preparatory:AB 142446

Wortprotokoll

Comme il est d'usage dans le cadre du traitement du budget de la Confédération, notre conseil doit se prononcer sur six arrêtés fédéraux portant sur le budget 2013 et sur les crédits budgétaires demandés avec le supplément II au budget 2012.

Le budget 2013 a été élaboré sur la base d'indicateurs économiques issus des prévisions du groupe d'experts de la Confédération pour les prévisions conjoncturelles, établies au 30 juin 2012. Ces prévisions ont tablé sur une croissance nominale de 2 pour cent et une inflation estimée à 0,5 pour cent pour l'année 2013, soit une croissance réelle du produit intérieur brut de 1,5 pour cent. Les dernières prévisions conjoncturelles établies en septembre 2012 pour 2013 sont en légère baisse, à 1,4 pour cent du PIB net.

Même si ce tassement paraît très marginal, il faut souligner que les analyses de la sensibilité des recettes à l'évolution conjoncturelle démontrent que, lorsque le produit intérieur brut perd 1 point de pourcentage, cela entraîne une diminution de 550 millions de francs des recettes fiscales. Mises dans la perspective du frein aux dépenses, ces variations sont donc loin d'être anodines.

Il en va de même d'ailleurs des prévisions quant à l'évolution des taux d'intérêt. Une augmentation d'un point de pourcentage des taux des intérêts passifs représente 40 millions de francs de charges supplémentaires d'intérêts à court terme et 65 millions supplémentaires d'intérêts à long terme.

Les résultats de ces analyses de sensibilité doivent renforcer notre prudence et nous inspirer beaucoup de retenue en ce qui concerne les propositions de nouvelles dépenses, étant donné la marge de manoeuvre budgétaire très étroite que nous autorise le respect du frein à l'endettement.

En considérant l'évolution de divers indices par rapport au produit intérieur brut, nous devons convenir que le budget 2013 reflète une saine stabilité financière. La quote-part des dépenses représente 10,6 pour cent du PIB contre 10,7 en 2012; la quote-part de l'imposition reste stable à 9,9 pour cent; le taux d'endettement brut s'élève à 18,4 pour cent - en légère baisse de 0,4 pour cent par rapport à 2012. Donc il y a une grande stabilité pour le budget 2013.

Pour ce qui est du détail, le projet de budget 2013 de la Confédération a été adopté par le Conseil fédéral le 22 août 2012. Une annonce tardive de la Délégation administrative est intervenue le 13 septembre, annonce qui génère une augmentation d'un montant de 1,183 million de francs pour faire suite à l'adaptation de la compensation du renchérissement pour les indemnités et les défraiements alloués aux parlementaires. En tenant compte de cette annonce tardive, le projet du Conseil fédéral prévoit dans le compte de résultats des charges totales de 64,73 milliards de francs pour des revenus totaux de 64,43 milliards de francs, ce qui aboutit à un excédent de charges dépassant de peu les 300 millions de francs. Quant aux investissements, ils sont en hausse de 5,6 pour cent par rapport à 2012, pour un montant total de 7,8 milliards de francs.

Le frein à l'endettement se fonde sur la règle qui veut que les dépenses ne doivent pas excéder le montant des recettes encaissées par la Confédération en situation conjoncturelle normale. Le facteur conjoncturel employé pour la détermination du plafond des dépenses totales pour 2013 se monte à 1,008 point, ce qui fixe le plafond des dépenses autorisées à 64,995 milliards de francs. Au final, le budget adopté par le Conseil fédéral, complété par son annonce tardive, respecte les conditions du frein à l'endettement, avec des dépenses ayant un impact financier s'élevant à 64,843 milliards de francs, et dégage ainsi un excédent structurel de 153 millions de francs.

Voilà la situation de départ telle qu'arrêtée par le Conseil fédéral.

En ce qui concerne la dette de la Confédération, celle-ci devrait rester stable à un bas niveau - à 112,6 milliards de francs, soit 18,4 pour cent du PIB contre 18,8 pour cent en 2012. En comparaison internationale, nous nous trouvons au niveau de la Suède, qui est l'un des pays les moins endettés d'Europe. Et si la moyenne des pays de la zone euro affiche un taux d'endettement - assurances sociales comprises - de 93 pour cent du PIB, la Suisse, comme la Suède, se situe en queue de peloton, avec 36 pour cent du PIB.

Les recettes prévues pour 2013 sont en augmentation de 0,6 pour cent par rapport au budget 2012: la hausse modérée de 0,6 pour cent s'explique par le fait que les recettes inscrites au budget 2012 se sont avérées quelque peu surévaluées, les perspectives économiques pour 2012 ayant entre-temps, comme vous le savez, été revues à la baisse.

