Parlamentarische Vorstösse. Verfahren, Statistiken, Kosten und das Vorstosswesen betreffende Änderungsvorschläge. Schlussbericht zuhanden der Koordinationsgruppe der Geschäftsprüfungskommissionen von National- und Ständerat

Parlamentarische Vorstösse Verfahren, Statistiken, Kosten und das Vorstosswesen betreffende Änderungsvorschläge Schlussbericht zuhanden der Geschäftsprüfungskommissionen von National- und Ständerat

vom 25. Februar 1999

3306 2000-0764

Das Wichtigste in Kürze

Der Verfahrensweg von parlamentarischen Vorstössen, Aspekte ihrer zahlenmässi- gen Entwicklung in den letzten Jahren sowie die Ermittlung der Kosten, die ihre Beantwortung in Bundesrat und Bundesverwaltung verursacht: dies waren Schwer- punkte der Untersuchung, welche die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle (PVK) im Auftrag der Geschäftsprüfungskommissionen der Eidg. Räte zwischen Ju- ni 1998 und Januar 1999 durchgeführt hat. Zudem war von der PVK mittels einer Umfrage in Erfahrung zu bringen, ob und wo die Bundesverwaltung Möglichkeiten sieht, die aktuelle Beantwortungspraxis und das Vorstosswesen zu verändern. Die Untersuchung hat zu folgenden Hauptergebnissen geführt: – Die Zahl der von Ratsmitgliedern und Fraktionen eingereichten Vorstösse ist zwischen 1984 und 1997 – bei gewissen jährlichen Schwankungen – ten- denziell gestiegen. Betrachtet man die Vorstosskategorien einzeln, zeigt sich, dass insbesondere die Zahl der eingereichten Motionen und Interpel- lationen tendenziell zugenommen hat. Demgegenüber haben in beiden Räten die Postulate sowie im Nationalrat auch die Einfachen Anfragen an Attrak- tivität verloren. – Im genannten Zeitraum wurden im Nationalrat beinahe achtmal mehr Vor- stösse pro Kalenderjahr eingereicht als im Ständerat. Dies bedeutet in an- deren Worten, dass pro Ratsmitglied durchschnittlich rund 3 (Nationalrat) resp. 1,6 (Ständerat) Vorstösse pro Jahr eingebracht wurden. – Die Gegenüberstellung der zwischen 1994 und 1997 pro Session einge- reichten und im gleichen Zeitraum von den Räten erledigten Vorstösse hat ergeben, dass diese Entwicklungen tendenziell gegenläufig sind: Der Ver- lauf der eingereichten Vorstösse ist im genannten Zeitraum leicht zu-, derje- nige der von den Räten erledigten demgegenüber abnehmend. – Die Erhebung der Art und Weise, wie die Eidgenössischen Räte hängige persönliche Vorstösse zwischen 1994 und 1997 erledigt haben, hat aufge- zeigt, wie vielfältig das «Schicksal» von Vorstössen sein kann. Dies betrifft vor allem das wichtigste Initiativinstrument, die Motion. Vorstösse dieser Kategorie wurden zu einem Drittel unbehandelt abgeschrieben (in erster Li- nie deshalb, weil sie im Parlament zwei Jahre pendent geblieben waren), der Rest wurde am ehesten in Form von Postulaten durch den Erstrat über- wiesen oder abgelehnt. Erfolgreich (Zustimmung beider Räte und Überwei-

sung an den Bundesrat) waren demgegenüber weniger als ein Zehntel aller erledigten Motionen. – Die Beantwortungskosten der untersuchten Vorstösse – je zehn Motionen, Postulate, Interpellationen und Einfache Anfragen – bewegen sich im Be- reich zwischen knapp 1000 und 8000 Franken. 40 Prozent der Vorstösse er- reichen Beträge zwischen 3000 bis 5000 Franken, während die übrigen – annähernd je zur Hälfte – über bzw. unter dieser Kostenspanne liegen. Der Mittelwert der 40 analysierten Vorstösse beträgt 4080 Franken. Damit ist

dieser deutlich unter den bisher kursierenden Schätzungen der Beantwor- tungskosten situiert (10 000 Franken oder mehr). – Die Kostenspannweiten der einzelnen Vorstossarten unterscheiden sich in einem als gering zu bezeichnenden Mass. Der Vergleich ihrer Mittelwerte führt zum Ergebnis, dass zwischen der teuersten Vorstossart, der Postulate (Mittelwert: Fr. 4310), und der kostengünstigsten, der Einfachen Anfragen (Mittelwert: Fr. 3760), eine Differenz von 550 Franken besteht. – Die Behandlung eines Vorstosses in den Eidgenössischen Räten vermag dessen Beantwortungskosten auf Seiten Departement und Amt um 650 bis

2650 Franken zu steigern (Mittelwerte).

– 80 Prozent der in die schriftliche Umfrage der PVK einbezogenen 20 Bun- desstellen stufen die gegenwärtigen Abläufe und die Praxis bei der Beant- wortung von Vorstössen als teilweise änderungsbedürftig ein. – Die Änderungs- und Reformvorschläge der Bundesverwaltung haben einer- seits Vereinfachungen und Rationalisierungen in der bundesrätlichen und administrativen Behandlung der Vorstösse zum Inhalt (z.B. Verlagerung der Beantwortungsinstanz vom Bundesrat auf das Departement, Vereinfachun- gen bezüglich der Antworten). Andererseits richten sie sich auf Regelungen und Verfahren auf Seiten des Parlamentes (z.B. Kontingentierung der Vorstösse pro Ratsmitglied und Zeitspanne, Vorprüfung der Vorstösse auf Grund verschiedener Kriterien, Verkürzung der Abschreibungsfrist für die Behandlung von Vorstössen in den Eidg. Räten) oder stellen modifizierte bzw. neue Vorstossmodelle zur Diskussion (z.B. Reduktion der Vorstossar- ten, Änderungen bezüglich der Dringlichkeit).

Bericht

Einleitung Parlamentarische Vorstösse erfüllen wichtige und vielfältige Funktionen. Sie werden in ihrer Gesamtheit zuweilen aber auch kritisch hinterfragt: Sei es, weil ihre Zahl in den letzten Jahrzehnten zugenommen hat oder weil der Stoss behandlungsreifer, aber pendenter Vorstösse einen Schatten auf den Ratsbetrieb wirft, sei es, weil sie unter dem Verdacht stehen, in der Verwaltung massive Aufwände zu verursachen – bei letztlich geringer eigener Wirksamkeit. Die Koordinationsgruppe der Geschäfts- prüfungskommissionen (GPK) von National- und Ständerat hat Genaueres zu dieser Thematik in Erfahrung bringen wollen und deshalb die Parlamentarische Verwal- tungskontrollstelle (PVK) Ende des ersten Halbjahres 1998 beauftragt, verschiedene im Zusammenhang mit dem Vorstosswesen stehende Aspekte zu untersuchen. Im Wesentlichen waren folgende Punkte von der PVK abzuklären: – Verfahren bei der Behandlung von Vorstössen vom Zeitpunkt ihrer Einrei- chung bis zu ihrer Erledigung, – Statistiken zur zahlenmässigen Entwicklung und Erledigung von Vorstössen in den Eidgenössischen Räten, – Kosten des Bundesrates und der Bundesverwaltung für die Beantwortung von Vorstössen, – Einschätzung der aktuellen Beantwortungspraxis und Möglichkeiten von Änderungen und Alternativen. Die wichtigsten Ergebnisse dieser Abklärungen sind im vorliegenden Schlussbericht zusammengefasst. Dessen Kapitel werden mit den jeweiligen Untersuchungsfragen eröffnet. Die ausführlichen Untersuchungsresultate enthält der Arbeitsbericht. Insbe- sondere finden sich darin: – zahlreiche weitere Statistiken zu Entwicklung und «Schicksal» von Vorstös- sen sowie ein Exkurs zu den im rechtlichen Sinne nicht als Vorstoss gelten- den parlamentarischen Initiativen, – die detaillierte Auswertung der Kostenerhebung, – sämtliche Ergebnisse der Umfrage zur Beantwortungspraxis der Vorstösse, – ein Überblick über die parlamentarischen Instrumente anderer europäischer Länder, – nähere Angaben zum methodischen Vorgehen.

1 Das Verfahren bei parlamentarischen Vorstössen

In diesem Kapitel sind die Ergebnisse der ersten Untersuchungsfrage zusammen- gefasst:

Welche Verfahrensschritte durchlaufen parlamentarische Vorstösse vom Zeit- punkt ihrer Einreichung bis zu ihrer Erledigung?

Wir geben im Folgenden einen Überblick über die wichtigsten Verfahrens- und Ar- beitsschritte von parlamentarischen Vorstössen.1 Im Anschluss an untenstehende Abbildung 1 werden dabei diejenigen Abläufe, die für das Verständnis der folgen- den Kapitel zu Statistiken, Kostenerhebung sowie Beantwortungspraxis und Ände- rungsmöglichkeiten wichtig sind, kurz erläutert. Das Augenmerk wird auf die Phase bis und mit Behandlung von Vorstössen in den Räten gelegt.

