Wortlaut

1. Welche Möglichkeiten hat – allgemein gefragt – die Schweiz, sich gegen ein Fehlurteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu wehren und eine Verurteilung zu verhindern bzw. eine ausgesprochene Verurteilung aufzuheben (wenn der EGMR z.B. seine Kognition überdehnt, den Gehalt der Menschenrechte ohne Grundlage in Text und Materialien ausweitet oder sich zu Fragen äussert, welche durch die EMRK und deren Zusatzprotokolle gar nicht abgedeckt sind)?

2. Wie beurteilt der Bundesrat die Schaffung neuer menschenrechtlicher Garantien durch den EGMR vor dem Hintergrund der Tatsache, dass Volk und Stände zwar explizit einen Verzicht auf eine Verfassungsgerichtsbarkeit gewünscht haben (Art. 190 BV), Bundesgesetze aber auf dem Umweg über die Massgeblichkeit der EMRK trotzdem zunehmend auf eine Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht überprüft werden?

3. Erachtet es der Bundesrat vor dem Hintergrund der neusten Ausweitung menschenrechtlicher Garantien durch das Klimaseniorinnen-Urteil und generell der Ausweitung des Geltungsbereichs der Konvention durch Richterrecht noch als haltbar, die EMRK ohne Referendum ratifiziert zu haben und sie auch nicht nachträglich dem fakultativen oder obligatorischen Referendum zu unterstellen?

4. In wievielen der in einem Jahr endgültig durch Urteil behandelten Fälle durch den EGMR und das frühere Ministerkomitee (d.h. ohne jene Beschwerden, die für unzulässig erklärt oder aus dem Register gestrichen wurden) wurde die Schweiz wegen mindestens einer Verletzung von EMRK-Garantien verurteilt (Bitte um Darstellung der Anzahl die Schweiz betreffenden endgültig durch Urteil behandelten Fälle und der Anzahl von Verurteilungen, dies gesondert für jedes Jahr seit Ratifikation)?

5. Wie oft hat der aktuelle Schweizer Richter am EGMR, Andreas Zünd, in den die Schweiz betreffenden endgültig durch Urteil behandelten Fällen vor dem EGMR (d.h. ohne jene Beschwerden, für unzulässig erklärt oder aus dem Register gestrichen wurden) sich für eine Verurteilung der Schweiz aufgrund mindestens einer Verletzung von EMRK-Garantien ausgesprochen (Beantwortung soweit möglich aufgrund des Dispositivs [z.B. bei Einstimmigkeit], aufgrund öffentlicher Urteilsberatungen oder Sondervoten)?

6. Sieht – allgemein gefragt – der Bundesrat die richterliche Unabhängigkeit tangiert, wenn sich ein EGMR-Richter auffällig und überdurchschnittlich häufig, mithin systematisch, für oder gegen eine Verurteilung ausspricht in Fällen, die das eigene Land betreffen?

7. Welche Möglichkeit besteht für das Bundesgericht, aufgrund der Rechtsprechung des EGMR zur Berücksichtigung neuer Sachverhaltselemente und Beweismittel eine Verurteilung der Schweiz überhaupt verhindern zu können, weil vor Bundesgericht eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz nur beschränkt gerügt werden kann (Art. 97 BGG) und neue Tatsachen und Beweismittel überhaupt nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG)?

8. Wie kann nach der Zulassung der „Klimaseniorinnen Schweiz“ zur Klage gegen die Schweiz – also eines Vereins, der sich aus Personen zusammensetzt, die selbst mangels Opferstatus (wohl) nicht zur Klage zugelassen wären – einer Uferlosigkeit von Verbandsbeschwerderechten vorgebeugt werden?

9. Ist der Bundesrat bereit, dem Parlament bei der Wahl oder Auswahl der Schweizer Vertretung als Richter am EGMR künftig mehr Mitentscheidungsmöglichkeiten einzuräumen?