Avec 22,6 milliards de francs, la TVA contribue pour plus d'un tiers aux rentrées fiscales de la Confédération. Ces rentrées fiscales de la TVA augmentent de 0,4 pour cent par rapport au précédent budget; en réalité, c'est une hausse de 2,2 pour cent par rapport aux estimations des dernières rentrées fiscales de la TVA pour 2012. En deuxième place des principales recettes de la Confédération figure l'impôt fédéral direct, avec des rentrées estimées pour 2013 à environ 19 milliards de francs, soit une progression de 1,2 pour cent, ou 234 millions de francs, par rapport à 2012. Il convient de noter que cette hausse est uniquement due aux personnes physiques. En effet, l'augmentation pour les personnes physiques a été estimée à 459 millions de francs et elle compense amplement la diminution des rentrées estimée et attendue pour les personnes morales qui, elle, devrait diminuer de 255 millions de francs.

L'impôt anticipé, dont il est prévu qu'il rapporte légèrement plus de 4,8 milliards de francs l'an prochain, représente la [PAGE 1063] plus forte progression, avec une hausse de 14,9 pour cent, ou 625 millions de francs, entre les budgets 2012 et 2013. Mais il faut relever ici que l'impôt anticipé est toujours relativement difficile à estimer. Cependant, les méthodes d'estimation ont récemment été affinées. Ainsi, le montant estimé pour 2012, sur lequel se fonde le budget 2013, est déjà supérieur de 200 millions de francs au montant budgété pour la même année.

Il faut noter, d'une manière générale, que les recettes progressent de 0,6 pour cent, mais cette progression reste quand même inférieure à la croissance attendue du PIB nominal de 2 pour cent.

Par rapport au budget 2012, les dépenses de la Confédération progressent de 711 millions de francs, soit de 1,1 pour cent. Elles progressent donc plus rapidement que les recettes, mais moins rapidement que le PIB nominal, qui lui - je le rappelle - devrait progresser de 2 pour cent. Cette croissance tout de même modérée des dépenses résulte de la combinaison du faible renchérissement, de la réduction de la dette ces dernières années et des taux d'intérêt particulièrement bas et, il faut aussi le relever, de la bonne maîtrise de la gestion par l'administration.

La hausse des dépenses concerne quatre groupes de tâches en particulier, qui nous sont fort bien connus, puisqu'une grande partie de ces domaines a fait l'objet de décisions récentes du Parlement, décisions qui ne sont d'ailleurs pas étrangères à ces fortes hausses:

1. les dépenses liées à la prévoyance sociale augmentent de 2,7 pour cent;

2. les dépenses liées à la formation et à la recherche augmentent de 3,5 pour cent;

3. les dépenses liées à la défense nationale augmentent de 3,4 pour cent;

4. les dépenses liées aux relations avec l'étranger et la coopération internationale augmentent de 3,5 pour cent.

Toutes ces progressions sont supérieures à la progression attendue du PIB, alors que le groupe de tâches "Finances et impôts" diminue très nettement, de 4,1 pour cent.

Les domaines pour lesquels les dépenses progressent plus fortement que le PIB ont fait l'objet, ces dernières années, de décisions structurelles et financières importantes du Parlement. C'est le cas notamment des domaines de la défense, de la recherche et de la formation ou encore de la coopération internationale.

En ce qui concerne les dépenses liées à la prévoyance sociale, l'augmentation de 560 millions de francs est due principalement à l'assurance-vieillesse; 262 millions de francs proviennent de l'augmentation mécanique de la contribution de la Confédération. Le domaine de la migration génère également pour ce groupe de tâches des dépenses en hausse, de 169 millions de francs pour 2013. Ceci traduit le nombre toujours élevé de demandes d'asile prévu pour l'année à venir. Enfin, les dépenses liées à l'AI et aux prestations complémentaires de l'AI croissent d'environ 110 millions de francs.

Les dépenses du groupe de tâches de la formation, de la recherche et de l'innovation sont en hausse de 235 millions de francs. Cette hausse est liée aux hautes écoles, pour 56 millions de francs, à la recherche fondamentale par le biais des EPF, du Fonds national suisse et de l'Agence spatiale européenne, pour près de 90 millions de francs, et à la recherche appliquée, pour 86 millions de francs.

Les dépenses du groupe de tâches de la défense nationale augmentent de 157 millions, soit 3,4 pour cent. Cette augmentation est due principalement à des investissements pour 64 millions de francs dans le domaine de la défense; il s'agit de l'achat de carburant, de l'achat du "business jet" du Conseil fédéral et de 42 millions de francs pour du matériel d'armement.