Übersicht über das Verfahren bei parlamentarischen Vorstössen Abbildung 1

Einreichung Vorstoss (v.a. Art. 33 GRN; Art. 26 GRS): Jedem Parlamentsmitglied, den Fraktionen, den Kommissionen und Kommissionsminderheiten steht unter Ein- haltung gewisser formaler Bedingungen das uneingeschränkte Recht zu, Vorstösse einzureichen. Während mit Motionen (Mo) und Postulaten (Po) die Ausarbeitung eines Gesetzes- bzw. Beschlussentwurfs oder das Treffen einer Massnahme in Auf- trag gegeben (Mo) resp. angeregt (Po) werden können, ermöglichen es Interpellatio- nen (Ip) und Einfache Anfragen (EA), Auskunft über Angelegenheiten des Bundes zu verlangen.

1 Der Überblick stützt sich auf Unterlagen und Auskünfte des EJPD.

Neu eingereichte Vorstösse gelangen über die Parlamentsdienste (PD) an die Bun- deskanzlei (BK), welche eine Zuteilung der Vorstösse an die Departemente vor- nimmt, die mitinteressierten Dienststellen ermittelt und die Vorstosstexte an alle Departemente weiterleitet. Ist die Federführung nicht klar ersichtlich, beispielsweise weil die Zuständigkeitsbereiche mehrerer Departemente angesprochen sind, erfolgt die Zuteilung in Absprache zwischen der BK und den betroffenen Departementen. Umstrittene Fälle werden zwischen den beteiligten Dienststellen bereinigt: Dies war seit 1994 bei rund sieben Prozent der beantworteten Vorstösse notwendig. Den Schlussentscheid über die Zuteilung fällt der Bundesrat. Jeder Vorstoss wird von der BK bzw. dem federführenden Departement in die zwei weiteren Amtssprachen über- setzt. Beantwortung Vorstoss (Art. 35 Abs. 1 und Abs. 1bis GRN; Art. 27 Abs. 2 und Abs. 2bis GRS): Innerhalb der reglementarisch festgehaltenen Frist für die Beant- wortung von Vorstössen (auf die nächste Session) übermittelt das Generalsekretariat des federführenden Departementes – in unserem Falle das EJPD – den Vorstoss an das federführende Amt, das zusammen mit den mitbeteiligten Ämtern einen Ant- wortentwurf ausarbeitet und ihn intern bereinigt. Anschliessend werden im Rahmen der Ämterkonsultation die mitinteressierten Äm- ter der anderen Departemente zur Stellungnahme eingeladen. Der Antwortentwurf wird vom federführenden Amt in der Folge allenfalls angepasst, in die zwei weiteren Amtssprachen übersetzt und samt Antrag an den Bundesrat dem Generalsekretariat des EJPD zugeleitet. Dieses unterzieht daraufhin Antrag und Antwort einer for- mellen und materiellen Prüfung und übergibt sie dem Departementsvorsteher zur Unterschrift. Der Antrag an den Bundesrat und die bereinigte Antwort gelangen hernach an die BK, welche die Unterlagen in den drei Amtssprachen an alle Departemente verteilt und den Vorstoss für die folgende Bundesratssitzung traktandiert. Während rund ei- ner Woche haben die Departemente unaufgefordert die Gelegenheit, Mitberichte einzureichen. Ist das Geschäft nicht umstritten, wird die Antwort vom Bundesrat diskussionslos beschlossen (so genannte «Global-Genehmigung» zusammen mit allen anderen unumstrittenen Vorstössen) und von der BK in allen drei Amtsspra- chen an das federführende und die mitinteressierten Departemente sowie an die Eid-

genössischen Räte übermittelt. Treffen hingegen Mitberichte ein und können die Differenzen vor der Bundesratssit- zung nicht bereinigt werden, wird der Vorstoss zurückgestellt, d.h. seine Behand- lung auf die nächste Bundesratssitzung verschoben und neu traktandiert: seit 1994 war dies bei rund 14 Prozent aller beantworteten Vorstösse notwendig. Die Diffe- renzbereinigung bei umstrittenen Antworten erfolgt entweder im schriftlichen Mit- berichtsverfahren oder mittels mündlicher Absprachen zwischen den beteiligten Dienststellen. Kommt eine Einigung zu Stande, entscheidet der Bundesrat auf Grund eines allenfalls überarbeiteten Antwortentwurfes. Können die Differenzen nicht be- reinigt werden, wird die Antwort auf Grund der Beratung und der Beschlüsse des Bundesrates überarbeitet: in ca. fünf Fällen pro Jahr (von durchschnittlich rund 680 eingereichten Vorstössen pro Jahr seit 1984, vgl. Kap. 2: Statistiken) stimmt der Bundesrat der vorgelegten Fassung grundsätzlich nicht zu, was eine vollständige er- neute Überarbeitung, Übersetzung, Verteilung und Traktandierung der Antwort notwendig macht.

Nachdem der Bundesratsbeschluss (BRB) schliesslich vorliegt, übermittelt die BK die Antwort in allen drei Amtssprachen an die Eidgenössischen Räte und an das fe- derführende sowie die mitinteressierten Departemente. Rückzug Vorstoss (Art. 33 Abs. 5 GRN; Art. 26 Abs. 5 GRS): Urheber/innen kön- nen ihre Vorstösse jederzeit zurückziehen. Diese werden von der Geschäftsliste ge- strichen und in den betroffenen Departementen, der BK und den PD klassiert. Abschreibung Vorstoss vor Behandlung in den Räten (Art. 40 GRN; Art. 32 GRS): Im Gegensatz zu den EA, die mit der bundesrätlichen Beantwortung erledigt sind, werden Mo, Po, Empfehlung (Emp., nur SR) und Ip in den Ratsplenen behandelt. In einigen Fällen müssen diese Vorstösse aber noch vor der Behandlung abgeschrieben werden, sei es, weil ihr/e Urheber/innen aus dem Rat ausgeschieden sind und sie nicht von einem anderen Ratsmitglied übernommen wurden, sei es, dass sie im Par- lament zwei Jahre hängig geblieben sind. Abgeschriebene Vorstösse werden von den betroffenen Dienststellen klassiert, auch wenn bereits eine bundesrätliche Ant- wort dazu vorliegt. Art. 35–38 GRN; Art. 27–30 GRS): Gewisse Vorstösse werden von der sachlich je- weils zuständigen parlamentarischen Kommission vorberaten, bevor sie ins Ratsple- num gelangen (v.a. Mo, die vom Erstrat überwiesen worden sind). In diesen Fällen erstellt das federführende Amt ein so genanntes Führungsdossier mit Unterlagen, Sprechnotizen usw. zuhanden des Departementsvorstehers. An der Kommissionssit- zung nehmen im Falle des EJPD nebst dem Departementsvorsteher in der Regel der/die jeweils betroffene Amtsdirektor/in sowie der/die zuständige Sachbearbei- ter/in teil. Das Führungsdossier wird im Vorfeld der traktandierten Behandlung des Vorstosses in den Räten aktualisiert bzw. – falls keine vorgängige Kommissionssitzung dazu stattgefunden hat – neu erstellt. In einigen Fällen ist eine erneute Aktualisierung des Dossiers notwendig. Dies betrifft Vorstösse, deren Behandlung auf eine spätere Ses- sion angesetzt wird, da sie – im Falle von Mo und Po – aus der Ratsmitte bekämpft wurden oder ihre Urheber/in sich nicht mit dem bundesrätlichen Antrag einverstan- den erklärt haben (Annahme, teilweise Annahme, Umwandlung von Mo in Po, Ab- lehnung oder Abschreibung des Vorstosses). Im Falle von Ip ist eine Verschiebung

der Behandlung auf eine spätere Session dann notwendig, wenn der Rat sich gemäss Antrag des/r Urheber/in für die Durchführung einer Diskussion ausspricht. Abgelehnte Vorstösse werden von der Geschäftsliste gestrichen, angenommene Mo (Zustimmung beider Räte notwendig), Po (Zustimmung im Urheberrat) und Emp. (nur SR) werden an den Bundesrat überwiesen, der diese zu erfüllen hat.

2 Parlamentarische Vorstösse: Statistiken

Die Ergebnisse der statistischen Auswertung parlamentarischer Vorstösse (zweite Untersuchungsfrage) lassen sich in zwei Frage- resp. Antwortblöcke zusammenfas- sen. Im vorliegenden Kapitel werden die wichtigsten Erkenntnisse vorgestellt.

Frageblock 1

Wie viele Vorstösse haben Ratsmitglieder und Fraktionen von Beginn 1984 bis Ende 1997 in den Eidgenössischen Räten eingereicht? Wie verläuft die Entwicklung über die Zeit (Vorstösse insgesamt, getrennt nach Vorstosskategorie)?

Frageblock 2

Wie viele persönliche Vorstösse haben die Eidgenössischen Räte von Beginn

1994 bis Ende 1997 erledigt und in welcher Form?

