06.066

Botschaft über die Volksinitiative «Ja zur Komplementärmedizin»

vom 30. August 2006

Sehr geehrte Herren Präsidenten Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen die Botschaft zur Volksinitiative «Ja zur Komplementärme- dizin» und beantragen Ihnen, die Initiative Volk und Ständen mit der Empfehlung auf Ablehnung und ohne Gegenentwurf zur Abstimmung vorzulegen. Der Entwurf zum entsprechenden Bundesbeschluss liegt bei.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

30. August 2006 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2006-1348 7591

Übersicht

Die Volksinitiative «Ja zur Komplementärmedizin» verlangt die umfassende Berück- sichtung der Komplementärmedizin im schweizerischen Gesundheitssystem. Sie strebt die Integration der Komplementärmedizin in sämtliche Bereiche des Gesund- heitssystems an. Es handelt sich namentlich um folgende Bereiche: Prävention, ambulante und stationäre Versorgung, Sozialversicherungen, Arzneimittel, Aus- und Weiterbildung sowie Ausübung aller Gesundheitsberufe und Lehre und Forschung. Zahlreiche Forderungen der Initiantinnen und Initianten sind schon erfüllt. Die Komplementärmedizin kann unter den geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen bereits angemessen berücksichtigt werden und hat inzwischen einen bedeutenden Platz im Versorgungssystem erreicht. Das ambulante Angebot ist vielfältig: Gegen- wärtig bieten in der Schweiz über 3000 Ärztinnen und Ärzte, rund 20 000 nicht ärztliche Therapeutinnen und Therapeuten und 15 Prozent der Schweizer Spitäler insgesamt über 200 komplementärmedizinische Methoden an. Mit dem neuen Heil- mittelgesetz sollen über 25 000 komplementärmedizinische Arzneimittel zu erleich- terten Bedingungen zugelassen werden. Schätzungsweise 70 Prozent der Versicher- ten in der Schweiz verfügen über eine private Zusatzversicherung für Leistungen der Komplementärmedizin. Darüber hinaus werden Leistungen der ärztlichen Akupunk- tur und zahlreiche komplementärmedizinische Arzneimittel von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vergütet und sind somit allen zugänglich. Die Thera- piewahlfreiheit für Patientinnen und Patienten kann somit als weitgehend erfüllt gelten. Auch die Therapiefreiheit der ärztlichen und nicht ärztlichen Therapeutinnen und Therapeuten wird nicht eingeschränkt. Eine Gleichbehandlung von Komplemen- tärmedizin und wissenschaftlicher Medizin ist auch insofern gegeben, als jederzeit auf Antrag neue komplementärmedizinische oder auch wissenschaftliche Methoden in den Leistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung aufgenom- men werden können, sofern sie die Kriterien der Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit (WZW) erfüllen. Eine weiter gehende Berücksichtigung der Komplementärmedizin durch Bund und Kantone wäre nur möglich, wenn die WZW-Kriterien als Bedingung für die Integration komplementärmedizinischer Methoden in das staatlich geregelte Gesundheitssystem abgeschwächt würden. Diesbezügliche Forderungen wie die Wiederaufnahme der fünf ärztlichen komplementärmedizinischen Methoden in den Leistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung, die den Krite- rien der Wirtschaftlichkeit, der Wirksamkeit und der Zweckmässigkeit bisher nicht genügten, sind abzulehnen. Sie würden zu einer Privilegierung der Komplementär- medizin gegenüber der wissenschaftlichen Medizin führen. Mit der gleichen Begründung muss auch die Forderung nach einem Ausbau des stationären Angebo- tes im Bereich der Komplementärmedizin zu Lasten der obligatorischen Kranken- pflegeversicherung und der Kantone abgelehnt werden. Dies hätte beträchtliche Kostenfolgen für die Versicherten und die Kantone. Auch die Forderung nach einer umfassenden Berücksichtigung der Komplementärmedizin in der Aus- und Weiter- bildung sämtlicher Gesundheitsberufe ist abzulehnen. Kriterium für die Aufnahme von Lerninhalten in die Studienpläne muss ebenso der Nachweis sein, dass die

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gelehrten Methoden und Therapien wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sind. Komplementärmedizinische Inhalte sind heute fakultativ und sollen es bleiben. Für eine qualitativ hochstehende, staatlich gewährleistete Gesundheitsversorgung ist die Komplementärmedizin nicht zwingend notwendig. Die Pflichtleistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung stellen jene Therapien ausreichend sicher, die wirksam und für die Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit notwendig sind. Dass die Mehrheit der Bevölkerung über eine Zusatzversicherung in Komplementärmedizin verfügt, ist ein Beleg für ihre Bereitschaft, die Komplemen- tärmedizin auf freiwilliger Basis zu finanzieren. Aufgrund der bestehenden Kompetenzen von Bund und Kantonen ist es schon heute möglich, die Komplementärmedizin angemessen zu berücksichtigen. Dazu ist keine neue Bestimmung in der Bundesverfassung notwendig. Eine weitergehende «umfas- sende Berücksichtigung» der Komplementärmedizin bei der Wahrnehmung der Aufgaben von Bund und Kantonen ist nicht angezeigt. Aus diesen Gründen empfiehlt der Bundesrat, die Volksinitiative «Ja zur Komple- mentärmedizin» ohne Gegenvorschlag abzulehnen.

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Inhaltsverzeichnis

Übersicht 7592

1 Formelle Aspekte und Gültigkeit der Initiative 7596

1.1 Wortlaut der Initiative 7596

1.2 Zustandekommen und Behandlungsfristen 7596

1.3 Gültigkeit 7596

1.3.1 Einheit der Form 7596

1.3.2 Einheit der Materie 7597

1.3.3 Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht 7597

1.3.4 Durchführbarkeit 7597

2 Erläuterung der Initiative 7597

2.1 Einleitung 7597

2.2 Begriff der Komplementärmedizin 7598

2.3 Ziel 7598

2.4 Inhalt 7598

2.5 Tragweite 7599

3 Ziele und Forderungen des Initiativkomitees 7599

3.1 Initiativkomitee 7599

3.2 Drei Hauptziele 7600

3.3 Zahlreiche Forderungen 7600

4 Stand der Komplementärmedizin 7601

4.1 Methoden der Komplementärmedizin 7601

4.2 Inanspruchnahme komplementärmedizinischer Leistungen 7602

4.3 Komplementärmedizinische Leistungserbringer 7603

4.3.1 Ärztliche Gesundheitsberufe 7603

4.3.2 Nicht ärztliche Gesundheitsberufe der Komplementärmedizin 7604

4.4 Gesundheitsversorgung 7605

4.5 Komplementärmedizinische Arzneimittel 7606

4.6 Versicherung komplementärmedizinischer Leistungen 7606

4.7 Lehre und Forschung 7607

5 Rechtslage in der Schweiz 7607

5.1 Einleitung 7607

5.2 Ärztliche Gesundheitsberufe 7607

5.2.1 Zuständigkeit 7607

5.2.2 Bundesgesetzgebung zu den universitären Medizinalberufen 7608

5.3 Nicht ärztliche Gesundheitsberufe der Komplementärmedizin 7609

5.3.1 Zuständigkeit 7609

5.3.2 Bundesgesetzgebung 7609

5.3.2.1 Berufsbildungsgesetz 7609

5.3.2.2 Binnenmarktgesetz 7609

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5.3.3 Kantonale Gesetzgebung 7610

5.3.3.1 Berufsbildung 7610

5.3.3.2 Berufsausübung 7610

5.4 Gesundheitsversorgung und -vorsorge 7611

5.4.1 Zuständigkeit 7611

5.4.2 Gesetzgebung 7611

5.5 Komplementärmedizinische Arzneimittel 7612

5.5.1 Zuständigkeit 7612

5.5.2 Heilmittelgesetzgebung 7612

5.5.2.1 Allgemeines 7612

5.5.2.2 Zulassung von Arzneimitteln 7612

5.5.2.3 Abgabe von Arzneimitteln 7613

5.6 Sozialversicherung 7614

5.6.1 Zuständigkeit 7614

5.6.2 Bundesgesetzgebung 7614

5.6.2.1 Krankenversicherung 7614

5.6.2.2 Unfallversicherung 7615

5.6.2.3 Invalidenversicherung 7615

5.7 Lehre und Forschung 7615

5.7.1 Zuständigkeit 7615

5.7.2 Gesetzgebung 7616

5.8 Überblick zur Rechtslage 7616

6 Verhältnis zum internationalen Recht 7618

6.1 Europäische Union 7618

6.2 Europarat 7618

7 Auswirkungen bei einer Annahme der Initiative 7619

7.1 Auswirkungen auf den Bund 7619

7.2 Auswirkungen auf die Kantone 7619

7.3 Auswirkungen auf die soziale Krankenversicherung 7620

7.4 Auswirkungen auf die komplementärmedizinischen Gesundheitsberufe 7621

8 Würdigung 7622

8.1 Übersicht 7622

8.2 Bereits erfüllte Ziele und Forderungen der Initiative 7622

8.3 Zu weit gehende Forderungen der Initiative 7624

9 Schlussfolgerungen 7626

Bundesbeschluss über die Volksinitiative «Ja zur Komplementärmedizin» (Entwurf) 7627

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Botschaft

1 Formelle Aspekte und Gültigkeit der Initiative

1.1 Wortlaut der Initiative

Die eidgenössische Volksinitiative «Ja zur Komplementärmedizin» lautet:

Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 wird wie folgt geändert:

Art. 118a (neu) Komplementärmedizin Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die umfassende Berücksichtigung der Komplementärmedizin.

1.2 Zustandekommen und Behandlungsfristen

Die eidgenössische Volksinitiative «Ja zur Komplementärmedizin» wurde nach Vorprüfung vom 7. September 2004 durch die Bundeskanzlei¹ am 15. September 2005 mit der nötigen Zahl an Unterschriften eingereicht. Die Bundeskanzlei stellte mit Verfügung vom 4. Oktober 2005² fest, dass die Volksinitiative mit 138 724 gültigen Unterschriften zu Stande gekommen ist. Die Initiative hat die Form des ausgearbeiteten Entwurfs. Der Bundesrat unterbreitet dazu keinen Gegenentwurf. Nach Artikel 97 Absatz 1 Buchstabe a des Parlaments- gesetzes vom 13. Dezember 2002 (ParlG)³ muss der Bundesrat somit spätestens am 14. September 2006 einen Beschlussentwurf und eine Botschaft unterbreiten. Die Bundesversammlung hat nach Artikel 100 des Parlamentsgesetzes bis zum 14. März

2008 über die Volksinitiative zu beschliessen. Sie kann diese Frist um ein Jahr

verlängern, wenn mindestens ein Rat über einen Gegenentwurf oder einen mit der Volksinitiative eng zusammenhängenden Erlassentwurf Beschluss gefasst hat (Art.

105 Abs. 1 ParlG).

1.3 Gültigkeit

1.3.1 Einheit der Form

Nach Artikel 139 Absatz 2 und 3 der Bundesverfassung (BV)⁴ muss eine Volksiniti- ative auf Teilrevision der Bundesverfassung entweder die Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs haben; Mischformen sind nicht gestat- tet.

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Die Volksinitiative «Ja zur Komplementärmedizin» ist vollständig als ausgearbeite- ter Entwurf formuliert. Sie erfüllt damit das Gebot der Einheit der Form.

1.3.2 Einheit der Materie

Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung verankert das Gebot der Einheit der Materie. Eine Initiative muss sich auf ein einziges, klar umschriebenes Thema beziehen. Artikel 75 Absatz 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR)5 konkretisiert das Gebot der Einheit der Materie dahinge- hend, dass zwischen den einzelnen Teilen einer Volksinitiative ein sachlicher Zusammenhang bestehen muss. Die vorliegende Volksinitiative enthält verschiedene Ziele und Forderungen (vgl.

