03.029

Botschaft zum Bundesbeschluss über den Einsatz der Armee zum Schutz ausländischer Vertretungen

vom 16. April 2003

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen die Botschaft zu einem einfachen Bundesbeschluss über den Einsatz der Armee zum Schutz ausländischer Vertretungen mit dem Antrag auf Zu- stimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglicher Hochachtung.

16. April 2003 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Pascal Couchepin Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2003-0126 3645

Übersicht

Seit den Ereignissen vom 11. September 2001 und der amerikanischen Intervention in Afghanistan sind die diplomatischen Vertretungen und Einrichtungen der USA und der beteiligten Länder einer erhöhten Bedrohung ausgesetzt. Deshalb sind vom Bund vorsorgliche Schutzmassnahmen angeordnet worden. Mehr noch als von der Situation in Afghanistan wird die Weltpolitik zurzeit vom Krieg im Irak beeinflusst. Es ist davon auszugehen, dass diese Sicherheitsmassnahmen noch über längere Zeit aufrechterhalten werden müssen. Am 6. November 2002 beschloss der Bundesrat, im Rahmen des Projektes USIS (Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit der Schweiz), dass die Armee nach Möglichkeit verstärkt und auf Dauer für subsidiäre Grenz-, Konferenz- und Objektschutzaufgaben eingesetzt werden soll. Das Grenzwachtkorps (GWK) wird mit Mitteln des VBS noch stärker und auf Dauer unterstützt. Per April 2003 wird die Unterstützung des GWK durch das Festungswachtkorps (FWK) von bisher 150 auf 290 Stellen erhöht (BRB vom 14. März 2003). Dieser Auftrag an das VBS führt dazu, dass die Kräfte des FWK zur Bewachung von ausländischen Vertretungen durch Miliztruppen ersetzt werden müssen. Mit Schreiben vom 8. Januar 2003 hat der Regierungsrat des Kantons Bern um Unterstützung der Stadtpolizei Bern für die Botschaftsbewachung durch das Festungswachtkorps respektive durch Angehörige der Armee im Assistenzdienst bis längstens 30. Juni 2004 ersucht. Er begründet dies damit, dass die Stadtpolizei Bern am 1. Juli 2003 aus personellen Gründen nicht in der Lage sein werde, die bis da- hin von der Armee geleisteten Überwachungsaufträge zu übernehmen, ohne dass die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Stadt Bern stark beeinträchtigt werde. Assistenzdienst-Einsätze, die länger als drei Wochen dauern, müssen gemäss Arti- kel 70 Absatz 2 des Militärgesetzes (MG), durch die Bundesversammlung in der nächsten Session genehmigt werden. Mit dem vorliegenden Bundesbeschluss soll der Verlängerung des Truppeneinsatzes zum Schutz ausländischer Vertretungen bis 30. Juni 2004 durch die Bundesversammlung zugestimmt werden.

3646

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

Im Nachgang zu den Ereignissen vom 11. September 2001 und der amerikanischen Intervention in Afghanistan zeigte sich auch in der Schweiz eine erhöhte Bedrohung gegenüber diplomatischen Vertretungen und Einrichtungen der USA, Israels und anderer beteiligter Staaten. Sie müssen als potentielle Ziele von terroristischen oder anderen gewalttätigen Aktionen angesehen werden. Mit Beschluss vom 24. Oktober 2001 entsprach der Bundesrat dem Begehren des Regierungsrates des Kantons Genf vom 12. Oktober 2001 um Unterstützung mit

