechts. Die weitgehende Auslegung von Artikel 34 der Bundesverfassung durch das Bundesgericht ist vor allem auch deswegen problematisch, weil Änderungen von kantonalem Wahlrecht nicht mehr auf direktdemokratischem Weg, mit politischen Mitteln und somit über demokratische Mehrheitsentscheide erfolgen. Gerichtliche Vorgaben im Bereich des kantonalen Wahlrechts werden leicht als Eingriffe in die kantonale Souveränität missverstanden, was zu politischen Auseinandersetzungen und Abwehrreflexen führt.

Mit der Standesinitiative soll vor allem ein Zeichen gesetzt werden, dass das Bundesgericht in Fragen des Wahlrechts die Bundesverfassung zurückhaltend auszulegen hat, ohne das Bundesstaatsmodell der Schweizerischen Eidgenossenschaft infrage zu stellen.

Verhandlungen

SDA-Meldung

Debatte im Ständerat, 15.03.2018

Ständerat will Kantone freie Hand lassen bei Wahlen ihrer Behörden

Der Ständerat will den Kantonen freie Hand lassen in der Frage, wie sie ihre Behörden wählen. Auch die Wahlkreise sollen sie in eigener Kompetenz festlegen können.

Der Ständerat befasste sich am Donnerstag mit Standesinitiativen von Uri und Zug, die Souveränität der Kantone beim Wahlverfahren für kantonale Behörden und den Ständerat fordern. Den Umsetzungsvorschlag der Mehrheit der Staatspolitischen Kommission (SPK) hiess die kleine Kammer mit 26 zu 15 Stimmen gut. Nun ist der Nationalrat am Zug.

Bundesgerichtsentscheide

Das Bundesgericht hatte die Anforderungen ans Wahlsystem in den letzten Jahren immer mehr präzisiert. Grundsätzlich legt es Wert darauf, dass die Stimmen aller Wählerinnen und Wähler in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Mandatsverteilung berücksichtigt werden. Unter dem Titel "Proporzwahlrecht" sollen nicht faktische Majorzwahlen durchgeführt werden dürfen.

In mehreren Urteilen hat das Bundesgericht daher festgehalten, dass keine Wahlkreise zulässig sind, in denen es für ein Mandat mehr als 10 Prozent der Stimmen braucht. In jedem Wahlkreis müssen somit mindestens 9 Sitze vergeben werden.

Das Bundesgericht habe mit diesen Entscheiden den Kantonen einen engen Rahmen für die Gestaltung ihrer Wahlverfahren gegeben, sagte Peter Föhn (SVP/SZ) namens der SPK. Verunsicherung ausgelöst hätten namentlich zwei Urteile, wonach das Majorzverfahren nur unter besonderen Umständen zu tolerieren sei.

Eine Minderheit hätte nicht auf die Vorlage eintreten wollen, unterlag aber mit 26 zu 14 Stimmen. Würden die Initiativen umgesetzt, könnten die Grundrechte Diskriminierungsverbot und der freien Meinungsäusserungsfreiheit der Stimmbürger verletzt werden warnte Robert Cramer (Grüne/GE).

Die Hälfte der Kantone lehne den Mehrheitsantrag ab, konstatierte Hans Stöckli (SP/BE). "Die Nonchalance, mit dem man über die Vernehmlassung hinweggeht, erstaunt." Das Bundesgericht habe gehandelt, weil Bürger Beschwerden gegen die Wahlverfahren ihrer Kantone eingelegt hätten. "Diese Möglichkeit wollen Sie kappen."

Regionale Besonderheiten

Der Zuger Standesvertreter Peter Hegglin (CVP) plädierte für Wahlfreiheit und verwies auf regionale Besonderheiten. Anlass für die Initiative sei gewesen, dass das höchste Gericht 2011 das Zuger Wahlsystem für ungültig erklärt habe. Dabei entspreche das Zuger System grösstenteils dem Wahlsystem für den Nationalrat.

In 19 Kantonen würden die Nationalratswahlen der Vorgabe aus Lausanne nicht gerecht, wonach in einem Wahlkreis nicht mehr als 10 Prozent der Stimmen für einen Sitz verlangt werden dürfen, gab Andrea Caroni (FDP/AR) zu bedenken. 73 Nationalräte seien in kleineren Wahlkreisen und damit an sich verfassungswidrig gewählt.

In der Rechtsprechung des Bundesgerichts gehe es um die Grösse der Wahlkreise und wie alle Parteien proportional gerecht vertreten seien, sagte Pirmin Bischof (CVP/SO). "Wie wenn es nur politische Parteien gäbe und sonst nichts."

Josef Dittli (FDP/UR) fügte hinzu, dass es in rund der Hälfte der Urner Gemeinen gar keine Parteien gebe. "Dort eine Anwendung nach Proporz oder doppeltem Pukelsheim zu machen, ist nicht gerade einfach."

Kompromiss abgelehnt

Eine Minderheit wollte weniger weit gehen und den Kantonen freistellen, ein Proporz- , ein Majorz- oder ein Mischverfahren zu wählen. Bei der Festlegung der Wahlkreise sollen sie historischen, föderalistischen, regionalen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Besonderheiten Rechnung tragen können.

Sprecher Raphaël Comte (FDP/NE) warb vergeblich für diesen Kompromiss, dessen Ziel es war, dass das Bundesgericht mit der Rechtsprechung zu kantonalen Wahlverfahren nicht mehr weiter gehen sollte. Die Minderheit wolle die zurzeit in den Kantonen angewandten Systeme in der Bundesverfassung verankern.

Der Bundesrat verzichtete auf einen Antrag. In der Vernehmlassung hatte sich kein Konsens abgezeichnet. 17 Kantone sprachen sich für den Vorschlag der Mehrheit oder der Minderheit der Kommission aus, 9 Kantone lehnten die Vorschläge ab. Auch 5 Parteien äusserten sich ablehnend.