Ziff. 3). Diese hängen jedoch alle thematisch zusammen und verfolgen dasselbe

Ziel, nämlich die umfassende Berücksichtigung der Komplementärmedizin. Das Gebot der Einheit der Materie ist somit gewahrt.

1.3.3 Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht

Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung verlangt die Beachtung der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Die Initiative tangiert das zwingende Völkerrecht nicht.

1.3.4 Durchführbarkeit

Die offensichtliche faktische Undurchführbarkeit eines Initiativbegehrens gilt als ungeschriebene materielle Schranke der Verfassungsrevision. Nach der Praxis bleiben zweifelsfrei und faktisch unmöglich durchführbare Volksinitiativen der Volksabstimmung entzogen. Die Initiative ist weder in rechtlicher Hinsicht unmöglich zu realisieren noch ist sie faktisch undurchführbar. Der Bundesrat kommt zum Schluss, dass die Initiative gültig ist.

2 Erläuterung der Initiative

2.1 Einleitung

Der Initiativtext ist sehr allgemein und offen formuliert. Er bedarf der Interpretation, damit sein genauer Inhalt und seine Tragweite klar werden. Insbesondere lässt sich nur auf diesem Weg ermitteln, welche zusätzlichen Aufgaben dem Staat aus der Initiative erwachsen würden.

5 SR 161.1

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2.2 Begriff der Komplementärmedizin

Die Komplementärmedizin umfasst eine Vielzahl von Methoden zur Feststellung (Diagnose), Behandlung (Therapie) oder Vorbeugung (Prävention) von Krankheiten und Störungen sowie zur Gesundheitsförderung (vgl. Ziff. 4.1). Der Begriff «Kom- plementärmedizin» ist ein Klammerbegriff für Methoden, die beanspruchen, die wissenschaftliche Medizin zu ergänzen oder eine Alternative dazu anzubieten6. Die Initiative will neu den Begriff der Komplementärmedizin in die Bundesverfas- sung einführen. Sie nimmt damit notwendigerweise Bezug auf die wissenschaftliche Medizin, ohne dass dieser Begriff heute in der Verfassung enthalten wäre. Die Bundesverfassung nennt lediglich zwei Teilgebiete der Medizin, nämlich die Fort- pflanzungsmedizin und Gentechnologie im Humanbereich (Art. 119 BV) sowie die Transplantationsmedizin (Art. 119a BV), in die der Bund regelnd eingreifen darf.

2.3 Ziel

Die Initiative verlangt, dass Bund und Kantone bei der Wahrnehmung ihrer Aufga- ben im Gesundheitsbereich die Komplementärmedizin umfassend berücksichtigen. Diesem Anliegen liegt die Annahme zugrunde, dass die Komplementärmedizin bisher im Verhältnis zur wissenschaftlichen Medizin benachteiligt ist. Ziel der Initiative ist eine Gleichstellung der Komplementärmedizin mit der wissen- schaftlichen Medizin. Damit wird ein Richtungswechsel innerhalb des schweizeri- schen Gesundheitssystems angestrebt. Heute ist die wissenschaftliche Medizin mit ihrer Verpflichtung zur ständigen Infragestellung und Weiterentwicklung ihrer Erkenntnisse der Grundpfeiler unseres Gesundheitssystems. Mit Annahme der Initiative würden neben die wissenschaftliche Medizin gleichberechtigt die − oft auf anderen Denksystemen beruhenden − Methoden der Komplementärmedizin treten.

2.4 Inhalt

Die Initiative verpflichtet sowohl den Bund als auch die Kantone. Indem sie ver- langt, dass beide Seiten die Komplementärmedizin im Rahmen ihrer Zuständigkei- ten umfassend berücksichtigen, will sie an der bestehenden Kompetenzlage nichts ändern. Bund und Kantone müssten entsprechend ihren Zuständigkeiten ihre Gesetzgebungen so anpassen, dass das Ziel der Initiative erreicht werden kann. Die zentrale Frage ist, was «umfassende Berücksichtigung» der Komplementärme- dizin im Rahmen der bestehenden Zuständigkeiten bedeutet. Der Begriff «umfas- sende Berücksichtigung» lässt vier verschiedene Auslegungen zu: Erstens kann die «umfassende Berücksichtigung» als Gebot der Gleichbehandlung von Komplementärmedizin und wissenschaftlicher Medizin verstanden werden. Bund und Kantone würden ausdrücklich verpflichtet, bei der Wahrnehmung ihrer Gesundheitsaufgaben die Komplementärmedizin gleich wie die wissenschaftliche Medizin zu behandeln. Unterschiedliche Regelungen in der Aus- und Weiterbildung,

6 Im Folgenden wird für die naturwissenschaftlich orientierte Medizin der Begriff «wissen- schaftliche Medizin» verwendet; dies im Bewusstsein, dass auch in der Komplementär- medizin wissenschaftliche Kriterien zur Anwendung kommen können.

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Berufsausübung, Arzneimittelabgabe oder Leistungserstattung liessen sich dann rechtfertigen, wenn sachliche Gründe dafür bestehen. Allerdings kommt dem Gesetzgeber bei der Beurteilung der Frage, was ein «sachlicher Grund» für eine Ungleichbehandlung ist, ein grosser Spielraum zu. Zweitens kann «umfassende Berücksichtigung» eine Privilegierung der Komplemen- tärmedizin im Verhältnis zur wissenschaftlichen Medizin beinhalten. Werden an die Komplementärmedizin dieselben Anforderungen wie an die wissenschaftliche Medizin gestellt, so kann es sein, dass das Ziel der Initiative, d.h. die Gleichstellung der Kom- plementärmedizin und der wissenschaftlichen Medizin, nicht erreicht wird. In einem solchen Fall bedürfte die Komplementärmedizin, soll sie umfassend berücksichtigt werden, einer besonderen Förderung. Dies könnte zum Beispiel heissen, dass für die Beurteilung der Förderungswürdigkeit komplementärmedizinischer Forschungsprojek- te im Vergleich zur wissenschaftlichen Medizin erleichterte Anforderungen vorgese- hen würden. Drittens kann «umfassende Berücksichtigung» auch aufgefasst werden als Gesetz- gebungsauftrag, die Komplementärmedizin − auf der Grundlage der bestehenden Kompetenzen von Bund und Kantonen − einer staatlichen Regelung zuzuführen. Viertens kann «umfassende Berücksichtigung» bedeuten, dass die Komplementär- medizin umfassend − mit allen ihren Methoden − einbezogen werden müsste. Der Einbezug würde sich somit auf die Komplementärmedizin in ihrer ganzen Vielfalt beziehen. Entstehen in der Komplementärmedizin neue Methoden, so werden die bisherigen Methoden meist nicht abgelöst, sondern die verschiedenen, bewährten Methoden bestehen nebeneinander. Dies im Unterschied zur wissenschaftlichen Medizin, in der die zu einem bestimmten Zeitpunkt «beste» Methode angewandt werden muss; Methoden, die nicht mehr dem aktuellen Wissen entsprechen, gelten als veraltet und verschwinden normalerweise.

2.5 Tragweite

Die Initiative betrifft den gesamten Gesundheitsbereich, reicht aber auch in den Bildungs- und Forschungsbereich hinein. Sie hätte Auswirkungen auf verschiedene staatliche Aufgabenbereiche im Gesundheitswesen: Aus- und Weiterbildung in ärztlichen und anderen Gesundheitsberufen, Ausübung von Gesundheitsberufen, Gesundheitsversorgung und -vorsorge, Umgang mit Heilmitteln, Sozialversicherun- gen sowie Lehre und Forschung. Da die Initiative sehr offen und breit formuliert ist, ist nicht vollständig absehbar, wie sie sich im Einzelnen auswirken würde.

3 Ziele und Forderungen des Initiativkomitees

3.1 Initiativkomitee

Die meisten Akteure aus dem Bereich der Komplementärmedizin stehen hinter der Initiative. Das Initiativkomitee vereint Vertreterinnen und Vertreter von Ärzte-, Therapeuten-, Pflege- und Patientenorganisationen, von Apotheken, Drogerien und Heilmittelproduzenten sowie aus Wissenschaft und Politik.

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3.2 Drei Hauptziele

Die drei Hauptziele des Initiativkomitees7 sind:

1. Gewährleistung des freien Zugangs zur Komplementärmedizin (Therapie-

wahlfreiheit für Patientinnen und Patienten);

2. Gewährleistung der legalen Ausübung der Komplementärmedizin (Therapie-

freiheit für ärztliche und nicht ärztliche Fachpersonen);

3. umfassende Berücksichtigung der Komplementärmedizin in Aus- und Wei-

terbildung, Lehre und Forschung, im Heilmittelbereich sowie – für den ärzt- lichen Bereich – in den Sozialversicherungen.

3.3 Zahlreiche Forderungen

Für eine umfassende Berücksichtigung der Komplementärmedizin müssten laut Initiativkomitee insbesondere folgende Forderungen8 erfüllt werden:

Medizinische Versorgung Die Komplementärmedizin soll im Bereich der ambulanten und stationären Gesund- heitsversorgung eine gegenüber der wissenschaftlichen Medizin gleichberechtigte Stellung erhalten. Es sollen künftig vermehrt komplementärmedizinische Angebote bereitgestellt werden. Insbesondere soll die Komplementärmedizin in der Alten- und Krankenpflege sowie in der Rehabilitation ihren gebührenden Stellenwert erhalten.

Prävention und Gesundheitsförderung Die Komplementärmedizin soll im Rahmen von Public-Health-Aktivitäten auch in Aufklärungskampagnen und in Programme zur Gesundheitsförderung einfliessen.

Aus- und Weiterbildung in ärztlichen und nicht ärztlichen Gesundheitsberufen Die Initiantinnen und Initianten fordern, dass die Komplementärmedizin in die Aus- und Weiterbildung der ärztlichen und nicht ärztlichen Gesundheitsberufe integriert wird. Dazu müssen entsprechende Lehrangebote für die Angehörigen aller Gesund- heitsberufe auf der sekundären und tertiären Bildungsstufe bereitgestellt werden. Im Bereich der nicht ärztlichen Gesundheitsberufe fordern die Initiantinnen und Initianten eine gesamtschweizerische Regelung der Ausbildung in Form höherer eidgenössischer Fachprüfungen für komplementärmedizinische Therapeutinnen und Therapeuten.

Zulassung und Ausübung von Gesundheitsberufen Sowohl Angehörige ärztlicher als auch nicht ärztlicher Gesundheitsberufe sollen komplementärmedizinische Methoden in der ganzen Schweiz ausüben und anwen- den können.

7 Siehe Argumentationsdossier «Ja zur Komplementärmedizin» vom 13. September 2005 (http://www.ja-zur-komplementaermedizin.ch/).

8 Argumentationsdossier «Ja zur Komplementärmedizin» vom 13. September 2005.

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Umgang mit Heilmitteln Die vereinfachte Zulassung für Arzneimittel der Komplementärmedizin soll konse- quent umgesetzt werden, damit die Sortimentsvielfalt gewährleistet bleibt. Bei der Zulassung sei das geringe Gefährdungspotenzial zu berücksichtigen. Die Gebühren für die Zulassung seien so festzulegen, dass sie auch für Klein- und Mittelbetriebe bezahlbar bleiben. Betreffend Abgabe von komplementärmedizinischen Heilmitteln durch nicht ärztliche Leistungserbringer soll eine gesamtschweizerische Lösung gefunden werden, sodass die relevanten Berufsgruppen die Heilmittel rasch verfüg- bar haben (Selbstdispensation). Die Abgabeberechtigung von Apotheken und Droge- rien im Bereich der Selbstmedikation dürfe nicht eingeschränkt werden. Bewährte komplementärmedizinische Heilmittel sollen konsequent auf die Spital- apothekenlisten aufgenommen werden. Es soll eine für die Komplementärmedizin zuständige Arzneimittel-Kommission geschaffen werden.