50 Angehörigen des Festungswachtkorps (AdFWK). Gleichzeitig erteilte er dem

Generalstabschef (GSC) die Kompetenz, nach Rücksprache mit dem Bundesamt für Polizei (BAP) bis maximal 150 AdFWK zur Unterstützung der zivilen Polizei ein- zusetzen, falls beim Bund weitere Gesuche aus den Kantonen im Zusammenhang mit den Ereignissen und Auswirkungen vom 11. September 2001 eingehen. Am 25. Oktober 2001 stellte die Stadt Bern beim Bundesrat ein Gesuch um Unter- stützung durch das FWK, das vom GSC am 30. Oktober 2001 bewilligt wurde. Es wurden der Stadtpolizei Bern insgesamt 40 AdFWK bis am 10. Dezember 2001 zum Schutz der ausländischen Vertretungen zugewiesen. Mit Schreiben vom 21. November 2001 unterbreitete der Regierungsrat des Kantons Bern dem Bundesrat das Gesuch der Stadt Bern vom 15. November 2001 um zu- sätzliche Unterstützung durch die Armee. Das städtische Begehren wurde damit be- gründet, dass die vom Bund angeordneten Schutzmassnahmen zugunsten der aus- ländischen Vertretungen noch einige Zeit aufrechterhalten werden müssten und die Belastung des Polizeikorps trotz vorübergehender Unterstützung durch Angehörige der Kantonspolizei Bern, des nordwestschweizerischen Polizeikonkordates und des FWK zu grossen Abstrichen bei den originären Polizeiaufgaben geführt habe und sich dies spürbar auf die öffentliche Sicherheit in Bern auswirke. Dem Ersuchen der Stadt Bern um zusätzliche Unterstützung konnte vom GSC mit Schreiben vom 29. November 2001 nicht entsprochen werden, da einerseits die Durchhaltefähigkeit des FWK über eine längere Zeit nicht hätte gewährleistet wer- den können und andererseits der Bund nicht mehr über die erforderliche Einsatz- reserve zur Wahrung der Handlungsfreiheit verfügt hätte. Das VBS stellte deshalb in Bern einen Einsatz von Miliztruppen im Assistenzdienst in Aussicht. Demgegenüber erklärte es sich aber bereit, den FWK-Einsatz in Genf im bisherigen Umfang (70 AdFWK) im Sinne des Bundesratsbeschlusses vom 24. Oktober 2001 aufrecht- zuerhalten. Anhand der Bedrohungslage musste mit dem Einsatz von maximal 200 Angehörigen der Armee in der Stadt Bern gerechnet werden. Der Einsatz von Armee-Formationen (Assistenzdienst) wurde vom Bundesrat am 7. Dezember 2001 beschlossen und begann am 17. Dezember 2001. Mit der Botschaft vom 13. Februar 2002 unterbreitete der Bundesrat der Bundesver- sammlung den Bundesbeschluss über den Einsatz der Armee zum Schutz ausländi- scher Vertretungen im Assistenzdienst anstelle des FWK mit dem Antrag auf

3647

Zustimmung. Die beiden Räte genehmigten in der Frühjahrssession 2002 den Ein- satz der Armee bis am 30. Juni 2003. Am 6. November 2002 beschloss der Bundesrat, im Rahmen des Projektes USIS (Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit der Schweiz), das dass Grenz- wachtkorps (GWK) mit Mitteln des VBS dauerhaft und verstärkt unterstützt werden soll. Per April 2003 wird die Unterstützung des GWK durch das FWK von bisher