2.1 Ergebnisse zum Frageblock 1

2.1.1 Entwicklung der Vorstösse insgesamt

Zwischen 1984 und 1997 haben die Mitglieder von Stände- und Nationalrat sowie die Fraktionen insgesamt rund 9500 Vorstösse eingereicht. Dabei machten vor allem Angehörige des Nationalrates von ihrem Vorstossrecht Gebrauch: Durchschnittlich wurden in der Volkskammer beinahe achtmal mehr Vorstösse pro Kalenderjahr ein- gereicht als in der kleinen Kammer (rund 600 Vorstösse pro Jahr gegenüber 77). Pro Ratsmitglied beträgt die durchschnittliche Vorstosszahl pro Jahr rund 3 (National- rat) resp. 1,6 (Ständerat). Die Abweichungen vom Mittelwert sind indessen be- trächtlich, wie aus den Legislaturrückblicken hervorgeht: So haben einzelne «Vor- stoss-Spitzenreiter» in der letzten Legislaturperiode jährlich um die 18 Vorstösse eingereicht.2 Wie Abbildung 2 verdeutlicht, ist die Zahl der eingereichten Vorstösse seit 1984 in beiden Räten tendenziell gestiegen – bei unterschiedlich hohen jährlichen Schwan- kungen. Letztere scheinen zumindest teilweise nicht zufällig zu sein, sondern eine geläufige Hypothese zu bestätigen: Demnach bedienen sich Parlamentarierinnen und Parlamentarier in Vorwahljahren vermehrt ihres Vorstossrechts, um gegenüber ihrer Wählerschaft politische Aktivität zu signalisieren. Wie Abbildung 2 zeigt, wurden vor allem im Nationalrat in den Vorwahljahren 1986 und 1990 tatsächlich Höchst- werte gegenüber den vorhergehenden und den darauffolgenden Jahren erreicht. Demgegenüber wird dieses Muster im Vorwahljahr 1994 durchbrochen.

2 Dokumentationszentrale der Parlamentsdienste (1996), Rückblick auf die 44. Legislatur- periode der Eidgenössischen Räte, Wintersession 1991 bis Herbstsession 1995, EDMZ

3003 Bern, S. 312.

Entwicklung der von 1984–1997 von Ratsmitgliedern und Fraktionen eingereichten Vorstösse Abbildung 2

Trend

Vorstösse Nationalrat

400 Vorstösse Ständerat

Trend

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Quellen: bereinigte Daten der Bundeskanzlei (1984–1993) sowie Statistiken des Zentralen Sekretariates der Parlamentsdienste (seit 1994)

Die tendenzielle Zunahme der Zahl der jährlich eingereichten Vorstösse lässt sich auf verschiedene Ursachen zurückführen. Ohne deren Bedeutung im Rahmen unse- rer Untersuchung einschätzen zu können, möchten wir auf einige Erklärungsansätze hinweisen. Zu nennen ist zum einen der gegenüber früher gestiegene gesellschaft- liche Problemlösungsbedarf sowie das Aufkommen neuer Politikfelder. Andere Standpunkte machen demgegenüber den politischen und gesellschaftlichen Werte- wandel für die Entwicklung verantwortlich (z. B. verstärkte politische Polarisierung, aber auch Individualisierung des Parlamentes, Wandel des gesellschaftlichen Um- feldes – Stichwort: zunehmende Personalisierung in den Medien usw.). Schliesslich ist auf verschiedene institutionelle Reformen hinzuweisen, die vermutlich ebenfalls für die vermehrte Benützung des persönlichen Vorstossrechts mitverantwortlich sind (z.B. Einschränkung des Rederechts im Nationalrat durch die Einführung eines Ka- tegoriensystems bei der Beratung von Geschäften im Jahre 1990). Diese Aufzählung möglicher Ursachen für die tendenziell steigende Zahl von Vor- stössen ist impressionistischer und nicht abschliessender Art. Wichtig erscheint es uns jedoch, an dieser Stelle auf ein weiteres Ergebnis unserer Abklärungen hinzu- weisen: nämlich auf die Tatsache, dass andere europäische Parlamente wie das bri- tische House of Commons, der schwedische Riksdag oder die französische Assem- blée Nationale das Phänomen der steigenden Vorstosszahlen ebenfalls kennen – trotz anders ausgestaltetem Vorstosswesen und trotz teilweiser Beschränkung des individuellen Eingaberechts.

2.1.2 Nach Vorstosskategorie getrennte Entwicklung

Die Untersuchung der PVK hat ergeben, dass die für die Vorstösse insgesamt festge- stellte tendenzielle Zunahme ihrer Zahl zwischen 1984 und 1997 nicht für alle Vor- stosskategorien zutrifft. Eine tendenziell steigende Entwicklung ist in beiden Räten bei den Mo und Ip zu verzeichnen. Durchschnittlich haben die Fraktionen und Mitglieder des National- rates/Ständerates in unserem Untersuchungszeitraum pro Kalenderjahr 138 Mo/21 Mo und 190 Ip/26 Ip (inkl. D Ip) eingereicht. Was das Auskunftsinstrument der Ip in der grossen Kammer betrifft, ist in den 90er Jahren eine starke Zunahme ihrer Zahl zu verzeichnen. In beiden Räten seit 1984 tendenziell rückläufig ist hingegen die Zahl der von Rats- mitgliedern und Fraktionen eingereichten Po. Dieses vergleichsweise schwache Initiativinstrument hat offensichtlich vor allem in den 90er Jahren an Attraktivität verloren. Durchschnittlich wurden zwischen 1984 und 1997 pro Kalenderjahr 120 resp. 15 derartige Vorstösse im National- resp. Ständerat eingereicht. Ein gemischtes Bild zeigen hingegen die EA und DEA: Tendenziell abnehmend ist ihre Zahl in der grossen, leicht steigend in der kleinen Kammer. In diesem Zusam- menhang ist auf den Umstand hinzuweisen, dass die Mitglieder des Nationalrates mit der Fragestunde über eine weitere Möglichkeit verfügen, um ihr Fragerecht aus- zuüben. Die Anzahl der jährlich eingereichten EA/DEA beträgt durchschnittlich 153 (Nationalrat) resp. 13 (Ständerat).

2.2 Ergebnisse zum Frageblock 2

2.2.1 Gegenüberstellung und Gesamtüberblick

Gegenüberstellung der eingereichten und erledigten Vorstösse Bevor das «Schicksal» der zwischen 1994 und 1997 von den Räten erledigten Vorstösse behandelt wird, sei ihre Zahl den im gleichen Zeitraum eingereichten Vorstössen gegenübergestellt. Damit wird aufgezeigt, ob eine Kluft zwischen diesen beiden Grössen besteht, und wenn ja, ob sie sich im Laufe der Zeit vergrössert hat. Ist das Parlament in anderen Worten immer weniger in der Lage dazu, seine «Vorstossflut» zu bewältigen, d.h. die pendenten Vorstösse zu erledigen? Bei nachstehender Abbildung ist zu vergegenwärtigen, dass «erledigt» keineswegs bedeutet, dass die Vorstösse auch Eingang in die Ratsplenen gefunden haben: Eine Vielzahl von Mo, Po und Ip wurde nämlich gar nie in den Räten behandelt, da sie vorgängig abgeschrieben werden mussten, u.a. weil ihre Urheberinnen und Urheber aus dem Parlament ausgeschieden oder weil die Vorstösse zwei Jahre hängig geblie- ben waren (vgl. Tab. 2).

Gegenüberstellung der von 1994–1997 pro Session in den Eidgenössischen Räten eingereichten sowie von diesen erledigten Motionen, Postulate und Interpellationen (persönliche und Fraktionsvorstösse) Abbildung 3

Trend Eingereichte

Total eingereichte Mo, Po, Ip Total erledigte Mo, Po, Ip

Trend Erledigte

FS 94 SS 94 HS 94 WS 94 SS 95 HS 95 WS 95 FS 96 SS 96 HS 96 WS 96 SS 97 HS 97 WS 97

Quellen: Zentrales Sekretariat der Parlamentsdienste sowie eigene Erhebungen

Abbildung 3 zeigt eine gegenläufige tendenzielle Entwicklung der Zahl der sessions- weise eingereichten resp. erledigten Vorstösse: Der Trend der eingereichten Mo, Po und Ip ist insgesamt gesehen leicht zu-, derjenige der erledigten jedoch abnehmend. Wird nach Vorstosskategorie unterschieden, trifft dieses Ergebnis nur für die Mo und Ip zu. Bei den Po nehmen sowohl die Zahl der eingereichten als auch der erle- digten Vorstösse im Laufe des Untersuchungszeitraumes tendenziell ab (vgl.

Ziff. 2.3.1 Arbeitsbericht).

Gesamtüberblick der erledigten persönlichen Vorstösse In Tabelle 1 sind die Zahlen der zwischen Frühjahrssession 1994 und Wintersession

1997 von den Räten erledigten persönlichen Vorstösse wiedergegeben. Die Tabelle

illustriert erneut, welche – zumindest zahlenmässig – grössere Bedeutung diese par- lamentarischen Instrumente im Nationalrat haben: Der Anteil der ständerätlichen Vorstösse am Total der erledigten bzw. beantworteten persönlichen Vorstösse (Po, Ip, EA, Emp.) beträgt rund 13 Prozent.