Krankenversicherung und andere Versicherungen Die Erstattung ärztlicher Leistungen in anthroposophisch erweiterter Medizin, in Homöopathie, Neuraltherapie, Phytotherapie und traditioneller chinesischer Medizin soll definitiv im Leistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung als auch in den anderen Sozialversicherungen verankert werden. Es soll eine für die Komplementärmedizin zuständige Leistungskommission geschaffen werden.

Lehre und Forschung An den Universitäten, Fachhochschulen und kantonalen Ausbildungsstätten für Gesundheitsberufe sollen entsprechende Lehrangebote für Komplementärmedizin bereitgestellt werden. Themen der Komplementärmedizin seien ausdrücklich als förderungs- und for- schungswürdig zu verankern, beispielsweise vom Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung (SNF). Dabei soll der Komplemen- tärmedizin eine adäquate Forschungsmethodik zugestanden werden. Die schweizerischen Vertreterinnen und Vertreter in internationalen Gremien zur Forschungsförderung sollen sich für die Berücksichtigung der Komplementärmedi- zin bei der Ausschreibung und Mittelverwendung einsetzen. Es soll eine nationale Ethikkommission für Komplementärmedizin geschaffen werden.

4 Stand der Komplementärmedizin

4.1 Methoden der Komplementärmedizin

Der Begriff «Komplementärmedizin» umfasst eine Vielzahl unterschiedlicher dia- gnostischer, therapeutischer und präventiver Methoden. Gemäss Schätzungen wer- den derzeit in der Schweiz weit über 200 verschiedene komplementärmedizinische Methoden angeboten. Im angelsächsischen Bereich ist immer gleichzeitig die Rede von Komplementär- und Alternativmedizin (complementary and alternative medi-

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cine, CAM). Damit wird bereits bei der Bezeichnung auf den unterschiedlichen Anspruch der einzelnen Methoden verwiesen, nämlich «komplementär» bzw. «ergänzend» oder «alternativ» zur wissenschaftlichen Medizin zu sein. Manche Verfahren der Komplementärmedizin stellen ganze medizinische Systeme dar wie beispielsweise die klassische Homöopathie, die anthroposophisch erweiterte Medizin, die traditionelle europäische Naturheilkunde (TEN, auch als Naturheil- praktik benannt), die traditionelle chinesische Medizin (TCM) oder Ayurveda. Als manipulative oder körperbasierte Therapien werden Methoden wie Shiatsu, die Craniosakraltherapie, Feldenkrais oder die Alexander-Technik bezeichnet. Eine weitere Klasse bilden biologisch-basierte Ansätze, bei denen beispielsweise pflanzliche Wirkstoffe, Tierextrakte, Vitamine, Minerale und weitere Stoffe entwe- der als Arzneimittel oder als Lebensmittelzusatzstoffe (z.B. Diät) eingesetzt werden. Der gleiche Wirkstoff kann dabei je nach Verwendungszweck ein Arzneimittel mit entsprechenden Auflagen oder ein Lebensmittelzusatz sein. Schliesslich gibt es eine Vielzahl von so genannten Energie-Therapien. Diese wer- den unterteilt in Methoden, bei denen messbare Energien (z.B. mechanische Vibra- tion, elektromagnetische Kräfte) oder imaginierte Energien (z.B. Reiki, Qi gong, Handauflegen) eingesetzt werden.

4.2 Inanspruchnahme komplementärmedizinischer

Leistungen Zahlreiche Umfragen belegen das grosse Interesse der Bevölkerung an der Kom- plementärmedizin. So ergab beispielsweise eine Studie im Auftrag der Schweizeri- schen Akademie der Wissenschaften (SAMW) aus dem Jahr 2001, dass 58 Prozent der Bevölkerung mehr Komplementärmedizin wünscht9. Sozialwissenschaftliche Untersuchungen zeigen, dass die Klientel der Komplemen- tärmedizin im Vergleich zur wissenschaftlichen Medizin jünger ist und zu einem grossen Teil aus der mittleren und oberen Einkommens- und Bildungsschicht stammt. Auffallend ist auch der hohe Anteil von Frauen10. Die Gründe für die Inan- spruchnahme reichen von schweren oder chronischen Erkrankungen über allgemeine Befindlichkeitsstörungen bis hin zum Wunsch nach einer Verbesserung des allge- meinen Gesundheitszustandes. Die effektive Inanspruchnahme von komplementärmedizinischen Leistungen fällt gemessen am hohen Interesse dagegen bedeutend geringer aus: Im Jahr 2002 nutzten rund zehn Prozent der Bevölkerung ab 15 Jahren eine oder mehrere der fünf kom- plementärmedizinischen damals über die obligatorische Krankenpflegeversicherung bezahlten Leistungen (vgl. Ziff. 4.6). Als Vergleich dazu waren im gleichen Zeit- raum rund 75 Prozent der Bevölkerung in ärztlicher Behandlung11. Tiefere Zahlen der Inanspruchnahme wurden im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms

9 Leuenberger, P.; Longchamp, C. (2002): Was erwartet die Bevölkerung von der Medizin? Ergebnisse einer repräsentativen Bevölkerungsbefragung des GfS-Forschungsinstitutes, Politik und Staat, Bern, im Auftrag der SAMW, S. 183, Schweizerischer Ärzteverlag, Basel.

10 Vgl. z.B. Programm Evaluation Komplementärmedizin – Schlussbericht, Bern,

24.4.2005.

11 Programm Evaluation Komplementärmedizin – Schlussbericht, Bern, 24.4.2005.

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NFP 34 «Komplementärmedizin» erhoben12. 5,6 bzw. 6,6 Prozent der kostenlos in Komplementärmedizin Zusatzversicherten beanspruchten im Jahr 1994 bzw. 1995 komplementärmedizinische Heilmethoden. Dieselbe Studie ergab auch, dass fast die Hälfte der Personen die Komplementärmedizin nicht aus Krankheitsgründen, son- dern präventiv oder zur Steigerung des Wohlbefindens in Anspruch nahmen13. Gemäss einer Befragung von 2005 zur Gesundheitspolitik zehn Jahre nach Inkraft- setzung des Krankenversicherungsgesetzes sind 51 Prozent der Stimmberechtigten der Ansicht, die Leistungen der Komplementärmedizin gehörten nicht in den Leis- tungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung, acht Prozent vertreten die Meinung, komplementärmedizinische Leistungen gehörten in gar keinen Leis- tungskatalog14. Ein Drittel dagegen fordert die Wiederaufnahme dieser Leistungen in den Leistungskatalog.

4.3 Komplementärmedizinische Leistungserbringer

4.3.1 Ärztliche Gesundheitsberufe

Die Aus- und Weiterbildung der Ärztinnen und Ärzte ist eidgenössisch geregelt und sieht ausdrücklich keine komplementärmedizinischen Ziele oder Titel vor (vgl. Ziff. 5.2.2). Im Rahmen der kantonalen Berufsausübungsbewilligungen sind Ärztinnen und Ärzte frei, die für die Patientin oder den Patienten «beste» Methode anzuwenden. Dabei kann es sich auch um eine komplementärmedizinische Methode handeln. Im Bereich der universitären Ausbildung gibt es zwei Lehrstühle für Komplemen- tärmedizin: Den Lehrstuhl für Naturheilkunde an der Universität Zürich und den auf vier Dozentinnen und Dozenten aufgeteilten Lehrstuhl der Kollegialen Instanz für Komplementärmedizin an der Universität Bern (KIKOM). Der Besuch komplemen- tärmedizinischer Veranstaltungen in der medizinischen Aus- und Weiterbildung ist fakultativ. Die Union der schweizerischen komplementärmedizinischen Ärzteorganisationen (Union) nimmt die standespolitischen Interessen der ihr angeschlossenen Fachge- sellschaften wahr. Ihr sind rund 2000 Ärztinnen und Ärzte angeschlossen. Es ist aber davon auszugehen, dass die Zahl der komplementärmedizinisch tätigen Ärztinnen und Ärzte höher liegt; so sollen laut Union15 von insgesamt 6500 Grundversorger- Praxen zwei Fünftel, also 2600 Praxen, komplementärmedizinische Methoden anbieten16. Dabei vertritt die Union die folgenden Methoden: – Akupunktur – Anthroposophische Medizin

12 Sommer, J.H. et al. (1998): Komplementärmedizin in der Krankenversicherung. Gesund- heitsökonomische Analyse der Wirkungen des Einbezuges komplementärmedizinischer Leistungen in die Krankenversicherung, Basel.

13 Sommer, J.H. et al. (1998): Komplementärmedizin in der Krankenversicherung.

Gesundheitsökonomische Analyse der Wirkungen des Einbezuges komplementärmedizi- nischer Leistungen in die Krankenversicherung, Basel. 14 Longchamps, C. et al. (2006): Hohe Prämien fördern hohe Erwartungen, S. 43, gfs. bern. 15 Referat Fritschi vom 8. November 2005: Komplementärmedizin – warum wir Couchepin überleben. http://www.ngsh.ch/ngsh_downloads/KomplementaermedizinUeberleben.pdf. 16 Laut einem Artikel des Tagesanzeigers vom 16. 9. 2005: Mehr als nur Couchepin korri- gieren, bietet gar jede zweite Praxis Komplementärmedizin an.

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– Aurikulomedizin (Ohrakupunktur) – Biophysikalische Informationstherapie – Elektroakupunktur – Ernährungsheilkunde – Homöopathie – Mesotherapie (Injektion von Medikamenten geringer Dosierung) – Musiktherapie – Neuraltherapie – Orthomolekulare Medizin (Mikronährstoffe zur Prävention) – Ozon- und Sauerstofftherapie – Phytotherapie – Traditionelle Chinesische Medizin – Humoraltherapie. Im September 1998 fällte die Ärztekammer der Verbindung der Schweizer Ärztin- nen und Ärzte (FMH) den Grundsatzentscheid, in ihrem Namen Fähigkeitsausweise im Bereich Komplementärmedizin auszustellen. Die FMH anerkannte per 1. Januar

1999 vier bis dahin an komplementärmedizinische Fachgesellschaften gebundene

Fähigkeitsprogramme (Akupunktur und traditionelle chinesische Medizin, anthropo- sophisch erweiterte Medizin, Homöopathie sowie Neuraltherapie). Bis heute keine Akzeptanz bei der FMH fand die fünfte Methode, das Fähigkeitsprogramm der Schweizerischen Medizinischen Gesellschaft für Phytotherapie (SMGP). Die Phy- totherapie wird seitens der FMH nicht als eigene Disziplin verstanden, sondern als integrierter Bestandteil zum Beispiel einer Hausarztmedizin. Die Berechtigung (Dignität) zur Erbringung und Abrechnung ärztlicher komplementärmedizinischer Leistungen wurde mit diesem Entscheid an die besagten Fähigkeitsausweise FMH und damit verbundene Fortbildungspflichten gebunden.

4.3.2 Nicht ärztliche Gesundheitsberufe der

Komplementärmedizin Nach Schätzungen soll es in der Schweiz rund 20 000 nicht ärztliche Therapeutinnen und Therapeuten geben17. Rund 80 Prozent der Anbietenden sind Frauen18, darunter ein beträchtlicher Anteil Krankenschwestern und Physiotherapeutinnen. Die Ausbildung in den nicht ärztlichen komplementärmedizinischen Berufen erfolgt auf privater Basis. Insgesamt bieten rund 900 Schulen vielfältige Ausbildungsgänge von unterschiedlichster Qualität an19.