Begründung

Die Schweiz hat die EMRK im Jahr 1974 ratifiziert. Die Anzahl Verurteilungen unseres Landes durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) pro Jahr hat dabei im Verlauf der Zeit markant zugenommen. Bereits für das Jahr 2012 war z.B. festzustellen, dass deutlich mehr als die Hälfte der (damals noch) 87 Verurteilungen seit dem Jahr 1995 erfolgt ist (vgl. eingehend Hansjörg Seiler, Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte: Hüter der Menschenrechte, Appellationsinstanz oder Verfassungsgeber?, in ZBl 2012 S. 223 ff.). Der Trend dürfte sich seither noch verstärkt haben. Da der menschenrechtliche Standard in der Schweiz aber nicht abnimmt, sondern Rechte ausgebaut werden, und auch die Garantien von Art. 2 ff. EMRK im Wortlaut seit Ratifikation der Konvention unverändert geblieben sind, muss gefolgert werden, dass die zunehmenden Verurteilungen der Schweiz auf einen erst durch Richterrecht (d.h. den EGMR) geschaffenen weitergehenden Anwendungsbereich der EMRK zurückgehen. Die neu in Art. 8 EMRK hineininterpretierte Menschenrecht auf Massnahmen zum Klimaschutz ist ein augenfälliges Beispiel dafür. Die Ausweitung der EMRK durch Richterrecht erfolgt ohne Einbezug demokratisch gewählter Institutionen (Volk, Parlament). Zumal die EMRK gemäss bundesgerichtlicher Auslegung zu Art. 190 BV über nationalem Recht stehen soll, bedeutet die Ausweitung des Geltungsbereichs der EMRK durch den EGMR ein immer grösser werdendes Spannungsverhältnis mit der direkten Demokratie. Vor diesem Hintergrund drängen sich die hier gestellten Fragen auf.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Gemäss Artikel 43 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) können die Parteien, innerhalb von drei Monaten nach dem Datum des Urteils einer Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: Gerichtshof), die Verweisung der Rechtssache an die Große Kammer, die aus 17 Richtern besteht, beantragen. Die Urteile der Grossen Kammer sind endgültig und können nicht in Frage gestellt werden. Im Allgemeinen hat die Schweiz die Möglichkeit, sich im Rahmen zwischenstaatlicher Arbeiten zur Reform der Konvention zu äussern (z.B. Interlaken-Prozess, der 2010 als Reaktion auf die Schwierigkeiten des Gerichtshofs bei der Bewältigung des zunehmenden Zustroms von Beschwerden eingeleitet wurde).2. Gemäss Artikel 32 der EMRK ist der Gerichtshof zuständig für alle die Auslegung und Anwendung der Konvention und der Protokolle betreffenden Angelegenheiten, mit denen er befasst wird. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs hat sich im Laufe der Jahrzehnte weiterentwickelt. Ähnlich wie bei den Grundrechten der Bundesverfassung (BV; SR 0.101) kann sich auch der Gehalt der Garantien der EMRK mit dem Wandel der gesellschaftlichen Verhältnisse verändern. Der Gerichtshof trägt diesem Umstand durch eine dynamisch-evolutive Auslegung der EMRK Rechnung (vgl. Antwort zur Interpellation 13.3237 Brunner, Ziff. 1). Der Bundesrat anerkennt, dass die Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs naturgemäss nicht in jeder Hinsicht vorhersehbar war. Er nimmt die Kritik an der Rechtsprechung deshalb ernst. Gleichwohl erinnert er daran, dass verschiedene Urteile, welche seinerzeit kontrovers aufgenommen wurden, heute unbestrittenen rechtsstaatlichen Verbesserungen zum Durchbruch verholfen haben (siehe Bericht in Erfüllung des Postulates 13.4187 Stöckli, BBl 2015 357, 408) und den Schutz der Individualrechte und Grundfreiheiten der Menschen in der Schweiz gestärkt haben (vgl. Antwort