03.076
Botschaft zur Änderung des Fachhochschulgesetzes
vom 5. Dezember 2003
Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,
wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf zur Änderung des Fach- hochschulgesetzes mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, folgende parlamentarische Vorstösse abzuschrei- ben:
2001 M 00.3712 Teilrevision des Fachhochschulgesetzes
(S 20.3.01, Bieri; N 12.12.01)
2001 P 00.3690 Revision des Fachhochschulgesetzes
(N 23.3.01, Kofmel)
Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
5. Dezember 2003 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Pascal Couchepin Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz
2003-2515 145
Übersicht
Auf der Grundlage des Fachhochschulgesetzes vom 6. Oktober 19951 (FHSG) genehmigte der Bundesrat 1998 sieben Fachhochschulen, die sich aus den früheren Höheren Technischen Lehranstalten (HTL), den Höheren Wirtschafts- und Verwal- tungsschulen (HWV) und den Höheren Fachschulen für Gestaltung (HFG) gebildet hatten. Die Fachhochschulen haben in der Aufbauphase (1996–2003) verschiedene Überprüfungen ihrer Führungs- und Organisationsstrukturen sowie Studiengänge durch den Bund durchlaufen und sich als dritter Pfeiler des Hochschulbereichs neben den kantonalen Universitäten und den Eidgenössischen Technischen Hoch- schulen (ETH) etabliert. Dem Bund sind mit der Totalrevision der Bundesverfassung zusätzliche Regelungs- kompetenzen auf Gesetzesstufe im Bildungsbereich übertragen worden. In der Berufsbildung wurde der Geltungsbereich um die Bereiche Gesundheit, soziale Arbeit und Kunst (GSK-Bereiche) erweitert.2 Mehrere parlamentarische Vorstösse haben diese Erweiterung auch auf der Fachhochschulstufe gefordert. Im Weiteren verlangen die Umsetzung der Erklärung von Bologna und die Einführung des zwei- stufigen Systems Bachelor/Master eine rasche Änderung des Fachhochschulgeset- zes. Im Zentrum der Teilrevision stehen: – die Erweiterung des Geltungsbereichs um die GSK-Bereiche, einschliesslich der Anpassung der Zulassungsbestimmungen, – die Einführung der zweistufigen Ausbildung (Bachelor/Master), – die Schaffung der Grundlagen für ein Akkreditierungs- und Qualitätssiche- rungssystem, – eine bessere Aufgabenteilung und -entflechtung zwischen dem Bund und den Trägern der Fachhochschulen. Ziel der Revision ist es auch, die Regelungsdichte abzubauen, die Autonomie der Fachhochschulen gezielt zu stärken und über diesen Weg die Integration der Fach- hochschulen in die Hochschullandschaft Schweiz vorzubereiten. Mittelknappheit des Bundes und Schuldenbremse haben zur Folge, dass die neuen GSK-Bereiche auch nach der Überführung in die Regelungskompetenz des Bundes subventionsrechtlich nicht gleich behandelt werden. Eine subventionsrechtliche Gleichstellung mit den Bereichen Technik, Wirtschaft und Design ist – mit einem finanzpolitischen Vorbehalt – für das Jahr 2008 in Aussicht gestellt. Die Kantone haben sich nach Gesprächen mit dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD) und nach Anpassungen des Vorentwurfs, namentlich bei der Integration der GSK-Bereiche, den Zulassungsbestimmungen und der Subventionierung, bereit erklärt, die Teilrevision trotz der geringen finanziellen Unterstützung des Bundes in
1 SR 414.71 2 Das neue Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 2002 (nBBG; BBl 2002 8320 ff.) tritt auf den 1. Januar 2004 in Kraft.
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den GSK-Bereichen bis Ende 2007 mitzutragen.3 Sie lehnen indessen die Klausel in der Übergangsbestimmung ab, welche dem Bund die Möglichkeit eröffnet, aus finanzpolitischen Gründen den Zeitpunkt der subventionsrechtlichen Gleichbehand- lung für die GSK-Bereiche über 2007 hinaus aufzuschieben.
3 Die Bundesversammlung hat in der Herbstsession 2003 entschieden, die vom Bundesrat für den Zeitraum 2004–2007 vorgesehenen Beiträge an die GSK-Bereiche von 40 auf 80 Mio. Franken zu erhöhen (vgl. Fn 16). Sie hat damit ebenfalls den Willen zu einer schnellen Überführung dieser Bereiche in die Regelungskompetenz des Bundes bekundet.
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Botschaft
1 Grundzüge der Vorlage
1.1 Ausgangslage
Nach Inkrafttreten des Fachhochschulgesetzes auf den 1. Oktober 1996 haben sich aus den Höheren Technischen Lehranstalten (HTL), den Höheren Wirtschafts- und Verwaltungsschulen (HWV) und den Höheren Fachschulen für Gestaltung (HFG) sieben Fachhochschulen als dritter Pfeiler des tertiären Bildungsbereichs – neben den kantonalen Universitäten und den Eidgenössischen Technischen Hochschulen (ETH) – gebildet. 1998 sprach der Bundesrat rückwirkend auf das Studienjahr 1997/1998 befristete Genehmigungen für 7 Fachhochschulen bis Ende 2003 aus und verband deren Aufbau mit einer Reihe von Zielvorgaben4, die namentlich die Stär- kung der Führungs- und Organisationsstrukturen, eine Konzentration des Studienan- gebots und die Schaffung von Ausbildungs- und Forschungsschwerpunkten zum Gegenstand haben. Die Fachhochschulen haben in der Aufbauphase eine Reihe von Überprüfungen durchlaufen und sich heute als praxisorientierte, dynamische und interdisziplinär ausgerichtete Ausbildungsstätten auf Hochschulstufe mit einem qualitativ guten bis sehr guten Ausbildungsangebot in kurzer Zeit einen Namen geschaffen. Damit liegen wichtige Voraussetzungen für eine unbefristete Genehmi- gung der Fachhochschulen Ende 2003 durch den Bundesrat vor.
Abbildung: Die sieben Fachhochschulen und ihre Regionen: (1) SUPSI (Scuola Universitaria Professionale della Svizzera Italiana) (2) HES-SO (Haute Ecole Spécialisée de Suisse occidentale) (3) BFH (Berner Fachhochschule) (4) FHZ (Fachhochschule Zentralschweiz) (5) FHO (Fachhochschule Ostschweiz) (6) FHNW (Fachhochschule Nordwestschweiz) (7) ZFH (Zürcher Fachhochschule).
Parallel zur Entwicklung der Fachhochschullandschaft haben die schweizerischen Hochschulen auf allen Ebenen in den letzten Jahren ihre Zusammenarbeit verstärkt. Mit der flächendeckenden Einführung von Bachelor und Master sollen einheitliche Studienstrukturen für alle Ausbildungsgänge auf Hochschulstufe geschaffen und
4 Zielvorgaben des Bundes für die Aufbauphase (1996–2003) im Anhang zur Fachhoch- schulverordnung vom 11. September 1996 (SR 414.711).
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damit auch die Vergleichbarkeit mit Studiengängen und -strukturen im europäischen Hochschulraum verbessert werden.
1.1.1 Nationale Entwicklungen
Dem Bund sind mit der Totalrevision der Bundesverfassung zusätzliche Regelungs- kompetenzen im Bildungsbereich übertragen worden. Zu erwähnen sind namentlich die Berufsbildungen in den Bereichen Gesundheit, soziale Arbeit und Kunst (GSK- Bereiche), welche mit dem Inkrafttreten des neuen Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 20025 per 1. Januar 2004 in die Zuständigkeit des Bundes überführt werden. Die Integration der GSK-Bereiche soll partnerschaftlich erfolgen. Zu die- sem Zweck haben sich das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT), die Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) und die Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK) auf eine gemeinsame Projektor- ganisation unter dem Namen «Transition»6 sowie auf Leitlinien geeinigt, die den Rahmen für die laufenden Arbeiten und Entscheide bilden. Die Fachhochschulstufe ist ebenfalls in dieses Projekt einbezogen. Seit 1999 sind verschiedene parlamentarische Vorstösse eingereicht worden, die verlangen, die rechtlichen Grundlagen im Fachhochschulbereich den neuen nationa- len und internationalen Entwicklungen anzupassen, durch einheitliche Rahmenbe- dingungen für alle Fachbereiche die Integration in die schweizerische Hochschul- landschaft zu verbessern und damit die Konkurrenzfähigkeit sowie Attraktivität der Fachhochschulen zu erhöhen. Parallel zur Teilrevision des Fachhochschulgesetzes läuft die Reform des Hoch- schulbereichs. Der Bundesrat hat den eidgenössischen Räten in der Botschaft vom 29. November 2002 über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2004–2007 (BFT-Botschaft)7 entsprechende Zielsetzungen, Stossrich- tungen und Massnahmen skizziert. Für den Fachhochschulbereich steht die Teilrevi- sion des Fachhochschulgesetzes und dabei die Einführung von Bachelor/Master (vgl. hierzu Ziff. 1.1.2) sowie die Integration der GSK-Bereiche in die Regelungs- kompetenz des Bundes im Vordergrund. Die meisten Universitäten haben die Grundlagen für die Einführung von Bachelor- und Masterstudiengängen bereits geschaffen. Mit der Änderung des ETH-Gesetzes vom 21. März 20038 beschloss die Bundesversammlung auch an den ETH die Ein- führung von gestuften Studiengängen Bachelor/Master. Im Fachhochschulbereich hat der Fachhochschulrat der EDK (FHR EDK) am 5. Dezember 2002 die Richtli- nien für die Umsetzung der Erklärung von Bologna an den Fachhochschulen und an den pädagogischen Hochschulen9 und damit die Einführung von Bachelor und Master verabschiedet, vorbehältlich der Bestimmungen des Bundesrechts für die Fachbereiche in der Regelungskompetenz des Bundes.
5 nBBG (BBl 2002 8320 ff.).
6 Weitere Informationen zum Projekt Transition unter: www.bbt.admin.ch.
7 BBl 2003 2363 ff.
8 Vgl. Art. 19 Abs. 1 Bst. abis ETH-Gesetz (BBl 2003 2766 ff.).
9 www.edk.ch/PDF_Downloads/FH_HES/Richtl_Bol_d.pdf.