17 Trutmann, M. (2002): Komplementärmedizin auf dem Prüfstand. Interview mit

Silva Keberle in Schweizerische Ärztezeitung 83, Nr. 8, S. 349–353.

18 Brander, M.G; Studer, H.-P. (2004): Komplementärmedizin. In: Gesundheitswesen

Schweiz 2004–2006. Eine aktuelle Übersicht. Hans Huber Verlag, Bern.

19 Brander, M.G; Studer, H.-P. (2004): Komplementärmedizin. In: Gesundheitswesen

Schweiz 2004–2006. Eine aktuelle Übersicht. Hans Huber Verlag, Bern.

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Komplementärmedizinische Therapeutinnen und Therapeuten können sich von einer privaten, gesamtschweizerisch tätigen Einrichtung registrieren lassen, dem Erfah- rungsmedizinischen Register (EMR)20. Mit der Registration verbunden sind Vorga- ben in Bezug auf die Ausbildung, wodurch ein Beitrag zur Qualitätssicherung geleistet werden soll. Viele Versicherer stellen heute bei der Vergütung komplemen- tärmedizinischer Leistungen in der Zusatzversicherung auf die EMR-Registrierung ab. Im EMR sind gegenwärtig über 14 000 Therapeutinnen und Therapeuten und über 120 komplementärmedizinische Methoden registriert21. Das Spektrum der kantonalen Regelungen für die Berufszulassung nicht ärztlicher Therapeutinnen und Therapeuten der Komplementärmedizin ist breit. Es reicht vom Verbot (überlagert von einer faktischen Duldung) komplementärmedizinischer Heiltätigkeit über Bewilligungspflichten für bestimmte komplementärmedizinische Methoden bis zur Freigabe aller komplementärmedizinischer Tätigkeiten (vgl. Ziff. 5.3.3.2). Die kantonalen Gesetzgebungen widerspiegeln einerseits die unter- schiedlichen kantonalen Traditionen und anderseits die unterschiedliche Einschät- zung des Gefährdungspotenzials der Komplementärmedizin. Die neuere Entwicklung der kantonalen Gesundheitsgesetzgebungen geht in Rich- tung einer Liberalisierung: komplementärmedizinische Tätigkeiten sollen grundsätz- lich frei ausgeübt werden dürfen. Diese Liberalisierung entspricht aber nicht den Interessen der nicht ärztlichen Therapeutinnen und Therapeuten. Im Vorprojekt zur Berufsreglementierung drückt die Schweizerische Konferenz der Heilpraktiker-, Homöopathen- und TCM-Verbände (SK-HHT) deutlich aus, dass eine eidgenössisch anerkannte Ausbildung für den Bereich der Komplementärmedizin schliesslich als Voraussetzung für eine Berufsausübungsbewilligung zum Tragen kommen soll22.

4.4 Gesundheitsversorgung

Es gibt heute eine kleine Anzahl von komplementärmedizinisch ausgerichteten privaten Kliniken, wie beispielsweise die Lukasklinik in Arlesheim, die Aeskulap- Klinik in Brunnen oder das Paracelsus-Spital in Richterswil. Insgesamt verfügen vier Akutspitäler über einen Leistungsauftrag für Komplementärmedizin und bieten 220 Betten an23. Auch die Privatklinikgruppe Hirslanden integriert die Komplemen- tärmedizin in ihr Angebot. Heute bieten rund 15 Prozent aller Spitäler in der Schweiz ambulante komplemen- tärmedizinische Leistungen an. Angesichts der Herausforderungen im Spitalbereich scheinen gerade kleinere Regionalspitäler eine Diversifikation in den Bereich der Komplementärmedizin als Wettbewerbschance im Gesundheitsmarkt zu sehen.

20 Das EMR wird von der Firma Eskamed AG in Basel geführt.

21 http://www.emr.ch: Methodenliste des Erfahrungsmedizinischen Registers im Anhang. Angaben gemäss tel. Auskunft EMR vom 12. Juli 2006.

22 Vorprojekt zur Berufsreglementierung der Alternativheiltätigen, SK-HHT,

September 2003, S. 18.

23 Brander, M.G; Studer, H.-P. (2004): Komplementärmedizin. In: Gesundheitswesen

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4.5 Komplementärmedizinische Arzneimittel

Mit dem neuen Heilmittelrecht (vgl. Ziff. 5.5.2) wurden viele komplementärmedizi- nische Arzneimittel neu zulassungspflichtig. Dies betrifft vor allem Arzneimittel ohne Indikationsangabe, während komplementärmedizinische Arzneimittel mit konkreten Indikationen schon vorher zulassungspflichtig waren. Per 1. Oktober 2006 wird die neue Verordnung über die Zulassung von Komplemen- tär- und Phytoarzneimitteln (KPAV) in Kraft treten. Diese sieht für die meisten homöopathischen und anthroposophischen Arzneimittel sowie für Medikamente der traditionellen chinesischen Medizin (TCM) ein stark vereinfachtes Zulassungsver- fahren bzw. ein blosses Meldeverfahren vor. Die Gebühren dafür sind deutlich niedriger als bei allen anderen Arzneimittelgruppen. Ein Meldeverfahren ist vorgesehen für Arzneimittel, die ohne Indikations- oder konkrete Dosierungsangabe vertrieben werden. Im Rahmen der Zulassung wird nur geprüft, ob die Arzneimittel in der jeweiligen Medizin ausreichend etabliert und die zwingend erforderlichen Angaben zur Sicherheit bekannt sind sowie ob die Qualität der Produkte gewährleistet werden kann. Die Verantwortung für die korrekte Aus- wahl eines Arzneimittels für einen bestimmten Patienten, die Festlegung der konkre- ten Dosierung und Anwendung liegt beim Arzt oder Therapeuten, der in der jeweili- gen Therapierichtung ausgebildet ist.

4.6 Versicherung komplementärmedizinischer

Leistungen Mit Beschluss des Eidgenössischen Departementes des Inneren (EDI) vom 1. Juli 1999 wurden fünf komplementärmedizinische Methoden, sofern sie von Ärztinnen und Ärzten erbracht werden, zeitlich auf fünf Jahre befristet in die obligatorische Kranken- pflegeversicherung aufgenommen. Es bestand hierbei die Auflage, die Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit (WZW) dieser Methoden zu evaluieren. Es handelte sich dabei um die anthroposophisch erweiterte Medizin, die Homöopathie, die Neuraltherapie, die Phytotherapie und die traditionelle chinesische Medizin. Da die WZW-Kriterien bei Ablauf der Frist nicht erfüllt waren, lehnte das EDI mit Beschluss vom 2. Juni 2005 eine definitive Aufnahme der fünf komplementärmedizinischen Methoden ab. Die Vergütung dieser Leistungen ist seit dem 1. Juli 2005 nur noch im Rahmen allfällig vorhandener Zusatzversicherungen möglich. Die Akupunktur wurde bereits am 1. Juli 1999 definitiv in den Leistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung aufgenommen. Ferner werden zahlrei- che komplementärmedizinische Arzneimittel von der obligatorischen Krankenpfle- geversicherung vergütet. Die Leistungen nicht ärztlicher Therapeutinnen und Therapeuten werden gegenwär- tig ausschliesslich von privater Hand oder über private Zusatzversicherungen für Komplementärmedizin finanziert. Gegenwärtig verfügen rund 800 000 von insgesamt 1,3 Millionen Versicherten der Helsana und 760 000 von insgesamt knapp einer Million Versicherten der CSS Versicherung über eine Zusatzversicherung für Komplementärmedizin24. Rechnet

24 Vgl. NZZ vom 29.06.2005: Keine grossen Schmerzen bei Versicherten, S. 13.

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man die Zahlen dieser beiden grossen Versicherer auf die gesamte Bevölkerung der Schweiz hoch, so dürften heute schätzungsweise 70 Prozent aller Versicherten in der Schweiz über eine Zusatzversicherung für Komplementärmedizin verfügen.

4.7 Lehre und Forschung

Mit der Schaffung von Lehrstühlen für Komplementärmedizin an den medizinischen Fakultäten der Universitäten Bern und Zürich entschieden sich auch die Kantone, öffentliche Gelder in Lehre und Forschung der Komplementärmedizin zu investie- ren. Der Zugang zu öffentlichen Forschungsgeldern steht grundsätzlich auch der Kom- plementärmedizin offen. Der Schweizerische Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung (SNF) bewilligte für das Nationale Forschungsprogramm Komplementärmedizin (NFP 34) insgesamt sechs Millionen Franken im Zeitraum von 1992–1998. Im Rahmen des Projektes Evaluation Komplementärmedizin (PEK) investierte der Bund für die Erforschung der fünf zeitlich befristet über die obligatorische Kranken- pflegeversicherung finanzierten komplementärmedizinischen Methoden Gelder in der Höhe von insgesamt sechs Millionen Franken.

5 Rechtslage in der Schweiz

5.1 Einleitung

Die Initiative verlangt, dass Bund und Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die umfassende Berücksichtigung der Komplementärmedizin sorgen. Sie knüpft an den bestehenden Zuständigkeiten von Bund und Kantonen an. Dem System der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen (Art. 3 BV) folgend, üben die Kantone alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind. Wie vorne festgestellt (vgl. Ziff. 2.5), betrifft die Initiative verschiedene staatliche Aufgabenbereiche. Dabei sind die Zuständigkeiten in den einzelnen Aufgabenbereichen nicht immer klar dem Bund oder den Kantonen zugeordnet, sondern ineinander verflochten.

5.2 Ärztliche Gesundheitsberufe

5.2.1 Zuständigkeit

Artikel 95 der Bundesverfassung ermächtigt den Bund, Vorschriften über die Aus- übung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit zu erlassen (Abs. 1). Als «privat- wirtschaftliche Erwerbstätigkeit» gilt auch die selbstständige Ausübung von Berufen des Gesundheitswesens, einschliesslich der Berufe der Komplementärmedizin. Die Regelungskompetenz des Bundes beschränkt sich zwar auf die selbstständige Ausübung einer beruflichen Tätigkeit; im Hinblick darauf dürfen aber auch Anfor- derungen an die Aus- und Weiterbildung eines Berufes gestellt werden. Diese Ermächtigung bezieht sich auf die Aus- und Weiterbildung von Berufen auf Hoch- schulstufe, so namentlich auf die universitären Medizinalberufe. Im Unterschied

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dazu richtet sich eine Regelung der Aus- und Weiterbildung der Berufe ausserhalb der Hochschulen nach Artikel 63 der Bundesverfassung (vgl. Ziff. 5.3.1). Macht der Bund von seiner Kompetenz zur Regelung einer beruflichen Tätigkeit Gebrauch, hat er die in Artikel 27 der Bundesverfassung gewährleistete Wirtschafts- freiheit zu beachten. D.h. unter anderem, dass eine Regelung durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein muss (Art. 36 BV), wobei im Zusammenhang mit Gesundheitsberufen der Schutz der Gesundheit im Vordergrund steht.