Total der von 1994–1997 von National- und Ständerat erledigten persönlichen Vorstösse sowie vom Bundesrat beantworteten EA/DEA3 Tabelle 1

(Mo) Po Ip / D Ip EA / DEA Emp. Fragestunde Total (ohne Mo NR und Fragestunde NR)

Nationalrat (512) 400 763 559 – 970 1722 Ständerat (109) 47 123 79 17 – 266 Total (621) 447 886 638 17 970 1988 «Anteil» Ständerat (17,6%) 10,5% 13,9% 12,4% 100% – 13,4%

Quelle: Erhebungen der PVK

Tabelle 1 sagt jedoch noch nichts darüber aus, auf welche Art und Weise die Vor- stösse von den Räten erledigt worden sind. Je nachdem, um welche Vorstossart es sich handelt, können sie nämlich verschiedene «Schicksale» erfahren. Am breitge- fächertsten in dieser Beziehung sind die Mo. Dieses Instrument, das für die Über- weisung an den Bundesrat der Zustimmung beider Räte bedarf, kann auf elf ver- schiedene Arten erledigt werden (vgl. Ziff. 2.2.2). Am anderen Ende der Palette ste- hen die EA, deren «Schicksal» einfach ist: Sie sind mit ihrer Beantwortung durch den Bundesrat erledigt.

2.2.2 «Schicksal» der von 1994–1997 erledigten Motionen

im Vergleich zu 1987–1990 Unsere Ergebnisse bezüglich des «Schicksals» der von 1994–1997 erledigten Mo können mit entsprechenden Resultaten einer Untersuchung von GRAF (1991)4 für den Zeitraum Wintersession 1987 bis Sommersession 1990 verglichen werden:

3 Die Darstellung ist bezüglich der Mo nur bedingt aussagekräftig, denn im Gegensatz zu den anderen Vorstossarten ist hier der Rat, der einen Vorstoss erledigt, nicht immer iden- tisch mit dem Urheberrat. Dies gilt vor allem im Falle von überwiesenen Vorstössen, bei denen der Rat, der die Mo schliesslich «erledigt», der Zweit- und nicht der Urheberrat ist. Deshalb wurden die Angaben für diese Vorstossart in Klammern gesetzt. 4 Graf Martin (1991), Motion und parlamentarische Initiative, Untersuchungen zu ihrer Handhabung und politischen Funktion, in: PARLAMENTSDIENSTE (Hrsg.), Das Parlament – «Oberste Gewalt des Bundes»?, Verlag Paul Haupt, Bern und Stuttgart, S. 203–221.

«Schicksal» der von National- und Ständerat erledigten Mo (Kommissions-, Fraktions- und persönliche Vorstösse): WS 87-SS 90 gegenüber FS 94-WS 97 Tabelle 2

Im Erstrat erledigt WS 87-SS 90 FS 94-WS 97 – als Po überwiesen 45,8% (195) 34,3% (273) – abgelehnt 9,6% (41) 11,3% (90) – abgeschrieben, weil in den Räten

2 Jahre hängig 22,1% (94) 18,2% (145)

– abgeschrieben, weil erfüllt 2,6% (11) 2,9% (23) – abgeschrieben, weil Urheber/in aus dem Rat ausgeschieden 1,9% (8) 5,0% (40) – zurückgezogen 6,1% (26) 5,3% (42) – als Emp. überwiesen (nur SR) – 0,4% (3)

Vom Zweitrat erledigt (nach Annahme durch Erstrat) – überwiesen 8,2% (35) 12,1% (96) – abgeschrieben, weil erfüllt 1,4% (6) 1,6% (13) – als Po beider Räte überwiesen 0,7% (3) 5,2% (41) – abgelehnt 1,6% (7) 3,6% (29)

Total 100% (426) 99.9% (795)

Quellen: GRAF (1991), S. 207 (für den Zeitraum WS 87-SS 90) sowie eigene Erhe- bungen (für die Periode FS 94-WS 97)

Gemäss Tabelle 2 wurden in beiden untersuchten Zeiträumen die meisten Mo vom Erstrat als Po überwiesen. Am zweithäufigsten kam der Fall vor, dass Mo gar nie von den Räten behandelt werden konnten, weil sie unter die «Guillotine» der Ab- schreibung fielen, nachdem sie zwei Jahre hängig geblieben waren.5 Ein Vergleich der Erfolgs- mit der Ablehnungsquote (im Erst- und im Zweitrat) fällt in beiden Perioden zu Gunsten letzterer aus. Tabelle 2 gibt auch Auskunft darüber, inwieweit sich die Art und Weise der Erledi- gung 1994–1997 gegenüber 1987–1990 verändert hat. Am augenfälligsten ist in die- sem Zusammenhang der prozentuale Anteil derjenigen Mo, die vom Erstrat als Po überwiesen wurden: er hat sich gegenüber 1987–1990 um mehr als 10 Prozent ver- ringert. Erklären lässt sich dieses Ergebnis primär mit der Situation im Nationalrat. Mo haben hier gegenüber früher deutlich weniger oft das «Schnellverfahren» durchlaufen, d.h. wurden am letzten Sessionstag diskussionslos verabschiedet.6 Auf

5 Ohne im Rahmen des Schlussberichtes auf die anderen Vorstossarten eingehen zu kön- nen, sei erwähnt, dass auch Po und Ip am zweithäufigsten dieses «Schicksal» erleiden. In unserem Untersuchungszeitraum handelte es sich dabei mit einer einzigen Ausnahme um Mo, Po und Ip von Mitgliedern des Nationalrates. 6 Der Begriff «Schnellverfahren» stammt aus dem Bericht der vorberatenden Kommission zur Revision des Geschäftsreglementes des Nationalrates vom 17. August 1989: BBl 1989 III 1471.

diese Art erledigte, unumstrittene Mo werden nämlich mehrheitlich gemäss bundes- rätlichem Antrag in Form von Po überwiesen. Einerseits scheint dieser Befund auf einen gewissen Wandel in der Art der Behand- lung von Vorstössen hinzudeuten, deckt er sich doch mit der Wahrnehmung von Beobachterinnen und Beobachtern, die von einer verstärkten Polarisierung inner- halb des Rates (vermehrte Bekämpfung von Mo aus der Ratsmitte) resp. gegenüber dem Bundesrat (Urheber/in nicht mit der vom Bundesrat oftmals beantragten Um- wandlung von Mo in Po einverstanden) sprechen. Andererseits hängt das Ergebnis, wonach Mo gegenüber früher weniger häufig das «Schnellverfahren» durchlaufen haben, aber auch mit einem «profaneren» Umstand zusammen. So hat sich der Na- tionalrat in unserem Untersuchungszeitraum während einer Session gezielt der Auf- arbeitung pendenter Vorstösse gewidmet, was auf Grund der gegenüber anderen Sessionen geringeren Auslastung mit bundesrätlichen Vorlagen möglich war. Es bleibt festzuhalten, dass bezüglich der im Nationalrat umstrittenen oder be- kämpften Mo die Wahrscheinlichkeit gross ist, dass sie – trotz mehrmaliger Traktan- dierung und trotz Versuchen, den Pendenzenberg abzubauen – schliesslich doch ab- geschrieben werden müssen, weil sie mangels zeitlicher Kapazitäten des Rates nicht innerhalb von zwei Jahren behandelt werden können. Wie die Ergebnisse der Um- frage gezeigt haben, ruft dieser «Vorstossstau» im Nationalrat bei den betroffenen Dienststellen der Bundesverwaltung einigen Aufwand und entsprechende Reform- vorschläge hervor (vgl. Kap. 4). Zusammenfassung des Vergleichs der Erledigung von Motionen 1994–1997 gegen - über 1987–1990 Werden die genannten und weitere im Arbeitsbericht der PVK beschriebene Ergeb- nisse zusammengefasst, so hat sich das von GRAF (1991) für seinen Untersu- chungszeitraum gezeichnete düstere Bild – minime Erfolgschancen von Mo sowie deren wenig effiziente und seriöse Behandlung – in der Zeit zwischen 1994 und 1997 ein bisschen erhellt. Allerdings darf die Freude darüber nicht allzu euphorisch ausfallen. Erstens war zwar die Erfolgsquote von Mo gegenüber früher um ca. 4 Prozent grösser (12 gegenüber 8 Prozent). Gleichzeitig fiel aber auch die Ableh- nungsquote etwa in demselben Ausmass höher aus (15 gegenüber 11 Prozent). Zweitens kann in Tabelle 2 eine leicht verbesserte Bilanz bezüglich der effizienten

Behandlung festgestellt werden: Der Anteil der Mo, die unter die «Guillotine» der Zweijahresfrist fielen und unbehandelt abgeschrieben wurden, ist 1994–1997 um rund 4 Prozent geringer. Was die Art der Behandlung betrifft, hat unsere Untersu- chung gezeigt, dass Mo im Nationalrat gegenüber früher deutlich weniger häufig per «Schnellverfahren» diskussionslos erledigt wurden. Doch auch diese Ergebnisse las- sen nicht a priori auf einen tiefgreifenden Wandel in der Art und Weise der Be- handlung von Mo schliessen, sondern hängen vermutlich ebenso mit speziellen Um- ständen zusammen (zu denken ist primär an die gezielte Aufarbeitung hängiger Vor- stösse in der Herbstsession 1996).