100 AdFWK (= 150 Personenjahre) um zusätzliche 100 auf total 200 AdFWK

(= 290 Personenjahre) erhöht (BRB vom 14. März 2003). Dieser Auftrag an das VBS führt dazu, dass die Kräfte des FWK zur Bewachung von ausländischen Ver- tretungen durch Miliztruppen im Assistenzdienst ersetzt werden müssen. Mit Brief vom 8. Januar 2003 ersuchte der Regierungsrat des Kantons Bern den Bundesrat um eine Verlängerung der Unterstützung durch die Armee um ein Jahr bis zum 30. Juni 2004. Zur Begründung wird ausgeführt, dass die Stadtpolizei Bern ab 1. Juli 2003 nicht in der Lage sein wird, die bis dahin von der Armee übernom- menen Bewachungsaufträge zu übernehmen, ohne dass die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Stadt Bern stark beeinträchtigt wäre. Die Kantonspolizei Bern und das Nordwestschweizerische Polizeikonkordat sind gemäss Regierungsrat des Kantons Bern ihrerseits nicht in der Lage, der Stadtpolizei Bern über einen längeren Zeitraum die notwendige Unterstützung zu gewähren, und die im Rahmen der Sofortmassnahmen des USIS-II-Berichtes geplante Aufstockung der Botschaftsschutzorganisation in Bern um 30 Personaleinheiten kann erst ab Mitte 2004 realisiert werden. Angesichts der nach wie vor anhaltenden Belastung der polizeilichen Kräfte und der potentiellen Gefährdung der betroffenen Objekte erachtet der Regierungsrat des Kantons Bern eine Verlängerung der Unterstützung durch den Bund deshalb als dringend geboten.

1.2 Allgemeine Lage

Das militärische Engagement der USA und ihrer Verbündeten in Afghanistan dauert noch an. Kriegerische Ereignisse in einzelnen Landesteilen prägen die Lage. Lokale Kriegsfürsten versuchen durch Überfälle, Anschläge und andere Einschüchterungs- versuche ihren Einflussbereich und die damit verbundenen finanziellen Einkünfte zu vergrössern. Der Einflussbereich der westlichen Streitkräfte beschränkt sich nach wie vor lediglich auf den Raum Kabul. El Kaida und die Gruppen der Taliban wur- den durch die Militäroperationen in ihrer Handlungsfreiheit zwar eingeschränkt, aber keinesfalls geschlagen. Belegt wird dieser Umstand erneut durch jüngste Dro- hungen aus diesen Extremistenkreisen. In ihrem Inhalt richten sich diese weiterhin in erster Linie gegen die USA und Israel. Mehr noch als von der Situation in Afghanistan wird die Weltpolitik zurzeit vom Krieg im Irak beeinflusst. Besondere Probleme hat die Türkei, ein NATO-Partner, auf den sich die USA bisher verlassen konnten und der im besonderen Masse von den USA unterstützt wurde. Die türkische Regierung und das Parlament – und mehr noch die türkische Bevölkerung – steht einem gewaltsamen Vorgehen gegen den Irak ablehnend gegenüber. Der Verzicht der alliierten Streitkräfte auf die Eröffnung einer Nordfront sowie der vorläufige Abzug der 4. US-Division überlassen der

3648

Türkei den Nordirak praktisch als Operationsgebiet. Angesichts der türkischen Ein- marschdrohungen sind die kurdischen Separatisten bereit, durch koordinierte Aktio- nen in ganz Europa gegen ein Vorgehen der Türkei zu reagieren.

1.3 Beurteilung der möglichen Entwicklungen

1.3.1 Aghanistan

El Kaida fungiert für verschiedenste islamistische Gruppierungen als so genannte «Dachorganisation». Wie die Anschläge in Mombasa zeigen, ist die Operations- fähigkeit grösstenteils erhalten. Seit dem 11. September 2001 wurde kein grosses Ziel mehr getroffen. Dies lässt den Schluss zu, dass die eingeleiteten Abwehrmass- nahmen den Terrorismus in dem Sinne eingedämmt haben, dass die Täter auf so ge- nannt «weiche» Ziele in Ländern mit einem niedrigeren Sicherheitsstandard auswei- chen. Der Druck der USA auf die arabische Welt und somit auf die Muslime führt aber zu einer Solidarisierung dieser Religionsgemeinschaft, wodurch die Möglich- keit eines Anschlags gegen amerikanische aber auch israelische Personen und Ein- richtungen eine weitere Steigerung erfahren haben dürfte.