La Commission des finances s'est interrogée sur la gestion des importants restes de crédits cumulés depuis sept ans dans le département. Si l'on ne prend en considération que les deux dernières années, ces restes de crédits se montent à près d'un milliard de francs. Ce montant est à mettre en relation avec les besoins financiers annoncés pour combler notamment les manquements dans l'équipement des troupes, soit environ 1,2 milliard de francs, mais aussi les manquements de financement dans l'assainissement du parc immobilier de l'armée qui nous sont connus. Il faut relever que ces importants restes de crédits ne peuvent pas constituer de réserves libres en vue de financements de besoins futurs, tels que le remplacement du Tiger, car les règles du frein à l'endettement s'appliquent également en la matière.

Les dépenses du groupe de tâches trafic augmentent de 147 millions de francs en 2013, exclusivement du fait de l'augmentation des dépenses en faveur de la route. Ces dépenses profiteront du prélèvement de 65 pour cent au fonds d'infrastructure 2013.

Les charges du groupe de tâches "Relations avec l'étranger" et "Coopération internationale" augmentent de 113 millions de francs. L'aide au développement est le moteur de cette augmentation: elle voit en effet son budget croître de 8,5 pour cent pour 2013, soit 173 millions de francs. Cette hausse massive résulte de la volonté du Parlement d'augmenter l'aide publique au développement à 0,5 pour cent du revenu national brut en 2015. Cette hausse est toutefois atténuée par une diminution de 72 millions de francs de dépenses relatives aux relations internationales, en raison notamment du fait que, en 2012, une contribution unique de 50 millions de francs avait été budgétisée pour la rénovation du bâtiment de l'ONU à Genève. Bien sûr, cette dépense ne figure plus au budget 2013.

Les dépenses du groupe de tâches "Finances et impôts", qui diminuent de 423 millions de francs ou 4,1 pour cent, sont dues aux coûts des intérêts de la dette, en diminution de 600 millions de francs. Par contre, les parts de tiers aux recettes de la Confédération augmentent de 100 millions de francs. Les coûts liés à la péréquation financière augmentent également de 76 millions de francs.

Notons enfin que les autres groupes de tâches, et notamment l'agriculture, voient leur budget diminuer entre 0,7 et 0,9 pour cent.

Venons-en maintenant aux décisions de la Commission des finances concernant le budget. La Commission des finances a examiné le budget 2013 et le supplément II au budget 2012 dans sa séance des 12 et 13 novembre dernier. Elle vous propose une augmentation nette de dépenses de quelque 57 millions de francs, par rapport au budget du Conseil fédéral. Toutefois, le budget demeure conforme aux dispositions du frein à l'endettement et la marge de manoeuvre demeure, après ces augmentations décidées et proposées par la commission, encore de 94 millions de francs par rapport aux exigences du frein à l'endettement.

Les principales propositions de modifications de la part de la Commission des finances concernent les éléments suivants.

Tout d'abord, en ce qui concerne le groupe de tâches de la formation, de la recherche et de l'innovation, la majorité de la commission propose une augmentation en la matière de près de 56 millions de francs répartis entre le Secrétariat d'Etat à l'éducation et à la recherche en faveur des universités: 17 millions de francs supplémentaires pour les écoles polytechniques fédérales, 32 millions de francs supplémentaires pour l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie et 6,9 millions de francs en faveur des hautes écoles spécialisées. Ces propositions budgétaires correspondent à l'adaptation consécutive à la décision des chambres en automne dernier d'augmenter le plafond des dépenses correspondant lors de l'examen du message FRI.

Au chapitre "Assemblée fédérale", la commission a accepté l'annonce tardive de la Délégation administrative - que j'ai mentionnée auparavant: 1,183 million de francs. Toujours sous cette rubrique, j'ai déposé une proposition individuelle comme président de la Commission des finances, portant sur un montant de 1,5 million de francs; ce montant est destiné à couvrir les besoins du groupe de travail mixte Conseil national/Conseil des Etats chargé d'examiner les causes de l'échec du projet informatique Insieme de l'Administration fédérale des contributions et d'en tirer les enseignements [PAGE 1064] nécessaires pour le futur. Ces coûts ont été estimés par notre service parlementaire sur la base d'expériences passées.

Au chapitre "Tribunal administratif fédéral", la commission a accepté une proposition visant à diminuer de 1,84 million de francs la position "Rétribution du personnel et cotisations de l'employeur". Il s'agit d'une demande de 24 nouveaux postes temporaires de greffier qui avait été formulée durant la préparation budgétaire; il s'avère que pour 2013 seuls dix nouveaux postes de greffier seront nécessaires. La diminution correspond donc aux 14 postes non nécessaires au final.

