Collaboration du MPC avec des ONG, procédures pilotes et application "créative" du droit international. Le MPC menace-t-il son indépendance et la neutralité de la Suisse?

Wortlaut

1. Combien de procureurs fédéraux sont-ils membres d’ONG ou ont-ils travaillé pour des ONG ? Ne serait-il pas indiqué que des liens d’intérêts de ce type soient déclarés publiquement ?

2. Combien de procédures pénales ouvertes par le MPC ces dix dernières années ont-elles été inspirées ou soutenues par des ONG ? Combien de ces procédures ont-elles abouti à une condamnation et combien ont-elles eu une autre issue ? Quelle a été la durée moyenne des procédures ?

3. Combien de fois le MPC a-t-il, au cours des dix dernières années, eu des séances avec des ONG ou des échanges d’un autre type ? Ces rencontres ont-elles fait l’objet de procès-verbaux complets ?

4. Comment le MPC garantit-il son indépendance en dépit de ces rencontres et de la poursuite d’objectifs stratégiques communs ?

5. Sur quelle base juridique s’est-il fondé pour lancer des procédures pilotes en invoquant une application « créative » du droit international, afin de « faire avancer » la jurisprudence ? Comment garantit-il que le principe de légalité soit respecté ?

6. Comment garantit-il qu’il n’y ait pas de procédures pilotes vaines et motivées par des raisons politiques qui pourraient nuire aux entreprises et aux particuliers suisses, notamment en raison des campagnes pleines de préjugés menées par les ONG dans les médias ?

7. Que pense le Conseil fédéral, notamment sous l’angle de la sécurité juridique et de la neutralité, de l’engagement en Suisse de poursuites pénales concernant de prétendues infractions au droit international commises à l’étranger ?

8. Peut-il exclure que de telles procédures pilotes et la collaboration avec des ONG engagent la responsabilité de l’État ?

9. Est-il nécessaire, selon lui, de légiférer pour éviter que le MPC porte atteinte aux intérêts économiques et politiques de la Suisse lorsqu’il lance des procédures pilotes en invoquant une application « créative » du droit international ?

Begründung

Quatre ans après l’affaire de la FIFA, qui avait gravement entamé la crédibilité du MPC, l’indépendance de ce dernier est à nouveau menacée. Selon la « Weltwoche » (22 août 2024), le MPC rencontre régulièrement des ONG pour des échanges informels portant sur des points stratégiques communs, des affaires actuelles et de nouvelles perspectives. En agissant de la sorte, le MPC risque de se faire instrumentaliser à des fins politiques par les ONG.

Le MPC s’est apparemment fixé pour tâche de lancer contre des entreprises suisses des procédures pilotes pénibles et interminables, en invoquant une application « créative » et « innovante » du droit international, peut-être pour faire passer des éléments de l’initiative populaire pour des entreprises responsables (rejetée en votation). Il risque, ce faisant, de causer d’importants dommages à l’économie.

Stellungnahme des Bundesrates

Réponse de l'Autorité de surveillance du Ministère Public de la Confédération (AS-MPC) du 27.01.2025 aux questions 1 à 6

1.

L’ensemble des collaboratrices et collaborateurs du MPC sont soumis à un Code de conduite (https://www.bundesanwaltschaft.ch/mpc/fr/home/die-bundesanwaltschaft/code-of-conduct.html). La commission interne du MPC accompagnant le développement du Code de conduite a relevé que l’adhésion à une ONG ou la participation à des actions d’ONG n’est pas compatible avec l’exercice d’une fonction au sein du MPC si l’ONG est en contact direct avec le MPC (cf. p. 45 du rapport de gestion 2023 du MPC). Le procureur général de la Confédération a confirmé à l’AS-MPC qu’aucune adhésion active de ce genre n’était connue. En outre, conformément au droit du personnel, les activités non rétribuées doivent être annoncées si le risque de conflit d’intérêts ne peut être exclu (art. 91, al. 1^bis, OPers). Dans le cadre d’une procédure concrète, l’adhésion à une telle ONG pourrait constituer un motif de récusation en matière de procédure pénale pour le procureur général de la Confédération, ses suppléants ainsi que l’ensemble des procureur-e-s fédéraux (art. 56 CPP).

2.

En vertu des dispositions légales (art. 17 LOAP) et d’une directive de l’AS-MPC, le MPC établit, à l’intention de son autorité de surveillance, un reporting annuel des affaires, ainsi qu’un « Reporting Summary » semestriel. Ces reportings ne prévoient pas d’analyse des procédures en fonction du type de dénonciateur et de participant à la procédure ou de son identité. En revanche, de nombreuses ONG prennent régulièrement l’initiative de s’exprimer publiquement sur les dénonciations pénales qu’elles ont faites.

3.

Depuis son entrée en fonction, le procureur général de la Confédération en exercice s’est réuni quatre fois avec des représentants d’ONG. L’AS-MPC a été informée de chacune de ces rencontres. Le MPC a, par ailleurs, communiqué sur la première de ces réunions dans le rapport de gestion 2022 qu’il a publié (cf. p. 33). Dorénavant, il mentionnera les rencontres de ce genre dans ses rapports de gestion annuels. L’autorité de surveillance salue la rédaction de notes internes sur ces rencontres. Il n’y avait toutefois aucune obligation de consigner au procès-verbal ces rencontres avec les ONG, d’autant plus que les discussions ne portaient pas sur des procédures en cours au sein du MPC.

4.

Les procédures pénales du MPC peuvent porter sur des infractions, dont certaines ONG souhaitent également la poursuite. Cet intérêt partagé n’affecte en rien l’indépendance du MPC. En outre, lors de ces rencontres, le procureur général de la Confédération a encouragé les ONG à comprendre les divers rôles en vertu du droit de la procédure pénale.

5.

Le Code de procédure pénale détermine à quel moment une instruction doit être ouverte et comment se déroule la procédure. Les autorités de poursuite pénale se heurtent régulièrement à des questions de droit non tranchées ou controversées, qui nécessitent d’être clarifiées par les tribunaux. En ce qui concerne la mise en accusation, le principe « in dubio pro duriore » s’applique en tant qu’un des aspects du principe de la légalité : selon ce dernier, le Ministère public peut en principe ordonner un classement uniquement en cas d’impunité évidente ou en l’absence manifeste de certaines conditions à l’ouverture de l’action pénale. En revanche, si un règlement par ordonnance pénale n’entre pas en ligne de compte, il convient d’engager l’accusation dès lors qu’une condamnation semble plus probable qu’un acquittement. Si la probabilité d’un acquittement est égale à celle d’une condamnation, une mise en accusation s’impose en règle générale, notamment pour les infractions graves. En cas de doute sur les preuves réunies ou la situation juridique, ce n’est pas au Ministère public de décider du bien-fondé des accusations pénales, mais au tribunal compétent pour statuer sur le fond (ATF 143 IV 241 consid. 2 p. 243 ; Commentaire bâlois-CPP concernant l’art. 319 CPP ch. 8 & 9).

6.

Le MPC n’est soumis qu’à la loi. Il est indépendant et ne poursuit aucun objectif politique. Il n’ouvre pas d’instruction en l’absence de soupçons suffisants (art. 310 CPP). Si aucun soupçon n’est établi au cours de l’instruction, le MPC est tenu de classer la procédure (art. 319 s. CPP).

Réponse du Conseil fédéral du 21.05.2025 aux questions 7 à 9

7.

Le Conseil fédéral soutient l’efficacité, la transparence et une action sans failles dans la poursuite pénale des crimes relevant du droit international, tels que le génocide, les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le crime d’agression. La possibilité, évoquée dans l’interpellation, que la Suisse mène elle-même des procédures pénales sous certaines conditions lorsque les actes ont été commis à l’étranger (art. 264m du code pénal, RS 311.0) a pour but principal d’éviter qu’elle serve de refuge aux auteurs des crimes les plus graves. Le Conseil fédéral soutient aussi, en parallèle, les mécanismes et les institutions de la justice pénale internationale, telles que la Cour pénale internationale, et encourage la coopération entre les États en matière de poursuite de ces crimes. À cet égard, il convient de relever que la Suisse a signé le 14 février 2024 la Convention de Ljubljana-La Haye pour la coopération internationale en matière d’enquête et de poursuite du crime de génocide, des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et d’autres crimes internationaux.

La poursuite en Suisse de crimes relevant du droit international et la coopération internationale se font dans le respect des dispositions légales (on se reportera à cet égard à la réponse de l’Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération à la question 5). Elles sont également conformes aux principes de sécurité du droit et de neutralité.

8.

Conformément à l’art. 3, al. 1, de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité (RS 170.32), la Confédération répond du dommage causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions, sans égard à la faute du fonctionnaire. Il doit y avoir un lien de causalité adéquat entre le comportement incriminé (qui peut être actif ou consister en une omission) et le dommage causé. Les atteintes causées dans le cadre d’une procédure pénale menée en bonne et due forme et conformément aux prescriptions de la loi, et les conséquences d’une telle procédure ne peuvent être qualifiées d’illicites sous l’angle de la responsabilité, bien au contraire : les peines prononcées sont fonction de la faute des auteurs et doivent les toucher particulièrement durement lorsqu’il s’agit des crimes internationaux les plus graves. La question des éventuels moyens illicites utilisés pour mener une procédure pénale devrait faire l’objet d’un examen en l’espèce en application des voies de droit disponibles dans la procédure ou par le biais d’une action distincte en responsabilité.

9.

Étant donné ce qui précède et au vu également de l’avis de l’Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, le Conseil fédéral ne perçoit aucune nécessité de légiférer afin de mieux protéger les intérêts économiques et politiques de la Suisse dans les procédures pénales portant sur des crimes internationaux. Nous renvoyons aux réglementations nationales et internationales applicables, notamment à la loi du 22 juin 2007 sur l’État hôte (RS 192.12), qui établit un cadre juridique clair en faveur des bénéficiaires institutionnels en matière de privilèges, d’immunités et de facilités.