Intervention de la Finma auprès des assureurs pratiquant l'assurance-maladie complémentaire. Une intervention douteuse du point de vue du droit des cartels et desservant les intérêts des hôpitaux et des patients

Wortlaut

L'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) outrepasse ses compétences en demandant aux assureurs pratiquant l'assurance-maladie complémentaire d'éliminer la concurrence dans le domaine, en violation du droit des cartels et au détriment des hôpitaux et des patients.

1. Dans son avis du 24 février 2021 relatif à l'interpellation numéro 20.4714, qui parle de manière irréfléchie et sans preuve d'un décompte désastreux des prestations, le Conseil fédéral relève que " les assureurs-maladie complémentaire doivent, jusqu'à fin juillet 2021, prouver à la FINMA qu'ils appliquent les principes que celle-ci a énoncés dans son communiqué de presse du 17 décembre 2020 et qu'ils ont mis en place des contrôles efficaces afin d'éviter des facturations " soi-disant " excessives ou illicites ". Estime-t-il lui aussi que des décomptes excessifs de prestations ont lieu dans le domaine de l'assurance-maladie complémentaire par rapport au cadre juridique fixé par le législateur et le Tribunal fédéral ? Dans l'affirmative, quelle en est l'ampleur ?

2. Sur quelle base légale se fonde la FINMA pour donner des directives sur les décomptes de prestations dans le domaine des assurances complémentaires et obliger les assureurs à les respecter ?

3. La FINMA ne peut manifestement se fonder sur aucune base légale pour tenter de réguler comme exposé le domaine des assurances complémentaires et pour obliger les assureurs complémentaires à agir collectivement, en enfreignant le droit des cartels, vis-à-vis des fournisseurs de prestations. Ces mesures illicites de la FINMA et des assureurs-maladie nuisent considérablement aux hôpitaux et aux patients. Quand le Conseil fédéral entend-il intervenir et inciter par exemple le DEFR à inviter le secrétariat de la COMCO à ouvrir une enquête sur la base de l'art. 27, al. 1, de la loi sur les cartels ?

4. Ce n'est pas la première fois que la FINMA outrepasse ses compétences en causant des dommages considérables. Comment mieux contrôler ces abus de compétences et les prévenir ?

Begründung

La FINMA tente actuellement de restreindre la concurrence et la liberté tarifaire dans le domaine des assurances complémentaires et d'y introduire de manière illicite un modèle tarifaire fondé sur les prestations supplémentaires. Elle a ainsi demandé aux assureurs à la fin 2020 de respecter dans leurs négociations tarifaires avec les hôpitaux certaines directives visant à créer un tel modèle tarifaire. Je souligne que, conformément à l'avis du Conseil fédéral relatif à l'interpellation numéro 20.4714, il ne s'agissait pas de simples recommandations mais d'obligations. La FINMA a ensuite aidé l'Association suisse d'assurances à rédiger des " grandes lignes sectorielles " par lesquelles les assureurs s'engagent ensemble (je souligne) à résilier ou adapter leurs contrats dans un délai déterminé pour qu'ils respectent les directives précitées de la FINMA.

La FINMA et les assureurs qui pratiquent l'assurance-maladie complémentaire ne cessent de dire qu'il y a des doubles facturations dans le domaine des assurances complémentaires, donnant l'impression au public que des prestations sont facturées une nouvelle fois dans l'assurance complémentaire après l'avoir été dans l'assurance de base. En réalité, ils entendent par là une situation dans laquelle une prestation est facturée différemment dans l'assurance de base et dans les assurances complémentaires. Le domaine des assurances complémentaires se caractérise par une liberté tarifaire entre les fournisseurs de prestations et l'assurance : la facturation est différente, mais les prestations ne sont pas payées deux fois. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs validé lui aussi cette pratique. En entretenant la confusion dans leur manière de présenter abusivement la situation, la FINMA et les assureurs pratiquant l'assurance-maladie complémentaire essaient de justifier la mise en oeuvre d'un modèle tarifaire reposant sur les prestations supplémentaires. Or, non seulement celui-ci est illicite, mais il nuit considérablement aux hôpitaux et aux patients.

