Botschaft vom 10. Januar 2001 über das Freihandelsabkommen zwischen den EFTA-Staaten und der Republik Mazedonien

9.2.2 Botschaft

über das Freihandelsabkommen zwischen den EFTA-Staaten und der Republik Mazedonien vom 10. Januar 2001

9.2.2.1 Allgemeiner Teil

9.2.2.1.1 Übersicht Hauptziel des vorliegenden Abkommens ist die Herstellung des Freihandels zwi- schen den EFTA-Staaten und Mazedonien. Mit dem erleichterten Zugang zu den EFTA-Märkten soll der Transitionsprozess Mazedoniens hin zur freien Marktwirt- schaft unterstützt werden. Auch wird durch das Abkommen der Einbezug Mazedo- niens in die europäische Wirtschaftszusammenarbeit gefördert, was umso bedeuten- der ist, als die Verhandlungen Mazedoniens mit der EU über ein Stabilisierungs- und Assoziationsabkommen erst im März 2000 begonnen haben. Das Abkommen umfasst den Industriesektor, die verarbeiteten landwirtschaftlichen Erzeugnisse sowie Fische und andere Meeresprodukte. Es ist asymmetrisch ausge- staltet. Während die EFTA-Staaten für Industrieprodukte die Zölle und Abgaben gleicher Wirkung mit Inkrafttreten des Abkommens beseitigen, wird Mazedonien für den stufenweisen Zollabbau eine Übergangszeit von zehn Jahren gewährt. Mit In- krafttreten des Abkommens werden bereits etwa 60 Prozent der Schweizer Ausfuhr- güter von jeglichen Zöllen und Abgaben befreit. Die restlichen Exportgüter unter- liegen während einer Übergangsperiode einem sukzessiven Zollabbau. Spezielle Be- stimmungen stellen sicher, dass die EFTA-Staaten auch nach Inkrafttreten des Asso- ziationsabkommens EU–Mazedonien keine schlechteren Martktzugangsbedingun- gen haben werden als die EU. Zurzeit gewährt die Schweiz Mazedonien auf autonomer Basis die in ihrem Zollpräferenzschema zu Gunsten der Entwicklungs- länder vorgesehenen Vergünstigungen. Ein Teil der schweizerischen Zollkonzessio- nen kommt somit einer Konsolidierung dieser Zugeständnisse gleich, allerdings auf Reziprozitätsbasis. Im Landwirtschaftssektor haben die einzelnen EFTA-Staaten mit Mazedonien bila- terale Vereinbarungen abgeschlossen. Die von der Schweiz gewährten Zollkonzes- sionen gehen nicht über diejenigen hinaus, welche bereits anderen Freihandelspart- nern eingeräumt worden sind.

9.2.2.1.2 Wirtschaftliche Lage Mazedoniens Die Auflösung der ehemaligen Sozialistischen Republik Jugoslawien, der folgende Krieg in Bosnien und Herzegowina sowie die gegen den nördlichen Nachbarn ver- hängten Sanktionen haben der mazedonischen Wirtschaft schwer zugesetzt. Als Fol- ge dieser wirtschaftlichen Schocks und wegen anderer für Transitionsökonomien ty- pischer Probleme verzeichnete das Bruttosozialprodukt zwischen 1992 und 1995 ei- nen starken Rückgang; erst ab 1996 verzeichnete es wieder einen Anstieg. Gegen- wärtig ist die mazedonische Wirtschaft immer noch auf die landwirtschaftliche Pro- duktion ausgerichtet. Die Regierung ist mit den versprochenen strukturellen Refor-

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men noch in Verzug. Auf der makroökonomischen Ebene konnte die nun bereits drei Jahre anhaltende Stabilisierung konsolidiert werden.