zur Interpellation 13.3237 Brunner, Ziff. 3./4.). Darüber hinaus wird daran erinnert, dass der Gerichtshof grundsätzlich nicht befugt ist, die Vereinbarkeit eines Gesetzes als solches mit der EMRK zu prüfen. Er kann jedoch in einem Anwendungsfall eine Verletzung der EMRK feststellen. In den Fällen, in denen die Schweiz der Ansicht war, dass ein Bundesgesetz aufgrund eines Urteils des Gerichtshofs geändert werden muss, um die Wiederholung einer Verletzung der EMRK zu vermeiden, erfolgte die Änderung im Rahmen des üblichen Gesetzgebungsverfahrens. Sie ist das Werk des Gesetzgebers und erfolgt nach einer Konsultation der interessierten Parteien.3. Die EMRK wurde 1972 vom Bundesrat unterzeichnet und 1974 vom Parlament genehmigt. Nach den damals geltenden Regeln war der Genehmigungsbeschluss nicht dem Referendum unterstellt. Artikel 89 Absatz 4 aBV bestimmte, dass internationale Verträge, die auf unbestimmte Zeit oder für mehr als 15 Jahre abgeschlossen werden, dem Referendum unterliegen. Da die EMRK frühestens fünf Jahre nach dem Beitritt – unter Einhaltung einer Frist von sechs Monaten – gekündigt werden kann (Art. 58), war Artikel 89 Absatz 4 aBV nicht anwendbar. Damals wurde ein internationaler Vertrag ebenfalls dem Referendum unterstellt, wenn er die Struktur der Institutionen tiefgreifend veränderte oder einen grundlegenden Wandel in der Aussenpolitik der Schweiz bewirkte. Der Bundesrat prüfte die Frage eingehend und kam zum Schluss, dass diese Bedingung nicht erfüllt war (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 4. März 1974, BBl 1974 I 1061 ff). Für weitere Einzelheiten verweist der Bundesrat auch auf Pkt. 3.4 seines Berichts "40 Jahre Beitritt der Schweiz zur EMRK: Bilanz und Perspektiven" vom 19. November 2014 in Erfüllung des Postulats Stöckli 13.4187 vom 12. Dezember 2013 (BBl 2015 357).4. Der Bundesrat hat in Ziffer 3 des Anhangs 9 zu seinem Bericht "40 Jahre EMRK-Beitritt der Schweiz: Erfahrungen und Perspektiven" vom 19. November 2014 in Erfüllung des Postulates Stöckli 13.4187 vom 12. Dezember 2013 (BBl 2015 357) sämtliche Urteile, die der Gerichtshof bis Ende 2013 in Schweizer Fällen gefällt hat, aufgelistet. In den fett gedruckten Fällen hat der Gerichtshof jeweils eine Verletzung der EMRK festgestellt. Eine aktualisierte Analyse wird mit dem Bericht in Erfüllung des vom Bundesrat zur Annahme beantragten Postulats Cottier 24.3343 vom 15. März 2024 "50-Jahre-Beitritt der Schweiz zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Bilanz, Herausforderungen und Perspektiven" vorgelegt werden. Darüber hinaus schaltet das Bundesgericht sämtliche Schweizer Urteile des Gerichtshofs auf seiner Website auf (https://www.bger.ch > Rechtsprechung > Rechtsprechung (gratis) > BGE (Leitenscheide) und Urteile EGMR); diese sind auch in der Datenbank des Gerichtshofs (https://hudoc.echr.coe.int) öffentlich zugänglich. Die Massnahmen zur Umsetzung der jeweiligen Urteile können in der Datenbank des Ministerkomitees des Europarats (https://hudoc.exec.coe.int) eingesehen werden.5. Die Position des für die Schweiz gewählten Richters, der in völliger Unabhängigkeit urteilt, geht aus den Urteilen in den öffentlichen Datenbanken des Bundesgerichts und des Gerichtshofs hervor.6. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die Unabhängigkeit des Gerichtshofs und die Unparteilichkeit seiner Richter unerlässlich sind und in der Praxis garantiert werden. Artikel 21 EMRK enthält detaillierte Vorschriften über die Voraussetzungen für die Ausübung des Richteramts und das Wahlverfahren. Artikel 22 EMRK sieht vor, dass die Richter aus einer Liste von drei Kandidaten gewählt werden, die von der Hohen Vertragspartei vorgeschlagen werden. Die Parlamentarische Versammlung des Europarats, die sich aus Delegationen der Parlamente der Mitgliedstaaten zusammensetzt, wählt aus dieser Liste den Richter, der für den jeweiligen Staat tätig sein wird. Während der gesamten Dauer seines Mandats darf ein Richter keine Tätigkeit ausüben, die mit der Ausübung seines Amtes unvereinbar ist. Angesichts dieser Elemente ist der Bundesrat der Ansicht, dass die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Richterinnen und Richter des Gerichtshofs gewährleistet sind. Diese Unabhängigkeit und Unparteilichkeit hängen nicht von der Anzahl der Feststellungen von Verletzungen ab, denen sich der nationale Richter anschliesst. 7. Das Bundesgericht ist verpflichtet, den verfahrensrechtlichen Gesetzesrahmen anzuwenden, insbesondere die Artikel 97 und 99 Absatz 1 BGG. Es wird jedoch daran erinnert, dass die unteren Gerichte verpflichtet sind, den relevanten Sachverhalt vollständig zu ermitteln und die Einhaltung der Garantien der EMRK in den bei ihnen hängigen Fällen zu prüfen. 8. Der Bundesrat hat sich an seiner Sitzung vom 28. August 2024 mit dem Urteil Verein KlimaSeniorinnen Schweiz u.a. gegen Schweiz befasst. Er bekennt sich zur Mitgliedschaft der Schweiz im Europarat und zum System der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Der Bundesrat kritisiert jedoch die weite Auslegung der EMRK durch den Gerichtshof im Urteil zu den KlimaSeniorinnen. Die Rechtsprechung darf nicht zu einer Ausweitung des Geltungsbereichs der EMRK führen. Der Bundesrat hat die kürzlich vom National- und Ständerat verabschiedeten Erklärungen im Zusammenhang mit dem Gerichtshof (siehe 24.053 Erklärung des Ständerates Urteil des EGMR «Verein KlimaSeniorinnen Schweiz u.a. vs Schweiz» und 24.054 Erklärung des Nationalrates Urteil des EGMR « Verein KlimaSeniorinnen Schweiz u.a. vs Schweiz») berücksichtigt. Er wird auch die Entwicklungen in der Praxis beobachten, die sich aufgrund dieses Urteils ergeben werden. 9. Derzeit wird die Liste mit drei Kandidaten formell vom Bundesrat verabschiedet, der sie anschliessend an den Europarat weiterleitet. Jeder Vertragsstaat der EMRK kann die Modalitäten des nationalen Auswahlverfahrens festlegen, das zur Erstellung einer Liste mit drei Namen führt. In der Schweiz ist das Parlament bereits sehr stark in das Verfahren zur Ernennung von Richterkandidaten eingebunden: Der Bundesrat leitet die Dossiers der in die engere Wahl gezogenen Personen an die Schweizerische Parlamentarierdelegation beim Europarat (ERD) weiter, die wiederum die Gerichtskommission (GK) der Bundesversammlung in den Auswahlprozess einbezieht. Die Kandidaten absolvieren eine Anhörung vor der versammelten ERD und der GK. Letztere erstellen dann eine Empfehlung mit drei Namen, die vom Präsidenten der ERD zusammen mit einer Auswertung der Anhörungen an den Bundesrat weitergeleitet wird. In der Praxis leitet der Bundesrat diese Liste mit drei Namen dann an den Europarat weiter. Es sei daran erinnert, dass mehrere parlamentarische Vorlagen, die darauf abzielten, dem Parlament die Kompetenz zur Ernennung des Schweizer Richters in Strassburg zu geben, abgelehnt wurden (siehe 94.3476 Motion SR Wahlvorschlag für die schweizerischen Richter am europäischen Gerichtshof; Parlamentarische Initiative 13.447 Alfred Heer Parlament soll Schweizer Richter und Richterinnen am EGMR in Strassburg nominieren).