1.3.2 Irak

Von grossen Teilen der Schweizer Bevölkerung wird die US-Politik im Zusammen- hang mit dem Krieg im Irak kritisch betrachtet. Mehrere Kundgebungen mit einer breiten Teilnehmerschaft gegen den drohenden Krieg belegen dies deutlich. Je nach Entwicklung der Lage ist von einer weiteren Zunahme der Proteste, Sachbeschädi- gungen und Ausschreitungen gegen Einrichtungen der USA auszugehen. Weiter können Aktionen gegen Vertretungen unterstützender Staaten nicht ausgeschlossen werden. Amerikanische, britische und israelische Objekte und Personen werden be- reits seit längerer Zeit zusätzlich beschützt. Da der Krieg im Irak andere regionale Konflikte auslösen dürfte, kann die heteroge- ne Gegnerschaft eine Erweiterung durch Personen betroffener Ethnien erfahren. Durch das Mitwirken von Kurden und Palästinensern beispielsweise, können neben Vertretungen und Personen der USA und Grossbritanniens auch türkische, israeli- sche und je nach Lage jordanische und weitere arabische Interessen sowie Objekte der UNO für Proteste im Vordergrund stehen. Es ist damit zu rechnen, dass die bereits bestehenden Schutzmassnahmen für die be- troffenen Auslandsvertretungen in der Schweiz noch einige Zeit aufrecht erhalten werden müssen. Je nach Lage und politischer Entwicklung kann sich zudem eine Erhöhung oder eine Ausdehnung der Sicherheitsmassnahmen zugunsten weiterer Länder aufdrängen. Diese angespannte Situation führt bei den zivilen Sicherheits- kräften, welche bereits durch die Terrorismusgefahr, die zunehmende Gewaltbereit- schaft sowie internationale Anlässe wie G-8-Gipfel in Evian ausserordentlich belas- tet sind, zu einer weiteren Verschärfung des Ressourcenkonflikts.

3649

1.4 Der Beschluss des Bundesrates vom 16. April 2003

Die beantragte Verlängerung des mit BRB vom 7. Dezember 2001 ursprünglich bis zum 30. Juni 2003 vorgesehenen Einsatzes der Armee um ein weiteres Jahr bedingt einerseits den Erlass eines neuen Bundesratsbeschlusses und anderseits die Vorlage eines neuen Bundesbeschlusses. Wie in der Botschaft vom 13. Februar 2002 (Ziff. 1.3) wird auch der dieser Verlängerungsvorlage zu Grunde liegende Bundes- ratsbeschluss wörtlich aufgenommen. Der Bundesratsbeschluss vom 16. April 2003 lautet wie folgt:

1. Der BRB vom 7. Dezember 2001 über den Einsatz der Armee zum Schutz

ausländischer Vertretungen wird durch den nachstehenden Beschluss ersetzt: a. Das VBS wird ermächtigt, Milizangehörige zur Entlastung der Polizei von Bewachungsaufgaben zum Schutz ausländischer Vertretungen ein- zusetzen. Der Einsatz wird als Assistenzdienst geleistet. b. Der Generalstabschef erhält die Kompetenz, nach Rücksprache mit dem Bundesamt für Polizei und auf Gesuch der kantonalen Regierungen zu- sätzlich zu den bereits in Bern, Genf und Zürich eingesetzten rund 400 Angehörigen der Armee (AdA) weitere 400 AdA bis zu einem Maxi- malbestand von 800 AdA zur Unterstützung der zivilen Polizeikorps einzusetzen. c. Die Milizformationen werden der Stadtpolizei Zürich, der Stadtpolizei Bern und der Stadtpolizei Genf zugewiesen. d. Zum Kommandanten der subsidiären Sicherungseinsätze zum Schutz ausländischer Vertretungen werden die zuständigen Kommandanten der Territorialdivisionen, -brigaden bzw. -regionen ernannt. Für die Siche- rungseinsätze in Bern und Genf ist dies Divisionär Luc Fellay, Kom- mandant der Territorialdivision 1, für den Sicherungseinsatz in Zürich Divisionär Hans Gall, Kommandant der Territorialdivision 4. e. Der Generalstabschef wird beauftragt, den Einsatzbefehl und die Ein- satzregeln im Einvernehmen mit den betroffenen Polizeikorps und nach Rücksprache mit dem Bundesamt für Polizei zu erlassen. f. Der Einsatz der Armee endet nach dem Wegfall des Sicherheitsrisikos im Zusammenhang mit den Auswirkungen vom 11. September 2001 und dem Krieg im Irak, spätestens aber am 30. Juni 2004. g. Die von der Armee zu erbringenden Leistungen werden primär im Rah- men der dem VBS zur Verfügung stehenden Kredite finanziert. h. Das EJPD wird beauftragt, die betroffenen Kantone Zürich, Bern und Genf und die Städte Zürich, Bern und Genf über diesen Entscheid zu orientieren.

