Contradictions entre normes de droit international et normes de droit interne. Garantir la sécurité du droit en inscrivant la pratique Schubert dans la Constitution

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement une modification visant à inscrire dans la Constitution la pratique Schubert, laquelle s'appliquera en particulier en cas de contradiction entre une norme de droit international et une norme de droit interne.

Begründung

La pratique Schubert développée par le Tribunal fédéral a fait ses preuves : une loi fédérale contraire à un traité international prime ce traité si le législateur (peuple/Parlement) a voulu s'en écarter à dessein en édictant cette loi ou s'il avait pleinement conscience du conflit entre le traité et la loi ; en pareil cas, le Tribunal fédéral est lié par ladite loi.

En 2010 (cf. motion 08.3249), le Conseil fédéral a rejeté l'intervention, estimant qu'elle était inutile dans la mesure où la pratique Schubert n'était remise en cause par personne : "Pour le constituant de 1999, il s'agissait en particulier de laisser la possibilité au Tribunal fédéral de maintenir sa pratique Schubert, en vertu de laquelle une loi fédérale contraire au droit international pourra être appliquée à titre exceptionnel, si le législateur a sciemment envisagé la violation du droit international. Le Conseil fédéral estime que la pratique actuelle a en principe fait ses preuves. Il n'est pas nécessaire de prendre des mesures dans l'immédiat." Le Tribunal fédéral a confirmé lui aussi, lors d'une audition relative aux conséquences du droit international pour la Suisse, que la pratique Schubert n'était remise en cause par personne. Dans le rapport établi en réponse au postulat 13.3805, le Conseil fédéral tablait, là encore, sur la validité d'une "jurisprudence Schubert relativisée": "Sauf si l'Assemblée fédérale a sciemment adopté un texte contraire au droit international ; dans ce cas, c'est cette disposition (ultérieure) qui s'applique" pour le Tribunal fédéral. "Les droits de l'homme garantis par le droit international (tels qu'en contient notamment la CEDH) l'emportent cependant systématiquement sur les lois fédérales."

En 2016, la donne a soudain changé : selon un nouvel arrêt du Tribunal fédéral (2C_716/2014), les accords européens priment les lois fédérales lorsque celles-ci ont été édictées après la conclusion des accords concernés. Le texte publié ne laisse planer aucun doute sur la portée politique de cet arrêt : le Tribunal fédéral y indique que le nouvel article constitutionnel sur la gestion de l'immigration (art. 121a) n'est pas applicable. Si aucune solution n'est trouvée avec l'UE dans le cadre de négociations et que des normes de droit interne ne peuvent pas être interprétées de manière conforme à l'accord sur la libre circulation des personnes, celui-ci prime les normes de droit interne concernées.

Cet arrêt à caractère politique remet en cause un principe éprouvé : il nous soumet au droit de l'UE en l'absence de tout accord-cadre institutionnel. La "NZZ" elle-même estime qu'une décision de principe s'impose au niveau politique.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral a examiné l'opportunité de codifier la jurisprudence Schubert dans deux rapports, en 2010 et en 2011. Il a constaté que l'art. 5, al. 4, de la Constitution fédérale, tel qu'il était formulé, n'empêchait pas le Tribunal fédéral de maintenir cette jurisprudence. Créer une base constitutionnelle expresse n'était à ses yeux ni nécessaire, ni même utile (rapport du Conseil fédéral du 5 mars 2010, FF 2010 2067, 2125 s.; rapport additionnel du Conseil fédéral du 30 mars 2011, FF 2011 3401, 3346s.). Ces considérations n'ont rien perdu de leur pertinence.

La codification de la jurisprudence Schubert a également été demandée par l'initiative parlementaire 09.414 (à laquelle le Conseil national a décidé de ne pas donner suite le 14.9.2010). La majorité de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) avait estimé, entre autres réflexions, que le Tribunal fédéral devait pouvoir apprécier un conflit de normes sans être lié par une règle constitutionnelle rigide. Le Tribunal fédéral statue en effet de manière adaptée aux circonstances, en tenant compte notamment de l'importance des traités internationaux. Selon la majorité de la Commission, cette jurisprudence a fait ses preuves dans la pratique (rapport CIP-N du 20 août 2010 sur l'initiative parlementaire 09.414).

Il faut en outre constater que la procédure de conclusion des traités internationaux comporte des instruments et des sécurités visant à ce que le droit international et le droit interne n'entrent pas en conflit. Dans les rares cas où ce n'est pas possible, la jurisprudence Schubert permet de donner la primauté à la loi fédérale si le Parlement a dérogé au droit international en pleine connaissance de cause. Toutefois, comme la Suisse attend aussi de ses partenaires qu'ils s'en tiennent à leurs engagements, ce type de violation du traité devrait rester une solution de dernier recours. En effet, même si la jurisprudence Schubert est appliquée, il existe deux principes fondamentaux du droit coutumier international, codifiés par la Convention de Vienne sur le droit des traités (RS 0.111), qui n'en restent pas moins valables : selon l'article 26 de la Convention de Vienne, tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi ("pacta sunt servanda"); et selon l'article 27, une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne (Constitution, loi ou ordonnance) comme justifiant la non-exécution d'un traité. Codifier la jurisprudence Schubert n'accroîtrait donc guère la sécurité du droit, car la cohérence de l'ordre juridique ne saurait s'accorder avec des normes légales contraires au droit international (voir la réponse du Conseil fédéral à l'interpellation 16.3043).

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.