1999 betrug das reale Wirtschaftswachstum 2,7 Prozent. Dynamik weist insbesonde-

re die Produktion in den Bereichen Metallverarbeitung, Chemie und Textilien auf. Die Exporte sind weiterhin steigend. Mit etwa 40 Prozent bleibt die Arbeitslosen- quote selbst für Transitionsökonomien ausgesprochen hoch. Hingegen ist die Priva- tisierung im Vergleich zu anderen Ländern der Region verhältnismässig weit fortge- schritten. Der Verkauf der verbleibenden Staatsbetriebe ist zwar geplant, angesichts der hohen Arbeitslosigkeit jedoch zum gegenwärtigen Zeitpunkt kaum zumutbar. Die Ertragsbilanz hat sich 1999 gegenüber dem Vorjahr wesentlich verbessert und weist mit 137 Millionen US-Dollar (4% des BIP) das kleinste Defizit seit Jahren auf. Für 2000 wird mit einer weiteren Verbesserung der Lage gerechnet. Allerdings wächst die Auslandverschuldung weiterhin; sie beträgt zurzeit rund 2 Milliarden Dollar (57% des BIP). Die mazedonische Regierung hat sich allerdings bemüht, ge- genüber den Schuldnern des Pariser Klubs Zahlungsrückstände zu vermeiden. Sie öffnet sich damit die Möglichkeit für eine Umwandlung eines Teils der Schulden in Umweltinvestitionen («debt for nature-swaps»).

9.2.2.1.3 Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Schweiz und Mazedonien Der Anteil Mazedoniens am gesamten schweizerischen Aussenhandel ist gering. Die Schweizer Exporte nach Mazedonien haben sich seit 1997 bei ungefähr 100 Millio- nen Franken jährlich stabilisiert, während sich die schweizerischen Einfuhren jähr- lich zwischen 5 und 10 Millionen Franken bewegen. Schwergewichtig exportiert die Schweiz pharmazeutische und chemische Produkte, Maschinen, Apparate und Energieträger nach Mazedonien. Die schweizerischen Im- porte setzen sich vor allem aus Textilien und landwirtschaftlichen Gütern zusam- men; in geringem Mass werden auch Maschinen, Fahrzeuge und pharmazeutische Produkte eingeführt. Als Rechtsrahmen für die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen der Schweiz und Mazedonien dienten bisher das Abkommen über Handel und wirtschaftliche Zu- sammenarbeit von 1996 sowie das Investitionsschutzabkommen von 1997. Im April

2000 konnte ausserdem ein Doppelbesteuerungsabkommen unterzeichnet werden.

9.2.2.2 Besonderer Teil

9.2.2.2.1 Verhandlungsverlauf Als ersten Schritt der wirtschaftlichen Zusammenarbeit unterzeichneten die EFTA- Staaten am 29. März 1996 eine Zusammenarbeitserklärung mit Mazedonien. Durch diese Erklärung wurde ein Gemischter Ausschuss EFTA–Mazedonien eingesetzt mit der Aufgabe, Massnahmen zur Förderung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit im Hinblick auf die Errichtung von Freihandelsbeziehungen zu prüfen. Dieser fasste im November 1996 den Beschluss, zu gegebener Zeit Verhandlungen über ein Freihan- delsabkommen aufzunehmen. Eröffnet wurden die Verhandlungen im Juni 1999.

Nach fünf Verhandlungsrunden konnte das Abkommen am 19. Juni 2000 in Zürich unterzeichnet werden.

9.2.2.2.2 Inhalt des Abkommens Das Freihandelsabkommen mit Mazedonien stimmt weitgehend mit den früher abge- schlossenen EFTA-Drittlandabkommen überein. Es umfasst den Industriesektor, die landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnisse sowie Fische und andere Meerespro- dukte (Art. 2). Das Abkommen ist asymmetrisch ausgestaltet. Bezüglich der industriellen Erzeug- nisse verpflichten sich die EFTA-Staaten, ihre Zölle und Abgaben gleicher Wirkung mit Inkrafttreten des Abkommens zu beseitigen. Mazedonien verpflichtet sich sei- nerseits zu einem schrittweisen Zollabbau während einer Übergangszeit von zehn Jahren. Vom mazedonischen Zollabbau profitieren bereits ab Inkrafttreten des Ab- kommens etwa 60 Prozent der schweizerischen Exporte (Art. 4). Den verarbeiteten landwirtschaftlichen Erzeugnissen aus Mazedonien wird eine Behandlung zuteil, die grundsätzlich jener entspricht, die in den Freihandelsabkommen der EFTA-Länder mit der EG vorgesehen ist. Dies hat zur Folge, dass auf mazedonischen Erzeugnis- sen der Industrieschutz aufgehoben wird. Spezielle Bestimmungen stellen sicher, dass die EFTA-Staaten in den Genuss allfälliger günstigerer Marktzugangsbedin- gungen kommen, sollte Mazedonien der Europäischen Union zu einem späteren Zeitpunkt solche gewähren, insbesondere im Rahmen des Stabilisierungs- und As- soziationsabkommens. Die Ursprungsregeln und die Verfahren für die administrative Zusammenarbeit (Art. 3 und Prot. B) sehen die Möglichkeit vor, mit der Kumulation von Halbfabri- katen aus den EFTA-Staaten und Mazedonien einen präferenziellen Ursprung zu er- reichen. Die Rückerstattung von Zöllen, die auf Einfuhren aus Drittländern erhoben wurden (sog. drawback), wird vom 1. Januar 2004 an verboten sein. Wie die bestehenden EFTA-Drittlandabkommen enthält auch dasjenige mit Maze- donien Bestimmungen über Zölle und mengenmässige Beschränkungen (Art. 5–8), über staatliche Handelsmonopole (Art. 10), technische Vorschriften (Art. 11), land- wirtschaftliche Erzeugnisse (Art. 12), das öffentliche Beschaffungswesen (Art. 15) sowie den Schutz des geistigen Eigentums (Art. 16). Ausserdem enthält es eine Reihe von Rahmenbestimmungen, welche seine Funk- tionstüchtigkeit sicherzustellen haben: Interne Steuern (Art. 13), Zahlungen (Art. 14), Wettbewerbsregeln (Art. 17), staatliche Beihilfen (Art. 18) und Dumping (Art. 19). Ferner weist das Abkommen Schutzklauseln und Ausnahmebestimmungen (Art. 9,