5.2.2 Bundesgesetzgebung zu den universitären

Medizinalberufen Gestützt auf Artikel 95 der Bundesverfassung sind die ärztlichen Gesundheitsberufe im Bundesgesetz vom 19. Dezember 1877 betreffend die Freizügigkeit des Medizi- nalpersonals in der Schweizerischen Eidgenossenschaft (Freizügigkeitsgesetz)25 und neu im Medizinalberufegesetz vom 23. Juni 200626 geregelt; dieses soll das Freizü- gigkeitsgesetz ablösen. Das noch geltende Freizügigkeitsgesetz legt die Grundzüge der Aus- und Weiterbil- dung in den universitären Medizinalberufen (Humanmedizin, Zahnmedizin, Phar- mazie und Veterinärmedizin) fest. Es schafft die Grundlage für eidgenössische Diplome sowie für eidgenössische Weiterbildungstitel insbesondere in der Human- medizin, die zur selbstständigen Ausübung des Arztberufs in der ganzen Schweiz berechtigen. Die eidgenössischen Weiterbildungstitel und die − in Umsetzung des sektoriellen Abkommens über die Freizügigkeit27 − anerkannten ausländischen Diplome und Weiterbildungstitel sind auf Verordnungsstufe28 aufgeführt. Weiterbil- dungstitel mit einer Spezialisierung in einer komplementärmedizinischen Richtung bestehen keine. Das neue Medizinalberufegesetz ist einer wissenschaftlichen oder evidenzbasierten Medizin verpflichtet. Das erste Ziel der medizinischen Ausbildung liegt darin, dass die Absolventinnen und Absolventen über die wissenschaftlichen Grundlagen verfü- gen, die für vorbeugende, diagnostische, therapeutische, palliative und rehabilitative Massnahmen erforderlich sind, und dass sie die Grundsätze und Methoden der wissenschaftlichen Forschung verstehen (Art. 6 Abs. 1 Bst. a und b). Aber auch die Kommunikation zwischen Arzt und Patient sowie ein ganzheitliches Verständnis der Patientin oder des Patienten haben einen gewichtigen Platz in der medizinischen Ausbildung (Art. 8 Bst. f und g). Die Weiterbildung soll die in der Ausbildung erworbenen Kenntnisse, Fertigkeiten, Fähigkeiten, Verhaltensweisen und die soziale Kompetenz erweitern und vertiefen und dadurch zu einer eigenverantwortlichen beruflichen Tätigkeit in einem Spezialgebiet befähigen (Art. 17 Abs. 1). Das Medizinalberufegesetz sieht bei der Aus- und Weiterbildung von Ärztinnen und Ärzten keine spezifisch auf die Komplementärmedizin zugeschnittenen Ziele vor.

25 SR 811.11.

26 BBl 2006 5753 ff.

27 Abkommen vom 21. Juni zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Frei- zügigkeit (SR 0.142.112.681). 28 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Weiterbildung und die Anerkennung der Diplome und Weiterbildungstitel der medizinischen Berufe (SR 811.113).

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5.3 Nicht ärztliche Gesundheitsberufe der

Komplementärmedizin

5.3.1 Zuständigkeit

Artikel 63 Absatz 1 der Bundesverfassung gibt dem Bund die Kompetenz, Vor- schriften über die Berufsbildung zu erlassen. Da es sich dabei um eine umfassende Rechtssetzungskompetenz handelt, kann der Bund sämtliche beruflichen Aus- und Weiterbildungen regeln, mit Ausnahme derjenigen auf Hochschulstufe. Zu den Berufen, bei denen der Bund zur Regelung der Berufsbildung befugt ist, gehören auch die nicht ärztlichen Gesundheitsberufe, einschliesslich der komplementärmedi- zinischen Berufe. Ausserdem kann der Bund gestützt auf Artikel 95 der Bundesverfassung Vorschrif- ten über die selbstständige Ausübung von Gesundheitsberufen erlassen (vgl. Ziff. 5.2.1), was er zur Gewährleistung der interkantonalen Freizügigkeit getan hat. Im Übrigen sind die Kantone dafür zuständig, die Ausübung der nicht ärztlichen Gesundheitsberufe, also auch diejenigen der Komplementärmedizin, zu reglementie- ren. In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass die Verfassung vom 30. April

1995 des Kantons Appenzell Ausserrhoden29 die freie Heiltätigkeit gewährleistet

(Art. 48 Abs. 6).

5.3.2 Bundesgesetzgebung

5.3.2.1 Berufsbildungsgesetz

In Ausführung von Artikel 63 der Bundesverfassung gilt das Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 200230 grundsätzlich für sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der Hochschulen. Es regelt unter anderem die berufliche Grundbildung, die höhere Berufsbildung und die berufsorientierte Weiterbildung (Art. 2 Abs. 1). Unter das Berufsbildungsgesetz fallen auch die klassischen nicht ärztlichen Gesund- heitsberufe (z.B. Pflegeberufe). Gestützt auf das Berufsbildungsgesetz können ebenfalls komplementärmedizinische Berufe einer eidgenössischen Regelung zuge- führt werden. Solange der Bund einen konkreten Berufsbereich unreglementiert lässt, bleiben die Kantone dafür zuständig. Dies trifft bisher auf die nicht ärztlichen Berufe der Komplementärmedizin zu, wobei erste Ansätze zu einer Reglementie- rung dieser Berufe auf Bundesebene vorliegen.

5.3.2.2 Binnenmarktgesetz

In Ausführung von Artikel 95 der Bundesverfassung gewährleistet das Binnen- marktgesetz vom 6. Oktober 199531 bei der Ausübung einer privaten Erwerbstätig- keit interkantonale Freizügigkeit; es gilt auch für die selbstständige Ausübung der nicht ärztlichen Gesundheitsberufe.

29 Ausserrhodische Gesetzessammlung 111.1.

30 SR 412.10. 31 SR 943.02.

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Das Binnenmarktgesetz gibt jeder Person, die eine Erwerbstätigkeit rechtmässig ausübt, das Recht, ihre Tätigkeit in der ganzen Schweiz nach den Vorschriften des Ortes der Erstniederlassung auszuüben (Art. 2 Abs. 4 BGMB32). Beschränkungen dieses Rechts sind zulässig, wenn sie gleichermassen für ortsansässige Personen gelten, zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich sowie ver- hältnismässig sind (Art. 3 Abs. 1 BGBM). Für die Ausübung der nicht ärztlichen Gesundheitsberufe der Komplementärmedizin bedeutet dies, dass der Bestimmungs- kanton (Ort der Zweitniederlassung) dafür grundsätzlich nicht strengere Vorausset- zungen als der Herkunftskanton (Ort der Erstniederlassung) verlangen darf.

5.3.3 Kantonale Gesetzgebung

5.3.3.1 Berufsbildung

Einzelne Kantone sehen für bestimmte Berufe der Komplementärmedizin eine kantonale Prüfung vor, so für den Heilpraktiker oder die Heilpraktikerin (z.B. BL, und SG) oder zusätzlich für die Homöopathie, traditionelle chinesische Medizin, Akupunktur und Ayurveda (BS). Einzelne Kantone anerkennen bestimmte private Ausbildungsgänge der Komplementärmedizin (z.B. BE).

5.3.3.2 Berufsausübung

In den kantonalen Gesundheitsgesetzgebungen lassen sich grob zwei Systeme der Regelung von Gesundheitsberufen unterscheiden: In einer älteren Konzeption werden die Gesundheitsberufe in der Gesundheitsge- setzgebung abschliessend aufgelistet und einer Bewilligungspflicht unterstellt. Eine Bewilligung für ihre Ausübung wird erteilt, wenn bestimmte fachliche und persön- liche Voraussetzungen gegeben sind. Nur diejenigen Personen, die einen dieser Gesundheitsberufe ausüben, dürfen im gesetzlich vorgegebenen Rahmen Krankhei- ten oder andere gesundheitliche Störungen feststellen oder behandeln. Fehlt eine Heiltätigkeit auf dieser Liste, ist ihre Ausübung verboten; erlaubt sind lediglich Tätigkeiten, die das Wohlbefinden fördern. In diesen Gesundheitsgesetzgebungen fehlen die Berufe der Komplementärmedizin (z.B. AG), oder es werden nur einzelne Berufe aufgeführt. So wird in mehreren Kantonen die Naturheilpraktik mit Bewilligung erlaubt (z.B. AI, BL und SG); in einigen Kantonen gilt dies für weitere Methoden, namentlich die Homöopathie, die traditionelle chinesische Medizin, die Akupunktur und Ayurveda (z.B. BS, SO). Faktisch wird jedoch die Ausübung der übrigen komplementärmedizinischen Tätig- keiten auch in diesen Kantonen geduldet. Eine neuere Gesetzgebungskonzeption knüpft am Gefährdungspotenzial von Tätig- keiten an. Berufe, bei deren Ausübung die physische oder psychische Gesundheit von Patientinnen und Patienten gefährdet werden kann, bedürfen einer staatlichen Bewilligung oder müssen den Behörden zumindest gemeldet werden. Gesundheits- bezogene Tätigkeiten, die nicht als gesundheitsgefährdend aufgefasst werden, dürfen grundsätzlich frei ausgeübt werden.

32 Änderung vom 16. Dezember 2005 (BBl 2005 7461).

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Mehrere Kantone kennen eine Bewilligungspflicht für bestimmte Tätigkeiten der Komplementärmedizin, während die übrigen Tätigkeiten grundsätzlich frei ausgeübt werden dürfen. So beschränken einige Kantone (z.B. AR) die Bewilligungspflicht auf Naturheilpraktikerinnen und Naturheilpraktiker. Andere Kantone erstrecken sie zudem auf die Ausübung der Homöopathie, der traditionellen chinesischen Medizin und der Akupunktur (z.B. BE, GR). Einzelne Kantone weisen eine Bewilligungs- pflicht lediglich für die Akupunktur auf (z.B. ZG, SZ). Einige Kantone erachten das Gefährdungspotenzial komplementärmedizinischer Tätigkeiten als vernachlässigbar, sodass sie die entsprechenden Tätigkeiten freigeben (z.B. FR, NE, VS). In verschie- denen Kantonen besteht eine Meldepflicht (z.B. GE). Die Liberalisierung der Zulassungsregelungen zu Gesundheitsberufen, wie sie in den letzten Jahren in mehreren Kantonen vorgenommen wurde, wurde in einem Bericht der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) zur «Zulassung zu beruflichen Tätigkeiten im Gesundheitswe- sen» vom Juni 2000 empfohlen33. Danach sollen Bewilligungspflichten auf diejeni- gen Gesundheitsberufe beschränkt werden, bei denen eine staatliche Regulierung und Aufsicht aufgrund des Gefährdungspotenzials angezeigt ist.

5.4 Gesundheitsversorgung und -vorsorge

5.4.1 Zuständigkeit

Artikel 118 Absatz 1 der Bundesverfassung gibt dem Bund die Befugnis, in seinem Zuständigkeitsbereich Massnahmen zum Schutz der Gesundheit zu treffen. Absatz 2 zählt die Bereiche auf, in denen der Bund eine umfassende Zuständigkeit zum Erlass von Vorschriften hat. Nach Absatz 2 Buchstabe b ist der Bund für die Bekämpfung übertragbarer, weit verbreiteter oder bösartiger Krankheiten zuständig. Mit dem Ziel der Krankheitsbekämpfung kann er alle geeigneten und notwendigen Massnahmen treffen. Es kann sich dabei um Massnahmen zur Behandlung solcher Krankheiten, aber auch zu deren Prävention oder zur Gesundheitsförderung handeln. Zu den traditionellen kantonalen Aufgaben gehört die Gesundheitsversorgung. Die Kantone haben die dafür notwendigen Einrichtungen, namentlich Spitäler, bereitzu- stellen. In vielen Kantonsverfassungen ist denn auch die Aufgabe der Gesundheits- versorgung festgeschrieben. Einige Kantonsverfassungen verankern ferner ausdrück- lich die Aufgabe der Gesundheitsvorsorge (z.B. BE, ZH). Nur einzelne Kantonsverfassungen äussern sich ausdrücklich zur Komplementärmedizin. So verpflichtet die Verfassung vom 6. Juni 1993 des Kantons Bern34 den Kanton, natürliche Heilmethoden zu fördern.