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1.1.2 Internationale Entwicklungen
International und namentlich in Europa zielten die Reformen seit anfangs der 90er-Jahre darauf ab, die Mobilität der Studierenden und der Dozierenden sowie die Zusammenarbeit zwischen den Ausbildungsstätten nachhaltig zu verbessern. Am 19. Juni 1999 konkretisierten die Bildungs- und Forschungsminister von 29 europäi- schen Ländern ihre Ziele durch die gemeinsame Erklärung von Bologna10, worin sich die Unterzeichnerstaaten verpflichten, auf eine Harmonisierung der Hochschul- studiengänge hinzuwirken. Das Hauptziel der Erklärung von Bologna ist eine besse- re Kompatibilität der europäischen Studienstrukturen; es umfasst sechs Teilaspekte, die bis zum Jahr 2010 national eingeführt werden sollen: – System leicht verständlicher und vergleichbarer Abschlüsse; Abgabe eines Diplomzusatzes (Diploma Supplement); – System mit zwei Hauptzyklen (Bachelor/Master); Regelvoraussetzung für die Zulassung zum zweiten Zyklus ist der erfolgreiche Abschluss des ersten Studienzyklus, der mindestens drei Jahre dauert und eine für den europäi- schen Arbeitsmarkt relevante Qualifikation attestiert; – Leistungspunktesystem «European Credit Transfer System» (ECTS) als Mit- tel der Förderung grösstmöglicher Mobilität der Studierenden; – Mobilitätsförderung und Hindernisabbau für Studierende und für Lehrende, Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sowie Verwaltungspersonal; – Förderung der europäischen Zusammenarbeit bei der Qualitätssicherung; – Förderung der erforderlichen europäischen Dimensionen im Hochschulbe- reich, insbesondere in Bezug auf Curriculum-Entwicklung, Zusammenarbeit zwischen Hochschulen, Mobilitätsprojekte und integrierte Studien-, Ausbil- dungs- und Forschungsprogramme. Im Prager Kommuniqué vom 18. und 19. Mai 200111 bekräftigten die Bildungsmi- nister ihre in Bologna gesetzten Ziele. Die Schweiz hat die Erklärung von Bologna und das Prager Kommuniqué mitunterzeichnet. In der zweiten Bologna-Nachfolgekonferenz in Berlin vom 18. und 19. September
2003 haben sich die Bildungsminister von 37 europäischen Staaten zudem auf
folgende Eckwerte der Hochschulreform bis 2005 geeinigt:12 – vollständige Einführung von Bachelor- und Masterstudiengängen; – Schaffung von Strukturen für die interne und externe Qualitätssicherung sowie Akkreditierung von Hochschulen; – Schaffung weitgehend einheitlicher und auch fremdsprachiger «Diploma Supplements». Die Schweiz ist mit der Unterzeichnung der Bologna-Deklaration und der Kommu- niqués der Nachfolgekonferenzen in Prag und Berlin keine rechtlich bindenden
10 www.reko.ac.at/bolog_dt.htm
11 www.crus.ch/docs/lehre/bologna/europa/umwas/Pragcomm.pdf.
12 «Realising the European Higher Education Area». Communiqué of the Conference of Ministers responsible for Higher Education in Berlin on 19. September 2003 (www.crus.ch/docs/lehre/bologna/europa/berichte/030919%20Berlin%20 Communique1.pdf).
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Pflichten eingegangen. Die Ziele entsprechen indessen den Vorgaben von Bund und Kantonen und decken sich in wesentlichen Punkten mit den Überzeugungen der Partner in Schule, Politik und Wirtschaft.
1.2 Die Schwerpunkte der Revision
1.2.1 Erweiterung des Geltungsbereichs des FHSG
Der Geltungsbereich des Fachhochschulgesetzes (FHSG) wird auf folgende Fachbe- reiche ausgedehnt: «Gesundheit», «soziale Arbeit», «Musik, Theater und andere Künste», «angewandte Psychologie» und «angewandte Linguistik» (kurz: GSK- Bereiche). Die pädagogischen Hochschulen sind von der Integration ausgenommen und bleiben in kantonaler Zuständigkeit. Mit der Integration richten sich die Genehmigung zur Errichtung und Führung von Fachhochschulen, deren gesetzliche Aufgaben, die Zulassung der Studierenden, die Anerkennung der Fachhochschuldip- lome und die Bundesbeiträge neu nach dem FHSG. Die Überführung der neuen Fachbereiche in die Regelungskompetenz des Bundes ist bildungspolitisch im Hin- blick auf eine kohärente Entwicklung der Fachhochschullandschaft und die Ausge- staltung der schweizerischen Hochschullandschaft sowie die nationale und internati- onale Akzeptanz der Abschlüsse von erstrangiger Bedeutung. Die zunehmende Interdisziplinarität des Studienangebots und der anwendungsorientierten Forschung und Entwicklung hat zu einer stärkeren Verflechtung der verschiedenen Fachberei- che geführt und ruft auch inhaltlich nach gleichen Rahmenbedingungen; dies umso mehr, als in vielen Fällen die Träger diesen Schritt organisatorisch und führungs- mässig bereits vollzogen haben. Die Erweiterung des Geltungsbereichs des FHSG bringt daher keine Neubildung von Fachhochschulen mit sich. Die neuen Fachberei- che sollen – soweit dies noch nicht umgesetzt worden ist – in die bestehenden Fach- hochschulstrukturen integriert werden. Fehlende Bundesmittel sind jedoch der Grund dafür, dass die Integration der GSK- Bereiche subventionsrechtlich nur in einem beschränkten Umfang unterstützt wer- den kann (siehe hierzu Ziff. 3.1.1).
1.2.2 Anpassung der Zulassungsvoraussetzungen
Mit der Revision wird das duale System (praktische und schulische Bildung) gestärkt und grundsätzlich am Hauptzubringer Berufsmaturität für alle Berufe fest- gehalten. Die gymnasiale Matura öffnet den prüfungsfreien Zugang zu den Fach- hochschulen dann, wenn zusätzlich eine einjährige qualifizierte Arbeitswelterfah- rung nachgewiesen wird. Die Zulassungsbestimmungen für die GSK-Bereiche tragen den spezifischen Eigen- heiten der Vorbildungen Rechnung und zielen – in Anbetracht der teilweise fehlen- den Berufsmaturitätsstrukturen und der noch im Aufbau befindlichen Ausbildungs- gänge auf der Sekundarstufe II – auf eine nahtlose Überführung der bisherigen Zulassungsvoraussetzungen in die Zuständigkeit des Bundes. Die Zulassungsbe- stimmungen in den Profilen der EDK und der SDK, die am 31. August 2004 gültig sind, werden durch direkten Verweis ins Bundesrecht übernommen.
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Die Zulassung zum Masterstudium setzt grundsätzlich den Erwerb eines Bachelor- diploms voraus. Im Weiteren erlaubt die vorgeschlagene Regelung den Fachhoch- schulen, die Zulassung zur Masterstufe mit den universitären Hochschulen abzu- stimmen und einheitliche Regelungen vorzusehen.
1.2.3 Zweistufige Ausbildung mit Bachelor- und
Masterdiplom Die Revision verankert den Grundsatz der zweistufigen Ausbildung (First Cycle/ Bachelor und Second Cycle/Master) und das Prinzip der Studienleistungen. Der Bachelorabschluss soll als Erstdiplom frühestens nach Erbringen einer Studienleis- tung von drei Jahren ausgestellt werden. Die Abkehr von einer fixen zeitlichen Dauer hängt mit dem Wechsel zum Kreditpunktesystem und zur Anrechnung von Studienleistungen nach ECTS zusammen. Der Bachelor ist in der Regel berufsquali- fizierend und löst das bisherige Fachhochschuldiplom ab. Ausnahmen von der Berufsqualifikation auf der Bachelorstufe sind in gewissen Bereichen der Kunst denkbar und haben ihren Grund insbesondere in internationalen Standards, die für die berufliche Qualifikation und die Anerkennung des Abschlusses einen Master verlangen. Die Zulassung zum Fachhochschulstudium auf der Masterstufe setzt ein Bachelor- diplom oder einen gleichwertigen Hochschulabschluss voraus. Masterstudiengänge vermitteln zusätzliches vertieftes und spezialisiertes Wissen, zeichnen sich durch hohe Interdisziplinarität aus, erfordern hoch qualifiziertes Lehr- und Forschungsper- sonal und eine entsprechend ausgestattete Infrastruktur. Sie sollen nur an Fachhoch- schulen angeboten werden, die sich über herausragende Kompetenzen in Lehre sowie anwendungsorientierter Forschung und Entwicklung ausweisen und auch über eine entsprechende Infrastruktur verfügen. Die stark interdisziplinäre Ausgestaltung der zweiten Ausbildungsstufe und die Vernetzung mit anderen Kompetenzträgern wird zu einer verstärkten Zusammenarbeit mit den ETH und den Universitäten führen. Bund und Kantonen wird die Möglichkeit eingeräumt, das Angebot an Diplomstu- diengängen, namentlich im Masterbereich, an den Fachhochschulen gesamtschwei- zerisch zu steuern und auf Standorte mit echten Ausbildungs- und Forschungs- schwerpunkten zu konzentrieren.
1.2.4 Grundlagen für ein Akkreditierungs- und
Qualitätssicherungssystem Mit der Einführung von Grundlagen für ein Akkreditierungs- und Qualitätssiche- rungssystem im Fachhochschulbereich wird der wachsenden Bedeutung der Quali- tätssicherung und Akkreditierung im Bildungsbereich und der Entwicklung im Universitätsbereich Rechnung getragen. Die Akkreditierung der Fachhochschulen und ihrer Studiengänge erhält mit der Forderung nach starken und wettbewerbs- orientierten Hochschulen im nationalen und internationalen Kontext zusätzliches Gewicht. Der Revisionsschwerpunkt trägt den Ergebnissen der zweiten Bologna- Nachfolgekonferenz in Berlin vom 18./19. September 2003 Rechnung, wonach bis 2005 systematisch organisierte Qualitätssicherungs- und Akkreditierungssysteme im
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Hochschulbereich eingerichtet werden. Das System der Akkreditierung und Quali- tätssicherung im Bereich der universitären Hochschulen13 diente als Modell für die vorliegende Regelung. Zu berücksichtigen sind gleichzeitig die Eigenheiten des Fachhochschulsystems mit erhöhter Regelungskompetenz des Bundes (Genehmi- gung der Fachhochschulen durch den Bundesrat, Anerkennung der Studiengänge bzw. der Diplome durch das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement, EVD).
