preparatory:AB 54019

Wortprotokoll

Ich danke Ihnen für die gesamthaft doch wohlwollende Aufnahme des Ausländergesetzes. Wir haben ja dann in einem zweiten Teil die Beratung des Asylgesetzes, und ich möchte mich hier zunächst nur zur Revision des Ausländergesetzes äussern.

Gestatten Sie mir, dass ich diese Vorlage in einen etwas grösseren Zusammenhang stelle, damit nicht die Kleinkariertheit plötzlich obsiegt. Der Schweizer Arbeitsmarkt stand bis in die Sechzigerjahre des letzten Jahrhunderts für ausländische Arbeitskräfte weitgehend und grundsätzlich offen. Wer in der Schweiz eine Arbeit gefunden hatte, konnte in unser Land kommen und konnte hier arbeiten. Der Bundesrat legte pro Betrieb lediglich eine Höchstzahl von ausländischen Arbeitskräften fest. Diese Politik sorgte in den Sechziger- und Siebzigerjahren - Herr Leuenberger hat das angetönt - für Unmut in der Bevölkerung. Ausdruck davon war die damalige Schwarzenbach-Initiative, die 1970 zur Abstimmung gelangte und eine Begrenzung der Zahl der Ausländer auf sehr tiefem Niveau verlangte. Dies hätte die Ausweisung eines grossen Teils der Ausländer zur Folge gehabt.

Trotz dieser folgenreichen, strengen Formulierung befürchteten Bundesrat und Parlament, dass diese Initiative angenommen werden könnte, und der Bundesrat formulierte damals im Vorfeld der Abstimmung über diese Initiative eine neue Regelung der Ausländerpolitik, die die Begrenzung der Zahl der Ausländer vorsah, was die Ausweisung eines Teils der Ausländer verhinderte. Aber er stützte diese Regelung auf zwei Säulen ab, nämlich auf den Vorrang der Schweizer Arbeitskräfte - das war natürlich jeweils vor allem in Zeiten der Rezession ausschlaggebend - und die Kontingentsregelung, nicht pro Betrieb, sondern gesamthaft, die bei Überhitzungsjahren zur Anwendung kam, letztmals eigentlich 1989.

Diese Grundsätze haben nun während rund dreissig Jahren unsere Ausländerpolitik geleitet, und sie sollen im neuen Ausländergesetz auch beibehalten werden, mit dem einzigen Unterschied, dass "Inländer" nicht mehr nur Schweizer sind, sondern auch sämtliche Angehörige aller Efta- und EU-Staaten. Aber ausserhalb dieses Kreises gilt auch weiterhin der Grundsatz der Kontingente.

Über die Ausländerpolitik, die in den letzten dreissig Jahren geführt wurde, wage ich zu sagen, dass es - wenn man das an den volkswirtschaftlichen Daten beurteilt - eine erfolgreiche Politik war. Die Schweiz hat heute mit über 20 Prozent einen der höchsten Ausländeranteile in Europa überhaupt. Das ist eine Feststellung. Die Einbürgerungsquote in unserem Land ist in Bezug auf die Gesamtbevölkerung im internationalen Vergleich eine der höchsten - wir stehen an vierter Stelle, hinter den eigentlichen Einwanderungsländern. Trotzdem konnten wir bis 2003 die Arbeitslosenquote auf einem der tiefsten Niveaus halten. Die Wirtschaft hat die einheimische Bevölkerung beschäftigen können; wir haben einen der höchsten Beschäftigungsgrade aller Länder der Welt, mit einem Ausländeranteil von über 20 Prozent und mit einer der höchsten Einbürgerungsquoten. Das sind Daten, die natürlich alles überschatten und etwas über die Wohlfahrt, über den Wohlstand und über das Wohlbefinden aussagen.

Trotz allem weist unser Land - es ist zwar heute noch etwas umstritten - nicht nur ein Lohnniveau auf, das zu den höchsten gehört, sondern auch eine Kaufkraft, die zu den höchsten gehört. Das ist also parallel gelaufen. Die neuesten Zahlen zeigen: Nicht nur das Lohnniveau, sondern auch die Kaufkraft gehört zumindest zu den höchsten. Der Grund dafür liegt darin, dass wir eine Wirtschaft halten konnten, die dies ermöglichte, und zwar dank einer liberalen Wirtschaftsordnung und auch dank eines liberalen Arbeitsmarktes, der wegen der Kontrolle der Ausländerpolitik auf anderer Basis nicht reguliert werden musste.

