Report de la conclusion de l'accord-cadre avec l'UE et érosion insidieuse de la voie bilatérale. Combien coûteraient les scénarios de rechange?

Wortlaut

Le 7 décembre 2018, le Conseil fédéral a décidé de prendre acte des résultats des cinq années de négociations avec l'UE portant sur un accord-cadre, et de soumettre ces résultats à une vaste consultation. Cette façon de procéder est certes critiquée par certains milieux, qui la jugent dénuée de tout courage, mais elle peut contribuer à faire émerger au cours des prochains mois une position consolidée, soutenue par tous les acteurs importants, qui tracera les futurs contours des relations entre la Suisse et l'UE. Mieux vaut une approche de ce type que le rejet de l'accord-cadre au Parlement ou lors d'une éventuelle votation populaire.

La conclusion d'un accord-cadre est une condition de la poursuite fructueuse et du renforcement de la solution bilatérale, qui constitue un véritable succès pour la Suisse. Il est essentiel, notamment pour le pôle d'innovation et de recherche ainsi que pour l'industrie d'exportation, d'avoir des relations contractuelles stables avec l'UE. Eu égard à la consultation qui s'annonce, il est dès lors important non seulement d'analyser les conséquences de l'accord-cadre, mais aussi de déterminer le prix politique et économique des scénarios de rechange envisageables. Dans l'optique de la prise de décisions et du travail de persuasion qu'il faudra mener auprès de la population, il est capital de disposer d'informations objectives sur les coûts potentiels et sur les risques à long terme si l'on renonce à un accord-cadre. En raison du développement dynamique du marché intérieur européen, notamment dans le secteur du numérique (voir à ce propos le rapport en réponse au postulat 16.3080), l'échec de l'accord-cadre pourrait provoquer, par la force des choses, une érosion insidieuse de la fructueuse voie bilatérale. Et il est clair, vu les expériences de ces dernières années, qu'une telle éventualité provoquerait aussi des pertes économiques.

Eu égard aux craintes qui circulent dans les milieux économiques et dans ceux de la recherche, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Partage-t-il les craintes des milieux économiques, qui pensent que le long report de la conclusion de l'accord-cadre, voire l'échec de ce dernier, entraînerait des pertes économiques en raison de l'accroissement de l'insécurité juridique et des éventuelles mesures de rétorsion ?

Quels sont les domaines qu'il considère comme particulièrement sensibles, voire menacés ?

2. Est-il disposé, le moment venu, à analyser en détail les coûts économiques potentiels et à les publier ?

3. Comment évalue-t-il les incidences que l'incertitude des relations juridiques avec l'UE aurait sur la participation de la Suisse à la coopération européenne en matière de recherche (Horizon Europe) et sur le potentiel d'innovation ?

4. Est-il d'avis que le report ou l'échec de la conclusion de l'accord-cadre aurait pour conséquence l'érosion progressive de la fructueuse voie bilatérale suivie par la Suisse ? Que pense-t-il d'un scénario de ce type ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Un échec de l'accord institutionnel entraînerait la rupture des négociations en cours sur des dossiers sectoriels comme l'électricité, la santé publique, la sécurité alimentaire ou le droit de cabotage dans le transport aérien - dossiers que l'UE lie aux questions institutionnelles. Sans la conclusion d'un accord institutionnel, l'UE ne serait pas disposée à conclure de nouveaux accords d'accès au marché avec la Suisse. Elle pourrait en outre se montrer réticente à renouveler la reconnaissance de l'équivalence de la réglementation boursière suisse selon l'article 23 Mifir. En décembre 2018, l'UE a décidé de prolonger de six mois, jusqu'à fin juin 2019, la reconnaissance de l'équivalence boursière suisse. Lors de la conférence de presse du 17 décembre 2018, le commissaire européen Johannes Hahn a par ailleurs annoncé qu'en l'absence d'un accord institutionnel, l'UE ne serait plus non plus disposée à adapter les accords existants d'accès au marché. Si ces accords (par ex. l'accord sur la suppression des obstacles techniques au commerce) ne sont pas actualisés régulièrement, des insécurités juridiques et de nouveaux obstacles à l'accès au marché pourraient apparaître et provoquer une érosion de l'accès au marché. À cela s'ajouterait le risque d'une non-conclusion d'un accord sur la participation de la Suisse comme État associé au prochain programme-cadre de l'UE pour la recherche et l'innovation à partir de 2021 (voir réponse 3). D'autres dossiers pourraient également en pâtir, notamment dans les domaines suivants : participation de la Suisse à l'Agence de l'UE pour les chemins de fer (EU Agency for Railways, ERA), au Service public réglementé (Public Regulated Service, PRS), à l'Agence du GNSS européen (Global Satellite Navigation System Agency, GSA, Galileo), au programme-cadre de l'UE pour l'encouragement aux secteurs audiovisuel et culturel (Europe créative, MEDIA/Culture) et au programme successeur d'Erasmus plus.