3 Beantwortungskosten der parlamentarischen

Vorstösse In diesem Kapitel sind die Ergebnisse der dritten Untersuchungsfrage zusammen- gefasst. Der Wortlaut der Frage:

Welche Kosten haben 40 parlamentarische Vorstösse (je 10 Mo, Po, Ip und EA), die der Bundesrat im ersten Halbjahr 1998 beantwortet hat, im Bundes- rat und in der Bundesverwaltung verursacht?

3.1 Die Kosten der 40 untersuchten Vorstösse

Auf Grund der von der Bundesverwaltung in einer schriftlichen Erhebung angege- benen zeitlichen Aufwände hat die PVK die Beantwortungskosten von je 10 Mo, Po, Ip und EA/DEA berechnet. Die Beantwortungsphase umfasst den Zeitpunkt des Eintreffens des Vorstosses in der BK bis zur Übermittlung der Antwort des Bundes- rates an die PD. Somit sind die Aufwände der PD bei Einreichung und Traktandie- rung der Vorstösse in den Räten in den erhobenen Kosten nicht enthalten. Sowohl die Aufwände des Bundesrates als auch jene der verschiedenen Hierarchie- und Bearbeitungsebenen auf Departements- und Amtsstufe sind in der Aufwander- hebung berücksichtigt worden. Die zu untersuchenden Vorstösse sind durch ein Zufallsverfahren unter den 371 Vorstössen, die der Bundesrat zwischen 1. Januar und 15. Juni 1998 beantwortet hat, ausgewählt worden. Die PVK hat die Kosten auf Grund der für die gesamte Bundesverwaltung geltenden, 1998 aktualisierten Perso- nalvoll- und Arbeitsplatzkosten berechnet (Kostendeckungsprinzip). Die Ergebnisse der Kostenerhebung sind in Abbildung 4 grafisch dargestellt:

Die Beantwortungskosten der 40 untersuchten Vorstösse (in Fr.) Abbildung 4

Mo

Po

Ip

EA

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 Fr.

Quelle: Kostenberechnung der PVK auf Grund einer Aufwanderhebung der Bundes- verwaltung

Die Beantwortungskosten der untersuchten Mo, Po, Ip und EA bewegen sich zwi- schen knapp 1000 und 8000 Franken pro Vorstoss. Die Kostenspannweite ist also relativ breit. Ein Drittel der Vorstösse (13) ist im Bereich unter 3000 Franken situ- iert. 16 Vorstösse erreichen Beträge zwischen 3000 und 5000 Franken, die restli- chen 11 überschreiten diesen Bereich. Der Mittelwert der untersuchten Vorstösse beträgt 4080 Franken. Dies entspricht einer mittleren Beantwortungsdauer von

39 Personenstunden pro Vorstoss (alle Bearbeitungsstufen). Folgende Kennzahlen

prägen die einzelnen Vorstossarten: – Motionen: Als geringster Betrag ist bei den Mo die Summe von 2290 Fran- ken zu registrieren, während der höchste sich auf 6400 Franken beläuft. Das Gros der Mo (insgesamt sieben) weist Beträge zwischen 2290 und 4000 Franken auf, die übrigen drei Mo kommen auf über 5000 Franken zu stehen. Der Mittelwert der untersuchten Mo beträgt 3950 Franken. – Postulate: Bei den Po findet sich sowohl der kostengünstigste wie der teu- erste Vorstoss der ganzen Erhebung: 970 und 8000 lauten die entsprechen- den Frankenbeträge, dahinter stehen Arbeitszeiten von 10 bzw. 72 Stunden. Die Kosten von sieben Po bewegen sich in der Spannweite von 3600 bis

5800 Franken. Die Durchschnittskosten der analysierten Po betragen 4310

Franken; damit liegen sie um fast 400 Franken über jenen der Mo. – Interpellationen: Zwischen den minimalen und den maximalen Kosten der Ip liegt eine Differenz von fast 5000 Franken: Beträge von mindestens 2570 und höchstens 7330 Franken sind bei dieser Vorstossart zu verzeichnen. Die Kosten der vier Ip, deren Beantwortungsaufwand am geringsten war, liegen

nahe beieinander (2570–2720 Fr.). Mit einem Mittelwert von 4280 Franken sind die Ip – nach den Po – die zweitteuerste Vorstossart der Erhebung. – Einfache und Dringliche Einfache Anfragen: Die Kostenspannweite der EA und der DEA ist jener der anderen Vorstossarten ähnlich. Sie reicht von

1880 bis 7320 Franken. Der kleinste Betrag ist der zweittiefste der ganzen

Erhebung. In der Regel, d.h. in acht der zehn analysierten Fälle, kommen Anfragen auf unter 4000 Franken zu stehen. Dies schlägt sich im Mittelwert der Anfragen nieder, der mit 3760 Franken um 500 Franken tiefer liegt als jener der Interpellationen. Im Besonderen ist hier anzumerken, dass sich unter den zehn untersuchten EA auch drei dringliche Vorstösse befanden. Die DEA sind allesamt in der teureren Kostenhälfte plaziert; die teuerste schlug mit 5770 Franken zu Buche.

3.2 Was beeinflusst die Kostenhöhe?

In der Kostenerhebung wurden fünf Verfahrensschritte7 bei der Beantwortung eines Vorstosses unterschieden. Dabei hat sich gezeigt, dass die wichtigsten Kostenver- ursacher in der Regel die Erarbeitung der Antwort und die Ämterkonsultation sind. Bei rund 60 Prozent der Vorstösse sind diese beiden Beantwortungsphasen mit ei- nem Anteil von jeweils über einem Viertel an den Gesamtkosten eines Vorstosses beteiligt. Bei acht Vorstössen (20 Prozent) partizipiert die Erarbeitung der Antwort mit 46–65 Prozent an den Gesamtkosten. Die drei übrigen Beantwortungsphasen – Zuteilung des Vorstosses, Mitberichtsverfahren (falls eröffnet) und Aufwände im Zusammenhang mit dem BRB – verbuchen Einzelanteile, die in aller Regel unter ei- nem Viertel der Gesamtkosten liegen (bei zwei Drittel der Vorstösse liegen ihre Anteile unter 15 Prozent). Aussagen, welche formalen (z. B. Antwortlänge) oder inhaltlichen (Antrag des Bun- desrates) Vorstosskennzeichen kostentreibend sind, können auf Grund der Ergebnis- se der Erhebung nur mit Vorsicht formuliert werden. So scheinen bei Ip und EA längere Antworten höhere Kosten zu verursachen, was teilweise auch mit dem ent- sprechend erhöhten Übersetzungsaufwand zu erklären ist. Mo und Po, die der Bun- desrat schliesslich entgegenzunehmen bereit ist, verzeichnen in der Regel tiefere Beantwortungskosten als jene, deren Ablehnung bzw. Umwandlung er beantragt. Wenn an einem Vorstoss höchstens ein Departement mitinteressiert ist, entstehen unterdurchschnittliche Kosten. Dieser Befund wird aber dadurch relativiert, dass Vorstösse, die das Mitinteresse von drei bis sechs Departementen wecken, ebenfalls einen vergleichsweise tiefen Aufwand verursachen können. Schliesslich kann auf- grund der Ergebnisse vermutet werden, dass EA etwas teurer ausfallen, wenn sie dringlich zu beantworten sind. Dieses Ergebnis wurde durch die Umfrage der PVK in der Bundesverwaltung zur aktuellen Beantwortungspraxis bestätigt (vgl. Ziff. 4): Dort haben die befragten Dienststellen die Dringlichkeit als kostensteigernden Fak- tor eingeschätzt.

7 Die fünf Verfahrensschritte: Aufwände nach der Übermittlung des Vorstosses durch die PD bis zur Zuteilung des Vorstosses (inkl. Übersetzung Vorstosstext); 2. Erarbeitung der Antwort bzw. des Antrags (inkl. Übersetzung); 3. Ämterkonsultation; 4. Mitberichtsver- fahren (falls eröffnet) und 5. Aufwände im Zusammenhang mit der Bundesratssitzung bis zur Übermittlung der Antwort an die PD.