En ce qui concerne le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports, la commission préconise un transfert neutre du point de vue budgétaire de 20 millions de francs entre le matériel d'armement et les immobilisations d'Armasuisse Immobilier. Le budget initialement planifié pour le matériel d'armement ne pourra certainement pas être totalement utilisé en 2013 de par le retard pris par le projet de remplacement du Tiger. Par contre, les besoins dans le secteur de l'immobilier militaire, notamment pour maintenir la valeur de ses objets ou pour l'assainissement énergétique de ce parc, sont probants.

Au Département fédéral des finances, la commission propose d'augmenter le budget du personnel de l'Administration fédérale des douanes de 3 millions de francs, permettant ainsi l'embauche de 24 nouveaux gardes-frontière, telle que la recommande la Commission de la politique de sécurité.

Notons enfin qu'aucune proposition de modification budgétaire n'a été acceptée pour le DFAE, le DFJP et le DETEC. Les propositions de réduction transversale sur le personnel et les charges de biens et services ont également été rejetées par la commission.

Au Département fédéral de l'économie, notons toutefois qu'une proposition d'augmenter de 12 millions de francs les moyens mis à disposition de Suisse Tourisme pour 2013 a été largement débattue avant d'être rejetée, par 8 voix contre 4. Cette demande de Suisse Tourisme, acceptée par le Conseil national, fait d'ailleurs l'objet d'une proposition de minorité.

Au vote sur l'ensemble, votre commission a adopté les arrêtés fédéraux I concernant le budget pour l'année 2013, II concernant les prélèvements sur le fonds pour les grands projets ferroviaires pour l'année 2013 et III concernant les prélèvements sur le fonds d'infrastructure pour l'année 2013, par 12 voix contre 0 et aucune abstention; elle a également adopté les arrêtés fédéraux IV concernant le budget du domaine des écoles polytechniques fédérales (domaine des EPF) pour l'année 2013 et V concernant le budget de la Régie fédérale des alcools pour l'année 2013, par 13 voix contre 0 et aucune abstention.

En ce qui concerne le supplément II au budget 2012, le message du Conseil fédéral soumet pour approbation treize crédits supplémentaires, pour un montant total de 135 millions de francs. Lors de sa séance, la commission n'a préconisé aucune modification du projet du Conseil fédéral.

L'arrêté fédéral concernant le supplément II au budget 2012 a également été adopté par la commission, par 13 voix contre 0 et aucune abstention.

Par contre, la commission a accepté à l'unanimité, dans sa séance du 4 décembre dernier, une demande tardive de 5 millions de francs de crédits supplémentaires du Conseil fédéral: cette demande concerne une aide d'urgence pour les réfugiés victimes du conflit syrien en Syrie et dans les pays limitrophes - mais nous en parlerons plus en détail tout à l'heure, lors du traitement des crédits du département concerné.

La Commission des finances a fait preuve de rigueur en ne proposant aucune dépense nouvelle qui n'ait déjà fait l'objet d'une décision du Parlement, telle que dans le domaine FRI, ou dans celui des douanes, ou sans vous proposer des réductions aux positions qui portent sur des projets abandonnés tels qu'Insieme, ou reportés tels que le Tribunal administratif fédéral. Malgré cette rigueur, le compte de résultats du budget 2013 boucle avec un déficit de plus de 350 millions de francs et la marge de manoeuvre budgétaire en matière de frein à l'endettement s'est réduite à 94 millions de francs.

Je vais dire quelques mots sur la situation du budget à la sortie de son traitement devant le Conseil national. Nos collègues de la Chambre du peuple se sont montrés particulièrement généreux, malgré la marge de manoeuvre extrêmement réduite en matière de frein à l'endettement, puisqu'ils se sont prononcés en faveur des dépenses supplémentaires suivantes: 2,3 millions de francs de plus en faveur de l'encouragement des activités extrascolaires des enfants et des jeunes, 30 millions supplémentaires pour les paiements directs aux agriculteurs, 15 millions de francs supplémentaires destinés à l'aide à la viticulture en difficulté, 15 millions de francs supplémentaires pour la contribution à l'exportation de produits agricoles transformés et enfin 12 millions supplémentaires en faveur du secteur touristique selon la demande de Suisse Tourisme.

Le Conseil national a donc fait son marché de Noël. Il en résulte un solde marginal de 18,2 millions de francs en regard des exigences du frein à l'endettement. Voilà qui devrait modérer les appétits des uns et des autres au moment d'entrer en matière sur le budget 2013 et sur le supplément II au budget 2012!

Pour ma part, je vous encourage vivement à montrer beaucoup de réserve dans vos propositions de nouvelles dépenses et à respecter la discipline budgétaire qui a contribué et qui contribuera encore à la bonne santé financière de la Confédération.