2. Il est difficile de chiffrer les conséquences économiques d'un échec de l'accord institutionnel ou d'une érosion de l'accès au marché, car cela dépend en grande partie de la réaction de l'UE. La conséquence la plus directe serait l'insécurité relative aux conditions futures d'accès au marché européen pour les entreprises suisses. La sécurité juridique et la prévisibilité constituent des facteurs d'implantation décisifs. Ils figurent parmi les raisons qui ont incité le Conseil fédéral à ouvrir des négociations sur l'accord institutionnel. L'importance économique des accords bilatéraux a fait l'objet de différentes évaluations. Des études menées par Ecoplan et BAK Basel en 2015 ont révélé que la disparition des accords bilatéraux I provoquerait un changement considérable des conditions-cadres pour la Suisse en tant que pôle international et aurait des répercussions négatives majeures sur l'économie du pays : en moins de vingt ans, cela se traduirait pour l'économie helvétique par un coût cumulé correspondant à "un revenu annuel" (PIB), soit un montant compris entre 460 et 630 milliards de francs.

3. Le risque existe qu'un accord sur la participation de la Suisse comme État associé au prochain programme-cadre de l'UE pour la recherche et l'innovation à partir de 2021 (Horizon Europe, 2021-2027) ne puisse être conclu. Une telle issue aurait des conséquences négatives. L'actuel 8e programme-cadre de recherche de l'UE - Horizon 2020 (2014-2020) - est le plus important programme international de soutien axé sur la recherche et l'innovation et le programme successeur Horizon Europe sera encore plus important. La pleine association de la Suisse au programme-cadre de recherche de l'UE permet à des acteurs de recherche et d'innovation en Suisse d'être intégrés à des réseaux internationaux et de participer à la concurrence européenne pour obtenir un financement. Cela est décisif pour l'attraction de l'économie, de l'éducation et de la place de recherche suisses. La Suisse a déjà connu les conséquences fâcheuses d'une non-association complète aux programmes-cadres de recherche de l'UE. À la suite de l'acceptation de l'initiative contre l'immigration de masse et à la non-ratification du Protocole III de l'accord sur la libre circulation des personnes au printemps 2014, l'UE s'est opposée jusqu'à la fin de l'année 2016 à l'association complète de la Suisse à Horizon 2020. Pendant cette phase de participation limitée, dans laquelle la Suisse n'a pas bénéficié des mêmes droits que les autres parties (au début aucune association et, dès l'automne 2014, une association partielle), les partenaires suisses n'ont reçu aucun financement de recherche de l'UE pour les projets européens dans la plupart des domaines et ont dû être directement financés, en remplacement, par la Confédération. Certains instruments de soutien étaient entièrement fermés pour les participants suisses. Les incertitudes qui ont découlé de ce statut ont eu un impact négatif sur la collaboration dans le domaine de la recherche de la Suisse avec l'UE : le dernier bilan intermédiaire de la participation de la Suisse à Horizon 2020 montre un recul significatif des participations suisses aux projets de recherche pendant les premières années du programme (années d'association partielle), des contributions financières de la Commission européenne destinées à des projets suisses et, notamment, du nombre de coordinations suisses en comparaison avec le précédent 7e programme-cadre (2007-2013). Les derniers indicateurs ont toutefois montré une légère reprise depuis 2017.

4. La Commission européenne a annoncé qu'elle renoncerait à conclure de nouveaux accords sectoriels d'accès au marché et à actualiser les accords existants d'accès au marché en cas d'échec de l'accord institutionnel. Cela entraînerait une érosion effective de l'accès au marché européen et de la voie bilatérale. Aujourd'hui, les accords bilatéraux entre la Suisse et l'UE réglementent des échanges commerciaux d'une valeur d'un milliard de francs par jour. La Suisse gagne un franc sur trois grâce à ses relations avec l'UE. Compte tenu de l'importance des relations Suisse-UE, une érosion de la voie bilatérale porterait atteinte aux intérêts de la Suisse.

Réponse du Conseil fédéral.