Die Umfrage vermag einen umfassenden Einblick in die aufwandbeeinflussenden Faktoren zu geben. Einerseits bestätigt sie verschiedene Ergebnisse der Kostener- hebung, andererseits konnte sie weitere aufwandverursachende Faktoren identifizie- ren. Die 20 in die Umfrage einbezogenen Bundesstellen bewerteten hierzu 15 ver- schiedene Faktoren hinsichtlich ihres Einflusses auf den Beantwortungsaufwand. Die Skala reichte von 0 (kein nennenswerter Einfluss) bis 3 (erheblicher Einfluss).8 Die Komplexität des Vorstosstextes sowie die Komplexität der Materie haben nach Einschätzung der befragten Stellen einen erheblichen Einfluss auf den gesamten Be- antwortungsaufwand (Mittelwerte der befragten Stellen: 2,8 resp. 2,7). Primär dürf- ten demnach inhaltliche Faktoren für die Höhe des Beantwortungsaufwands eines Vorstosses verantwortlich sein und sich auf die einzelnen Verfahrensschritte auswir- ken. Aber auch dem Faktor «Behandlung im Parlament» wurde in der Umfrage eine erhebliche Bedeutung zugemessen (Mittelwert: 2,8). Erarbeitung, Übersetzungen und Prüfung der Antwort hatten im Urteil der Befragten je einen gut merklichen Einfluss auf den Bearbeitungsaufwand (Mittelwerte: 2,5, 2,3 resp. 2,3) ebenso wie Ämterkonsultation und Zahl der mitinteressierten Departemente (Mittelwerte: 2,2 resp. 2,1). Als merklich wird der Einfluss auf den Beantwortungsaufwand eines Vor- stosses eingeschätzt, wenn aus der jüngeren Vergangenheit eine Anzahl inhaltlich ähnlicher Vorstösse vorliegt oder praktisch zeitgleich thematisch verwandte Inter- ventionen zur Beantwortung anstehen (Mittelwerte: 2 resp. 1,9). Beantwortungsfris- ten, Mitberichtsverfahren (falls eröffnet) und Länge der bundesrätlichen Antwort an sich beeinflussen den Beantwortungsaufwand eines Vorstosses knapp merklich (Mittelwerte: 1,8, 1,8 resp. 1,6). Der Aufwand im Zusammenhang mit dem BRB und das Zuteilungsprozedere zu Beginn der Beantwortungsphase sind hingegen jene Elemente, die im Urteil der Befragten im Allgemeinen nur eine geringe Bedeutung für die Höhe des Beantwortungsaufwandes haben (Mittelwerte 1,2 resp. 0,8).

3.3 Die mit der Behandlung in den Räten verbundenen

Kosten eines Vorstosses Mittels eines Zeiterhebungsformulars haben die BK und die Generalsekretariate ein- geschätzt, welche durchschnittlichen minimalen und maximalen zeitlichen Aufwän- de die Behandlung eines Vorstosses in den Räten erfahrungsgemäss auf Seiten De- partement und Amt verursacht. Dabei waren auch die Vorbereitungsarbeiten zu be- rücksichtigen. Die Auswertung der PVK hat für Mo, Po und Ip folgende Ergebnisse erbracht (Mittelwert der befragten Stellen):

8 Die Bewertungsskala: 0 = kein nennenswerter Einfluss, 1 = geringer Einfluss,

2 = merklicher Einfluss, 3 = erheblicher Einfluss.

Die minimalen und maximalen Kosten, die die parlamentarische Behandlung von Mo, Po und Ip bei der Bundesverwaltung verursacht (in Fr.; Anzahl befragter Stellen: N = 8) Abbildung 5

2500 2282

Fr. 1000 628 612 733 Mo Po Ip

Minimum Maximum

Quelle: Kostenberechnung der PVK auf Grund einer Aufwanderhebung der Bundes- verwaltung

Der Kürze halber sei hier nur auf die Mo eingegangen: Diese nehmen den Spitzen- platz hinsichtlich Maximalkosten ein. Als Grund hierfür wurde in der Erhebung etwa angegeben, dass diese oft mit konträren Positionen zwischen Ratsmitglied und Bun- desrat diskutiert würden. Zudem verursachen bei dieser Vorstosskategorie eventu- elle Kommissionssitzungen und die Behandlung im Zweitrat zusätzliche Aufwände. Hinsichtlich der Minimalkosten stehen die Mo in etwa auf gleicher Stufe wie die Po und um 100 Franken unter den Kosten der Ip. In den Erhebungsformularen wurde mehrmals angemerkt, dass bei Mo und Po, die in den Räten im «Schnellverfahren» und ohne Diskussion behandelt werden, noch geringere oder gar keine Kosten an- fallen würden (gilt auch bezüglich Ip). In der Regel wurde aber nicht von diesem Fall ausgegangen, sondern ein minimaler zeitlicher Aufwand notiert. Abschliessend sei festgehalten, dass die Behandlung eines Vorstosses in den Eidge- nössischen Räten dessen Beantwortungskosten um 650 bis 2650 Franken zu steigern vermag (Mittelwerte der minimalen und maximalen Aufwände bei Mo, Po und Ip).

3.4 Die erhobenen Kosten im Vergleich zu bisherigen

Schätzungen Vergleicht man die Ergebnisse der PVK mit den in der Presse kursierenden Kosten- schätzungen zur Beantwortung eines Vorstosses (gegen durchschnittlich 10 000 bis

25 000 Franken) oder den Zahlen, wie sie in der Bundesverwaltung gehandelt wer-

den (im Durchschnitt 10 000 Franken), liegen die Ergebnisse dieser Erhebung

deutlich tiefer (Mittelwert aller 40 Vorstösse: 4080 Fr.). Folgende Gründe können diese Differenz erklären: – Genaue Angaben zu den bisherigen Schätzungen fehlen. Es kann angenom- men werden, dass dabei von aufwandintensiven, nicht die Gesamtheit der Vorstösse repräsentierenden Einzelbeispielen ausgegangen wurde. – Wenn Angaben zur durchschnittlichen Bearbeitungsdauer für die Beantwor- tung eines Vorstosses genannt werden, bewegen sich diese im Bereich von

80 und mehr Personenstunden. Damit wird die Bearbeitungsdauer durch-

schnittlich doppelt so hoch eingeschätzt, wie dies die PVK-Erhebung erge- ben hat. Ferner sei erwähnt, dass die Berechnungsgrundlage der Schätzungen nur selten of- fen gelegt wird. Wenn darauf eingegangen wird, entspricht sie den von der PVK ebenfalls verwendeten Stundenansätzen. Es ist indessen nicht auszuschliessen, dass der Aufwand bei einer Ex-post-Erhebung unterschätzt wird – wer will sich im Zeit- alter der Rationalisierung schon dem Verdacht ineffizienten Arbeitens aussetzen?9 Dennoch sind die bis anhin kursierenden Zahlen zu den durchschnittlichen Beant- wortungskosten nach unten zu korrigieren. Dies schliesst allerdings nicht aus, dass die Beantwortung eines Vorstosses im Einzelfall auch zu deutlich höheren als den in der Stichprobe der PVK erhobenen Kosten führen kann.

4 Aktuelle Beantwortungspraxis und Möglichkeit

von Änderungen und Alternativen aus Sicht der Bundesverwaltung vierten Untersuchungsfrage erbracht hat:

Wie beurteilen die Bundeskanzlei, die Generalsekretariate der sieben Departe- mente und ausgewählte Bundesämter die gängige Praxis bei der Beantwortung von parlamentarischen Vorstössen? Sind Alternativen zur aktuellen Behand- lungsweise von Vorstössen denkbar? Bestehen Ideen und Vorschläge für neue Vorstossmodelle?

Die PVK hat diese Untersuchungsfrage auf Grund einer schriftlichen Umfrage bei der BK, den Generalsekretariaten der Departemente und zwölf Ämtern aus sechs verschiedenen Departementen beantwortet. Dabei wurde ein standardisierter Frage- bogen mit offenen, halboffenen und geschlossenen Fragen verwendet. Einzelne Er- gebnisse der Umfrage sind bereits in Ziff. 3.2 eingeflossen.

9 Der PVK war schon zu Beginn der Untersuchung bewusst, dass eine nachträgliche Auf- wandschätzung zwangsläufig mit einer gewissen Ungenauigkeit verbunden sein würde. Von einer begleitenden Aufwanderhebung musste jedoch hauptsächlich aus terminlichen Gründen abgesehen werden.