5.4.2 Gesetzgebung

Der Bund hat seine Zuständigkeit zur Krankheitsbekämpfung nur beschränkt wahr- genommen, vor allem bezüglich der übertragbaren Krankheiten35. Soweit der Bund diese nicht ausgeschöpft hat, sind die Kantone dafür verantwortlich.

33 Siehe http://www.gdk-cds.ch/116.0.html

34 Bernische Systematische Gesetzessammlung BSG 101.1.

35 Zu erwähnen ist das Epidemiengesetz vom 18. Dezember 1970 (SR 818.101).

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Die Kantone regeln die Gesundheitsversorgung und -vorsorge in ihren Gesundheits- gesetzgebungen oder in spezifischen Erlassen (z.B. Spitalgesetzgebungen). Diese Gesetzgebungen beschränken sich weitgehend auf eine Regelung der Organisation. Wie weit die Komplementärmedizin in der Gesundheitsversorgung und -vorsorge einbezogen wird, ist primär eine Frage der Umsetzung der entsprechenden Gesetz- gebungen, sei es auf Bundesebene oder auf kantonaler Ebene.

5.5 Komplementärmedizinische Arzneimittel

5.5.1 Zuständigkeit

Artikel 118 Absatz 2 Buchstabe a der Bundesverfassung ermächtigt den Bund unter anderem, Vorschriften über den Umgang mit Heilmitteln zu erlassen. Diese umfas- sende Zuständigkeit wurde mit Erlass des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember

2000 (HMG)36 ausgeschöpft.

5.5.2 Heilmittelgesetzgebung

5.5.2.1 Allgemeines

Das Heilmittelgesetz bezweckt, dass zum Schutz der Gesundheit nur qualitativ hoch stehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht werden (Art. 1. Abs. 1). Unter die Heilmittel fallen alle Arzneimittel, auch diejenigen der Komple- mentärmedizin. Im Blickfeld der Initiative stehen vor allem die Regelungen zur Zulassung und zur Abgabe von komplementärmedizinischen Arzneimitteln.

5.5.2.2 Zulassung von Arzneimitteln

Das Heilmittelgesetz schreibt vor, dass verwendungsfertige Arzneimittel erst mit Zulassung durch das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic) in Verkehr gebracht werden dürfen (Art. 9 Abs. 1 HMG). Mit dieser Bestimmung braucht es für viele Arzneimittel der Komplementärmedizin neu eine Zulassung. Für eine Zulas- sung muss unter anderem belegt werden, dass ein Arzneimittel qualitativ hoch stehend, sicher und wirksam ist. Von der Zulassungspflicht können etwa Arzneimit- tel ausgenommen werden, die in dafür autorisierten Betrieben (z.B. Apotheken oder Drogerien) nach Vorschrift eines anerkannten Arzneibuchs oder Formulariums (Formula officinalis) oder nach eigener Rezeptur in kleinen Mengen zubereitet und nur an die eigene Kundschaft abgegeben werden (Art. 9 Abs. 2 Bst. b HMG). Diese eng auszulegende37 Ausnahme wurde gerade auch mit Blick auf komplementärme- dizinische Arzneimittel geschaffen.

36 SR 812.21.

37 BGE 132 II 200 ff.

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Gemäss Heilmittelgesetz sieht das Schweizerische Heilmittelinstitut unter anderem für Arzneimittel der Komplementärmedizin vereinfachte Zulassungsverfahren vor, «wenn dies mit den Anforderungen an Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit verein- bar ist» (Art. 14 Abs. 1 HMG). Die Verordnung des Schweizerischen Heilmittel- instituts vom 22. Juni 2006 über die Zulassung von Komplementär- und Phytoarz- neimitteln (KPAV)38 sieht je nach Gefährdungspotenzial abgestufte Anforderungen an die Zulassung dieser Arzneimittel vor. Dabei ist für die Mehrzahl der komple- mentärmedizinischen Arzneimittel ein einfaches Meldeverfahren möglich. Die neue Verordnung tritt am 1. Oktober 2006 in Kraft.

5.5.2.3 Abgabe von Arzneimitteln

Das Heilmittelgesetz bestimmt, dass bei der Verschreibung und der Abgabe von Arzneimitteln die anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaften beachtet werden müssen (Art. 26 Abs. 1 HMG). Personen, die verschreibungspflichtige Arzneimittel abgeben dürfen, dürfen auch nicht verschrei- bungspflichtige Arzneimittel abgeben; konkret sind dies Medizinalpersonen, namentlich Apothekerinnen und Apotheker; ferner im Rahmen ihrer Abgabekompe- tenz eidgenössisch diplomierte Drogistinnen und Drogisten sowie weitere Personen, die über eine angemessene Ausbildung verfügen (Art. 25 Abs. 1 HMG). Der Bun- desrat bestimmt, welche Berufskategorien über eine angemessene Ausbildung ver- fügen (Art. 25 Abs. 2 HMG). Das Heilmittelgesetz erlaubt den Kantonen, Personen mit einer kantonal anerkannten Ausbildung ebenfalls zur Abgabe nicht verschrei- bungspflichtiger, komplementärmedizinischer Arzneimittel zuzulassen (Art. 25 Abs. 5 HMG). Diese Regelung wurde im Interesse der Kantone mit komplementär- medizinischer Tradition verankert. Diejenigen Personen, die komplementärmedizi- nische Arzneimittel in Apotheken, Drogerien oder andern Detailhandelsgeschäften abgeben, bedürfen zudem einer Detailhandelsbewilligung, für deren Erteilung die Kantone zuständig sind (Art. 30 HMG). Die Arzneimittelverordnung vom 17. Oktober 2001 (VAM)39 regelt unter anderem die Abgabe von nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln durch nicht ärztliche Fachpersonen der Komplementärmedizin. Danach dürfen Personen mit dem Diplom einer eidgenössisch anerkannten Ausbildung in einem Bereich der Komplementär- medizin bei der Ausübung ihres Berufs durch Swissmedic bezeichnete und nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel selbstständig abgeben (Art. 25a VAM). Diese Bestimmung kommt allerdings erst dann zum Tragen, wenn es eidgenössisch aner- kannte Ausbildungen im Bereich der Komplementärmedizin gibt, was heute nicht der Fall ist (vgl. Ziff. 5.3.2.1). Heute sind somit von Bundesrechts wegen nur Medizinalpersonen sowie − im Rahmen ihrer Abgabekompetenz − Drogistinnen und Drogisten zur Abgabe kom- plementärmedizinischer Arzneimittel befugt. Nicht ärztliche Fachpersonen der Komplementärmedizin dürfen keine Arzneimittel abgeben, ausser der einzelne Kanton anerkennt eine Ausbildung und lässt die Abgabe nicht verschreibungspflich- tiger Arzneimittel im entsprechenden Tätigkeitsbereich zu. Hingegen ist die Anwen-

38 Siehe

http://www.swissmedic.ch/de/behoerden/overall.asp?theme=0.00073&theme_id=718 39 SR 812.212.21

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dung von nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln der Komplementärmedizin durch nicht ärztliche Fachpersonen erlaubt.

5.6 Sozialversicherung

5.6.1 Zuständigkeit

Der Bund hat verschiedene Kompetenzen im Bereich der sozialen Sicherheit. Im vorliegenden Zusammenhang relevant sind seine umfassenden Zuständigkeiten, Vorschriften in der Kranken- und Unfallversicherung (Art. 117 BV) sowie in der Invalidenversicherung (Art. 112 BV) zu erlassen.

5.6.2 Bundesgesetzgebung

5.6.2.1 Krankenversicherung

Das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (Kranken- versicherungsgesetz; KVG)40 legt die Voraussetzungen fest, unter denen die Kosten für medizinische Leistungen von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung übernommen werden (Art. 24ff. KVG). Nach Artikel 32 des Krankenversicherungs- gesetzes müssen Leistungen wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sein (WZW- Kriterien); dabei muss die Wirksamkeit nach wissenschaftlichen Methoden nachge- wiesen werden. Das System des Krankenversicherungsgesetzes kann wie folgt zusammengefasst werden: – Leistungen zur Diagnose und Behandlung von Krankheiten und ihren Fol- gen, die von Ärztinnen und Ärzten oder Chiropraktorinnen und Chiroprakto- ren erbracht werden, werden grundsätzlich von der obligatorischen Kran- kenpflegeversicherung übernommen; dies in der Annahme, dass dabei die WZW-Kriterien erfüllt sind. – Neue Leistungen oder Leistungen, deren Wirksamkeit, Zweckmässigkeit oder Wirtschaftlichkeit umstritten sind, werden durch die eidgenössische Leistungskommission geprüft. Der Entscheid, ob und in welchem Umfang eine solche Leistung übernommen wird, liegt beim Eidgenössischen Depar- tement des Innern (EDI). Die Verordnung des EDI vom 29. September 1995 über Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Kran- kenpflege-Leistungsverordnung; KLV)41 enthält einen Katalog derjenigen Leistungen, die übernommen, die nur unter bestimmten Voraussetzungen bzw. die nicht übernommen werden (Leistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung). – Bei nicht ärztlichen Leistungen (z.B. Physiotherapie) besteht eine Übernah- mepflicht nur für die Leistungen, die in der Krankenpflege-Leistungsver- ordnung aufgeführt sind.

40 SR 832.10. 41 SR 832.112.31.

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Das Krankenversicherungsgesetz unterscheidet nicht zwischen wissenschaftlicher Medizin und Komplementärmedizin. Die WZW-Kriterien nach Artikel 32 des Krankenversicherungsgesetzes gelten für beide Bereiche gleichermassen. Auch unterliegen in beiden Bereichen neue oder umstrittene Leistungen einer Begutach- tung. Nur soweit diese positiv ausfällt, wird die Leistung von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung übernommen.

5.6.2.2 Unfallversicherung

Das Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (Unfallver- sicherungsgesetz; UVG)42 gewährt dem oder der Versicherten einen Anspruch auf die zweckmässige Behandlung von Unfallfolgen (Art. 10 Abs. 1 UVG). Als zweckmässig gelten solche Behandlungen, die wissenschaftlich anerkannt und wirtschaftlich sind. Im Unterschied zur Krankenversicherungs- enthält die Unfall- versicherungsgesetzgebung keinen Leistungskatalog. Erweist sich eine komplemen- tärmedizinische Behandlung im Einzelfall als angezeigt, so kommt die Unfallversi- cherung in der Regel dafür auf.

5.6.2.3 Invalidenversicherung

Das Bundesgesetz vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (Invalidenver- sicherungsgesetz; IVG)43 gewährt Versicherten Anspruch auf medizinische Mass- nahmen, die nicht auf die Behandlung des Leidens an sich, sondern unmittelbar auf die Eingliederung ins Erwerbsleben gerichtet sind (Art. 12 IVG). Versicherte haben zudem bis zum vollendeten 20. Altersjahr Anspruch auf die zur Behandlung von Geburtsgebrechen notwendigen medizinischen Massnahmen (Art. 13 IVG). Ein Kreisschreiben des Bundesamtes für Sozialversicherung über die medizinischen Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung (KSME; gültig ab 1. No- vember 2005)44 enthält die Pflichtleistungen der Invalidenversicherung. Dabei hält sich dieser Katalog grundsätzlich an den Leistungskatalog der obligatorischen Kran- kenpflegeversicherung.

5.7 Lehre und Forschung

5.7.1 Zuständigkeit

Mit Artikel 63a der Bundesverfassung45 besteht neu ein eigener Artikel zu den Hochschulen. Er betrifft sowohl die Universitäten, einschliesslich der Eidgenössi- schen Technischen Hochschulen (ETH), als auch die Fachhochschulen46. Wie bisher

42 SR 832.20 43 SR 831.20

44 Siehe http://www.sozialversicherungen.admin.ch/?lng=de

45 Fassung gemäss Volksabstimmung vom 21. Mai 2006 betreffend Neuordnung der Verfas- sungsbestimmungen zur Bildung (BBl 2005 7273). 46 Vgl. Parlamentarische Initiative. Bildungsrahmenartikel in der Bundesverfassung, Bericht der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrats vom 23. Juni 2005, BBl 2005 5526.