20 bis 26) auf. Insbesondere kann Mazedonien während einer Übergangsperiode

von maximal neun Jahren für den Fall, dass Strukturanpassungen gewisse Wirt- schaftszweige ernsthaft gefährden (aufkommende Industrien oder Sektoren, die re- strukturiert werden), eine besondere Schutzklausel anrufen (Art. 21). Die gleiche Klausel ist auch in den Abkommen der EFTA-Staaten mit andern mittel- und osteu- ropäischen Staaten enthalten. Auch Zahlungsbilanzschwierigkeiten können vorüber- gehende Ausnahmemassnahmen rechtfertigen (Art. 23). In einer Entwicklungsklausel (Art. 26) wird die Bereitschaft der Vertragsstaaten aus- gedrückt, ihre Beziehungen auszubauen und die Möglichkeit zu prüfen, diese Bezie-

hungen auf Bereiche auszudehnen, die vom Abkommen nicht erfasst werden. Die Vertragsstaaten anerkennen die wachsende Bedeutung der Dienstleistungen und der Investitionen (Art. 27); sie verpflichten sich, gemeinsam auf eine schrittweise Libe- ralisierung und gegenseitige Marktöffnung hinzuarbeiten. Dabei soll den einschlägi- gen Arbeiten in der WTO Rechnung getragen werden. Der Anwendung des Abkommens dienen die Artikel über den Gemischten Aus- schuss (Art. 29 und 30), über das Verfahren zur Anwendung von Schutzmassnah- men (Art. 24), über das Streitbeilegungsverfahren (Art. 31) sowie weitere Regeln zur Umsetzung des Abkommens (Art. 32–41). Der Gemischte Ausschuss ist ermächtigt, in eigener Kompetenz über die Änderung der Anhänge und Protokolle des Abkommens zu beschliessen (Art. 33 und 37). Schliesslich enthält das Abkommen Bestimmungen, die sich von denjenigen der früheren Freihandelsabkommen der EFTA-Staaten mit mittel- und osteuropäischen Ländern unterscheiden. So dürfen bei Transferzahlungen im Zusammenhang mit In- vestitionen keine restriktiven Massnahmen angewandt werden (Art. 14), und die Vertragsparteien sind aufgerufen, Modalitäten im Hinblick auf technische Hilfe in den Bereichen geistiges Eigentum, Zölle und technische Vorschriften (Art. 28) zu vereinbaren. Das Abkommen soll für die Staaten, die die Ratifikationsinstrumente hinterlegt ha- ben, am 1. Januar 2001 in Kraft treten unter der Voraussetzung, dass dies auf Maze- donien zutrifft (Art. 40). Ansonsten bzw. für die anderen Staaten tritt es am ersten Tag des dritten Monats, der auf den Tag der Hinterlegung der Ratifikationsinstru- mente folgt, in Kraft. Bezüglich der Schweiz dürfte dies voraussichtlich am 1. Juli

2001 der Fall sein.

