Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, bei der Übernahme der EU-Verordnung 2019/947 den traditionellen Modellflug auszunehmen und unter nationalem Recht zu belassen.

Eine Minderheit der Kommission (Trede, Christ, Pasquier, Piller Carrard, Pult, Schaffner, Schlatter, Töngi) beantragt, die Motion abzulehnen.

Begründung

Aus Sicherheits- und Datenschutzgründen hat EU mit der EU-Verordnung 2019/947 Betriebsregeln für unbemannte Luftfahrzeuge erlassen. Auslöser war das gehäufte und störende Auftreten von Drohnen, die von jedermann überall und ohne aviatische Kenntnisse betrieben werden können. Da diese Regeln für alle unbemannten Luftfahrzeuge gelten, betreffen sie auch den Modellflug.

Modellflug ist viel mehr als Hobby und Freizeitaktivität: Er bietet nicht nur Jugendlichen Zugang zur Fliegerei und Technik, sondern ist auch für gewisse Tourismusbetriebe und KMU eine wichtige wirtschaftliche Basis. Zudem sind die Entwicklung umweltschonender Elektromotoren und Energiespeicher oder Verbesserungen im Bereich der Aerodynamik massgeblich auf Erkenntnisse aus dem Modellflugbau zurückzuführen. In der Schweiz betreiben rund 15'000 verantwortungsvolle Menschen den Modellflug-sport. Unfälle mit Schäden oder gar Verletzungen zum Nachteile Dritter sind äusserst selten; der hohe Sicherheitsstandard wird auch von der European Union Aviation Safety Agency (EASA) anerkannt.

Unsere Modellflugvorschriften sind bewährt, einfach und praxisorientiert. Dagegen sind die zwingend anwendbaren und sehr umfangreichen EU-Vorschriften rein administrativer Natur; sie erhöhen die Sicherheit nicht. Wer ein Modellflugzeug betreibt, das schwerer als 250 g oder mit einer Kamera versehen ist, muss sich z.B. vorgängig in ein EU-kompatibles nationales Register eintragen, internet-basierte Trainings absolvieren und Wissensteste bestehen. Flüge mit Modellflugzeugen sind grundsätzlich auf 120 Meter über Grund beschränkt, was gewisse Sparten des Modellflugsports oder Flüge im Gebirge praktisch verunmöglicht. Einzig Flüge, die im Rahmen eines Vereins erfolgen, können von Erleichterungen profitieren, erfordern aber eine entsprechende behördliche Bewilligung. Für Jugendliche, die keinem Verein angehören, gilt ein Mindestalter von 12 Jahren. Grosse Teile des Modellflugs in der Schweiz würden also faktisch einem Vereinszwang unterstellt, was verfassungswidrig wäre.

Bei der Übernahme der EU-Regeln müsste das BAZL u.a. das Register für Modellflugzeugbetreiber sowie eine Internet-basierte Trainings- und Testplattform betreiben, Bewilligungen erteilen und den Modell-flug im eigentlichen Sinne beaufsichtigen. Die staatliche Überwachung nicht sicherheitsrelevanter Sport- und Freizeitaktivitäten ist weder sachgerecht noch mit unserer liberalen Gesetzgebung in Einklang zu bringen und daher nicht zu rechtfertigen.

In Hinblick auf die Übernahme der EU-Drohnenregelung wurde den Protagonisten des Modellflugs zudem eine pragmatische Lösung für die Schweiz in Aussicht gestellt mit dem Ziel, den Modellflug im bisherigen Rahmen fortführen zu können. Diese Erwartungen wurden leider nicht erfüllt.

Artikel 23 des bilateralen Luftverkehrsabkommens gibt der Schweiz die Möglichkeit, den Modellflug von der Übernahme der EU-Vorschriften für den Betrieb von unbemannten Luftfahrzeugen auszunehmen. Auf diese Weise würden sowohl die wirtschaftlichen Interessen der Drohnenindustrie gewahrt als auch die vom Bundesrat angenommene Motion 18.3371 "Sicherheit und Ordnung beim Betrieb von Drohnen", welche eine klare Unterscheidung und unterschiedliche Behandlung von klassischen Flugmodellen und Drohnen verlangt, unkompliziert umgesetzt.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Regelungen über unbemannte Luftfahrzeuge betreffen mehrere Ansprechgruppen mit unterschiedlichen Interessen. Sie sind aber unumgänglich, um den sicheren Betrieb dieser Luftfahrzeuge weiterhin zu gewährleisten. Dabei soll dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung getragen werden. Der Bundesrat hat bereits in seiner Stellungnahme zur Motion 18.3588 ("Liberale Schweizer Modellfluggesetzgebung nicht gefährden") die Schwierigkeiten aufgezeigt, den Modellflug von der geplanten europäischen Regulierung für unbemannte Luftfahrzeuge auszunehmen.

Die Schweiz konnte dank ihren gestaltenden Mitwirkungsrechten auf der Basis des bilateralen Luftverkehrsabkommens die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge (EU Verordnung 2019/947) in verschiedenen Punkten erfolgreich beeinflussen. In Zusammenarbeit mit dem Schweizerischen Modellflugverband gelang es, die Anforderungen an den Modellflug verglichen mit dem ursprünglichen Vorschlag der Europäischen Kommission stark zu reduzieren. Neu besteht nur noch eine digitale Registrationspflicht (Aufwand: max. 3 Minuten, Kosten: max. 10 Franken, Gültigkeit: unbeschränkt). Wird zudem im Rahmen eines Verbands oder Vereins geflogen, ist keine Schulungspflicht, kein Mindestalter und keine Höhenbeschränkung vorgesehen. Der Bundesrat beurteilt daher eine Übernahme der EU Verordnung 2019/947 mit den oben beschriebenen Erleichterungen für den Modellflug als verhältnismässig. Die unterschiedliche Behandlung von Drohnenoperationen und Modellflug trägt ferner den Forderungen der Motion 18.3371 Rechnung.

