Davantage de logements abordables. Initiative populaire et crédit-cadre destiné à alimenter le fonds de roulement

Zusammenfassung

Message du 21 mars 2018 relatif à l'initiative populaire "Davantage de logements abordables" et à un crédit-cadre destiné à alimnter le fonds de roulement en faveur de la construciton de logements d'utilité publique.

Ausgangslage

L'initiative populaire lancée par l'Association suisse des locataires " Davantage de logements abordables " a pour objectif d'étendre l'offre de logements à loyer modéré. À cette fin, l'aide de l'État en faveur des logements à loyer modéré doit être développée. En outre, des dispositions de protection en faveur du maintien, sur le marché, de logements à loyer modéré doivent être introduites dans la Constitution. Le Conseil fédéral recommande de rejeter l'initiative. Il a soumis au Parlement un contre-projet indirect qui prévoit un crédit-cadre de 250 millions de francs destiné à alimenter le fonds de roulement en faveur de la construction de logements d'utilité publique. Recommandant eux aussi de rejeter l'initiative, le Conseil national et le Conseil des États ont approuvé le contre-projet. Ce dernier entre en vigueur uniquement si l'initiative est retirée ou rejetée.

Contexte

L'initiative populaire " Davantage de logements abordables " de l'Association suisse des locataires (ASLOCA) a été déposée le 18 octobre 2016 munie de 104 800 signatures valables. Elle vise à modifier et compléter l'article constitutionnel sur l'encouragement de la construction de logements et de l'accession à la propriété (art. 108 de la Constitution) de manière à étendre l'offre de logements à loyer modéré. Ainsi, elle propose que 10 % au moins des logements nouvellement construits soient propriété de maîtres d'ouvrage d'utilité publique. Pour atteindre cet objectif, l'initiative prévoit, entre autres, l'introduction d'un droit de préemption en faveur des cantons et des communes.

L'initiative s'inscrit dans un contexte d'évolution du marché du logement marqué, entre 2002 et 2015, par une demande excédentaire, qui a entraîné, en particulier dans les régions urbaines et les régions touristiques, un assèchement du marché et une forte augmentation des prix de l'offre des logements locatifs et des objets en propriété dans certaines zones. La conjoncture soutenue, mais aussi la croissance de la population ont alimenté la demande.

Le Conseil fédéral recommande le rejet de l'initiative populaire, considérant que les interventions demandées sur le marché ne sont ni nécessaires, ni réalistes. À ses yeux, ce constat s'applique non seulement à la disposition prévoyant qu'au moins 10 % des logements nouvellement construits appartiennent à des maîtres d'ouvrage d'utilité publique, mais aussi aux droits de préemption demandés et aux mesures proposées visant à empêcher la perte de logements à loyer modéré, qui ne sont pas conciliables avec une offre de logements respectant les principes de l'économie de marché. En outre, le Conseil fédéral estime que l'initiative entraînerait une charge financière trop lourde tant pour la Confédération que pour les cantons. Pour lui, la politique du logement de la Confédération, qui fait confiance aux forces du marché et encourage, de manière complémentaire au marché, l'accession à la propriété d'un logement destiné à l'usage personnel et la construction de logements d'utilité publique, a par ailleurs fait ses preuves.

Parallèlement, le Conseil fédéral a soumis au Parlement un contre-projet indirect en rapport étroit avec l'initiative, à savoir un projet d'arrêté fédéral relatif à un crédit-cadre d'un montant de 250 millions de francs destiné à alimenter le fonds de roulement en faveur de la construction de logements d'utilité publique. Ce projet prévoit que, à partir de 2020 et pendant 10 ans, le crédit-cadre soit alloué au fonds par tranches successives. L'arrêté fédéral en question entre en vigueur dès lors que l'initiative populaire " Davantage de logements abordables " est retirée ou rejetée. Le fonds de roulement finance des prêts remboursables qui rapportent des intérêts pour des projets de construction ou de rénovation de logements à loyer modéré dont le besoin est établi. L'objectif visé par le Conseil fédéral est de maintenir le volume d'encouragement à 1500 logements par année, ce qui correspond au volume annuel moyen depuis 2004.