1.2.5 Aufgabenteilung und -entflechtung zwischen
Bund und den Trägern der Fachhochschulen; Zusammenarbeit Die Teilrevision führt einerseits zu einer Erhöhung der Transparenz durch Entflech- tung der Aufgaben zwischen dem Bund und den Trägern der Fachhochschulen, wie bspw. durch blosse Rahmenvorgaben des EVD zu den Studiengängen (Art. 16 Abs. 3), und anderseits zu einer Optimierung der bisherigen Aufgabenteilung. Diese Zielsetzung verbindet sich mit dem Willen, die Regelungsdichte abzubauen und die Autonomie der Träger nach dem Abschluss der Aufbauphase entscheidend zu stär- ken. Die Zusammenarbeit erhält eine neue Qualität. Sie wird im Gesetz als Zusammenar- beit mit den Kantonen, den Trägern der Fachhochschulen und deren gemeinsamen Organen (Fachhochschulrat der Erziehungsdirektorenkonferenz, FHR EDK und Konferenz der Fachhochschulen der Schweiz, KFH) verankert und durch die part- nerschaftliche Steuerung im Rahmen von Vereinbarungen in einzelnen Punkten (Angebot an Diplomstudien, Akkreditierung und Qualitätssicherung) zusätzlich gestärkt.
1.3 Ergebnisse des Vorverfahrens
1.3.1 Vorentwurf und Vernehmlassungsverfahren
Der Vorentwurf wurde unter der Führung einer politischen Steuerungsgruppe durch eine fachlich breit abgestützte Expertinnen- und Expertengruppe in der Zeit zwi- schen Herbst 2001 und März 2002 ausgearbeitet. Am 18. Dezember 2002 beauftragte der Bundesrat das EVD, den Vorentwurf zum teilrevidierten Fachhochschulgesetz in die Vernehmlassung zu geben. Bis zum Ablauf der Frist (28. März 2003) wurden 120 Stellungnahmen eingereicht.
23 Kantone, die EDK, die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) und
weitere Vernehmlassungsadressaten haben – mit Blick auf ein umfassendes Hoch- schulförderungsgesetz im Jahre 2008 – die Erweiterung des Geltungsbereichs des FHSG um die Fachbereiche Gesundheit, soziale Arbeit und Kunst ohne subventions- rechtliche Gleichstellung mit den Bereichen Technik, Wirtschaft und Design abge- lehnt. Befürwortende der Integration ihrerseits haben auf die Notwendigkeit einer einheitlichen Regelung für den ganzen Fachhochschulbereich (Finanzierung, Trä- gerschaft) hingewiesen und die Befürchtung geäussert, dass sich die Schulen in den GSK-Bereichen insbesondere mit dem erweiterten Leistungsauftrag ohne Integration
13 Vgl. Art. 7 des Universitätsförderungsgesetzes vom 8. Oktober 1999 (UFG; SR 412.20).
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nicht adäquat entwickeln könnten. Mit einer Integration würde zudem die als prob- lematisch erachtete Zuordnung des Bereichs Gesundheit zu unterschiedlichen Bil- dungsstufen (Romandie: Fachhochschule, Deutschschweiz: höhere Fachschule) wegfallen. Im Bereich der Zulassung stiess der Grundsatz, dass die Berufsmatura weiterhin die Hauptzubringerin für das Studium an einer Fachhochschule darstellt, einhellig auf Zustimmung. Umstritten blieb die Forderung, den Zugang zu allen Studienrichtun- gen ungeachtet des absolvierten Berufsmaturatypus zu gewähren (Berufsmatura als Mehrwegmatura). Kritisiert wurde, dass die Zulassungsbestimmungen den Eigenhei- ten der GSK-Bereiche zu wenig Rechnung tragen würden. Diese Bestimmungen seien offener zu formulieren. Weiter wurde gefordert, Passerellen für die Zulassung von Absolventinnen und Absolventen von höheren Fachschulen im Gesetz zu ver- ankern. Viele Vernehmlassende forderten zudem, dass im Gesundheitsbereich die für die Zulassung erforderliche Arbeitswelterfahrung ins Studium integriert werden könne. Die Einführung der zweistufigen Ausbildung (Bachelor/Master) wurde von den Kantonen und einem überwiegenden Teil der übrigen Vernehmlassungsadressaten begrüsst. Die EDK, die FDK und mit ihr ein Grossteil der Kantone stellten sich jedoch auf den Standpunkt, dass die Einführung von Bachelor- und Masterdiplomen keiner Gesetzesrevision bedürfe, sondern übergangsweise auf Artikel 6 Absatz 3 FHSG abgestützt werden könne. Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage wurde jedoch durch ein vom Bund in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten bekräf- tigt.14 Am 21. März 2003 beschloss zudem die Bundesversammlung, mit einer Änderung des ETH-Gesetzes die formellen Voraussetzungen für die Einführung gestufter Studiengänge im ETH-Bereich zu schaffen.15 In der Mehrheit der Stel- lungnahmen wurde weiter gefordert, dass durch die Einführung von Bachelorstu- diengängen keine Abwertung der bisherigen dreijährigen Fachhochschulausbildung erfolgen dürfe. Der Bachelor müsse grundsätzlich berufsqualifizierend sein, und Masterstudien sollten nur gezielt und an Fachhochschulen angeboten werden, die sich in einem Fachbereich durch besondere Kompetenzen auszeichnen würden. Die Schaffung von Grundlagen für ein Akkreditierungs- und Qualitätssicherungssys- tem ist in der Mehrzahl der erfolgten Rückmeldungen positiv aufgenommen worden. Es handle sich einerseits um eine wichtige Annäherung an die Universitäten, ander- seits sei die Möglichkeit der Akkreditierung von Fachhochschulen und Studiengän- gen wichtig für die internationale Anerkennung der schweizerischen Abschlüsse. Die Vernehmlassungsteilnehmenden forderten im Weiteren eine klare Aufgabentei- lung und -entflechtung zwischen Bund und Kantonen sowie eine Erhöhung der Autonomie der Fachhochschulen. Verschiedentlich wurde darauf hingewiesen, dass die Regelungsdichte im Fachhochschulbereich erst mit dem neuen Hochschulrah- mengesetz entscheidend reduziert werden könne. Die Revision der Subventionierungsbestimmungen wurde von den meisten Kanto- nen, der EDK und der FDK verworfen. Die Träger kritisierten die verstärkt leis- tungsbezogene Finanzierung durch den Bund, die Aufteilung des jährlichen Zah- lungskredits und insbesondere die Verankerung des Bundesdrittels als «Richt-
14 Vgl. dazu P. Hänni (unter Mitarbeit von J. Überschlag), Kann das Bologna-System auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 3 und Abs. 4 FHSG eingeführt werden?, Granges-Paccot, 2002.
15 Vgl. Art. 19 Abs. 1 Bst. abis ETH-Gesetz (BBl 2003 2766 ff.).
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grösse». Die Aufschlüsselung der Bundesbeiträge nach Aufgabenbereichen wurde als Eingriff in die Autonomie der Träger gewertet. In der Verankerung des Bundes- drittels als blosse Richtgrösse erkannten viele Vernehmlassende eine Reduktion der Bundessubventionen.
1.3.2 Erarbeitung des Botschaftsentwurfs
Der Bundesrat nahm die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens am 25. Juni
2003 zur Kenntnis. In den folgenden Monaten führte das EVD Gespräche mit der
EDK über die Rahmenbedingungen einer Integration der GSK-Bereiche. In der Herbstsession 2003 bewilligte die Bundesversammlung zusätzliche Mittel für die Integration der GSK-Bereiche (vgl. Ziff. 1.2.1).16 Mit Entscheid vom 15. Oktober
2003 erteilte der Bundesrat schliesslich dem EVD den Auftrag, die Botschaft zum
Gesetzesentwurf unter Berücksichtigung der neuen Rahmenbedingungen auszuar- beiten. Der Vorentwurf zum teilrevidierten Fachhochschulgesetz ist in der Folge vom EVD im Lichte der Vernehmlassungsergebnisse und unter Einbezug der EDK überarbeitet worden.
2 Erläuterung der einzelnen Bestimmungen
2.1 Erster Abschnitt:
Allgemeine Bestimmungen (Art. 1–1b)
Art. 1 Geltungsbereich und Gegenstand Absatz 1 wird um die neuen Fachbereiche «Gesundheit», «soziale Arbeit», «Musik, Theater und andere Künste», «angewandte Psychologie» sowie «angewandte Lingu- istik» ergänzt.17 Der Fachhochschulstudiengang Tanz ist gemäss den Profilen der EDK18 und dem heutigen Stand der Ausbildung dem Fachbereich «Theater» zuzu- ordnen; eine explizite Aufnahme als eigenständiger Fachbereich wird zurzeit nicht in Betracht gezogen. Der neue Fachbereich «andere Künste» umfasst die bisher in die kantonale Zuständigkeit fallenden Bereiche «Bildende Kunst» sowie «Lehrberu- fe für Gestaltung und Kunst».19 Die Aufzählung der bisherigen Bereiche wird der heute verwendeten Nomenklatur20 angepasst und umfasst neu die Fachbereiche «Technik und Informationstechnologie», «Architektur, Bau- und Planungswesen», «Chemie und Life Sciences», «Wirtschaft und Dienstleistungen» sowie «Design». Der Fachbereich «Design» tritt an die Stelle des Bereichs «Gestaltung». Er umfasst unter anderen die Ausbildungen auf dem Gebiet des Films und des Audiovisuellen.
16 Bundesbeschluss über die Finanzierung der Fachhochschulen in den Jahren 2004–2007 (BBl 2003 6887). 17 Die Profile dieser Fachbereiche können beim BBT oder den Generalsekretariaten der EDK und der SDK bezogen werden. 18 Vgl. Profil der Hochschulen für Theater der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren vom 10. Juni 1999. 19 Vgl. Ziff. 1 des Profils der Hochschulen für Gestaltung und Kunst (HGK) der Schweizeri- schen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren vom 10. Juni 1999.
20 Siehe auch Nomenklatur unter: www.bbt.admin.ch.
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Der Fachhochschulstudiengang Sport an der Eidgenössischen Sportschule Magglin- gen ist in besonderen Bestimmungen geregelt.21 Absatz 2 zählt die Regelungsbereiche des Bundes auf. Neu werden die bereits beste- henden Zuständigkeiten zur Regelung der «Studienzulassung» und der «Genehmi- gung von Fachhochschulen» ausdrücklich in den Gesetzestext aufgenommen. Der bisherige Absatz 3 entfällt, da Absatz 1 mit der Integration der neuen Bereiche den Geltungsbereich des Gesetzes abschliessend definiert. Der bisherige Absatz 4 ist neu in Artikel 1a enthalten.