Das sind die bedeutsamen volkswirtschaftlichen Faktoren. So darf man doch sagen, die Schweizer Ausländerpolitik hat sich im Grossen und Ganzen bewährt. Wir beschäftigen 1,4 Millionen Ausländer. Wenn wir zudem mit Ausländerunruhen in Ländern vergleichen, die wesentlich kleinere Zahlen an Ausländern haben, so haben wir auch im Ganzen den sozialen Frieden in diesem Land wahren können.

Es ist festzuhalten, dass die bisherige Politik trotz dieser eindrücklichen volkswirtschaftlichen Erfolgsbilanz auch Probleme hat. Die Integration, namentlich die eines Teils der ausländischen Bevölkerung, ist uns nur mangelhaft gelungen - das wissen wir -; es betrifft vor allem die Angehörigen der einfacheren Berufsgattungen. Die Arbeitslosigkeit unter den Ausländerinnen und Ausländern ist überproportional hoch; sie ist heute doppelt so hoch wie bei der Gesamtbevölkerung, sie ist dreimal so hoch wie bei den Schweizern. Das ist im Auge zu behalten; man muss sich die Frage stellen: Woher kommt das? Die Straffälligkeit von Ausländern ist nach wie vor überproportional gross; das muss einfach festgestellt werden. Der Anteil der ausländischen IV-Bezüger liegt mit 35 Prozent weit über jenem der Durchschnittsbevölkerung.

Ein weiteres Kapitel, das wir - auch im Ausmass - nicht überblicken können, obwohl ich es seit dem ersten Monat [PAGE 291] meiner Amtszeit in Angriff genommen habe, ist das Problem der illegalen Anwesenheit in unserem Land. Wir wissen nicht einmal, wie viele es betrifft. Wir haben auch keinen rechten Überblick, wo - was sie tun. Wir sind an der Arbeit. Ich habe in der ersten Hälfte des letzten Jahres ein internes Gutachten machen lassen; was die Zahl anbelangt, sind es 50 000 bis 300 000. Das ist natürlich keine genaue Zahl. Wir haben jetzt noch eine externe Studie machen lassen; sie liegt im ersten Entwurf vor. Sie liefert etwas genauere Zahlen, aber wir müssen sie noch vertiefen. Ein Ausländer, dessen Besuchsvisum abgelaufen ist und der noch zwei Tage länger da ist, ist nicht gleich zu beurteilen wie ein Illegaler, der schon fünf Jahre da ist. Daran arbeiten wir. Bevor wir da nicht hineinsehen, ist es für uns schwierig, Massnahmen zu treffen.

Wir haben aus früheren Jahren schlecht qualifizierte Saisonniers; das sind vor allem auch die schlecht Integrierten. Wir haben zunehmend Kriminaltouristen; das stellen vor allem die Polizeiorgane fest. Und wir haben für die Firmen ein kompliziertes Verfahren; sie müssen in der Bewilligungspraxis relativ viel Bürokratie auf sich nehmen.

Der ganze Bereich Asylpolitik beschäftigt uns überproportional, denn gewisse Fälle können wir bisher nicht bewältigen, vor allem jene von Personen, die in der Schweiz um Asyl nachsuchen, obwohl sie keine asylrelevanten Gründe haben. Darauf werden wir morgen eingehen.

Zum Ausländergesetz: Bei den vorhandenen Mängeln versucht das Ausländergesetz bessere Regelungen zu finden, unter anderem mit einer beschränkten Zulassung von gut qualifizierten Arbeitskräften von ausserhalb des EU-/Efta-Bereiches. Mit anderen Worten: Die Zulassung von schwer integrierbaren Personen, die für kurze Zeit kommen, ist künftig aufgrund der schlechten Erfahrungen, die wir gemacht haben, nicht mehr möglich.

Ferner geht es um Massnahmen gegen die Illegalität wie die generell verschärften Strafandrohungen und die Zwangsmassnahmen. Diese werden wir morgen im Zusammenhang mit dem Asylgesetz behandeln, aber sie gelten für beide Bereiche. Der grössere Teil der Zwangsmassnahmen betrifft nicht abgewiesene Asylsuchende, sondern aus anderen Gründen hier anwesende illegale Ausländer. Die Verweigerung der Eheschliessung bei Scheinehen sowie neue Regelungen beim Familiennachzug und die bessere Integration sind die Hauptsäulen dieser Revision.