Die Schweiz gewährte Mazedonien bisher das Allgemeine Präferenzsystem (APS) für Entwicklungsländer. Mit dem Inkrafttreten des Abkommens wird die Schweiz das APS-Regime nicht mehr gewähren. Aus Schweizer Sicht bedeutet das Freihan- delsabkommen weitgehend eine Konsolidierung der bisherigen einseitigen APS- Präferenzen in einem Abkommen auf Gegenseitigkeit.

9.2.2.2.3 Verständigungsprotokoll Das Verständigungsprotokoll bildet integralen Bestandteil des Abkommens. Es re- gelt Fragen vorwiegend technischer Natur und enthält Absichtserklärungen zu ein- zelnen Abkommensbestimmungen.

9.2.2.2.4 Bilaterale Vereinbarung über den Handel mit landwirtschaftlichen Produkten Im Landwirtschaftsbereich haben die einzelnen EFTA-Staaten mit Mazedonien se- parate bilaterale Vereinbarungen abgeschlossen, um den besonderen Anliegen jedes einzelnen EFTA-Staates und den spezifischen Interessen Mazedoniens im Agrarbe- reich Rechnung zu tragen. Die Vereinbarungen sind über Artikel 12 mit dem Frei- handelsabkommen verbunden. Die eingeräumten Zugeständnisse bestehen ausschliesslich in der Senkung oder der Beseitigung von Einfuhrzöllen für landwirtschaftliche Erzeugnisse, an denen Maze-

donien ein besonderes Interesse geltend macht. Es wurden Mazedonien dabei keine Zugeständnisse gemacht, die nicht auch schon andern Freihandelspartnern einge- räumt oder bisher Mazedonien im Rahmen des APS gewährt worden sind. Eine Aus- nahme bildet «Ajvar», eine Spezialität Mazedoniens, die aus gekochten und einge- machten Tomaten und Peperoni besteht. Der Schweiz wurden von Mazedonien Konzessionen in den Bereichen Zuchtvieh, Milch, Käse, Saatkartoffeln, Pektin und Kaffee-Extrakt eingeräumt. Die Agrarvereinbarung enthält ferner Bestimmungen über die Ursprungsregeln zu den von ihr erfassten Erzeugnissen und über die Methode der administrativen Zu- sammenarbeit. Sie tritt gleichzeitig mit dem multilateralen Freihandelsabkommen in Kraft und behält ihre Gültigkeit so lange, wie die Schweiz und Mazedonien diesem angehören. Mit dem Inkrafttreten der Vereinbarung wird die Schweiz das APS- Regime auch für die Landwirtschaftsprodukte nicht mehr gewähren.

9.2.2.3 Finanzielle, personelle und volkswirtschaftliche

Auswirkungen auf die Schweiz 9.2.2.3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen für den Bund und die Kantone Die finanziellen Auswirkungen des Freihandelsabkommens für den Bund sind ge- ring. Die Zolleinnahmen von Industrie- und Agrargütereinfuhren aus Mazedonien beliefen sich 1998 auf etwas weniger als 400 000 Franken. Mit dem Inkrafttreten des Abkommens ergibt sich ein Zollausfall in etwa derselben Höhe. Auf die Kantone hat das Abkommen weder personelle noch finanzielle Auswirkungen.

9.2.2.3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen auf die Schweiz Durch den Abbau der Industrie- und eines Teils der Landwirtschaftszölle wirkt sich das Abkommen auf die schweizerischen Unternehmen und Konsumenten positiv aus. Die Absatzmöglichkeiten der schweizerischen Industrie und der Landwirtschaft in Mazedonien werden verbessert. Die entsprechenden Exporte betrugen 1999 93,2 Millionen Franken (Industriegüter) bzw. 3,5 Millionen Franken (landwirt- schaftliche Erzeugnisse). Da die Schweiz im Bereich der Landwirtschaftsprodukte nur Konzessionen gewährt, die Teil des APS sind oder die sie bereits anderen Frei- handelspartnern zugestanden hat, sind keine nennenswerten Auswirkungen auf die schweizerische Landwirtschaft zu erwarten. Es liegt im Interesse der Schweiz, ihr Netz von Freihandelsabkommen in Mittel- und Osteuropa auszubauen, auch im Hinblick auf eine mögliche künftige Ausweitung des Systems der paneuropäischen Kumulation.