Art. 1a Zusammenarbeit Die Zusammenarbeit des Bundes mit den Kantonen, den Trägern sowie ihren gemeinsamen Organen (Fachhochschulrat der EDK und KFH) wird neu in Absatz 1 festgehalten. Die Grundsätze der Aufgabenteilung und der Zusammenarbeit betref- fen auch die Eidgenössische Fachhochschule Sport in Magglingen. Diese Ergänzung des bisherigen Artikels 1 spiegelt die heutige Praxis wider und konkretisiert den Grundsatz des kooperativen Föderalismus.
Art. 1b Förderung der Durchlässigkeit Ausserhalb der Hochschule erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten sollen angerech- net werden, wenn sie nach Inhalt und Niveau dem anzurechnenden Teil des Studi- ums gleichwertig sind. Dies betrifft auch den Zugang zur Hochschule und beschränkt sich ausdrücklich nicht nur auf berufliche Erfahrungen. Die Förderung der Durchlässigkeit soll auch bei den anstehenden Revisionen der Verordnungen im Fachhochschulbereich berücksichtigt werden.
2.2 2. Abschnitt: Fachhochschulen (Art. 2–15)
Art. 3 Aufgaben Absatz 1 zählt wie bis anhin die Aufgaben der Fachhochschulen auf. Die Integration der Fachbereiche «Musik, Theater und andere Künste» macht eine entsprechende Ergänzung um den Begriff «künstlerische Fähigkeiten» erforderlich. Absatz 5 Buchstabe a enthält den Auftrag an die Fachhochschulen, die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern zu fördern. Er konkretisiert damit den Gesetzgebungsauftrag in Artikel 8 Absatz 3 zweiter Satz BV.22 Die Förderung der Gleichstellung bezieht sich sowohl auf Lehrkräfte als auch auf Studierende.23 Buch- stabe b fordert die Fachhochschulen auf, Massnahmen zur Beseitigung von Benach- teiligungen von Menschen mit Behinderungen zu treffen. Die Bestimmung knüpft an
21 Die Rechtsgrundlagen für diesen Studiengang finden sich in Art. 1a Abs. 2 FHSG, im Bundesgesetz vom 17. März 1972 über die Förderung von Turnen und Sport (SR 415.0), in den Art. 35 und 37 der Sportförderungsverordnung vom 21. Oktober 1987 (SR 415.01) sowie in der Verordnung des VBS vom 20. Mai 1998 über das Fachhochschul- Diplomstudium Sport (SR 415.75).
22 Vgl. dazu auch BGE 116 Ib 283 und 116 Ib 297.
23 Vgl. Aktionsplan vom 9. April 2003 zur Chancengleichheit von Frauen und Männern an den Fachhochschulen für die Jahre 2004–2007 (www.bbt.admin.ch) und Ziffer 3.5.3.
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den Gesetzgebungsauftrag von Artikel 8 Absatz 4 BV und das neue Behinderten- gleichstellungsgesetz an24 und bildet die Grundlage für Förderungsmassnahmen zu Gunsten von Menschen mit Behinderungen.
Art. 4 Diplomstudien Artikel 4 defîniert die Form und die wichtigsten Ausbildungsziele von Diplomstu- dien. Nach Absatz 1 bieten die Fachhochschulen neu nach dem Grundsatz der zweistufi- gen Ausbildung (sog. «First and Second Cycle») fortan Diplomstudien mit Bache- lor- und Masterabschlüssen an. Vorbehalten bleibt die parallele Führung von Diplomstudien im Rahmen des Übergangsrechts (vgl. dazu Bestimmung A des Übergangsrechts). Absatz 2 definiert die grundlegenden Ausbildungsziele auf der Bachelorstufe: Auf dieser Stufe sollen Allgemeinbildung und Grundlagenwissen vermittelt und die Studierenden in der Regel auf einen berufsqualifizierenden Abschluss vorbereitet werden. Ausnahmen vom Ziel des berufsqualifizierenden Abschlusses sind einzig in gewissen Bereichen der Kunst denkbar. Der Zielkatalog wird mit einer kleinen Anpassung von Buchstabe b an die neuen Fachbereiche «Musik, Theater und andere Künste» aus dem bisherigen Artikel 4 übernommen. In Absatz 3 werden die Ausbildungsziele auf der Masterstufe festgelegt. Die Master- stufe soll zusätzlich vertieftes und spezialisiertes Wissen vermitteln und die Studie- renden auf einen weiter gehenden berufsqualifizierenden Abschluss vorbereiten. Dabei ist der «interdisziplinären Studiengestaltung mit angewandt-wissenschaft- licher Ausrichtung besondere Bedeutung beizumessen». Ein Masterabschluss soll je nach Ausrichtung darauf vorbereiten, hoch qualifizierte Aufgaben in einem bestimmten Fachgebiet wahrzunehmen, eine Lehrtätigkeit an einer Fachhochschule oder anderen höheren Lehranstalt zu ermöglichen und Führungspositionen jeder Art und Stufe in der Berufswelt zu besetzen.
Art. 5 Zulassung Absatz 1 regelt die prüfungsfreie Zulassung zum Fachhochschulstudium auf der Bachelorstufe in den Bereichen Technik, Wirtschaft und Design. Es gilt weiterhin das duale System von beruflicher Grundbildung und Berufsmaturität. Alternativ gilt wie bisher der prüfungsfreie Zugang über eine eidgenössische oder eidgenössisch anerkannte Maturität, sofern die Voraussetzung einer mindestens einjährigen quali- fizierten Arbeitswelterfahrung erfüllt ist. Der Begriff Arbeitswelterfahrung knüpft an das neue Berufsbildungsgesetz an.25 Absatz 2 regelt die Zulassungsvoraussetzungen zum Fachhochschulstudium auf der Bachelorstufe für die neuen Fachbereiche «Gesundheit», «soziale Arbeit», «Musik, Theater und andere Künste», «angewandte Psychologie» sowie «angewandte Lingu- istik». Die Bestimmung verweist auf die entsprechenden Profile der zuständigen kantonalen Direktorenkonferenzen (EDK und SDK). Die Übernahme von bestehen-
24 Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (BehiG; BBl 2002 8223 ff.). Das BehiG tritt am 1. Januar
2004 in Kraft. Siehe auch Ziffer 3.5.4.
25 Vgl. z.B. Art. 3 Bst. a und Art. 15 Abs. 2 Bst. b nBBG (BBl 2002 8320).
157
dem interkantonalem Recht drängte sich auf Grund der besonderen Situation in den neuen Fachbereichen auf, für die die Berufsmaturität nicht die geeignete Vorbildung darstellt oder die entsprechenden Berufsmaturitätsstrukturen und Ausbildungsgänge auf der Sekundarstufe II erst im Aufbau sind. Ziel ist es, die Berufsmaturität auch in den neuen Fachbereichen, namentlich in den Bereichen «Gesundheit» und «soziale Arbeit», als Hauptzubringer zu etablieren. Allfällige Anpassungen in den interkan- tonalen Profilen für die Bereiche Gesundheit – soziale Arbeit – Kunst werden im Sinne der Rechtssicherheit bis zum 31. August 2004 berücksichtigt. Absatz 3 regelt für alle Fachbereiche die möglichen Ausnahmen von den Zulas- sungsvoraussetzungen. Das EVD kann wie bis anhin festlegen, welche zusätzlichen Zulassungsvoraussetzungen vorgesehen werden dürfen und welche Zulassungsvor- aussetzungen für Absolventinnen und Absolventen anderer Ausbildungsgänge gelten. Die Ausnahmen sind in den Artikeln 3 und 4 der Verordnung vom 11. Sep- tember 199626 über die Zulassung zu Fachhochschulstudien und über die Anerken- nung ausländischer Diplome geregelt. Es wird im Rahmen der Revision der oben erwähnten Zulassungsverordnung zu prüfen sein, unter welchen Voraussetzungen Absolventinnen und Absolventen einer höheren Fachschule sowie Inhaberinnen und Inhabern einer höheren Fachprüfung der Zugang zu einer Fachhochschule offen steht. Absatz 4 definiert die Zulassungsvoraussetzungen zum Fachhochschulstudium auf der Masterstufe. Hier wird der Erwerb des Bachelordiploms oder eines gleichwerti- gen Abschlusses auf Hochschulstufe vorausgesetzt. Es bleibt den Fachhochschulen überlassen, zusätzliche Zulassungsvoraussetzungen vorzusehen. Diese haben sich am Grundsatz der Förderung der Durchlässigkeit (Art. 1b) und namentlich an den Passerellen-Bestimmungen im universitären Bereich27 zu orientieren. Absatz 5 zielt schliesslich auf eine grösstmögliche Durchlässigkeit zwischen den Fachhochschulen.
Art. 6 Studienformen und Umfang Absatz 1 ermöglicht es den Fachhochschulen, alle heute gängigen Studienformen anzubieten, nämlich die Form des Vollzeitstudiums, des berufsbegleitenden Studi- ums oder Mischformen. Der Begriff «Mischformen» umfasst beispielsweise modu- lar aufgebaute Studien, Fernstudien oder Studien mit Betreuungspflichten. Absatz 2 führt den Begriff «Studienleistungen» ein und schafft damit die Grundlage für die Einführung des Kreditpunktesystems ECTS (vgl. dazu die Ausführungen in
Ziff. 1.1.2 und 1.2.3). Die durchschnittliche jährliche Studienleistung beträgt
60 ECTS; für einen Bachelorabschluss sind demzufolge 180 Kreditpunkte zu erar-
beiten. Beim Masterabschluss legt das Gesetz keine Mindestdauer fest. Dieser wird sich – je nach Fachbereich – umfangmässig zwischen 90–120 ECTS bewegen. Die offene Regelung der Studienformen (Abs. 1) und die Einführung des Systems der «Studienleistungen» (Abs. 2) überlassen es den Schulen, die Rahmenbedingun- gen für die Studiengänge festzulegen. Der bisherige Absatz 3 entfällt deshalb. Damit
26 SR 414.715 27 Vgl. Art. 3 der Richtlinien der Schweizerischen Universitätskonferenz vom 4. Dezember 2003 für die koordinierte Erneuerung der Lehre an den universitären Hochschulen der Schweiz im Rahmen des Bologna-Prozesses (www.cus.ch/De/D_Aktuell/D_Aktuell_News/Aktuell_News2.html).