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können sowohl der Bund als auch die Kantone Hochschulen schaffen, führen und unterstützen (parallele Kompetenz). Der neue Hochschulartikel bezweckt die gemeinsame Steuerung des Hochschulbereichs durch Bund und Kantone. Im Hinblick darauf besteht eine Zusammenarbeitsverpflichtung von Bund und Kanto- nen: Nach Absatz 3 sorgen beide Seiten gemeinsam für die Koordination und die Gewährleistung der Qualitätssicherung im schweizerischen Hochschulwesen (Satz 1). Artikel 64 der Bundesverfassung ermächtigt den Bund zur Forschungsförderung (Abs. 1). Nach Absatz 247 kann er seine Förderung insbesondere davon abhängig machen, dass die Qualitätssicherung und die Koordination sichergestellt sind. Dieser Artikel beinhaltet eine parallele Kompetenz, d.h. neben dem Bund können auch die Kantone weiterhin Forschungsförderung betreiben.

5.7.2 Gesetzgebung

Im Rahmen der Bundesgesetzgebung zu den Hochschulen48 und zu den universitä- ren Medizinalberufen (vgl. Ziff. 5.2.2) sind die Kantone für die Schaffung von Stellen und Einrichtungen an den Universitäten oder anderen kantonalen Hochschu- len zuständig. Dies gilt auch für die Schaffung von Stellen (z.B. Professuren) und Einrichtungen zur Komplementärmedizin. Für das Verfahren zur Schaffung und Besetzung von Stellen oder Einrichtungen kommt die kantonale Gesetzgebung, insbesondere die Universitätsgesetzgebung, zur Anwendung. Das Forschungsgesetz vom 7. Oktober 198349 regelt die Forschungsförderung des Bundes, beispielsweise durch den Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung (SNF). Dabei gelten die Kriterien der wissenschaft- lichen Qualität, die bei der Überprüfung der Förderungswürdigkeit von Forschungs- projekten zum Tragen kommen, gleichermassen für die wissenschaftliche Medizin und für die Komplementärmedizin.

5.8 Überblick zur Rechtslage

Der Bund verfügt im Gesundheits-, Bildungs- und Forschungsbereich über gewisse Zuständigkeiten. So kann er insbesondere die ärztlichen Gesundheitsberufe, die Berufsbildung im Bereich der nicht ärztlichen Gesundheitsberufe, die Heilmittel, die Sozialversicherungen und die Forschungsförderung regeln. Wesentliche Zuständig- keiten stehen den Kantonen zu, so vor allem in der Gesundheitsversorgung und -vorsorge. Auch sind sie bisher dafür zuständig, die Ausübung der nicht ärztlichen Gesundheitsberufe zu regulieren. Dabei sind die Kantone innerhalb des durch die

47 Fassung gemäss Volksabstimmung vom 21. Mai 2006 betreffend Neuordnung der Verfas- sungsbestimmungen zur Bildung (BBl 2005 7273). 48 Gestützt auf Artikel 63 der Bundesverfassung sollen das heutige Universitätsförderungs- gesetz vom 8. Oktober 1999 (SR 414.20) und das Fachhochschulgesetz vom 6. Oktober 1995 (SR 414.71) durch ein neues Hochschulrahmengesetz abgelöst werden (vgl. Parla- mentarische Initiative. Bildungsrahmenartikel in der Bundesverfassung, Bericht der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrats vom 23. Juni 2005, BBl 2005 5511 und 5529). 49 SR 420.1

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Bundesverfassung vorgegebenen Rahmens in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben autonom. Die Gesetzgebung in den einzelnen Aufgabenbereichen lässt sich bezüglich der Komplementärmedizin wie folgt zusammenfassen: – Ärztliche Gesundheitsberufe: Die Bundesgesetzgebung zur Aus- und Wei- terbildung der universitären Medizinalberufe ist vor allem auf die wissen- schaftliche Medizin bezogen. Die Komplementärmedizin ist darin nicht vor- gesehen. – Nicht ärztliche Gesundheitsberufe der Komplementärmedizin: Es besteht bisher auf eidgenössischer Ebene keine Reglementierung der Aus- und Wei- terbildung. Einzelne Kantone sehen für bestimmte Berufe der Komplemen- tärmedizin kantonale Prüfungen vor oder anerkennen bestimmte Ausbil- dungsgänge der Komplementärmedizin. Die Ausübung der nicht ärztlichen Gesundheitsberufe der Komplementärmedizin ist auf kantonaler Ebene unterschiedlich geregelt. Das Spektrum reicht von einem Verbot der Kom- plementärmedizin (mit faktischer Duldung) über Bewilligungspflichten für bestimmte komplementärmedizinische Berufe bis zur Freigabe aller kom- plementärmedizinischen Tätigkeiten. – Gesundheitsversorgung und -vorsorge: Diese ist in den Kantonen unter- schiedlich geregelt. Ob und wie weit die Komplementärmedizin in die Gesundheitsversorgung und -vorsorge einbezogen wird, hängt von der Poli- tik in einem Kanton ab. – Komplementärmedizinische Arzneimittel: Das Heilmittelgesetz sieht je nach Gefährdungspotenzial differenzierte Regelungen für die Zulassung von Arz- neimitteln vor. Für komplementärmedizinische Arzneimittel ist ein verein- fachtes Zulassungsverfahren vorgesehen. – Sozialversicherung: Im Vordergrund steht das Krankenversicherungsgesetz. Dabei gelten die WZW-Kriterien gleichermassen für medizinische Leistun- gen der wissenschaftlichen Medizin wie der Komplementärmedizin. – Lehre und Forschung: Die Kantone sind für die Schaffung von Professuren an kantonalen Hochschulen zuständig. Es bestehen bereits einzelne Lehr- stühle für Komplementärmedizin (vgl. Ziff. 4.7). In der Forschungsförde- rung bestehen dieselben Kriterien für die Prüfung der Förderungswürdigkeit von Forschungsprojekten in der wissenschaftlichen Medizin wie in der Komplementärmedizin. Dieser Überblick zeigt, dass sowohl auf Bundesebene wie auf kantonaler Ebene die gesetzlichen Grundlagen für eine angemessene Berücksichtigung der Komplemen- tärmedizin vorhanden sind. Die föderative Vielfalt, die insbesondere bei der Regle- mentierung der nicht ärztlichen Gesundheitsberufe der Komplementärmedizin besteht, ist Ausdruck der unterschiedlichen Einschätzung des Gefährdungspotenzials und der unterschiedlichen Traditionen in den einzelnen Kantonen.

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6 Verhältnis zum internationalen Recht

6.1 Europäische Union

Die Arbeiten der Europäischen Union (EU) zur so genannten nicht konventionellen Medizin konzentrieren sich auf zwei Aspekte: die Forschung und die Regelung im Arzneimittelbereich.

1993 lancierte die Europäische Union ein fünfjähriges Forschungsprogramm zur

nicht konventionellen Medizin (Aktion COST B450 – Europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der wissenschaftlichen und technischen Forschung), um den aktuel- len Wissensstand zu erfassen und eine Datenbank aufzubauen. Die Schweiz beteilig- te sich aktiv an diesem Programm. Ausserdem verabschiedete das Europäische Parlament am 29. Mai 1997 gestützt auf den Lannoye-Bericht eine Entschliessung zur Rechtsstellung der nicht konventionel- len Medizinrichtungen51. Mit dieser Entschliessung wird die Europäische Kommis- sion aufgefordert, einen Prozess zur Anerkennung nicht konventioneller medizini- scher Richtungen einzuleiten. Hingegen lehnte das Parlament die Kostenübernahme dieser medizinischen Richtungen im Rahmen der sozialen Sicherheit mit grosser Mehrheit ab. Auch der Antrag für eine gemeinschaftsrechtliche Regelung wurde zurückgewiesen. Im Rahmen des Aktionsprogramms der Gemeinschaft im Bereich der öffentlichen Gesundheit (2007–2013) verlangt das Europäische Parlament, dass die Komplementär- und Alternativmedizin in die Aktionen aufgenommen wird, die durch das Programm unterstützt werden. Auf reglementarischer Ebene wurde mit der Richtlinie 2001/83/EG vom 6. Novem- ber 200152 ein Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel eingeführt, der insbe- sondere für pflanzliche und für homöopathische Arzneimittel Anwendung findet. Die Richtlinie 2005/36/EG53 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen enthält Bestimmungen zur freien Erbringung von Dienstleistungen und zur Nieder- lassungsfreiheit der Ärztinnen und Ärzte; sie gilt jedoch nicht für Berufe, die mit der Ausübung der Komplementär- oder Alternativmedizin verbunden sind. Somit steht es den Mitgliedstaaten frei, Gesetze zu erlassen und diese Berufe anzuerkennen.

6.2 Europarat

Die Parlamentarische Versammlung des Europarats verfolgt die gleiche Richtung wie das Europäische Parlament. Sie hat am 4. November 1999 eine Resolution54 für ein europaweites Vorgehen im Bereich der nichtkonventionellen medizinischen Richtungen verabschiedet, die vom Grundsatz der Wahlfreiheit der Patientinnen und Patienten ausgeht.

50 Europäische Kommission, COST Action B⁴: Unconventional medicine at the beginning of the third millenium: time for integration. Abstract book and scientific program, Italien, Juni 1998.

51 Europäisches Parlament, Entschliessung A4 758/97.

52 ABl. Nr. L 311 vom 28.11.2001, S. 67–128.

53 ABl. Nr. L 255 vom 30.9.2005, S. 22–142.

54 Europarat, Resolution 1206 (1999): A European approach to non-conventional medicines, Extract from the Official Gazette of the Council of Europe, November 1999.

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Die Europäische Pharmakopöe, an deren Erarbeitung die Schweiz namhaften Anteil hat, enthält zahlreiche Bestimmungen für komplementärmedizinische Arzneimittel, die auch in der Schweiz verbindlich sind55.

7 Auswirkungen bei einer Annahme der Initiative

7.1 Auswirkungen auf den Bund

Es sollen nachfolgend vor allem die Konsequenzen in den Bereichen der Aus- und Weiterbildung der ärztlichen und der nicht ärztlichen Gesundheitsberufe und bei der Forschungsförderung dargestellt werden. Weitere Folgen wären Anpassungen von Bundesgesetzen (z.B. KVG und entsprechende Verordnungen) mit entsprechenden Kostenfolgen. Die Integration komplementärmedizinischer Inhalte in die Aus- und Weiterbildung der ärztlichen Gesundheitsberufe hätte Folgen für die Organisation der universitären Studiengänge, insbesondere in den Fachrichtungen Humanmedizin und Pharmazie. So müssten die eigens dafür zuständigen interfakultären Arbeitsgruppen komple- mentärmedizinische Inhalte und Methoden zunächst definieren und diese in die Lernzielkataloge der entsprechenden Studiengänge aufnehmen. Anlässlich der eidgenössischen Schlussprüfung (Staatsexamen), für die der Bund gemäss Medi- zinalgesetzgebung (vgl. Ziff. 5.2.2) weiterhin zuständig sein wird, müsste die Errei- chung der Lernziele der Komplementärmedizin ebenfalls geprüft werden. Entsprechend müssten auch für den Bereich der herkömmlichen nicht ärztlichen Gesundheitsberufe (z.B. Pflegeberufe) neue Bundesregelungen mit entsprechenden Kostenfolgen erarbeitet werden. Bei einer Gleichstellung der Komplementärmedizin mit der wissenschaftlichen Medizin müssten auch die vom Bund aufgewendeten Forschungsgelder entweder beträchtlich erhöht oder zur Wahrung der Kostenneutralität die Mittel für andere Forschungsbereiche reduziert werden.