2. a. Botschaft und Entwurf zum Bundesbeschluss über den Einsatz der

Armee zum Schutz ausländischer Vertretungen werden gutgeheissen. b. Das Sekretariat der Bundesversammlung wird mit Meldezettel der BK über das Erscheinen der Botschaft orientiert. Unterschiede zum Bundesratsbeschluss vom 7. Dezember 2001 bestehen in der An- zahl der maximal einzusetzenden Armeeangehörigen (800 statt wie bisher 700), in der Zuweisung (nicht nur an die Stadtpolizei Bern, sondern auch Zürich und Genf),

3650

Einsatzdauer (30. Juni 2004) und die Ernennung eines zusätzlichen Kommandanten des subsidiären Sicherungseinsatzes in Zürich (Divisionär Hans Gall).

1.5 Die Notwendigkeit eines Bundesbeschlusses

Nach Artikel 67 des Militärgesetzes (MG; SR 510.10) können Truppen zivilen Be- hörden auf deren Verlangen Hilfe leisten wie etwa für den Schutz von Personen und besonders schutzwürdigen Sachen (Assistenzdienst). Die Aufgabe muss im öffentli- chen Interesse liegen und die Mittel der zivilen Behörden müssen in personeller, materieller oder zeitlicher Hinsicht erschöpft sein. Es hat sich gezeigt, dass der heutige Bestand des Polizeikorps der Stadt Bern für den Normalbetrieb und kurze Spitzen ausreicht, nicht aber für einen anhaltenden, um- fangreichen Bewachungseinsatz. Zudem hat die Stadt Bern seit dem 11. September

2001 für die Botschaftsbewachungen massive Zusatzbelastungen zu tragen. Ab dem

5. Oktober 2001 kamen zusätzlich Polizisten der Kantonspolizei und ab dem 26. Oktober 2001 Angehörige des nordwestschweizerischen Polizeikonkordates rund um die Uhr zum Einsatz. Nach dem 10. Dezember 2001 sahen sich die Korps des Konkordats ausser Stande, die Stadtpolizei Bern weiterhin im bisherigen Masse zu unterstützen. Im Lichte dieser Umstände ist davon auszugehen, dass die Voraussetzungen für einen Einsatz von Armee-Formationen im Assistenzdienst für die Bewachung der ausländischen Vertretungen erfüllt sind. Der Bundesrat stützt seinen Beschluss auf Artikel 70 MG. Diese Bestimmung lautet:

1 Zuständig für das Aufgebot und die Zuweisung an die zivilen Behörden sind:

a. der Bundesrat; b. das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport bei Katastrophen im Inland. 2 Werden mehr als 2000 Angehörige der Armee aufgeboten oder dauert der Einsatz länger als drei Wochen, so muss die Bundesversammlung den Einsatz in der nächsten Session genehmi- gen. Ist der Einsatz vor der Session beendet, so erstattet der Bundesrat Bericht.