158
wird die Autonomie der Träger erhöht und gleichzeitig die Regelungsdichte abge- baut. Der bisherige Absatz 4 wird neu Absatz 3.
Art. 7 Studienleistungen, Diplome und Titel Die Bestimmung regelt neu die Studienleistungen, Diplome und Titel im Zusam- menhang mit der Einführung der zweistufigen Ausbildung «First and Second Cyc- le». Auch in dieser Bestimmung hält der neue Begriff «Studienleistungen» Einzug und ersetzt die Begriffe «Abschlussprüfung» und «Umfang». Wer nach Absatz 1 die «erforderlichen Studienleistungen» erbringt, erwirbt ein Bache- lor- oder Masterdiplom, das ihn zur Führung eines geschützten Titels berechtigt. Nach Absatz 2 können Art und Umfang der «erforderlichen Studienleistungen» unter Berücksichtigung der Grundsätze des Kreditpunktesystems ECTS von den Trägern der Fachhochschulen frei festgelegt werden. Diese können beispielsweise Prüfungs- oder Blocksysteme einführen. Diese Regelungskompetenz erhöht ebenfalls die Autonomie der Träger bei der Gestaltung der Studiengänge und stellt einen weiteren Abbau der Regelungsdichte dar. Absatz 3 legt fest, dass das EVD für die Anerkennung und neu auch für die Festle- gung der Titel zuständig ist. Die Diplomanerkennung nach Buchstabe a setzt neu die Akkreditierung der Studiengänge als «bundesrechtliche Anforderung» voraus. Absatz 5 bestimmt neu, dass der Bundesrat für die Regelung der Anerkennung ausländischer Diplome zuständig ist.
Art. 8 Weiterbildung Die Fachhochschulen sollen nach Absatz 1bis auch nach Einführung der zweistufigen Ausbildung «First and Second Cycle» Weiterbildungsveranstaltungen (Nachdiplom- kurse und -studien) anbieten. Der Titelschutz für Nachdiplome wird neu auf Geset- zesstufe verankert. Das EVD legt nach Absatz 2 die Mindestanforderungen für die Anerkennung fest. Analog zur Bestimmung zu den Bachelor- und Masterdiplomen (vgl. Art. 7 Abs. 3 Bst. b) legt das Departement auch im Nachdiplombereich die Titel fest (Bst. c).
Art. 9 Forschung und Entwicklung
Absatz 1 wird mit Rücksicht auf den erweiterten Geltungsbereich angepasst. Der Begriff «Wissenschaft und Wirtschaft» wird durch «Wissenschaft und Praxis» ersetzt.
Art. 10 Dienstleistungen Die Bestimmung wird mit Rücksicht auf den erweiterten Geltungsbereich angepasst. Der Begriff «Praxis und Wirtschaft» wird durch «Praxis» ersetzt.
Art. 12 Anforderungen an die Lehrkräfte Der Katalog der Anforderungen an die Lehrkräfte wird in Absatz 1 um den Begriff «Forschungsinteresse» ergänzt. Damit soll der Leistungsbereich Forschung verstärkt werden. Der Begriff «Unterricht» wird durch «Lehre» ersetzt und damit an die allgemeine Begrifflichkeit im Hochschulbereich angepasst.
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Ausnahmen vom Anforderungskatalog sind nach Absatz 2 möglich, sofern die fachliche Eignung auf andere Weise nachgewiesen ist. Grundsätzlich sollen Aus- nahmen nur für Lehrkräfte auf Bachelorstufe gemacht werden. Hierbei ist an Bewerberinnen und Bewerber zu denken, die zwar über fachlich hervorragende Qualitäten verfügen, jedoch keinen Hochschulabschluss besitzen (sog. «Genius»). Die Ausnahmebestimmung soll zudem in den neuen Fachbereichen «Gesundheit», «soziale Arbeit», «Musik, Theater und andere Künste», «angewandte Psychologie» sowie «angewandte Linguistik», die teilweise noch nicht über genügend auf Hoch- schulstufe qualifiziertes Personal verfügen, in einer Übergangsphase eine ausrei- chende Rekrutierung von Lehrkräften ermöglichen.
Art. 14 Genehmigung Mit der Änderung der Sachüberschrift wird zum Ausdruck gebracht, dass in diesem Artikel nicht eigentlich die Errichtung und Führung von Fachhochschulen, sondern deren Genehmigung durch den Bund geregelt wird. Die Genehmigung der Fachhochschule setzt neu deren Akkreditierung gemäss Artikel 17a voraus. Die Akkreditierung wird daher in Absatz 2 Buchstabe fbis als weitere Voraussetzung aufgenommen.
2.3 3. Abschnitt:
Planung, Akkreditierung und Qualitätssicherung von Fachhochschulen (Art. 16–17a)
Art. 16 Zielvorgaben des Bundes, Studiengänge Absatz 1 wird mit Rücksicht auf den erweiterten Geltungsbereich angepasst. Der Begriff «Wirtschaft» wird durch «Praxis» ersetzt. Absatz 2 statuiert neu im Sinne einer verstärkten Zusammenarbeit, dass Bund und Kantone Grundsätze über das Angebot an Diplomstudien in einer Vereinbarung festlegen. Die Bestimmung bildet die Grundlage für eine zukünftige Steuerung des Angebots an Masterstudiengängen. Damit soll die Bildung von Ausbildungs- und Forschungsschwerpunkten innerhalb der Fachhochschullandschaft Schweiz gestärkt werden (vgl. auch Ziff. 3.1.1). Die bisherige Unterteilung in «Bereiche», «Fachrichtungen» und «Studiengänge» wird durch «Fachbereiche» und «Studiengänge» ersetzt. Neu bestimmt das zustän- dige Departement, und nicht der Bundesrat, nach Anhörung der Kantone, der Träger der Fachhochschulen sowie ihren gemeinsamen Organen (Abs. 4) die Studiengänge, ihre Bezeichnung und ordnet sie den entsprechenden Fachbereichen zu. Innerhalb dieses Gesamtrahmens können die Fachhochschulen selbst über ihr Studienangebot entscheiden. Die neue Regelung würdigt die Grundsätze der Aufgabenteilung und - entflechtung, der Verringerung der Regelungsdichte und der Zusammenarbeit und verhindert gleichzeitig eine unkontrollierte Zunahme der Bezeichnungen von Stu- diengängen.
160
Art. 17a Akkreditierung und Qualitätssicherung Der neue Artikel 17a schafft die Grundlagen für ein Akkreditierungs- und Qualitäts- sicherungssystem im Fachhochschulbereich (vgl. dazu ausführlich Ziff. 1.2.4). In den Grundzügen folgt die Bestimmung den Vorschriften zur Qualitätssicherung und Akkreditierung im Universitätsförderungsgesetz vom 8. Oktober 1999 (UFG).28 Zuständig für die Akkreditierung einer Fachhochschule und eines Studiengangs ist das EVD. Das Departement erlässt Richtlinien über die Akkreditierung, um ein Mindestmass an Einheitlichkeit zu garantieren (Absatz 2). Das EVD kann in einer Vereinbarung mit den Trägern der Fachhochschulen festle- gen, dass die Prüfung der Akkreditierungsgesuche oder die Akkreditierung als Ganzes Dritten übertragen wird (Absatz 3): Das EVD und die Kantone können ein eigenes, spezielles Akkreditierungs- und Qualitätssicherungsorgan einrichten, diese Aufgabe bereits bestehenden Organen im Universitätsbereich oder ausländischen Akkreditierungsagenturen übertragen. Obwohl es sich um eine Kann-Bestimmung handelt, bildet die Übertragung auf Dritte das Ziel des vorgeschlagenen Akkreditie- rungssystems. Dies entspricht auch internationalen Standards. Solange die Aufgaben nach Absatz 1 noch nicht auf Dritte übertragen sind, bleibt die Akkreditierung für die Genehmigung einer Fachhochschule beziehungsweise eines Studiengangs Sache des Departements. Organisation und Finanzierung der Prüfung der Akkreditierungsgesuche oder der Akkreditierung sind nach Absatz 4 in einer Vereinbarung zwischen dem EVD und den Kantonen zu regeln. Der Bund trägt diesfalls höchstens 50 Prozent der anre- chenbaren Kosten.
2.4 4. Abschnitt: Bundesbeiträge (Art. 18–21)
Art. 18 Abgeltungen an Fachhochschulen In Absatz 1 werden die Voraussetzungen für Abgeltungen präzisiert. Neu wird ausdrücklich festgehalten, dass nur öffentlichrechtlich organisierte Fachhochschulen Abgeltungen erhalten können. Der Bund leistet keine Abgeltungen an eigenständige private Fachhochschulen.29 Absatz 3 wird aufgehoben. Damit wird abschliessend präzisiert, dass private Anbie- ter, die nicht an eine öffentlichrechtliche Fachhochschule angegliedert sind, keine Bundesbeiträge erhalten. Private Anbieter können sich selbständig auf dem Markt positionieren, allerdings ohne finanzielle Unterstützung durch den Bund. Die Sub- ventionierung des Bundes beschränkt sich auf die öffentlichrechtlichen Fachhoch- schulen, welche gemeinsam mit dem Bund eine gesamtschweizerische und regionale
28 Vgl. Art. 7 UFG (SR 412.20).
29 Auch private Fachhochschulen können nach Art. 14 FHSG vom Bundesrat genehmigt
werden, sofern sie die entsprechenden Voraussetzungen erfüllen. Private Anbieter haben sich bis heute – unter Berücksichtigung der Zielvorgaben des Bundesrates und von Art. 14 Abs. 2 Bst. e FHSG, wonach eine gesamtschweizerische und regionale Gewähr- leistung der Arbeitsteilung und Zusammenarbeit unter den Fachhochschulen und universi- tären Hochschulen gewährleistet sein muss – an eine bestehende regionale Fachhochschu- le anzugliedern.
161
Aufgabenteilung und Zusammenarbeit anstreben und für ein ausreichendes Angebot sorgen.
Art. 20 Finanzhilfen an weitere Einrichtungen Artikel 20 wird aufgehoben. Über diese Bestimmung regelte der Bund bis anhin die Finanzierung jener Bereiche, die nicht in den Regelungsbereich des Fachhochschul- gesetzes fielen. Durch die Integration der Fachbereiche «Gesundheit», «soziale Arbeit», «Musik, Theater und andere Künste», «angewandte Psychologie» und «angewandte Linguistik» verliert die Bestimmung ihre Bedeutung. Die Regelung findet sich allerdings in Bestimmung C der Übergangsbestimmungen wieder, wo sie die Grundlage für die übergangsrechtliche Finanzierung der erwähnten Fachbereiche bildet (vgl. Kommentar zu Bestimmung C der Übergangsbestimmungen).