Mit der Übernahme des freien Personenverkehrs mit den EU-/Efta-Staaten verändert sich auch die Ausländerpolitik zahlenmässig. Die Personenfreizügigkeit bringt im Jahr 2007 die arbeitsrechtliche Gleichstellung der Schweizer und der Bürger der 15 alten EU-Staaten sowie der Efta-Staaten, und diese Bürger gelten ab 2007 als Inländer. Wenn die Personenfreizügigkeit vom Volk auch auf die neuen EU-Staaten ausgedehnt wird, gilt sie ab 2011 auch gegenüber diesen. Damit gilt das revidierte Ausländergesetz weitgehend nur noch für Personen aus Ländern ausserhalb des EU-/Efta-Bereiches, und das bedeutet, dass dann über 50 Prozent der heutigen Ausländer in der Schweiz als Inländer gelten. Dies, damit Sie etwa die zahlenmässige Grösse sehen.

Ein Wort zur Ausländerpolitik und zur Frage, warum es in den Räten zwei grundsätzliche Richtungen gibt, die sich nicht vereinbaren lassen - sie sind vor allem im Nationalrat stark zum Ausdruck gekommen -: Die Frage, welche Ausländer nach 2007 bzw. 2011 in die Schweiz kommen dürfen, ist die Grundfrage, die wir zu regeln haben. Welche Rechte und Pflichten haben sie? Diese Frage beschäftigt uns hier. Das ist natürlich nie eindeutig und wissenschaftlich zu beantworten; es ist auch eine Frage der Wertung. Aber es sind zwei Auffassungen in der Ausländerpolitik.

Die eine Auffassung, mit dem Fachbegriff die "monistische" Auffassung genannt, wurde im Nationalrat vor allem von den Sozialdemokraten und den Grünen vertreten. Sie hat den Grundsatz: Alle Ausländer, die einen Arbeitsvertrag in der Schweiz bekommen, sollen kommen. Das ist eine sehr liberale Regelung, die mir an sich nicht unsympathisch ist: wenig Bürokratie, keine Kontrollen; die Ausländer können kommen - wenn sie keinen Arbeitsvertrag haben, können sie nicht kommen. Das ist relativ einfach. Diese Auffassung beruht auf dem Prinzip der Selbstverantwortung, aber nur dann, wenn die Selbstverantwortung - hier liegt der Nachteil - wirklich ernst genommen wird. Denn mit der Arbeitsbewilligung eröffnet sich für denjenigen, der einreist, nicht nur der Zugang zur Arbeit, sondern gleichzeitig auch der Zugang zum Sozialsystem. Die Selbstverantwortung hört dort dann auf. Darum kann man diese Regelung bei den heutigen, grosszügigen Sozialsystemen nicht handhaben - ausser, man würde die Selbstverantwortung so definieren: Du kannst arbeiten, solange du Arbeit findest; aber nachher musst du wieder ausreisen, oder du bekommst keine Unterstützung. Es würde zu einer grossen Einwanderung ins schweizerische Sozialsystem führen, wenn man auf diesem Prinzip aufbaute.

Viele Anträge, die im Nationalrat gestellt wurden, und auch einige Anträge, die heute als Minderheitsanträge gestellt werden, sind wieder ein Rückgriff auf dieses monistische System, bei dem aber die Selbstverantwortung nicht ganz durchgezogen wird. Somit würde dieses System zu einer Einwanderungspolitik führen, die eine starke Einwanderung in die Schweiz und eine grosse Einwanderung ins Sozialsystem zur Folge hätte. Das waren auch die Probleme in den Sechziger- und Siebzigerjahren, wobei damals die Sozialsysteme viel weniger stark ausgebaut waren. Es gab damals nicht einmal eine Arbeitslosenversicherung. Die Probleme wären heute grösser, da die Sozialversicherungen stark ausgebaut wurden.

Der Bundesrat und die Mehrheit Ihrer Kommission haben sich eindeutig für das duale System entschieden. Dieses führt im Grunde genommen die Ausländerpolitik, wie wir sie haben, weiter; der "Inländer" ist einfach neu umschrieben. Es ist also relativ einfach: Einerseits besteht der gegenseitige freie Personenverkehr mit der EU. Für Personen ausserhalb dieses Raums macht der Bundesrat nochmals eine Einschränkung gegenüber heute; die Regelung ist wesentlich restriktiver. Es sollen nur noch gut qualifizierte Personen von ausserhalb kommen. Aber auch da ist immer der Nachweis, dass man eine Stelle braucht, zu erbringen, und der Vorrang der schweizerischen Arbeitskraft ist gegeben.

Heute sind das jährlich 4000 Personen, die eine Zulassung erhalten. Sie sehen, das ist beschränkt, nicht sehr grosszügig. Müssten wir die 5000 Personen, wie das der Kanton Genf verlangt, die alle von ausserhalb der EU- und Efta-Staaten kämen, in die Bewilligung einpacken, wäre das allein mehr als ein Jahreskontingent für die ganze Schweiz. Und es wären natürlich nicht qualifizierte Personen; dies, damit Sie die Grössenordnung, die Probleme sehen.