4.1 Einschätzung der aktuellen Beantwortungspraxis

und des Änderungsbedarfs Die PVK hat in der Umfrage acht sich auf die Beantwortungspraxis beziehende Aspekte aufgelistet und die befragten Stellen gebeten, diese anhand von drei Zufrie- denheitsgraden zu beurteilen (aktuelle Praxis eher unbefriedigend, befriedigend oder sehr befriedigend). Die Auswertung dieser Frage führte zum Ergebnis, dass die be- stehende Beantwortungspraxis höchstens als befriedigend erlebt wird (Mittelwerte aller Befragten). Als befriedigend wurden die Geschäftskontrolle (Registrierung der Vorstösse usw.), die Kommunikation und Koordination innerhalb der Bundesver- waltung sowie die organisatorischen Abläufe innerhalb des eigenen Departementes bzw. Amtes bewertet. Ein «annähernd befriedigend» erreichten Kommunikation und Koordination zwischen Bundesverwaltung und PD, Ämterkonsultation, Mitberichts- verfahren (falls eröffnet) und die Übersetzungspraxis. Deutlich im Bereich von «eher unbefriedigend» lagen Zeiterfordernis und Fristen. Verschiedene befragte Stellen fügten zusätzliche Aspekte an, die ihrer Ansicht nach im Rahmen der aktu- ellen Beantwortungspraxis als «eher unbefriedigend» erlebt werden. Dazu zählen die mehrmalige Traktandierung bzw. Behandlung der Vorstösse im Nationalrat und die Anzahl der eingereichten Vorstösse. Vor diesem Hintergrund erstaunt es wenig, dass 80 Prozent der Befragten die ge- genwärtigen Abläufe und die Praxis bei der Beantwortung von Vorstössen als teil- weise änderungsbedürftig einstuften. 5 Prozent traten gar für eine gänzliche Reform ein. 15 Prozent hingegen konnten keinen Änderungsbedarf eruieren. 80 Prozent der Befragten vertraten die Ansicht, dass Alternativen zur aktuellen Behandlungsweise von Vorstössen denkbar seien und machten entsprechende Vorschläge. Trotz der nur «mittleren» Zufriedenheit der Bundesverwaltung mit der bestehenden Beantwortungspraxis und des klaren Eintretens für teilweise Änderungen wurde in der Umfrage aber auch betont, die Rechte der Ratsmitglieder, Vorstösse einzurei- chen, seien nicht anzuzweifeln: «Der Parlamentarier hat das Recht auf dieses In- strument. Jeder Parlamentarier und jede Parlamentarierin haben grossen Spielraum, davon Gebrauch zu machen,» wurde etwa angefügt. Unter den Änderungsvorschlä- gen befanden sich dementsprechend nicht allein solche, die primär auf eine Reduk- tion der Vorstösse zielten, sondern es wurden auch Möglichkeiten skizziert, wie die

Vorstosspraxis vereinfacht werden könnte.

4.2 Änderungsvorschläge und neue Vorstossmodelle

Nachfolgend sind die in der Umfrage der PVK vorgebrachten Änderungsvorschläge zur Beantwortungspraxis und die genannten Alternativen zu bestehenden Vorstoss- modellen zusammengefasst. Ein erstes Bündel von Vorschlägen betrifft primär Bun- desrat und Bundesverwaltung (Ziff. 4.2.1), das zweite setzt auf Seite der Eidgenössi- schen Räte an (Ziff. 4.2.2), während das dritte Neuerungen bei den Vorstossarten zum Inhalt hat (Ziff. 4.2.3). Die Vorschläge werden anonymisiert wiedergegeben.

4.2.1 Vereinfachungen und Rationalisierungen auf Seiten

von Bundesrat und Bundesverwaltung Die meisten Änderungsvorschläge betreffend das Verfahren in Bundesrat und Bun- desverwaltung zielten auf die Entlastung des Bundesrates und auf Vereinfachungen der Verfahrensabläufe sowie der Beantwortungspraxis: – Änderung der Entscheidkompetenz bzw. zweistufiges Verfahren: Die aktu- elle Praxis, wonach alle Vorstösse durch Bundesratsbeschluss verabschiedet werden, war Ansatzpunkt verschiedener Änderungsvorschläge. So wurde an- geregt, anstatt eines BRB die Vorstösse durch das federführende Departe- ment beantworten zu lassen. Diese Option war z.T. mit Einschränkungen verbunden: Verlagerung der Entscheidkompetenz nur bei Vorstössen, die ein einzelnes Departement betreffen, oder bei klaren Vorstössen von gerin- ger Bedeutung. Andererseits wurde ein nach Vorstossart differenzierter Be- handlungsmodus angeregt: Für Ip und EA wäre demnach das zuständige Departement Beantwortungsinstanz; dabei wurde vorgeschlagen, diese Be- handlungsart von der Zustimmung der Ratsbüros abhängig zu machen oder die Möglichkeit vorzusehen, den ordentlichen Weg via BRB offen zu halten, wenn der Interpellant oder die Interpellantin von der Antwort nicht befrie- digt ist. Ferner wurde angeregt, EA in der Regel durch die hauptsächlich betroffenen Amtsstellen zu beantworten. – Normierung der maximalen Antwortlänge und Sammelantworten: Die Re- duzierung der Antwortlänge wurde in der Umfrage als Möglichkeit für eine Aufwandminderung auf Seiten der Bundesverwaltung angesprochen. Kurz- antworten hätten zum Standard zu werden. Dies könne durch eine Beschrän- kung auf das Wesentliche, den Verzicht auf Rechtfertigungen oder durch Querverweise auf ältere Vorstösse zum gleichen Thema, sofern deren Ant- worten noch gültig sind, erreicht werden. Dabei wurde auch die Fixierung einer maximalen Antwortlänge empfohlen. Für Vorstösse, die die gleiche Thematik betreffen und aus der gleichen Session stammen, sei die Möglich- keit vorzusehen, dass der Bundesrat diese mit einer Sammelantwort beant- worten könne. – Vereinfachungen im Bereich der Übersetzungen: Die aktuelle Regelung, dass Vorstösse in alle drei Amtssprachen übersetzt werden, war Ausgangs- punkt verschiedener Änderungvorschläge. Erwogen wurde etwa, den Ant- worttext nur in der Sprache des/der Urhebers/in des Vorstosses zu verfassen oder allenfalls noch in die Muttersprache des/der zuständigen Departe-

mentschefs/in zu übersetzen. Als weitere Möglichkeit wurde in Betracht ge- zogen, bei EA auf Übersetzungen zu verzichten oder zumindest die italieni- schen Versionen zu reduzieren. Als Vereinfachung vorgeschlagen wurde schliesslich eine Verlagerung des Übersetzungszeitpunktes: Übersetzungen erst nach dem BRB. Damit würden die Korrekturen der übersetzten Ant- worten wegfallen, welche Ämterkonsultation und Mitberichtsverfahren (falls eröffnet) nach sich ziehen können. – EDV-Einsatz: In der Umfrage wurde weiter ein konsequenterer Einsatz der EDV als wünschbar erachtet (EDV-gestützter Ablauf von der Einreichung eines Vorstosses durch das Ratsmitglied bis zur Übermittlung des BRB).

4.2.2 Zulassungsbeschränkungen und

Verfahrensänderungen auf Seiten der Eidgenössischen Räte Zahlreich waren die Vorschläge, die in Richtung Zulassungsbeschränkungen von Vorstössen oder Verfahrensänderungen auf Seiten der Räte gingen. Die wichtigsten sind in nachfolgender Auflistung zusammengefasst: – Kontingentierung und diesbezügliche Vorstufen: In dieser Sparte ist ein breites Spektrum von Vorschlägen angesiedelt. In Anbetracht der «Vorstoss- flut» wurden freiwillige oder verbindliche Massnahmen zu deren Eindäm- mung postuliert. Eine Möglichkeit wurde in der Disziplinierung der «Vor- stoss-Spitzenreiter» durch die Fraktionen gesehen. Konkreter hingegen war folgender Vorschlag: Kontingentierung der Anzahl Vorstösse pro Session, Jahr oder Legislatur, die von den einzelnen Parlamentarier/innen und/oder Fraktionen eingereicht werden können. Ein anderer Vorschlag sah nur für Ip und EA Kontingente vor. Als Varianten aufs Tapet gebracht wurden eine zeitlich auf das Vorfeld der Erneuerungswahlen der Eidgenössischen Räte begrenzte Kontingentierung oder eine solche bezüglich der hängigen Vor- stösse pro Parlamentarier/in. Als mögliche Kontingentgrösse wurden zehn Vorstösse pro Jahr und Parlamentarier/in oder Fraktion genannt. Eine ande- re Variante der Kontingentierung wurde mit dem Vorschlag angeregt, einen Vorstosskredit pro Ratsmitglied und Zeiteinheit zu bestimmen. Für jeden Vorstoss würde demzufolge vom Bundesrat eine Pro-forma-Rechnung er- stellt und der entsprechende Betrag auf dem Konto des Ratsmitglieds abge- zogen, bis der Kredit aufgebraucht wäre. Als Vorstufe zu dieser Kontingen- tierung auf Grund der Beantwortungskosten wurde erwogen, die Pro-forma- Rechnungen pro Ratsmitglied laufend zu addieren und den aktuellen Ge- samtbetrag verbunden mit dem Schicksal der Vorstösse zu publizieren. – Zulassungsbeschränkungen auf Grund einer Gewichtung durch die Ratsmit- glieder: Als weitere Möglichkeit für eine Verminderung der Vorstösse wur- de die Einführung einer Mindestanzahl von Mitunterzeichnenden als Zulas- sungskriterium für einen Vorstoss vorgeschlagen oder die vorgängige Er- heblichkeitserklärung eines Vorstosses durch das Parlament. Insbesondere für Mo und Po wurde diese Hürde als diskutierbar erachtet. Fraktionsvor- stösse hingegen wären von solchen Beschränkungen auszuklammern, so eine Variante, damit garantiert sei, dass Minderheiten ihre Anliegen wie bis anhin geltend machen könnten.