2.5 5. Abschnitt: Strafbestimmungen (Art. 22)
Art. 22 Der strafrechtliche Schutz vor Titelanmassung wird neu auch auf den Bereich der Weiterbildung ausgeweitet (Art. 8 Abs. 3).
2.6 Abschnitt 5a: Rechtsmittel (Art. 22a)
Art. 22a Neu bestimmt Artikel 22a die Rekurskommission EVD als zuständige Instanz für Beschwerden gegen alle erstinstanzlichen Verfügungen des EVD und des BBT. Die Rekurskommission entscheidet – vorbehältlich von Verfügungen über die Bewilli- gung oder Verweigerung von Subventionen, auf die das Bundesrecht einen Anspruch einräumt – endgültig (vgl. auch die unter Ziff. II des Gesetzes vorgesehe- ne Änderung von Art. 100 Abs. 1 Bst. v OG). Absatz 2 hält fest, dass für das Verfahren die allgemeinen Bestimmungen der Bun- desverwaltungsrechtspflege gelten.
2.7 6. Abschnitt: Vollzug (Art. 23–24)
Art. 24 Eidgenössische Fachhochschulkommission Die Grundsätze des Abbaus der Regelungsdichte und der Aufgabenteilung führen in Absatz 2 zu einer Kürzung des Aufgabenkatalogs der Eidgenösssischen Fachhoch- schulkommission (EFHK). Neu entfällt ihre beratende Funktion im Zusammenhang mit der Einrichtung und Aufhebung von Studiengängen sowie bei der Festlegung der Titel. Mit der Übertragung der Prüfung der Akkreditierungsgesuche oder der Akkre- ditierung auf Dritte wird sich die Aufgabe der EFHK auch in diesem Bereich ändern (vgl. dazu auch die Ausführungen zu Art. 17a).
162
2.8 Schlussbestimmungen des revidierten Gesetzes
Übergangsbestimmungen zur Gesetzesänderung
A
Diplomstudien Absatz 1 der Übergangsbestimmung regelt die Studienstruktur für Studierende, die ihr Studium vor Inkrafttreten des revidierten Gesetzes begonnen haben. Die Fach- hochschulen werden verpflichtet, diesen Studierenden die Möglichkeit einzuräumen, ein Fachhochschuldiplom zu erwerben. Die Bestimmung stellt damit in einer Über- gangsphase sicher, dass nach bisherigem System aufgenommene Studien innerhalb der bestehenden Strukturen abgeschlossen werden können. Es ist den Schulen aber nicht verwehrt, für diesen Personenkreis zusätzlich auch Modelle vorzusehen, wie die Studierenden in die neuen Studienordnungen integriert werden können. Absatz 2 ermöglicht den Fachhochschulen, bis spätestens zwei Jahre nach dem Inkrafttreten des revidierten Gesetzes noch Diplomstudien nach bisherigem Recht starten zu können. Diese Bestimmung stellt sicher, dass den Schulen genügend Zeit eingeräumt wird, die Umstellung auf das zweistufige System Bachelor/Master vorzunehmen. Dabei dürfte es sich aufdrängen, namentlich aus Gründen der Mobili- tät, den Start von Bachelorstudiengängen in den einzelnen Fachbereichen gesamt- schweizerisch abzustimmen.
B
Anerkennung und Titelführung Um einen geordneten Übergang der Regelungskompetenz auch in den neuen Fach- bereichen «Gesundheit», «soziale Arbeit», «Musik, Theater und andere Künste», «angewandte Psychologie» und «angewandte Linguistik» zu sichern, werden alle vor dem Inkrafttreten der Änderung dieses Gesetzes erteilten Fachhochschuldiplome und Titel eidgenössisch anerkannt (Abs. 1 Bst. a). Die Regelung nimmt Rücksicht auf das Gebot der Rechtssicherheit und rechtfertigt sich auch mit Blick auf Umfang und Qualitätsstandards der durchgeführten Anerkennungsverfahren. Absatz 1 Buchstabe b hält fest, dass die Behandlung der vor dem Inkrafttreten der Änderung dieses Gesetzes eingegangenen Gesuche um Anerkennung der Fachhoch- schuldiplome in den Bereichen nach Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben f–j an den Bund übergeht und durch das Departement nach bisherigem Recht wahrgenommen wird. Absatz 1 Buchstabe c überträgt dem Bund nach Inkrafttreten der Änderung dieses Gesetzes die Titelumwandlung (Umwandlung in Fachhochschultitel) in den Berei- chen nach Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben f–j nach bisherigem Recht. Absatz 2 bildet die Grundlage zur Regelung der Titelführung für Studierende in allen Fachbereichen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens bereits ein Diplom erworben oder ein Studium aufgenommen haben. Die erteilten Fachhochschultitel bleiben auch nach der Umstellung auf das zweistufige System Bachelor/Master geschützt. Es wird aber kein eigenes Verfahren im Sinne einer Titelumwandlung (Umwand- lung der Fachhochschultitel in Bachelor und Master) eingeführt.
163
C
Finanzhilfen Die Bestimmung C regelt einzig die übergangsrechtliche Finanzierung der neuen Fachbereiche «Gesundheit», «soziale Arbeit», «Musik, Theater und andere Künste», «angewandte Psychologie» und «angewandte Linguistik» bis 2007. Die Bestim- mung entspricht mehrheitlich dem Wortlaut des bisherigen Artikels 20 (vgl. auch die entsprechenden Ausführungen). Dafür steht für die Jahre 2004–2007 ein Zahlungs- rahmen von 80 Millionen Franken zur Verfügung.30 Ab 2008 sollen auch die neuen Bereiche unter das Subventionssystem der Artikel 18 ff. fallen. Absatz 4 ermöglicht es der Bundesversammlung, aus «finanzpolitischen Gründen» die subventionsrechtliche Gleichstellung der neuen Fachbereiche mit einer Verord- nung der Bundesversammlung über 2007 hinaus aufzuschieben. Der Begriff «finanzpolitische Gründe» in der Ausnahmeregelung von Absatz 4 ist im Zusam- menhang mit der Finanzordnung des Bundes, insbesondere der sog. Schuldenbremse zu lesen (vgl. Art. 126 Abs. 2 BV und Art. 24a ff. FHG31; vgl. ferner die Ausfüh- rungen zu Ziff. 3.3).
3 Auswirkungen
3.1 Finanzielle Auswirkungen
3.1.1 Auswirkungen auf den Bund
Im Allgemeinen Die Revisionsschwerpunkte, namentlich die finanzrelevanten Punkte der Einführung von Bachelor und Master und der Integration der GSK-Bereiche, stehen im Einklang mit der BFT-Botschaft 2004–2007.32 Die steigenden Kosten hängen allerdings weniger mit der Einführung des Systems Bachelor/Master als vielmehr mit der prognostizierten Zunahme der Studierenden zusammen.
Entwicklung der Studierenden im Diplomstudium / Bachelorstudium (Bildungsmonitoring Schweiz – Studierende und Hochschulabsolventen: Prognosen 2003–2012, BFS 2003) Tabelle 1
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Technik, Wirtschaft und Design 23 981 25 818 27 164 28 184 28 852 29 340 29 731 30 061 Gesundheit, soziale Arbeit, Kunst 8 982 10 457 11 736 12 221 12 290 12 318 12 392 12 475
Total 32 963 36 275 38 900 40 405 41 142 41 658 42 123 42 536
30 Bundesbeschluss vom 17. September 2003 über die Finanzierung der Fachhochschulen in den Jahren 2004–2007 (BBl 2003 6887 f.). 31 Bundesgesetz vom 6. Oktober 1989 über den eidgenössischen Finanzhaushalt (SR 611.0).
32 BBl 2003 2412 ff.
164
Einführung Bachelor Die geplante Einführung der Bachelorstudiengänge ab Herbst 200533 löst nach Angaben der Konferenz der Fachhochschulen der Schweiz (KFH)34 durchschnittli- che Entwicklungskosten von 150 000 Franken pro Studiengang aus. Unter Berück- sichtigung des laufenden Konzentrationsprozesses ist in den Bereichen Technik, Wirtschaft und Design von ca. 122 Studiengängen auszugehen, was Kosten von rund
18 Millionen Franken (2004: 10 Mio. Fr., 2005: 8 Mio. Fr.) nach sich zieht. Der
gesetzliche Anteil des Bundes beläuft sich für die Jahre 2004/2005 auf 6 Millionen Franken. Mit der Einführung der Bachelorstudiengänge wird der Studienumfang von heute zum Teil 200 ECTS-Punkten35 auf 180 ECTS-Punkte (= 3 Jahre Vollzeit) reduziert. Insgesamt ist davon auszugehen, dass die Einführung von Bachelorstudiengängen bis zum Jahr 2008 keine Einsparungen bringt. Die kostensenkenden Massnahmen werden sich erst mittelfristig auswirken (parallele Führung von heutigen Diplom- und Bachelorstudiengängen bis 2008) und durch die Entwicklungskosten für den Bachelor in der Höhe von 6 Millionen Franken kompensiert. Erst ab 2008 werden infolge der Reduzierung des Studienumfangs Kosten im Umfang von 5–10 % einge- spart.
Einführung Master Bund und Kantone haben es in der Hand, das Angebot im Masterbereich zu steuern. Neben fachbereichsspezifischen Überlegungen (Schwerpunktbildung36, internationa- le Anerkennung der Abschlüsse), den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes und der Nachfrage werden die Finanzierbarkeit und die zur Verfügung stehenden Ressour- cen der Fachhochschulen die zentralen Kriterien bei der Ausgestaltung des Master- angebots sein. Diesen Fragen werden Bund, Träger und Fachhochschulen die nötige Beachtung schenken müssen. Die ersten Masterstudiengänge sollen im Herbst 200837 gestartet werden. Für die Einführung der Masterstudiengänge ist im Zeitraum 2006–2008 mit Entwicklungs- kosten von rund 9 Millionen Franken zu rechnen; der Anteil des Bundes beträgt
3 Millionen Franken.
Die Nachfrage nach Masterstudien dürfte sich je nach Fachbereich unterschiedlich entwickeln. Heute kristallisieren sich zwei Gruppen heraus: Gruppe 1: 3 Jahre resp. 3 Jahre plus Diplomarbeit gilt heute für Technik (ohne Architektur), Wirtschaft, soziale Arbeit, Design. Gruppe 2: 4 Jahre gilt heute für Gesundheit, bildende Kunst, Musik, Architektur.