Im vorliegenden Fall dauert der Einsatz länger als drei Wochen. Demzufolge muss die Bundesversammlung den Einsatz in der nächsten Session genehmigen. Es ist da- von auszugehen, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung durch die eidgenössischen Räte je nach Entwicklung der Lage im Irak gesamtschweizerisch rund 400 Angehö- rige der Armee mit Bewachungsaufgaben betraut sein werden. Der Beschluss des Bundesrates wurde auf Grund der Lage und deren Entwicklung bis zum 30. Juni 2004 befristet. Der Truppeneinsatz erfolgt als Assistenzdienst. Dabei hat der Bun- desrat festgelegt, dass gleichzeitig nicht mehr als 800 Angehörige der Armee einge- setzt werden dürfen.

1.6 Vorverfahren

Der Beschluss des Bundesrats ist Folge des vom Kanton Bern an ihn gestellten Un- terstützungsbegehrens und erfolgte in dessen Einvernehmen. Da die Vorlage, die keine Auswirkungen im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung vom 17. Juni

3651

1991 über das Vernehmlassungsverfahren (SR 172.062) aufweist, in erster Linie den Kanton Bern und je nach Entwicklung noch die Kantone Genf und Zürich betrifft, ist die Durchführung eines allgemeinen Vernehmlassungsverfahrens nicht erforder- lich.

2 Besonderer Teil

Nach heutiger Erkenntnis ist mit einer mehrmonatigen Gefährdung der betroffenen ausländischen Vertretungen zu rechnen. Die Lage wird permanent von den zustän- digen Stellen überwacht und beurteilt. Sollte sie sich beruhigen, würde der Bundes- rat den Einsatz der Armee beenden.

2.1 Völkerrechtliche Schutzpflichten

In Artikel 24 des Bundesgesetzes vom 21. März 1997¹ (BWIS) wird die Erfüllung der völkerrechtlichen Schutzpflichten geregelt. Danach treffen die Kantone in Ab- sprache mit dem Bundesamt für Polizei die Massnahmen auf ihrem Gebiet, die für die Erfüllung der völkerrechtlichen Schutzpflichten der Schweiz notwendig sind; wenn nötig arbeiten sie mit den Sicherheitsdiensten der auf ihrem Gebiet niederge- lassenen internationalen oder diplomatischen Vertretungen sowie den ausländischen Polizeibehörden zusammen, die für die Sicherheitsfragen im Grenzgebiet zuständig sind. Die völkerrechtliche Schutzpflicht betreffend die ausländischen Vertretungen (Wie- ner Übereinkommen² beziehen sich einerseits auf das diplomatische und konsulari- sche Personal und andererseits auf die Gebäude, die zumeist im Eigentum eines ausländischen Staates sind. Völkerrecht bzw. Staatsvertragsrecht verpflichten so- wohl den Bund als auch die Kantone; die Umsetzung bzw. der Vollzug richten sich nach der innerstaatlichen Kompetenzverteilung der Bundesverfassung. Diese weist die primäre Verantwortung für die Wahrung der inneren Sicherheit und damit auch die Sorge für die Sicherheit ausländischer und internationaler Niederlassungen in der Schweiz primär den Kantonen zu. Der Bund ist demgegenüber gehalten, im Rahmen seiner Zuständigkeit für die Aussenpolitik das jeweilige völkerrechtlich gebotene Schutzniveau festzulegen, und, sofern dieses die faktischen Möglichkeiten der Kantone überfordert, im Rahmen der wechselseitigen bundesstaatlichen Verpflichtung zur Hilfeleistung die Kantone im Rahmen seiner Möglichkeiten zu unterstützen. Weil die aktuelle, oben dargelegte Bedrohungslage gerade im Bereich dieser Pflichten zurzeit erhöhte, personalintensi- ve Schutzmassnahmen erfordert, ist es unumgänglich, dass der Bund der kantonalen Polizei personelle Mittel zur Entlastung zur Verfügung stellt und damit zur Erfül- lung der völkerrechtlichen Schutzpflichten beiträgt.