Die besonders qualifizierten ausländischen Personen erhalten eine Jahres- oder eine Kurzaufenthaltsbewilligung. Jahresaufenthalter und Kurzaufenthalter - und jetzt kommt die wesentliche Frage, die uns beschäftigt - können die Familie nachziehen. Weil die Zahl so beschränkt ist und weil es qualifizierte Arbeitskräfte sind, hat man für den Familiennachzug eine relativ grosszügige Regelung statuiert. Es ist klar, sowohl im Ausländergesetz wie im Asylgesetz ist das ein Hauptproblem mit den Kantonen: Die Kantone verlangen sehr restriktive Bedingungen für den Familiennachzug, weil sie natürlich die Hauptlasten - denken Sie an die Schulen, Integration usw. - zu tragen haben. Auch der Ehepartner wird neu die Möglichkeit haben, in der Schweiz zu arbeiten.

So weit zum Generellen. Den sehr umstrittenen Bereich Massnahmen gegen illegale Anwesenheit werden wir morgen mit dem Asylgesetz behandeln. Dann werde ich darauf eintreten.

Ich möchte auf ein paar Bemerkungen von Ihnen eingehen. Herr Stähelin hat gesagt, diese Gesetze hätten eine grosse Regelungsdichte. Da gebe ich ihm Recht. Ich glaube, die Regelungsdichte ist im Parlament erhöht, nicht vermindert worden. Das ist der Ausdruck mangelnden Vertrauens in die Behörden, in den Bundesrat; das ist für mich klar. Wenn man so eng reguliert, hat man kein Vertrauen, dass es in der Praxis recht gemacht wird. Ich bedaure das, aber das ist die Situation. Ich hätte lieber ein offenes Gesetz, vor allem solange ich diese Domäne betreue - das ist ja klar -, da hätte [PAGE 292] ich gerne viel Freiheit, nachher weiss ich nicht, ob ich das Vertrauen hätte. Das mangelnde Vertrauen drückt sich in der Regelungsdichte aus. Mit dem müssen wir leben.

Es wird natürlich immer wieder neue Schlupflöcher geben. Darum müssen wir aufpassen und dort, wo wir Rechtsansprüche zementieren, Kann-Formulierungen vermeiden. Glauben Sie nicht, dadurch werde es einfacher. Bei Rechtsansprüchen gibt es die Möglichkeit der rechtlichen Verfahren bis zum Bundesgericht, Revisionen mehrmals usw. Das führt dazu, dass allein auf Verfahren gemacht wird, nur um die Zeit ausnützen zu können. Da müssen wir aufpassen.

Zu Ihrer Frage nach alten Vereinbarungen und Abkommen, Herr Stähelin: Wir sind daran, aber es sind viel mehr, als wir geglaubt haben. Ich wollte eigentlich die Russen hier mit einem russischen Abkommen aus dem Jahre 1873 - einem Niederlassungsvertrag - begrüssen; aber sie sind jetzt schon gegangen! Aber Sie sehen: Wir schlagen uns mit relativ alten Verträgen herum. Ich glaube, wir sind bis Ende Jahr so weit, dass wir sagen können - es ist nicht ganz einfach -, welche wir eher aufheben möchten. Wir können sie natürlich nicht einseitig aufheben, und dort, wo man kündigt, muss man auch aufpassen, ob man nicht einen Hasen aufscheucht, und am Schluss haben wir einen Streit über eine Lappalie mit dem betreffenden Staat. Es ist also nicht nur eine rechtliche Frage, sondern auch eine Frage der zwischenstaatlichen Verhältnisse.

Nun bitte ich Sie, auf der Linie Ihrer Kommission zu bleiben. Wir haben ganz wenige Punkte, wo sie vom Entwurf abweicht und wo wir Ihnen die Fassung des Bundesrates empfehlen werden; das werde ich dann noch sagen. Aber im Wesentlichen stimmen wir hier überein, und ich bin überzeugt: Wenn wir das so machen, können wir die guten Teile der Ausländerpolitik bewahren. Natürlich wissen wir noch nicht, welche Folgen der freie Personenverkehr mit der ganzen EU in den kommenden Jahren haben wird, aber die starken Säulen der bisherigen Ausländerpolitik bleiben, und die schwachen Dinge werden mit diesen Massnahmen zwar nicht ausgemerzt, aber doch wesentlich verbessert.