SDA-Meldung

Debatte im Nationalrat, 19.09.2018

Das Parlament will den Kantonen freie Hand lassen in der Frage, wie sie ihre Behörden wählen. Nach dem Ständerat hat sich auch der Nationalrat im Grundsatz einverstanden gezeigt.

Die Änderung geht auf Standesinitiativen der Kantone Zug und Uri zurück. Ziel ist es, den Kantonen mehr Freiheit einzuräumen beim Verfahren zur Wahl ihrer Behörden. Das Bundesgericht hatte die Anforderungen ans Wahlsystem in den letzten Jahren immer mehr präzisiert.

Grundsätzlich legt es Wert darauf, dass die Stimmen aller Wählerinnen und Wähler in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Mandatsverteilung berücksichtigt werden. Unter dem Titel "Proporzwahlrecht" sollen nicht faktische Majorzwahlen durchgeführt werden dürfen.

In mehreren Urteilen hat das Bundesgericht daher festgehalten, dass keine Wahlkreise zulässig sind, in denen es für ein Mandat mehr als 10 Prozent der Stimmen braucht. In jedem Wahlkreis müssen somit mindestens 9 Sitze vergeben werden.

Handlungsbedarf erkannt

Nun will der Ständerat in der Bundesverfassung verankern, dass die Kantone frei sind in der Ausgestaltung der Verfahren zur Wahl ihrer Behörden nach dem Grundsatz des Majorzes, des Proporzes oder einer Mischform. Frei wären sie auch in der Ausgestaltung ihrer Wahlkreise. Sie sollen zudem spezielle Wahlrechtsregelungen festlegen können, etwa zum Schutz regionaler Minderheiten.

Die vorberatende Nationalratskommission hatte dies knapp abgelehnt und empfohlen, nicht auf die Vorlage einzutreten. Der Proporz bei kantonalen Wahlen solle grundrechtskonform angewendet werden, argumentierte sie. Bei zu kleinen Wahlkreisen könne etwa mit Wahlkreisverbänden oder speziellen Verteilungsregeln ein Ausgleich geschaffen werden.

Cédric Wermuth (SP/AG) erinnerte im Namen der Kommission daran, dass verschiedene Kantone ihr Wahlrecht nach den Entscheiden des Bundesgerichts angepasst haben. Es gebe daher keinen Handlungsbedarf für den Bundesgesetzgeber.

Gerhard Pfister (CVP/ZG) hielt dagegen, das Bundesgericht schränke den Spielraum der Kantone bei der Ausgestaltung der Wahlverfahren zusehends ein. Gregor Rutz (SVP/ZH) betonte, die Schweiz sei nicht mit dem Rechenschieber entstanden und folglich kein konstruierter Zentralstaat. Das Parlament müsse den Respekt wahren vor den kleinen Kantonen.

Den Nationalrat überzeugte diese Argumentation. Er beschloss mit 93 zu 90 Stimmen bei 2 Enthaltungen, auf die Vorlage einzutreten - gegen den Willen seiner Kommission. Damit geht diese zur Detailberatung an die Kommission zurück.

SDA-Meldung

Debatte im Nationalrat, 10.12.2018

Parlament will Kantonen freie Hand lassen bei Wahlverfahren

Das Parlament will den Kantonen freie Hand lassen beim Wahlverfahren für ihre Behörden. Nach dem Ständerat hat sich auch der Nationalrat gegen Einschränkungen ausgesprochen.

Damit stellt sich der Rat zum zweiten Mal dem Willen seiner vorberatenden Kommission entgegen. Diese hatte zunächst gar nicht auf die Vorlage eintreten wollen. In der Herbstsession wurde sie jedoch vom Nationalrat überstimmt.

Die Kommission empfahl ihrem Rat nun am Montag, den Satz aus der Vorlage zu streichen, wonach die Kantone in der Festlegung der Wahlkreise und spezieller Wahlrechtsregelungen frei sind. Die Kantone sollen aber frei sein in der Ausgestaltung des Verfahrens nach dem Grundsatz des Majorzes, des Proporzes oder einem Mischsystem.

Der Vorschlag sei ein Kompromiss zwischen dem Anspruch nach Rechts- und Stimmgleichheit und der Souveränität der Kantone, argumentierte Cédric Wermuth (SP/AG) im Namen der Kommission. Damit werde die bisherige Rechtsauslegung des Bundesgerichts übernommen.

Das lehnte eine Minderheit in der Kommission ab. Die Festlegung der Wahlkreise sei einer der wesentlichen Pfeiler des Föderalismus, betonte Gerhard Pfister (CVP/ZG). Die Souveränität der Kantone dürfe in dieser Frage nicht angetastet werden.

Der Nationalrat folgte dieser Argumentation und lehnte die Einschränkung mit 104 zu 83 Stimmen bei 2 Enthaltungen ab. Damit ist das Geschäft bereit für die Schlussabstimmung. Nimmt es auch diese Hürde, wird das Volk das letzte Wort haben, weil es sich um eine Verfassungsänderung handelt.

SDA-Meldung

Debatte im Nationalrat, 14.12.2018

Nationalrat lehnt Liberalisierung der kantonalen Wahlverfahren ab

Das Parlament will den Kantonen doch nicht freie Hand lassen beim Wahlverfahren für ihre Behörden und Ständeratsmitglieder. Der Nationalrat hat die Änderung am Freitag in der Schlussabstimmung versenkt, mit 103 zu 90 Stimmen. Das letzte Wort hätte das Volk gehabt, weil es sich um eine Verfassungsänderung handelte. Nun ist das Geschäft aber vom Tisch.