La FINMA ne dispose d'aucune base légale pour influencer la formation des tarifs dans le domaine des assurances complémentaires. Elle n'en aurait pas davantage le droit s'il y avait un manque de transparence dans la facturation, mais ce n'est même pas le cas. La liberté tarifaire totale dans le domaine de l'assurance-maladie complémentaire pour les prestations en milieu hospitalier n'a pas uniquement été confirmée par le Tribunal fédéral : des rapports du Secrétariat d'État aux questions financières et internationales et du Surveillant des prix de 2020 et 2021 constatent également expressément l'absence de base légale permettant à la FINMA, à l'OFSP et au Surveillant des prix de s'immiscer d'une manière ou d'une autre dans la formation des tarifs pratiqués dans les assurances complémentaires. De même, l'optimisation de la collaboration entre la FINMA, l'OFSP, le DFF et le Surveillant des prix préconisée dans le rapport du Secrétariat d'État aux questions financières et internationales du 2 septembre 2021 doit respecter les compétences respectives de ces autorités telles que prévues par la loi.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral a connaissance, notamment grâce aux rapports de la FINMA et du Surveillant des prix, du problème que soulève fréquemment dans la pratique le manque de transparence et de délimitation entre les prestations de l'assurance obligatoire des soins (AOS) et celles des assurances complémentaires. Dès 2020, la FINMA a constaté lors de contrôles sur place que les mesures prises par les assureurs n'avaient pas suffi à garantir que les prestations facturées au titre des assurances complémentaires dépassaient réellement le cadre de l'AOS. En conséquence, divers fournisseurs de prestations ont procédé à des décomptes conformément à la loi sur le contrat d'assurance (RS 221.229.1), sans qu'il y ait de plus-value réelle et avérée par rapport aux prestations de l'AOS. En ce qui concerne les prix, le Surveillant des prix indique dans son rapport de 2021 sur les tarifs hospitaliers dans le domaine des soins aigus (uniquement en allemand) que les coûts déclarés par les hôpitaux pour les prestations de l'assurance complémentaire (de 1600 à 1800 francs par cas en moyenne) suggèrent que les tarifs de l'assurance complémentaire sont excessifs dans toute la Suisse.

2. Le droit de la surveillance des assurances oblige les assureurs à exercer une activité irréprochable et la FINMA à surveiller le respect de cette obligation (art. 14, al. 1, et 46, al. 1, let. b, de la loi sur la surveillance des assurances [LSA ; RS 961.01]). En leur qualité de partenaires contractuels des fournisseurs de prestations, les assureurs-maladie manquent à leur devoir s'ils ne réagissent pas lorsque les fournisseurs de prestations médicales facturent aux titulaires d'une assurance complémentaire des coûts qui ont déjà été pris en charge par l'AOS (doubles facturations) ou lorsqu'ils imputent à l'assurance complémentaire des coûts ne reflétant pas une plus-value par rapport à l'AOS. La FINMA est en outre tenue de vérifier que les tarifs ne sont pas abusifs (art. 4, al. 2, let. r, en relation avec les art. 5, al. 1, et 38 LSA). D'autres cas concrets d'abus sont définis aux art. 46 LSA et 117 de l'ordonnance sur la surveillance (RS 961.011). Les coûts non documentés ou économiquement injustifiés ou encore les doubles paiements aux fournisseurs de prestations portent préjudice aux assurés, car ceux-ci paient des primes pour des prestations qu'ils ne reçoivent pas. À cela s'ajoutent des considérations sur la protection tarifaire (art. 44 de la loi fédérale sur l'assurance-maladie [RS 832.10]), à savoir que les prestations prises en charge par l'AOS ne peuvent pas être facturées en plus aux assurances complémentaires s'il ne s'agit pas de prestations supplémentaires. La FINMA s'est fondée sur ces bases légales pour écrire aux assureurs-maladie en décembre 2019, 2020, 2021 et 2022 et leur demander d'éliminer les irrégularités qu'elle avait constatées.

3. Les bases légales sont présentées au chiffre 2. Se fondant sur les courriers mentionnés à ce même chiffre, les assureurs ont proposé, par l'intermédiaire de l'Association suisse d'assurances (ASA), de définir un plan sectoriel visant à garantir le respect des prescriptions inscrites dans le droit de la surveillance. Par la publication de ce plan, l'ASA et les assureurs concernés ont déclaré avoir respecté au mieux toutes les exigences du droit de la concurrence. La mise en oeuvre des mesures est propre à chaque assureur, car l'étendue de la couverture des produits d'assurance complémentaire, notamment, diffère d'une entreprise à l'autre. Cette solution devrait avoir une incidence sur les négociations des assureurs avec les fournisseurs de prestations. Selon l'art. 27, al. 1, de la loi sur les cartels (RS 251), une enquête doit être ouverte s'il existe des indices d'une restriction illicite à la concurrence. Aux yeux du Conseil fédéral, cette disposition doit également s'appliquer aux cas dans lesquels la demande d'enquête émane du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR) ou de la Commission de la concurrence (COMCO), étant donné que l'indépendance de la commission et de son secrétariat est garantie par la loi. Le DEFR, et donc le Conseil fédéral, n'exerce par conséquent qu'avec retenue son droit de demander à la COMCO d'ouvrir une enquête. Comme il est mentionné plus haut, il n'existe actuellement aucun indice concret d'une restriction illicite à la concurrence. Le Conseil fédéral est convaincu que la COMCO et son secrétariat exercent leur mission de surveillance avec toute la diligence requise et en toute indépendance et qu'ils emploient correctement les instruments à leur disposition.

4. Le Conseil fédéral est d'avis que la FINMA garantit le bon fonctionnement des marchés financiers et protège les assurés conformément à son mandat légal et que les instruments de contrôle à la disposition du Parlement et du Conseil fédéral ont démontré leur efficacité. Par ailleurs, les assujettis ont la possibilité de faire examiner les décisions de la FINMA par un tribunal.

Réponse du Conseil fédéral.