Artikel 23 des bilateralen Luftverkehrsabkommens kann von der Schweiz nicht einseitig angewendet werden, um Elemente einer Verordnung auszunehmen, nachdem diese in der EU verabschiedet wurde. Dafür ist die Zustimmung beider Parteien des Abkommens notwendig. Würde die Motion angenommen, müsste der Bundesrat mit der EU über die Ausnahme der für den Modellflug relevanten Bestimmungen verhandeln. Dabei müsste er darlegen, inwiefern die von der Schweiz wesentlich mitgeprägte Regelung für schweizerische Verhältnisse nun doch nicht angemessen ist. Der Entscheid für eine gemeinsame Regulierung von Drohnen und Modellflug wurde von einer deutlichen Mehrheit der EU-Staaten bewusst getroffen. Aufgrund der technischen Ähnlichkeit von Drohnen und Modellflugzeugen sowie den sich überschneidenden Verwendungszwecken ist es nicht möglich, eine praktikable juristische Trennung vorzunehmen: Drohnenbetreibende könnten die Regeln im Bereich Sicherheit oder Datenschutz umgehen, indem sie missbräuchlich nach den liberaleren Regeln für den Modellflug fliegen. Diese Bedenken bezüglich Unfallrisiko und Wettbewerbsverzerrung teilt auch der Bundesrat.

Sollte die EU ihre Zustimmung für eine Ausnahme des Modellflugs verweigern, müsste der Bundesrat über die Nicht-Übernahme der gesamten EU-Verordnung 2019/947 verhandeln. Auch dafür ist die Zustimmung beider Parteien notwendig.

Es ist fraglich, ob die EU-Kommission mit einer Teil- oder Nicht-Übernahme der Verordnung einverstanden wäre, da es dem Zweck des Abkommens - das Aufstellen gleicher Regeln für die Zivilluftfahrt - zuwiderlaufen würde. Zudem könnte die Teil- oder Nicht-Übernahme der Verordnung (EU) 2019/947 weiterreichende politische Folgen haben: die Schweiz würde ihren Verpflichtungen aus der bereits übernommenen Basic Regulation (EU) 2018/1139 nicht nachkommen und keine gleichwertigen nationalen Bestimmungen kennen. Dies könnte die EU veranlassen, geeignete Schutzmassnahmen zu ergreifen.

Sollte die EU dennoch einer Nicht-Übernahme Hand bieten oder das Parlament die Motion gutheissen, hätte dies aus Schweizer Perspektive mehrere negative Konsequenzen:

Erstens wäre der Zugang der wachsenden Schweizer Drohnen- und Robotik-Industrie zum wichtigen EU-Binnenmarkt gefährdet, weil von der Schweiz ausgestellte Bewilligungen von der EU nicht anerkannt würden. Diese Branche schuf in den letzten Jahren in der Schweiz rund 3 000 Arbeitsplätze und hat aufgrund der Spitzenforschung an den ETHs das Potenzial, global konkurrenzfähig zu bleiben und weiter zu wachsen. Für die von dieser Verordnung betroffene Schweizer Industrie würde ein regulatorischer Alleingang der Schweiz dazu führen, dass die Unternehmen ihren Hauptgeschäftssitz in die EU verlegen müssten, wenn sie ihre Dienstleistungen in der EU anbieten wollen.

Zweitens würde die Einführung verschiedener Massnahmen zur Erhöhung der Sicherheit und des Datenschutzes im Zusammenhang mit Drohnen verzögert. Mehrere parlamentarische Vorstösse (u.a. 16.3837, 17.3733, 17.4064, 18.3245, 18.3371, 18.3397, 19.4339), die Kantonspolizeien sowie die Betreiber von Flughäfen, Strafvollzugsanstalten oder Kernkraftwerken fordern Massnahmen in diesen Bereichen. Auch die Teilnahme am internationalen Modellflugsport würde durch einen Alleingang erschwert, weil sich Schweizerinnen und Schweizer im Ausland mit einem aufwendigen Prozess registrieren müssten und nicht vom interoperablen digitalen Register der Schweiz profitieren könnten.

Drittens schafft die EU Verordnung 2019/947 zahlreiche gesetzliche Grundlagen, u.a. für die Registrierung, Fernidentifizierung oder die Verwaltung von Gebietseinschränkungen für den Betrieb von Drohnen. Diese Rechtsgrundlagen könnten zwar auf nationaler Ebene geschaffen werden, sie müssten aber in der Schweiz ein ähnliches Sicherheitsniveau gewährleisten. Auch für den Schweizer Modellflug müssten Minimalanforderungen festgelegt werden. Im Ergebnis dürfte ein national isoliertes Vorgehen zu Verzögerungen für die Regulierung von Drohnen führen und beim Modellflug nur geringfügig von der EU-Regelung abweichen.

Viertens würde die Nicht-Übernahme der Verordnung dazu führen, dass die Schweiz in Zukunft keine Möglichkeit mehr hätte, die Weiterentwicklung des EU-Rechts im Bereich der unbemannten Luftfahrzeuge zu beeinflussen. Dies ist von grosser Bedeutung, weil die betroffene Schweizer Branche von KMUs und Start-Ups geprägt ist. Diese sind auf möglichst tiefe Hürden für den Eintritt in ihren wichtigsten Exportmarkt angewiesen. Durch die Nicht-Übernahme des EU-Rechts würde das Parlament die Schweizer Unternehmen wissentlich einem Wettbewerbsnachteil gegenüber den EU-Unternehmen aussetzen.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.