Verhandlungen

Le Conseil national s'est penché sur l'initiative à la session d'hiver 2018. Durant les délibérations, les groupes des partis bourgeois se sont opposés au texte, notamment pour des questions de coûts et des raisons liées au fédéralisme. Hans Egloff (V, ZH), rapporteur de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-N) - qui était chargée de l'examen préalable - et président de l'Association suisse des propriétaires fonciers, estimait par exemple que la part de 10 % prévue par l'initiative était en contradiction avec une offre de logements respectant les principes de l'économie de marché, qu'elle était irréaliste et qu'elle n'avait rien à faire dans la Constitution. Seuls les groupes socialiste et vert ont soutenu l'initiative, au motif qu'il convenait de faire en sorte qu'une partie de l'offre de logements échappe à la logique du marché et du profit, comme l'a indiqué Carlo Sommaruga (S, GE), président de l'ASLOCA. Abondant dans le même sens, Michael Töngli (G, LU), membre du comité de l'ASLOCA, jugeait inacceptable que seules les personnes disposant d'un haut revenu puissent vivre en ville.

Le contre-projet indirect du Conseil fédéral a été débattu parallèlement à l'initiative. La majorité de la CER-N avait initialement proposé à son conseil de ne pas entrer en matière sur le projet. Le Conseil national a cependant décidé, par 104 voix contre 78, d'entrer en matière sur le projet et de renvoyer ce dernier à la commission. Deux jours plus tard, contre l'avis du groupe UDC et d'une partie du groupe libéral-radical, il a approuvé, par 124 voix contre 73 au vote sur l'ensemble, le crédit-cadre de 250 millions de francs proposé par le Conseil fédéral. Il avait auparavant rejeté, par 143 voix contre 54, le relèvement du crédit-cadre à 375 millions francs proposé par la gauche. Il avait par ailleurs décidé, par 135 voix contre 61 et 1 abstention, de n'augmenter la dotation du fonds de roulement que si l'initiative était retirée ou rejetée, comme le proposait le Conseil fédéral.

L'initiative, quant à elle, n'a pas trouvé grâce auprès de la majorité. Le Conseil national a en effet recommandé son rejet par 143 voix contre 54.

Le Conseil des États a examiné les deux projets à la session de printemps 2019. Au sein de la Chambre des cantons aussi, l'initiative a avant tout été soutenue par les membres des groupes socialiste et vert. Pour Paul Rechsteiner (S, SG), le fait que les frais de logement grèvent toujours plus le budget des ménages plaidait en faveur de l'initiative. Aux yeux de Damian Müller (RL, LU), par contre, la part de 10 % prévue par l'initiative était tout simplement utopique. Le Conseil des États a recommandé, par 31 voix contre 12, de rejeter l'initiative.

En revanche, la Chambre haute a, elle aussi, approuvé le contre-projet du Conseil fédéral. Pirmin Bischof (C, SO) a notamment relevé, au nom de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des États, que la politique du logement axée sur l'économie de marché appliquée jusqu'ici par la Confédération avait fait ses preuves et il qu'il fallait continuer à alimenter le fonds de roulement. Peter Föhn (V, SZ), pour sa part, a souligné que le contre-projet permettait de soutenir les artisans locaux et la place économique suisse. Roberto Zanetti (S, SO) est même allé plus loin, plaidant pour un relèvement supplémentaire de la dotation du fonds, qu'il a qualifié d'" instrument bénéfique ", à 375 millions de francs. À l'autre extrême, Philipp Müller (RL, AG) a proposé de ne pas entrer en matière sur le contre-projet en raison du risque lié au fonds, qu'il a comparé aux cautionnements de navires de haute mer, qui coûtent aujourd'hui cher à la Confédération.

Des propositions de minorités qui visaient à porter le montant du crédit-cadre à 375 millions de francs ou à renoncer à lier les deux projets ont été rejetées. Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté le contre-projet indirect par 36 voix contre 5 et 2 abstentions.

Au vote final, 140 conseillers nationaux se sont prononcés pour l'adoption de l'arrêté fédéral concernant l'initiative populaire, tandis que 56 s'y sont opposés. Au Conseil des États, l'acte a été adopté par 30 voix contre 13 et 1 abstention.

L'initiative populaire a été rejetée par le peuple le 9 février 2020 par 57,1 % des votants et par 16 cantons et 5 demi-cantons.