– Vorprüfung von Vorstössen nach inhaltlichen Aspekten: Die Büros der Räte, die PD oder die BK wurden in den auf eine Selektion der Vorstösse zielen- den Vorschlägen als Vorprüfungsinstanz angesprochen. Als Vorprüfungskri- terien für die Zulassung eines Vorstosses wurde dessen Erheblichkeit ge- nannt, die Gleichartigkeit mit anderen Vorstössen (aktuelle oder aus der jüngeren Vergangenheit), der Zusammenhang mit hängigen Erlassentwür- fen, die Einheit der Materie oder die Zuständigkeit des Bundes. Bei ähnli- chen Vorstössen sollte insbesondere die Neugruppierung für eine einzige Antwort geregelt oder auch eine Karenzfrist eingeführt werden, damit die gleichen Begehren nicht immer wieder anhängig gemacht werden

könnten. Schon in der Fragestunde behandelte Themen sollten, wie in der Umfrage bemerkt wurde, nicht in einer anderen Vorstosskategorie auf- gegriffen werden können. – Vermehrte direkte Kommunikation und grössere Transparenz: In der Um- frage wurde festgehalten, dass zahlreiche in den Vorstössen gestellte Fragen mittels eines telefonischen Anrufs des Ratsmitglieds bei der zuständigen Dienststelle direkt erledigt werden könnten. Die Schaffung von Anreizen für eine direkte Auskunftseinholung wurde angeregt ebenso wie die Erweite- rung des Einsichts- und Informationsrechts der Parlamentarierinnen und Parlamentarier gegenüber Regierung und Verwaltung. Die grössere Trans- parenz, so wurde vermutet, könnte einen Rückgang der Vorstösse bewirken. – Traktandierung in den Räten und Abschreibungsfristen: In der Umfrage wurde die Ansicht vertreten, dass Änderungen im Zusammenhang mit der Behandlung von Vorstössen in den Räten zu einer erheblichen Aufwand- minderung auf Seiten von Departement und Ämtern führen könnten. Vorge- schlagen wurde einerseits, Vorstösse nur einmal und ohne Möglichkeit einer Verschiebung zu traktandieren. Andererseits wurde eine Verkürzung der Abschreibungsfrist von zwei auf ein Jahr oder gar auf eine Session begrüsst. Nur noch eine schriftliche Abwicklung des gesamten Vorstosswesens oder die Diskussion eines Vorstosses im Parlament nur noch auf Antrag eines qualifizierten Mehrs waren weitere Vorschläge in diesem Zusammenhang wie auch der Wunsch, im Parlament vermehrt das «Schnellverfahren» am Ende der Session durchzuführen.

4.2.3 Neue bzw. modifizierte Vorstossmodelle

Die Frage nach Änderungen im Vorstosswesen und neuen Vorstossmodellen er- brachte folgende Vorschläge: – Neue Vorstossmodelle: In der Umfrage wurde die Einführung eines «Ein- heitsvorstosses» angeregt: «Das Parlamentsmitglied legt sein Anliegen, seine Anfrage oder seinen Vorschlag usw. dar, eine zuständige Stelle (PD oder BK) schlägt eine entsprechende Klassierung vor.» In eine andere Richtung geht der Vorschlag der «Erläuterung»: «Ein Parlamentarier oder eine Par- lamentarierin kann von einem Departement oder Amt eine ‹Erläuterung› ei- nes bestimmten Verwaltungshandelns verlangen (schriftlich oder mündlich, mit oder ohne Publikation).» 10 – Einführung der Empfehlung im Nationalrat: Ein Vorschlag der Umfrage zielte darauf, die Ratsreglemente von National- und Ständerat bezüglich der Verallgemeinerung der Emp. anzugleichen.

10 Hingewiesen wurde weiter darauf, dass im Rahmen der Staatsleitungsreform mit der Resolution ein neues parlamentarisches Steuerungsinstrument zur Diskussion gestellt werde.

– Reduktion der Vorstossarten: Im Zentrum dieser Vorschläge stand die Re- duktion der bestehenden Vorstossarten auf zwei. Demnach wären Mo und Po sowie Ip und EA zu je einer Kategorie zusammenzufassen, wobei diesen jeweils auch unterschiedliche Beantwortungsinstanzen zugeordnet werden könnten (Anliegen auf Gesetzesstufe: Bundesrat; Fragen: Bundesverwal- tung). – Änderungen einzelner Vorstossarten: Eine anzustrebende Reduktion der Vorstossarten war des öftern auch Inhalt dieser Vorschläge, wobei primär Ip und EA ins Auge gefasst wurden und der Verlagerung der Entscheidkom- petenz auf Departement oder Amt das Wort geredet wurde. Weiter ging der Vorschlag, auf die Vorstossarten Po, Ip und EA sei zu verzichten, wobei als Ersatz die Fragestunde auszubauen wäre. Angeregt wurde ferner die Ab- schaffung der Dringlichkeit. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass für dringliche Begehren Möglichkeiten im Rahmen der Fragestunde bestünden. Als Kompensation für den Verzicht auf die Dringlichkeit wurde anderenorts angeregt, Auskunfts- und Informationsfragen innerhalb einer Frist von zwei Monaten schriftlich zu beantworten oder EA generell innerhalb der laufen- den Session zu beantworten, wobei die Fragestunde abzuschaffen wäre. Eine Verlängerung der Beantwortungsfrist auf vier Wochen war Gegenstand von Vorschlägen, die die Dringlichkeit weniger stark in Frage stellten. Ein weite- rer Vorschlag befürwortete die Limitierung der Fragenanzahl bei Ip und EA. Schliesslich wurde erwogen, Antworten auf Auskunfts- und Informations- fragen nur in dem Sinne zu veröffentlichen, als diese den Ratsmitgliedern verteilt würden.

5 Schlussfolgerungen

Aus der Untersuchung der PVK zum Vorstosswesen gehen zahlreiche Reformvor- schläge hervor. Diese setzen grundsätzlich auf zwei Ebenen an: erstens auf Seiten von National- und Ständerat und zweitens auf Seiten der Bundesverwaltung resp. des Bundesrates. Diese Reformvorschläge, die im Zusammenhang mit der Untersu- chungsanlage zu sehen sind und die im einzelnen in den jeweiligen Kapiteln bespro- chen wurden, verfolgen zwei Ziele: – Einerseits Vorstösse in ihrer Zahl zu beschränken (Begrenzung der «Vor- stossflut» z. B. über die Einführung verschiedener Zulassungshürden) bzw. den «Vorstossstau» zu entschärfen (z.B. durch die Verkürzung der Ab- schreibungsfrist hängiger Vorstösse) und – andererseits das Verfahren zur Beantwortung von Vorstössen in der Bundes- verwaltung und im Bundesrat zu vereinfachen oder zu straffen (z.B. durch die Verlagerung der Entscheidkompetenz vom Bundesrat auf die Departe- mentsstufe bei einzelnen Vorstosskategorien); dies, obschon die mit der Be- antwortung von Vorstössen verbundenen Kosten durchschnittlich tiefer aus- fallen, als bis anhin angenommen wurde.

Hinter der ersten Stossrichtung steht implizit auch die Annahme, dass Parlamenta- rierinnen und Parlamentarier ihr Vorstossrecht vor allem deshalb ausüben, um sich gegenüber ihrer Wählerschaft zu profilieren. Interpretiert man hingegen die Tendenz der zunehmenden Vorstosszahlen als Ausdruck eines gestiegenen Problemlösungs- bedarfs, müssten die Reformvorschläge eine andere Stossrichtung verfolgen. So wä- re in diesem Fall beispielsweise der Ausbau der diesbezüglichen parlamentarischen Rechte ins Auge zu fassen, sei es durch die Einführung neuer Vorstossinstrumente (z.B. der Resolution, wie sie in der derzeit laufenden Staats-leitungsreform vorge- schlagen wird), sei es durch eine Erweiterung der Einsichts- und Informationsrechte der Legislative gegenüber der Exekutive.

Abkürzungsverzeichnis

Abb. Abbildung BBl Bundesblatt BK Bundeskanzlei BRB Bundesratsbeschluss DEA Dringliche Einfache Anfrage D Ip Dringliche Interpellation EA Einfache Anfrage EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Emp. Empfehlung FS Frühjahrssession GPK Geschäftsprüfungskommission GRN Geschäftsreglement des Nationalrates vom 22. Juni 1990 GRS Geschäftsreglement des Ständerates vom 24. September 1986 GVG Bundesgesetz über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse (Geschäftsverkehrsgesetz vom 23. März 1962) HS Herbstsession Ip Interpellation Kap. Kapitel Mo Motion NR Nationalrat PD Parlamentsdienste Po Postulat PVK Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle So Sondersession SR Ständerat SS Sommersession Tab. Tabelle WS Wintersession

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Durchführung der Untersuchung Projektleitung: Prisca Lanfranchi, lic. phil. hist. Andreas Tobler, lic. phil. hist. Sekretariat: Hedwig Heinis

Die PVK dankt den konsultierten Dienststellen für ihre Mitwirkung an der Kostenerhebung und der Umfrage sowie allen Gesprächspartner/innen aus der Bundesverwaltung und den Parlamentsdiensten für ihre Auskünfte und Hinweise.