33 Heutiger Stand der Planung der KFH.
34 KFH-Kostenschätzung zur Einführung des Bologna-Systems an den Fachhochschulen (15. August 2003). 35 Die Studiengänge im Bereich Technik weisen heute fast durchgehend den Umfang von 200 ECTS-Punkten auf. In den andern Bereichen gibt es Unterschiede (zwischen 180 und
200 ECTS-Punkte).
36 Schaffung von echten Ausbildungs- und Forschungsschwerpunkten.
37 Heutiger Stand der Planung des FHR EDK und der KFH. Aus Gründen der interna- tionalen, insbesondere der europäischen Anerkennung prüfen EVD und FHR EDK, das Masterprogramm in Architektur vorzuziehen. Der heutige FH-Abschluss in Architektur findet in der EU-Architektenrichtlinie (85/384/EWG) keine Anerkennung.
165
Erstabschlüsse auf Niveau Bachelor (Bildungsmonitoring Schweiz – Studierende und Hochschulabsolventen: Prognosen 2003–2012, BFS 2003)
Tabelle 2
2008 2009 2010
Gruppe 1 6670 6730 6810 Gruppe 2 1670 1685 1700
Total 8340 8415 8510
Auf der Basis der Erstabschlüsse und der Annahme, dass 25 % der Studierenden aus der Gruppe 1 und 70 % aus der Gruppe 2 einen Masterabschluss anstreben, ergeben sich für das System Bachelor/Master im Vergleich zu den Kosten bei einer Weiter- führung der FH-Diplomstudien folgende Schätzwerte:
Kostenschätzung betreffend Einführung des Bologna-Systems an den Fach- hochschulen (Konferenz der Fachhochschulen der Schweiz, 15. August 2003) Tabelle 3
Mio. Franken 2008 2009 2010
Gruppe 1 –8 21 51 Gruppe 2 –1 – 16 4
Total –9 5 55
Im Jahre 2008 wird die Reduzierung des Studienumfangs auf der Bachelorstufe zu einer Senkung der Kosten führen. Diese Einsparungen werden durch die Entwick- lungskosten für die Bachelor- und Masterstudiengänge praktisch aufgebraucht. Im Jahre 2009 werden die Masterstudiengänge für das System erstmals kostenrelevant (5 Mio. Fr.). Die Kosten steigen im Jahre 2010 auf 55 Millionen Franken und dürf- ten sich in dieser Grössenordnung, in Abhängigkeit der Studierendenzahlen, einpen- deln. Dem Bund erwachsen bei diesen Annahmen im Jahre 2009 2 Millionen Fran- ken und ab 2010 jährliche Zusatzkosten von 20 Millionen Franken.
Integration der GSK-Bereiche bis Ende 2007 Die Subventionierung der heute kantonal geregelten Fachhochschulen ist für die Periode 2004–2007 – auch nach der Überführung in die Regelungskompetenz des Bundes und vorbehältlich der Ergebnisse der Beratung des Entlastungsprogramms
2003 – auf jährlich 20 Millionen Franken veranschlagt.
Integration der GSK-Bereiche ab 2008 Geplant ist eine subventionsrechtliche Gleichbehandlung der GSK-Bereiche ab
2008. Dies hat auf den Bund folgende finanzielle Auswirkungen:
166
Entwicklung der Studierenden im Diplomstudium (Bildungsmonitoring Schweiz – Studierende und Hochschulabvsolventen: Prognosen 2003–2012, BFS 2003) Tabelle 4
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Gesundheit, Soziale Arbeit, Kunst 10 457 11 736 12 221 12 290 12 318 12 392 12 475 12 564
Bei durchschnittlichen Kosten von 29 000 Franken38 pro studierende Person und einem Anteil von ca. 15 % der Gesamtkosten39 für den erweiterten Leistungsauftrag (Weiterbildung und anwendungsorientierte Forschung und Entwicklung) ergibt sich:
Gesamtkosten der Integration GSK ab 2008 Tabelle 5
Mio. Franken 2008 2009 2010 2011
Kosten Diplomstudium 357 359 362 364 Anteil erweiterter Leistungsauftrag 54 54 54 55 Total Kosten 411 413 416 419 Anteil Bund 137 138 139 140
Dem Bund erwachsen ab dem Jahre 2008 in den GSK-Bereichen zusätzliche Kosten in der Grössenordnung von jährlich 120 Millionen Franken. Die Bundesversamm- lung hat allerdings die Möglichkeit, aus finanzpolitischen Gründen den Zeitpunkt der subventionsrechtlichen Gleichbehandlung der GSK-Bereiche hinauszuschieben (siehe Kommentar zu Bestimmung C des Übergangsrechts «Finanzhilfen»). Die EDK40 fordert dagegen eindringlich, dass die GSK-Bereiche spätestens ab 2008 vom Bund – ebenso wie die Bereiche Technik, Wirtschaft und Design – im gesetzlich vorgegebenen Umfang von einem Drittel subventioniert werden und die erwähnte Klausel keine Aufnahme in die Übergangsbestimmung findet.
3.1.2 Künftige Subventionierung
Der Bund subventioniert heute die Fachhochschulen in der Höhe eines Drittels der notwendigen Betriebs- und Investitionskosten. Der Bundesrat hat bereits im Jahre 1994 in der Botschaft zum Fachhochschulgesetz41 den Willen geäussert, die Subven- tionierung der Fachhochschulen nach der Aufbauphase dem Leistungsprinzip zu unterwerfen. Eine stärker leistungsorientierte Subventionierung wurde in der Folge
38 EDK, Oktober 2003.
39 Im Bereich GSK beträgt dieser heute ca. 10 %. Er weist aber in einzelnen Fachbereichen erhebliche Defizite auf. 40 Stellungnahme der Plenarversammlung der EDK vom 23. Oktober 2003 zur Teilrevision des Fachhochschulgesetzes.
41 Botschaft vom 30. Mai 1994 zu einem Bundesgesetz über die Fachhochschulen
(BBl 1994 III 789).
167
bereits mit der Revision von Artikel 19 FHSG vom 8. Oktober 199942 eingeleitet. Es ist das erklärte Ziel des Bundes, die künftige Subventionierung nach rein leistungs- orientierten Kriterien ohne aufwandorientierten festen Bundesanteil auszugestalten.
3.1.3 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden
Im Allgemeinen Heute sind die auf kantonaler Ebene geregelten Bereiche zwar häufig rechtlich und organisatorisch in die Fachhochschulen mit bundesrechtlich geregelten Studiengän- gen eingebunden, sie unterliegen aber unterschiedlichen Regelungsvorgaben. Die Integration der GSK-Bereiche bringt Verbesserungen für die Steuerung des Gesamt- systems Fachhochschulen, aber auch für die einzelne Fachhochschule auf der Ebene der Organisation und Führung sowie bei der Abstimmung der Ausbildungsangebote. Dieser Trend wird sich mit der Modularisierung noch verstärken. Im Weiteren entfällt ein wesentlicher Teil der Aufwendungen für die Aufsicht und die Überprü- fungen der Fachhochschulen. Die Effizienzsteigerungen – dank einer verbesserten Aufgabenteilung zwischen Bund und Trägern sowie einer Stärkung der Autonomie der Fachhochschulen – werden einerseits den Freiraum für die Träger erhöhen und zu administrativen Vereinfachungen (Bestimmung des Studienangebots) führen. Anderseits wird die Steuerung des Systems mittels Vereinbarungen zwischen Bund und Kantonen auf eine neue Ebene gestellt. Dies bedarf kurzfristig einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen Bund und Trägern, stellt aber mittel- und langfristig sicher, dass Ineffi- zienzen beim Angebot systematisch eliminiert werden. Alle diese Faktoren führen zunehmend auch auf der Seite der Träger zu Kosteneinsparungen.
Einführung von Bachelor und Master Die Einführung von Bachelor und Master wird für die Kantone erstmals im Jahre 2010 mit 40 Millionen Franken kostenrelevant (vgl. Tabelle 3). Es darf davon aus- gegangen werden, dass diese Grössenordnung in den darauffolgenden Jahren Bestand hat.
Integration der GSK-Bereiche Die Überführung der GSK-Bereiche führt bei einer subventionsrechtlichen Gleich- behandlung durch den Bund ab 2008 bei den Trägern43 zu einer namhaften Entlas- tung in der Grössenordnung von 120 Millionen Franken.
42 BBl 1999 8702.
43 Der Bund hat bis Ende 2002 einzig die Fachhochschulen im Sozialbereich über das Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über Finanzhilfen an die Höheren Fachschulen im Sozi- albereich (SR 412.31) und die dazugehörigen Verordnungen mit ca. 10 Mio. Franken unterstützt. Im Jahre 2003 ist vorgesehen, dass zusätzlich 10 Mio. Franken nach Art. 20 FHSG an die Bereiche Gesundheit und Kunst ausbezahlt werden sollen. Bis Ende 2007 ist vorgesehen, diese Grössenordnung beizubehalten.
168
3.2 Personelle Auswirkungen
Die Integration der GSK-Bereiche und die Übernahme diverser Verfahren im Rah- men der Übergangsbestimmungen werden zusätzliche personelle Ressourcen bin- den. Das BBT wird diese durch interne Massnahmen bereitstellen.
3.3 Ausgabenbremse
Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung sieht zum Zwecke der Ausgabenbegrenzung vor, dass Subventionsbestimmungen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, in jedem der beiden Räte der Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder bedürfen. Da die Einführung des Bache- lor/Master-Systems und die geplante subventionsrechtliche Gleichbehandlung der GSK-Bereiche ab 2008 die Grenze von mehr als 2 Millionen Franken wiederkehren- der Ausgaben übersteigen, brauchen die Finanzierungsbestimmungen die Zustim- mung der Mehrheit der Mitglieder der beiden Räte.