9.2.2.4 Legislaturplanung

Das Abkommen entspricht dem Inhalt sowohl von Ziel 2 (Ausbau der aussen- und sicherheitspolitischen Präsenz – Verbesserte Stellung und Wahrnehmung der Schweiz im internationalen Umfeld) als auch von Ziel 3 (Einsatz zu Gunsten einer offenen und nachhaltigen Weltwirtschaftsordnung) des Berichtes über die Legisla-

turplanung 1999–2003 (BBl 2000 2276). Ziel 2 sieht dabei u.a. ausdrücklich die Mithilfe der Schweiz beim Aufbau funktionierender Marktwirtschaften in den Staa- ten Osteuropas vor.

9.2.2.5 Bezug zu den anderen Instrumenten

der Handelspolitik und Verhältnis zum europäischen Recht Die Schweiz und die anderen EFTA-Staaten sind der Auffassung, dass das vorlie- gende Abkommen, wie auch die früher abgeschlossenen Freihandelsabkommen, im Einklang mit den aus den GATT/WTO-Übereinkommen resultierenden Verpflich- tungen stehen. Derartige Abkommen unterliegen allerdings der Überprüfung durch die zuständigen WTO-Organe und können Gegenstand eines Streitbeilegungsverfah- rens sein. Während die EFTA-Staaten Mitglieder der WTO sind, befindet sich Ma- zedonien zurzeit im Beitrittsverfahren. Das Abkommen ist mit den Zielen unserer europäischen Integrationspolitik verein- bar, da der Inhalt weitgehend mit den Handelsbestimmungen der Assoziationsab- kommen der EG mit mittel- und osteuropäischen Staaten übereinstimmt. Ein solches Assoziationsabkommen wurde im November 2000 mit Mazedonien paraphiert. Die bilaterale Vereinbarung über die Agrarprodukte ist Ausdruck der unterschiedlichen Handelsregimes der EG und der Schweiz im Landwirtschaftsbereich.

9.2.2.6 Gültigkeit für das Fürstentum Liechtenstein

Das Fürstentum Liechtenstein ist Unterzeichnerstaat des Abkommens. Auf Grund des Vertrags vom 29. März 1923 zwischen der Schweiz und Liechtenstein (SR 0.631.112.514) wendet die Schweiz die im Freihandelsabkommen mit Mazedo- nien enthaltenen zollrechtlichen Bestimmungen auch für Liechtenstein an. Was die bilaterale Vereinbarung zwischen der Schweiz und Mazedonien im Agrar- bereich betrifft, gilt diese auch für das Fürstentum Liechtenstein, solange dieses durch eine Zollunion mit der Schweiz verbunden ist.

9.2.2.7 Veröffentlichung der Anhänge zum Abkommen

zwischen den EFTA-Staaten und Mazedonien Die Anhänge zum Abkommen umfassen mehrere hundert Seiten. Es handelt sich zur Hauptsache um Bestimmungen technischer Natur. Sie können bei der Eidgenössi- schen Drucksachen- und Materialzentrale bezogen werden. Es wäre unzweckmässig, sie in der Gesetzessammlung und im Bundesblatt zu veröffentlichen (vgl. Art. 4 und Art. 14 Abs. 4 des Publikationsgesetzes, SR 170.512). Publikationspflichtig ist je- doch das Protokoll B über die Ursprungsregeln und die Methoden der administra- tiven Zusammenarbeit, das die für die präferenzielle Zollbehandlung massgebenden Ursprungsregeln enthält.

9.2.2.8 Verfassungsmässigkeit

Nach Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV) sind die auswärtigen Angele- genheiten Sache des Bundes. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung zur Ge- nehmigung von völkerrechtlichen Verträgen ergibt sich aus Artikel 166 Absatz 2 BV. Das vorliegende Abkommen kann unter Einhaltung einer Vorankündigungsfrist von sechs Monaten jederzeit gekündigt werden. Die bilaterale Agrarvereinbarung enthält zwar keine Kündigungsklausel, doch bildet sie mit dem Abkommen eine Einheit und ist wie dieses kündbar (vgl. hierzu auch Art. 56 des Wiener Überein- kommens über das Recht der Verträge, SR 0.111). Es liegt weder ein Beitritt zu ei- ner internationalen Organisation noch eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung vor. Der Ihnen zur Genehmigung unterbreitete Bundesbeschluss unterliegt somit nicht dem fakultativen Referendum gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV.