La gestion par les autorités fédérales dans le contexte de la crise de Credit Suisse. Rapport de la Commission d'enquête parlementaire (CEP)

Zusammenfassung

La gestion par les autorités fédérales dans le contexte de la crise de Credit Suisse. Rapport du 17 décembre 2024 de la Commission d’enquête parlementaire

Ausgangslage

Communiqué de presse de la Commission d’enquête parlementaire du 20.12.2024

La CEP juge que la mauvaise gestion de Credit Suisse pendant des années est à l’origine de la crise. Elle voit d’un oeil critique les allègements de fonds propres accordés par la FINMA et déplore également l’inefficacité partielle de l’activité de surveillance de cette dernière. La commission critique en outre que la législation TBTF ait été développée de manière hésitante et que la circulation des informations entre les autorités n’ait pas toujours été suffisante. La CEP n’a toutefois identifié aucun comportement fautif des autorités qui aurait causé la crise de Credit Suisse et constate que ces dernières ont évité une crise financière mondiale en mars 2023. Elle appelle néanmoins à des améliorations et propose notamment d’inscrire la réglementation TBTF dans un cadre international, d’adopter des dispositions plus efficaces applicables aux banques d’importance systémique et de clarifier les règles de collaboration entre les autorités responsables de la stabilité financière en Suisse.

La commission d’enquête parlementaire (CEP) instituée le 8 juin 2023 était chargée d’enquêter sur la gestion par les autorités dans le contexte de la fusion d’urgence de Credit Suisse avec UBS. L’enquête a porté sur Credit Suisse dans la mesure où cela était nécessaire à l’évaluation des activités menées par les autorités. Le conseil d’administration et la direction de Credit Suisse de ces dernières années sont responsables de la perte de confiance dans la banque et des difficultés que celle-ci a rencontrées, et qui se sont accrues jusqu’à mettre en péril l’existence même de l’entreprise en mars 2023. Ils ont été réticents à l’égard des nombreuses interventions de la FINMA. Du côté des autorités, la CEP n’a pu constater aucun comportement fautif causal dans son rapport final.

La CEP a adopté son rapport à l’unanimité lors de sa dernière séance du 17 décembre 2024. Elle le publie aujourd’hui, de même que les neuf rapports d’expertise qu’elle a commandés.

L’enquête menée par la CEP s’est concentrée sur le Conseil fédéral in corpore et sur les parties au Memorandum of Understanding (MoU) pour la stabilité financière – à savoir le Département fédéral des finances (DFF) et ses offices compétents en la matière, l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) et la Banque nationale suisse (BNS) – ainsi que sur l’Autorité fédérale de surveillance en matière de révision (ASR). La CEP a pris l’année 2015 comme point de départ de son enquête, en distinguant quatre périodes : la première court de 2015 à l’été 2022, la deuxième couvre l’automne 2022 à mi-mars 2023, la troisième comprend la crise aiguë du 15 au 19 mars et la quatrième concerne la mise en oeuvre de la fusion. La CEP s’est focalisée plus particulièrement sur les trois premières périodes.

Avant la crise : absence de PLB et allègements de fonds propres trop importants

En ce qui concerne l’avant-crise, la CEP s’est intéressée en particulier au développement de la réglementation too big to fail (TBTF). Elle a constaté que le Conseil fédéral et le Parlement avaient accordé une trop grande importance aux exigences des établissements bancaires d’importance systémique, en particulier à partir de 2015, dans la mise en oeuvre les normes internationales (Bâle III, principes du CBCB et du CSF). Ainsi, le Conseil fédéral a parfois prolongé les délais transitoires lors de développements législatifs ou a tardé à proposer d’adopter les normes internationales. La CEP estime que le Conseil fédéral s’est montré trop hésitant, notamment dans l’introduction d’un mécanisme public de garantie des liquidités (Public Liquidity Backstop, PLB).

La CEP a également accordé une attention particulière à la gestion des affaires par la FINMA. Selon elle, même si l’autorité a exercé son activité de surveillance de manière intensive, celle-ci n’a eu qu’un effet limité : en dépit des nombreuses procédure d’enforcement et des avertissements de la FINMA, Credit Suisse a enchaîné les scandales. La commission regrette qu’à l’époque, la FINMA n’ait pas prononcé de retrait de l’attestation d’activité irréprochable.

La CEP ne comprend pas qu’en 2017, la FINMA ait accordé à Credit Suisse de vastes allègements de fonds propres sous la forme d’un filtre réglementaire. Ce filtre a permis à la banque de passer de l’évaluation globale à l’évaluation individuelle – il s’agit de prescriptions relatives à la présentation des comptes – sans augmentation substantielle et immédiate des fonds propres. Même si le filtre réglementaire était légal, la commission remet en question son opportunité : les effets du filtre ont nettement dépassé ce qui était attendu puisque sans lui, Credit Suisse aurait déjà eu de la peine à satisfaire aux exigences réglementaires en matière de fonds propres en 2021 et en aurait été absolument incapable dès 2022. La CEP estime que des mesures relatives à l’octroi d’allègements aux banques d’importance systémique s’imposent d’urgence.

Marge de manoeuvre limitée à l’automne 2022

Les différents indicateurs reflétant la situation économique de Credit Suisse se sont détériorés nettement durant l’année 2022. Début octobre et fin décembre, la banque a enregistré des sorties massives de capitaux et se trouvait au bord de l’insolvabilité. Les autorités ont activé leurs organes de coordination en cas de crise en août et sont passées au mode de crise en octobre.

Les scénarios de sortie de crise élaborés dès le départ comprenaient tant les options prévues par le régime TBTF (liquidation ou assainissement ; ELA) que de nouvelles mesures (TPO ; ELA+ ; reprise). La CEP considère que les principaux scénarios possibles ont été analysés. Elle critique néanmoins le fait que durant cette phase, toutes les autorités impliquées n’avaient pas le même niveau de connaissances ; cela peut avoir retardé leur intervention résolue. La commission trouve en particulier que l’information du Conseil fédéral à l’automne 2022 laissait à désirer. Elle émet également des réserves quant à l’opportunité des rencontres informelles lancées à l’automne par le chef du DFF et le président de la BNS, étant donné qu’elles étaient trop peu coordonnées avec les structures de crise réglementaires. Si la législation suisse avait déjà prévu le PLB, les autorités auraient en outre pu intervenir dès l’automne pour rétablir la confiance, sans devoir recourir au droit de nécessité. Le filtre réglementaire accordé en 2017 a également restreint la marge de manoeuvre.

Recherche intensive de solutions dans des conditions difficiles en mars 2023

À la mi-mars 2023, la crise de banques régionales aux États-Unis et ses conséquences indirectes sur Credit Suisse ont surpris les autorités fédérales. À ce moment-là, elles n’avaient pas encore terminé leurs analyses des différents scénarios. Grâce aux importants travaux préliminaires menés depuis l’automne 2022, elles ont toutefois été en mesure, à partir du déclenchement de la crise aigüe, le mercredi 15 mars 2023, de maintenir la solvabilité de Credit Suisse jusqu’à la fin de la semaine, et d’éviter ainsi une crise financière internationale. La fusion avec UBS était la solution préférée par toutes les autorités impliquées au moins à partir du moment où la crise aigüe a commencé.

Compte tenu de l’issue incertaine des négociations laborieuses entre UBS et Credit Suisse, les autorités ont continué en mars à travailler sur différentes options, à savoir un assainissement, une reprise à court terme par l’État ou, en dernier recours, une fusion forcée. Il reste peu clair quelle est la solution qui aurait été retenue si la fusion d’urgence avait échoué.

Durant leur recherche d’une solution, les autorités ont veillé à équilibrer les intérêts respectifs de Credit Suisse et d’UBS ainsi qu’à ne pas perdre de vue les conséquences sur les finances de la Confédération. Le recours au droit de nécessité était légal. Compte tenu de l’urgence de la situation, la CEP comprend qu’il n’était plus possible de mettre en oeuvre une solution impliquant une banque étrangère, même si, sur le long terme, cela aurait sans aucun doute été plus favorable du point de vue de la compétitivité en Suisse. La CEP est en outre d’avis que la solution mise en oeuvre a mis en évidence certaines faiblesses du régime TBTF en vigueur.

La réglementation TBTF ne résiste pas à une crise de confiance et autres conclusions

La CEP reconnaît la performance des autorités en mars 2023, qui ont évité une crise financière mondiale. À ses yeux, il faut toutefois impérativement tirer les enseignements de la gestion de la crise de Credit Suisse, d’autant qu’il s’agit déjà de la deuxième fois que l’État doit intervenir pour empêcher l’assainissement ou la liquidation d’une banque d’importance systémique et que la Suisse ne compte désormais plus qu’une seule banque d’importance systémique mondiale (G-SIB).

La CEP identifie des améliorations à apporter au niveau de l’exécution et au niveau législatif. Dans son rapport, elle adresse vingt recommandations au Conseil fédéral et dépose six postulats, quatre motions et une initiative parlementaire. La commission est parvenue à la conclusion que la législation TBTF, en particulier en ce qui concerne les plans d’urgence, est trop focalisée sur la Suisse et que le plan de liquidation ou d’assainissement d’une G-SIB qui déploie ses activités internationales depuis la Suisse doit impérativement prendre en compte les imbrications internationales. La réglementation TBTF n’a par ailleurs pas été conçue pour s’appliquer à une crise de confiance et néglige d’importants indicateurs du marché. Il convient également de limiter les allègements touchant aux exigences en matière de fonds propres et de liquidités. La commission estime par ailleurs que la réglementation actuelle de la surveillance en matière de révision doit être revue.

La coordination entre les différentes autorités n’a pas non plus fonctionné de manière optimale, et le Conseil fédéral aurait pu être mieux informé – l’échange d’informations doit spécialement être amélioré. Il faut par ailleurs améliorer la gestion des risques et la détection précoce des crises.

UBS, la seule G-SIB restante en Suisse, est bien plus grande par rapport au produit intérieur brut (PIB) suisse que d’autres établissements financiers par rapport au PIB du pays concerné. La CEP juge indispensable de tenir compte de cette situation comme il se doit dans la réglementation.

Au cours des 18 derniers mois, sous la présidence d’Isabelle Chassot (Le Centre, FR), la CEP a tenu 45 séances, pendant lesquelles elle a mené 79 auditions et analysé plus de 30 000 pages de documents. Elle a présenté les résultats de son enquête aux Chambres fédérales dans le rapport ci-joint. À l’été et à l’automne derniers, la CEP a consulté les autorités et services concernés ainsi que tous les membres du Conseil fédéral sur différentes parties de ce rapport et, le 16 décembre 2024, elle a ententu une délégation du Conseil fédéral sur le projet de rapport, conformément à l’art. 167, al. 2, de la loi sur le Parlement.

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 20.12.2024

Avis du Conseil fédéral concernant le rapport de la Commission d’enquête parlementaire sur Credit Suisse

Le Conseil fédéral a pris connaissance du rapport de la Commission d’enquête parlementaire (CEP) sur la gestion par les autorités de la fusion d’urgence de Credit Suisse. Il se félicite que la CEP salue non seulement l’action des autorités pendant la crise de Credit Suisse mais aussi la solution retenue, à savoir l’acquisition de la banque par UBS. Dans son rapport à l’attention de l’Assemblée fédérale, le Conseil fédéral se prononce sur les recommandations, les motions et les postulats de la CEP. Les travaux de la CEP confirment en grande partie le bien-fondé des mesures prévues dans le rapport du Conseil fédéral du 10 avril 2024 sur la stabilité des banques.

Dans son rapport, la CEP parvient à la conclusion que la solution retenue, soit l’acquisition de Credit Suisse par UBS, était adéquate puisqu’elle a permis de prévenir une crise financière et économique et de rassurer les marchés. Tout comme le Conseil fédéral, la CEP estime que l’acquisition de Credit Suisse par UBS était l’option la plus avantageuse parmi celles qui ont été examinées. Elle relève en outre que, grâce au travail effectué en amont, les autorités ont pu prendre des mesures rapidement pour faire face à la situation.

Le Conseil fédéral partage l’avis de la CEP selon lequel la crise de Credit Suisse a mis en évidence certains points faibles de la législation too big to fail en vigueur. À la suite de cette crise, il a examiné en détail la réglementation relative aux banques d’importance systémique, en application de l’art. 52 de la loi sur les banques. Dans le rapport correspondant du 10 avril 2024 sur la stabilité des banques, le Conseil fédéral a proposé un vaste train de mesures visant à développer et à renforcer le dispositif too big to fail. Il intégrera les conclusions de la CEP dans les travaux en cours.

La CEP propose par ailleurs dans son rapport diverses mesures destinées à améliorer les instruments de gestion des crises. Le Conseil fédéral examinera ces propositions et procédera le cas échéant aux modifications nécessaires.

Le Conseil fédéral remercie la CEP pour sa précieuse analyse des événements liés à Credit Suisse. Son travail contribue considérablement au renforcement de la crédibilité de l’État et des autorités et de la confiance qui leur est accordée.

Avis du Conseil fédéral sur le rapport de la Commission d’enquête parlementaire (PDF, 512 kB)

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des Etats, 10.03.2025

Le Conseil des Etats veut renforcer le rôle de la FINMA
La régulation en matière de fonds propres des grandes banques doit être revue et le rôle de la FINMA renforcé. Le Conseil des Etats a soutenu lundi toutes les mesures proposées par la commission d'enquête parlementaire (CEP) sur la débâcle de Credit Suisse.

La CEP a conclu que la mauvaise gestion de Credit Suisse par ses responsables est à l'origine de sa chute, pointant aussi des manquements au niveau des autorités.

"Il faut préparer la Suisse à une prochaine crise", a dit la présidente de la CEP, Isabelle Chassot (Centre/FR). Toutes les autorités doivent tirer à la même corde pour "faire face à la nouvelle situation, à savoir une seule banque systémique globale pour notre pays", UBS.

Le scénario du pire reviendra, ce n'est qu'une question de temps, a dit la présidente de la Confédération Karin Keller-Sutter. Il faut tirer les leçons. En cas de prochaine crise, une simple reprise temporaire d'UBS par l'Etat ne sera pas une option.

Des orateurs de droite ont assuré que plusieurs instruments nécessaires pour réguler étaient déjà disponibles. A gauche, on a insisté sur la taille désormais problématique d'UBS.

FINMA à renforcer

Première mesure, la CEP veut donner plus de pouvoir à la FINMA. La surveillance de la révision des grandes banques devrait être centralisée sous l'autorité de l'Autorité de surveillance des marchés financiers. Celle-ci devrait en outre pouvoir faire efficacement appliquer ses procédures d'application de la loi.

Elle devrait pouvoir communiquer par principe sur chaque procédure à l'encontre de banques d’importance systémique. La FINMA devrait aussi pouvoir infliger des amendes à des grandes banques et leur ordonner une planification précoce des fonds propres. Le Conseil fédéral était d'accord. L'UDC a tenté en vain d'enlever le point sur les amendes.

Fonds propres

Autre mesure, l'octroi aux grandes banques d'allègements touchant aux exigences en matière de fonds propres et de liquidités doit être limité. La FINMA avait ainsi appliqué ce "filtre réglementaire" à Credit Suisse pour la première fois en 2019.