3.4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen
Als Teil des schweizerischen Bildungs- und Forschungssystems dienen die Fach- hochschulen nicht nur der Gewinnung von Erkenntnissen und der Sicherstellung persönlicher Entfaltungsmöglichkeiten, sondern sie bilden einen wichtigen Baustein der Wirtschaft unseres Landes. Die BFT-Botschaft 2004–2007 hält ausdrücklich fest, dass die Schweiz nur als Wissensgesellschaft die sozialen, ökonomischen und ökologischen Herausforderungen bewältigen kann.44 Die Ausbildungsqualität bildet den Eckpfeiler wissensgestützter Wirtschaft und steht in direkter Wechselwirkung zur Innovationskapazität (Anwendung von Wissen und Know-how) und Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen. Die gezielte Förderung und Stärkung des Bereichs Bildung und Forschung ist daher unerlässlich, um in den nächsten Jahrzehnten den Wohlstand und ein nachhaltiges wirtschaftliches Wachs- tum zu sichern. Die Schwerpunkte der Revision des Fachhochschulgesetzes tragen zum Erreichen dieser übergeordneten Ziele bei.
Auswirkungen der Integration der GSK-Bereiche Mit der Erweiterung des Geltungsbereichs des FHSG unterstehen – mit Ausnahme der Pädagogischen Hochschulen – alle Fachbereiche der Regelungskompetenz des Bundes.45 Diese Zusammenführung ermöglicht den Auf- und Ausbau eines kohären- ten Fachhochschulsystems und erhöht die gegenseitige Anerkennung der Fachhoch- schuldiplome im In- und Ausland. Gleichzeitig kann die Durchlässigkeit im gesam- ten Berufsbildungsbereich gefördert und damit das Wissenspotenzial zusätzlich genutzt werden.
44 Vgl. Botschaft vom 29. November 2002 über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2004-2007 (BBl 2003 2491).
45 Zu den Auswirkungen der Integration vgl. die Ausführungen in Ziff. 1.2.1.
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Einführung der zweistufigen Ausbildung Mit der Einführung von Bachelor- und Masterstudiengängen an den Fachhochschu- len wird die Vergleichbarkeit der Studienabschlüsse auf Hochschulstufe im nationa- len und internationalen Kontext verbessert. Als Folge davon steigt die Mobilität von Studierenden, Mittelbau und Dozierenden. Ein verstärkter Wissenstransfer ist die Folge, der das Know-how an den Fachhochschulen erhöht, innovative Neuerungen auslöst und über das Erbringen von Dienstleistungen die Wirtschaft in ihrer weiteren Entwicklung stärkt. Zudem erleichtert sie den Absolventinnen und Absolventen der Masterstufe den Zugang zu den anderen Hochschulbereichen, zu hoch qualifizierter Berufstätigkeit im In- und Ausland und zur Übernahme von Führungsverantwortung im Berufsleben.
Auswirkungen des Akkreditierungs- und Qualitätssicherungssystems Die Akkreditierung und die Qualitätssicherung erhöhen die Qualität der Ausbildung an den Fachhochschulen und damit den Wissenstransfer auf die Studierenden. Sie tragen auch zur erhöhten Akzeptanz der Abschlüsse bei und fördern das Vertrauen externer Partner in die enge Zusammenarbeit mit den Fachhochschulen. Letztlich trägt die regelmässige Überprüfung der Qualität des Leistungsauftrags auch zu einer Angebotskonzentration und -bereinigung bei und stärkt damit das Fachhochschul- system.
Aufgabenentflechtung und -teilung, Erhöhung der Autonomie Mit einer klareren Trennung der Aufgaben und Zuständigkeiten werden Verfahren vereinfacht, Verwaltungsaufwände reduziert und der Entscheidungsspielraum der Trägerschaft und der Fachhochschulen erhöht. Ein gezielter, mittelgerechter und verantwortungsbewusster Umgang mit den zur Verfügung stehenden Mitteln ist die Folge.
3.5 Andere Auswirkungen
3.5.1 Umweltpolitische Auswirkungen (Nachhaltigkeit)
Bildung und Forschung bilden eine wichtige Grundlage für einen verantwortungs- vollen Umgang mit und für eine zukunftsfähige Gestaltung von Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft. Der mit der vorgeschlagenen Teilrevision vorgesehene Ausbau und die Stärkung der Qualität der Fachhochschulen unterstützen damit das allgemei- ne Postulat der nachhaltigen Entwicklung.46
3.5.2 Regionalpolitische Auswirkungen
Fachhochschulen verleihen ihrer jeweiligen Region ein spezifisches Wissens-Profil, beeinflussen die Arbeitsplatzsituation und erhöhen die wirtschaftlichen Entfal- tungsmöglichkeiten in der Region. Sie tragen damit zur Erhöhung der Wettbewerbs-
46 Vgl. zum Ganzen Botschaft vom 29. November 2002 über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2004–2007 (BBl 2003 2490).
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fähigkeit und der Standortqualität der betroffenen Region bei. Mit dem Ausbau der Qualität und der Stärkung der Konkurrenzfähigkeit der Fachhochschulen sind auch entsprechende positive regionalpolitische Wirkungen zu erwarten.
3.5.3 Auswirkungen auf die Gleichstellung
von Frauen und Männern Die Teilrevision unterstreicht den bestehenden Verfassungsauftrag zur Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern. Die Fachhochschulen sind eingeladen, entsprechende Förderungsmassnahmen zu treffen, wie die Bereitstellung von Kin- derbetreuungsangeboten oder das Angebot von Teilzeitstellen, aber auch befristete Ungleichbehandlungen bei Stellenbesetzungen.47 Es ist zu erwarten, dass die vorge- schlagenen Änderungen nachhaltige Auswirkungen auf die Gleichstellung im Bereich der Fachhochschulen zeitigen.
3.5.4 Auswirkungen auf die Situation von Menschen mit
Behinderungen Die beantragten Änderungen in der Botschaft erinnern die Fachhochschulen an den Verfassungsauftrag, Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen zu treffen. Die Fachhochschulen sind eingeladen, entsprechende Vorkehren zu treffen: So z.B. bei der Ausgestaltung von Anstel- lungsverträgen und Stundenplänen, durch eine entsprechende Berücksichtigung bei der Anstellung oder Beförderung von Lehrkräften bzw. die befristete Privilegierung bei der Zulassung zu Studiengängen mit beschränkter Zahl von Studienplätzen.48 Die vorgeschlagenen Änderungen sind geeignet, im Bereich der Fachhochschulen strukturelle und institutionelle Schranken, die einer gleichberechtigten Einbeziehung behinderter Menschen und ihrer Chancengleichheit entgegenstehen, abzubauen.
4 Legislaturplanung
Die Teilrevision des Fachhochschulgesetzes wird im Bericht über die Legislaturpla- nung 1999–2003 vom 1. März 200049 unter Ziel 5 «Stärkung der Wettbewerbsfähig- keit der schweizerischen Wirtschaft und Schaffung von zusätzlichen Beschäfti- gungsmöglichkeiten» als Richtliniengeschäft angekündigt.
47 Vgl. Bericht Marie-Louise Barben/Elisabeth Ryter, Mehr Dozentinnen an die
Fachhochschulen, Empfehlungen und Handlungsvorschläge, Bern, Februar 2003, Empfehlungen 1–14; vgl. ausführlich Beatrice Weber-Dürler, Rechtsgleichheit, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, 671 f. und die dort zit. Literatur. 48 Vgl. dazu ausführlich Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl. Bern 1999, S. 447.
49 BBl 2000 2276 ff.
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5 Verhältnis zum internationalen und
europäischen Recht Die vorgeschlagenen Änderungen sind mit dem internationalen und dem europäi- schen Recht kompatibel. Sie setzen namentlich die wichtigsten Ziele des gesamteu- ropäischen bildungspolitischen Aktionsprogramms «Erklärung von Bologna» um (vgl. dazu ausführlich Ziff. 1.1.2). Die Vergleichbarkeit der Studienstrukturen (Bachelor/Master) erhöht die Mobilität der Studierenden und der Dozierenden sowie die Vergleichbarkeit der Abschlüsse, was die Einstufung der Diplome vereinfacht und deren internationale, insbesondere europäische Anerkennung entscheidend verbessert.
6 Rechtliche Grundlagen
6.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit
Die vorliegende Teilrevision steht im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Kompetenzen des Bundes im Bereich der Berufsbildung und der Hochschulen (Art. 63 BV) sowie der Forschung (Art. 64 BV). Die Integration der Bereiche Gesundheit, soziale Arbeit und Kunst stützt sich auf die erweiterte, nunmehr umfas- sende Rechtsetzungskompetenz des Bundes auf dem gesamten Gebiet der Berufsbil- dung (Art. 63 Abs. 1 BV).
6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Mit der vorliegenden Revision ergeben sich folgende Korrekturen bei der Delega- tion von Rechtsetzungsbefugnissen: – Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe b: Delegation an das EVD (früher Bundesrat) – Artikel 8 Absatz 2 Buchstaben a und c: Delegation an das EVD (früher Richtlinie) – Artikel 16 Absatz 3: Delegation an das EVD (früher Bundesrat) – Artikel 17a Absatz 2: Delegation an das EVD (neu) – Übergangsbestimmung B Absatz 1 Buchstaben b und c: Delegation an das EVD (neu).
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Abkürzungsverzeichnis BBl Bundesblatt BBT Bundesamt für Berufsbildung und Technologie BehiG Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (BBl 2002 8223) BFS Bundesamt für Statistik BFT-Botschaft Botschaft vom 29. November 2002 über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2004–2007 (BBl 2003 2363) BGE Bundesgerichtsentscheid BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 100) ECTS European Credit Transfer System EDK Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren EFHK Eidgenössische Fachhochschulkommission ETH Eidgenössische Technische Hochschulen ETH-Gesetz Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Eidgenössischen Technischen Hochschulen (SR 414.110) EU Europäische Union EVD Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft FDK Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren FHG Bundesgesetz vom 6. Oktober 1989 über den eidgenössischen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz, SR 611.0) FHR EDK Fachhochschulrat der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren FHSG Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die Fachhochschulen (Fachhochschulgesetz, SR 414.71) GSK Gesundheit – soziale Arbeit – Kunst HFG Höhere Fachschulen für Gestaltung HGK Hochschulen für Gestaltung und Kunst HTL Höhere Technische Lehranstalten HWV Höhere Wirtschafts- und Verwaltungsschulen KFH Konferenz der Schweizerischen Fachhochschulen nBBG Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Berufsbildung (BBl 2002 8320) OG Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz, SR 173.110)
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SDK Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz SR Systematische Sammlung des Bundesrechts UFG Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über die Förderung der Universitäten und über die Zusammenarbeit im Hochschulbereich (Universitätsförderungsgesetz, SR 414.20) VBS Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
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