Le filtre a masqué les problèmes de CS en augmentant artificiellement ses fonds propres, a rappelé Isabelle Chassot. Il ne s'agit pas d'interdire complètement de possibles assouplissements en faveur d'une banque. Mais de tels filtres doivent être transparents, accompagnés et limités dans le temps, "ce qui n'était pas le cas pour Credit Suisse."

Sur ce point, le Conseil fédéral était moins convaincu. Il ne doit pas y avoir de contradiction avec la volonté de donner à la Finma des instruments plus solides pour surveiller les banques d'importance systémique. Une autorité de surveillance a besoin d'une marge d'appréciation pour décider tant des durcissements que des assouplissements, a relevé en vain Karin Keller-Sutter.

La Chambre a encore soutenu quasiment à l'unanimité deux motions et six postulats couvrant divers aspects de la régulation bancaire. Ainsi, la législation "Too big to fail" est trop focalisée sur la Suisse. Lors de la future réglementation, le Conseil fédéral devra tenir compte des dépendances internationales des banques d'importance systémique. Il devra aussi considérer la taille relativement importante d'UBS.

Par ailleurs, la BNS devrait disposer de la compétence d’imposer des mesures préparatoires aux banques d'importance systémique pour un éventuel recours à une aide extraordinaire sous forme de liquidités. La détection précoce des crises et le rôle de la Chancellerie fédérale doivent aussi être renforcés.

Limiter les bonus

La question des bonus versés aux managers était aussi sur la table. Le Conseil fédéral est chargé d’examiner quelles mesures sont nécessaires pour que les systèmes de rémunération des grandes banques et les dividendes qu’elles versent n’induisent pas d’incitations délétères. Les rémunérations dites variables en particulier ne devraient pas être versées en l’absence de succès commercial.

Le Conseil fédéral devra enfin examiner en détail comment renforcer l’actionnariat, y compris les petits actionnaires, de grandes entreprises d’importance systémique. Cela s’applique en particulier aux décisions significatives pour la stabilité du système.

Mesures à venir

Ces mesures se recoupent en partie avec celles que le Conseil fédéral avait proposées dans son rapport sur les banques, a rappelé Karin Keller-Sutter.

La Chambre des cantons a encore suspendu la poursuite des travaux sur la réforme sur le mécanisme public de garantie des liquidités, appelé Public Liquidity Backstop (PLB). Le Conseil fédéral doit présenter au Parlement son message relatif à la modification de la réglementation "too big to fail", probablement à fin 2026, et le PLB doit être examiné dans ce cadre.

Elle a également suspendu l'examen d'une motion du PS visant à renforcer l'exigence de fonds propres des banques systémiques. Elle a par contre soutenu, par 21 voix contre 19, un texte de Jakob Stark (UDC/TG) réclamant un changement légal pour limiter les rémunérations dans le secteur bancaire, contre l'avis de la commission compétente et du Conseil fédéral.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 18.03.2025

Le National veut renforcer la FINMA
La régulation en matière de fonds propres des grandes banques doit être revue et le rôle de la FINMA renforcé. Le Conseil national a soutenu mardi toutes les mesures proposées par la commission d'enquête parlementaire (CEP) sur la débâcle de Credit Suisse.

La CEP a conclu que la mauvaise gestion de Credit Suisse par ses responsables est à l'origine de sa chute, pointant aussi des manquements au niveau des autorités de surveillance et politiques.

A gauche, on a insisté sur la taille désormais problématique d'UBS et des interventions "pas suffisantes" pour faire face aux défis que pose cette banque XXL. Le PS a notamment critiqué le Parlement, le Conseil fédéral et la BNS pour son inaction passée.

La faute à CS

Une critique qui n'a pas plu à la présidente de la Confédération Karin Keller-Sutter, en charge du dossier. "Peut-être que s'il y avait eu telle ou telle autre réglementation, cela aurait un peu aidé à l'éviter. Mais les causes sont multifactorielles. Avant tout, Credit Suisse était longtemps mal géré, avait un manque de profitabilité, avait des procédures très fréquentes avec les autorités et n'a pas réagi", a affirmé la ministre des finances.

Plusieurs orateurs du camp bourgeois ont fait valoir que des instruments nécessaires pour réguler efficacement le secteur bancaire étaient d'ailleurs déjà disponibles et que les mesures à venir devaient être ciblées, pour ne pas entraver la compétitivité de la place suisse.

Les dirigeants d'UBS savent en tout cas que la banque sera sauvée par l'Etat si elle affronte une crise, a dit Roger Nordmann (PS/VD) en tant que rapporteur de commission. Or, "notre législation actuelle ne suffit pas".

Renforcer la FINMA

La CEP avait déposé quatre motions et six postulats. Toutes les propositions ont été soutenues tacitement.

Mesure centrale, la CEP veut donner plus de pouvoir à la FINMA. La surveillance de la révision des grandes banques devrait être centralisée sous l'égide de l'autorité de surveillance des marchés financiers. Celle-ci devrait en outre pouvoir faire efficacement appliquer ses procédures d'application de la loi.

Elle devrait pouvoir communiquer par principe sur chaque procédure à l'encontre de banques d’importance systémique. La FINMA devrait aussi pouvoir infliger des amendes à des grandes banques et leur ordonner une planification précoce des fonds propres. Le Conseil fédéral était d'accord. L'UDC a tenté en vain d'enlever le point sur les amendes, le parti ayant échoué par 124 voix contre 65.

Fonds propres

Autre mesure, l'octroi aux grandes banques d'allègements touchant aux exigences en matière de fonds propres et de liquidités doit être limité. La FINMA avait ainsi appliqué ce "filtre réglementaire" à Credit Suisse pour la première fois en 2019.

Il ne s'agit pas d'interdire complètement de possibles assouplissements en faveur d'une banque. Mais de tels filtres doivent être transparents, accompagnés et limités dans le temps.

La Chambre a encore soutenu d'autres textes couvrant divers aspects de la régulation bancaire. Ainsi, la législation "Too big to fail" est trop focalisée sur la Suisse. Lors de la future réglementation, le Conseil fédéral devra tenir compte des dépendances internationales des banques d'importance systémique.

Par ailleurs, la BNS devrait pouvoir imposer des mesures préparatoires aux banques d'importance systémique pour un éventuel recours à une aide extraordinaire sous forme de liquidités. La détection précoce des crises et le rôle de la Chancellerie fédérale doivent aussi être renforcés.

Limiter les bonus

La question des bonus versés aux managers était aussi sur la table. Le Conseil fédéral est chargé d'examiner quelles mesures sont nécessaires pour que les systèmes de rémunération des grandes banques et les dividendes qu’elles versent n’induisent pas d’incitations délétères. Les rémunérations dites variables en particulier ne devraient pas être versées en l’absence de succès commercial.

Le Conseil fédéral devra enfin examiner en détail comment renforcer l’actionnariat, y compris les petits actionnaires, de grandes entreprises d’importance systémique. Cela s’applique en particulier aux décisions significatives pour la stabilité du système.

Aucune garantie

Ces mesures se recoupent en grande partie avec celles que le Conseil fédéral avait proposées dans son rapport sur les banques, a encore rappelé Karin Keller-Sutter.

Le Conseil fédéral présentera ses orientations en vue de la révision de la stratégie "Too big to fail" au début de l'été. "Même si nous révisons la réglementation, même si nous tirons les leçons de la crise du Credit Suisse, il n'y a pas de garantie à 100%", a encore prévenu Mme Keller-Sutter. Toutes les crises sont différentes.

Le Conseil des Etats s'est prononcé la semaine dernière. Il a également soutenu toutes les propositions de la CEP. La Chambre des cantons a aussi soutenu de justesse une motion réclamant un changement légal pour limiter les rémunérations des dirigeants dans le secteur bancaire.