7.2 Auswirkungen auf die Kantone

Von einer Annahme der Initiative wären die Kantone am meisten betroffen. Mit Sicherheit würde sich dadurch die Reglementierungsdichte mit entsprechenden Kostenfolgen erhöhen. Die Kantone würden verpflichtet, im ambulanten und stationären Bereich die komplementärmedizinische Versorgung sicherzustellen. Während das Angebot im ambulanten Bereich schon heute vergleichsweise vielfältig ist, gibt es im stationären Bereich verhältnismässig wenige Institutionen, welche komplementärmedizinische Behandlungen anbieten. Falls komplementärmedizinische Behandlungen nicht innerhalb der bestehenden Strukturen angeboten werden, sondern zusätzliche Kran- kenhausbetten geschaffen würden, würde dies Kosten von schätzungsweise 750 000 bis eine Million Franken pro Bett zur Folge haben56.

55 http://www.pheur.org/site/page_628.php

56 Protokoll des Zuger Kantonsrates vom 3. Juli 2003, S. 306.

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Die Integration der Komplementärmedizin in die Aus- und Weiterbildung aller Gesundheitsberufe würde nach Schätzungen der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) zu Mehrkosten in der Höhe von einer Million Franken pro Professur auf der universitären Stufe, und von

500 000 Franken pro Professur auf Fachhochschulstufe führen. Angesichts von über

1000 Professuren57 in wissenschaftlicher Medizin müssten für die geforderte umfas- sende Integration der Komplementärmedizin in die Lehre eine massgebliche Zahl komplementärmedizinischer Lehrstühle geschaffen werden. Diese müssten auch mit entsprechenden Infrastrukturen und Forschungsmitteln ausgestattet werden. Neben den Kosten für das Lehrangebot müsste davon ausgegangen werden, dass sich die Studiendauer sowohl bei den ärztlichen als auch bei den nicht ärztlichen Gesundheitsberufen verlängern würde. Ausgehend von durchschnittlichen Jahres- kosten in der Höhe von geschätzten 80 000 Franken pro Studienplatz in der Medizin hätte beispielsweise eine Verlängerung des Studiums um ein Semester für 800 bis

1000 Studierende einen Mehraufwand in der Höhe von rund 32 bis 40 Millionen

Franken zur Folge. Diese Kosten müssten mehrheitlich von den Kantonen getragen werden. Die Kosten für die Erteilung der kantonalen Berufsausübungsbewilligungen für maximal 15 000 nicht ärztliche Therapeutinnen und Therapeuten der Komplemen- tärmedizin werden von der GDK auf 7,5 Millionen Franken geschätzt, die zumindest teilweise durch die Erhebung von Gebühren kompensiert werden könnten.

7.3 Auswirkungen auf die soziale Krankenversicherung

Die von den Initiantinnen und Initianten geforderte Wiederaufnahme der fünf kom- plementärmedizinischen Heilmethoden in den Leistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung dürfte Kostenfolgen in der Höhe von rund 80 Millionen Franken zur Folge haben. Das Kostenvolumen der obligatorischen Krankenpflege- versicherung würde damit weiter ansteigen. Von erheblicher Bedeutung wäre die Wiederaufnahme der fünf komplementärmedi- zinischen Leistungen in Bezug auf die Kriterien der Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit (WZW). Diese Kriterien werden in Frage gestellt, wenn komplementärmedizinische Leistungen ohne genügenden Nachweis in den Leis- tungskatalog der obligatorischen Krankenpflegeversicherung aufgenommen werden. Das Gleiche gilt für komplementärmedizinische Arzneimittel, die ungeachtet der Erfüllung der WZW-Kriterien in der Spezialitätenliste weitergeführt werden müss- ten. Ausserdem müssten bei einer Annahme der Initiative auch die Kosten für Aufent- halte in einem Spital mit einem komplementärmedizinischen Angebot, das auf einer kantonalen Spitalliste aufgeführt ist, von der obligatorischen Krankenpflegever- sicherung gedeckt werden. Aufgrund der heute geltenden Finanzierungsregelung müsste die obligatorische Krankenpflegeversicherung bei einem Aufenthalt in einem öffentlichen oder öffentlich subventionierten Spital knapp die Hälfte der Mehrkosten decken; die restlichen Kosten würde der Kanton tragen (duale Finanzierung). In

57 Tagesanzeiger online vom 16.9.2005: Mehr als nur Couchepin korrigieren.

http://www.tagesanzeiger.ch/dyn/news/schweiz/540793.html.

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Privatspitälern müsste die obligatorische Krankenpflegeversicherung dagegen den vollen Tarif, mit dem sowohl die Investitionskosten als auch die Betriebskosten abgegolten werden, übernehmen. Angesichts dieser Ausgangslage haben die Kan- tone im Rahmen des geltenden Rechts kaum Anreize, einer allfälligen Ange- botsausweitung bei privaten stationären Einrichtungen durch eine verstärkte Planung entgegenzuwirken. Folglich kann die Entstehung neuer komplementärmedizinischer Behandlungsangebote in Privatspitälern mit entsprechenden Kostenfolgen für die obligatorische Krankenpflegeversicherung nicht ausgeschlossen werden. Eine «umfassende Berücksichtigung» könnte schliesslich bedeuten, dass auch die Leistungen der nicht ärztlichen Therapeutinnen und Therapeuten in Komplementär- medizin in den Leistungskatalog aufgenommen werden müssten. Der Umsatz der im EMR registrierten 14 000 nicht ärztlichen Therapeutinnen und Therapeuten wird auf 1/50 der gesamten Gesundheitskosten von 50 Milliarden Franken pro Jahr, also auf rund eine Milliarde Franken geschätzt58. Als Fazit können die Auswirkungen auf die soziale Krankenversicherung bei einer Annahme der Initiative aufgrund des breiten Interpretationsspielraumes letztlich nur schwer eingeschätzt werden. Mit Sicherheit aber würde der Druck zur Aufnahme weiterer Leistungen in den Leistungskatalog der obligatorischen Krankenpflegever- sicherung zunehmen. Es wäre schwierig zu begründen, dass komplementärmedizini- sche Methoden zwar in die Aus- und Weiterbildung sämtlicher Gesundheitsberufe integriert werden müssen, dass die Leistungen aber in der Regel von einer Erstattung durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung ausgenommen bleiben sollen.

7.4 Auswirkungen auf die komplementärmedizinischen

Gesundheitsberufe Die Annahme der Initiative hätte Auswirkungen auf das Berufsbild der Gesundheits- fachleute, indem neben einer naturwissenschaftlich geprägten Medizin auch andere Denkmodelle einbezogen werden müssten. Im Fall einer Regelung der Berufsausübung der nicht ärztlichen Komplementärme- dizin auf der Basis eigenössisch anerkannter Ausbildungen, wie sie die Initiantinnen und Initianten fordern, wäre mit einer Verringerung der innerberuflichen Konkur- renz zu rechnen. Denn mit der Umsetzung dieser Forderung könnten diejenigen nicht ärztlichen Leistungserbringer, welche die geforderten Voraussetzungen nicht erfüllen, die entsprechende Tätigkeit nicht mehr oder nur noch eingeschränkt aus- üben. Auch würden die eidgenössisch anerkannten nicht ärztlichen Leistungserbrin- ger im Verhältnis zu den ärztlichen aufgewertet.

58 Fritschi, J. (2005): Warum wir Couchepin überleben. Präsentation.

http://www.ngsh.ch/ngsh_downloads/KomplementaermedizinUeberleben.pdf.

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8 Würdigung

8.1 Übersicht

Die Komplementärmedizin ist heute im Gesundheitswesen gut verankert. Sie ver- mochte in den letzten Jahrzehnten ihren Platz im medizinischen Versorgungssystem der Schweiz zu finden und zu sichern. Dies zeigt auch der Stand der Komplemen- tärmedizin (vgl. Ziff. 4). Anerkannt wird auch, dass sich die Komplementärmedizin in weiten Kreisen der Bevölkerung grosser Beliebtheit erfreut und viele Patientinnen und Patienten von positiven Erfahrungen mit der Anwendung komplementärmedizi- nischer Methoden berichten. Die Situation der Komplementärmedizin stellt sich heute wie folgt dar: Mit über 3000 ärztlichen, rund 20 000 nicht ärztlichen Leistungserbringern sowie 15 Prozent der Spitäler, welche insgesamt über 200 komplementärmedizinische Methoden anbieten, verfügt die Bevölkerung heute über ein breites Angebot. Über eine private Zusatzversicherung haben schätzungsweise 70 Prozent der Bevölkerung Zugang zu komplementärmedizinischen Leistungen. Im Rahmen der obligatorischen Kranken- pflegeversicherung sind die ärztliche Akupunktur und zahlreiche komplementärme- dizinische Arzneimittel versichert. Über 25 000 komplementärmedizinische Arz- neimittel werden von der Swissmedic in einem vereinfachten Verfahren zugelassen. Die Komplementärmedizin ist nicht nur im Gesundheitssystem bereits gut verankert. Die bestehenden gesetzlichen Grundlagen auf Bundesebene wie auf kantonaler Ebene zeigen auch, dass eine angemessene Berücksichtigung der Komplementärme- dizin schon heute möglich ist. Der Initiativtext verlangt eine umfassende Berücksichtigung der Komplementärme- dizin durch Bund und Kantone. Der Begriff «umfassende Berücksichtigung» lässt einen breiten Interpretationsspielraum zu (vgl. Ziff. 2.4). Unabhängig von der Inter- pretation dieses Begriffs hätte die Initiative erhebliche Auswirkungen auf das schweizerische Gesundheitssystem und darüber hinaus auf die Bereiche Bildung und Forschung.

8.2 Bereits erfüllte Ziele und Forderungen der Initiative

Therapiewahlfreiheit Schon heute besteht ein breiter Markt an komplementärmedizinischen Dienstleis- tungen besonders im ambulanten Bereich. Ebenso existiert ein grosses Angebot an komplementärmedizinischen Arzneimitteln. Die Therapiewahlfreiheit mit Bezug auf die Komplementärmedizin kann weitgehend als erfüllt betrachtet werden. Für alle Versicherten zugänglich sind die ärztliche Akupunktur sowie zahlreiche komplementärmedizinische Arzneimittel, die im Leistungskatalog der obligatori- schen Krankenpflegeversicherung enthalten bzw. auf der Spezialitätenliste aufge- nommen sind. Dass die Mehrheit der Bevölkerung über eine Zusatzversicherung für Komplementärmedizin verfügt, ist ein Beleg für ihre Bereitschaft, die Komplemen- tärmedizin auf freiwilliger Basis zu finanzieren. Mit der Zusatzversicherung können eine Vielzahl der über 200 in der Schweiz praktizierten Methoden finanziert werden. Für diejenigen Bürgerinnen und Bürger, die über keine Zusatzversicherung für Komplementärmedizin verfügen und die aufgrund bisheriger Erkrankungen auch

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keine abschliessen können, kann die Therapiewahlfreiheit unter Umständen einge- schränkt sein. Die Forderung nach Therapiewahlfreiheit des Patienten oder der Patientin zu Lasten des Leistungskatalogs der obligatorischen Krankenpflegeversi- cherung geht jedoch zu weit. Der Bundesrat ist der Meinung, dass die Pflichtleistun- gen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung jene Therapien ausreichend sicherstellen, die für die Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit notwendig sind. Kriterium für die Wahl einer Therapie soll deren Wirksamkeit sein, insbeson- dere wenn sie solidarisch finanziert werden soll. Die Forderung nach staatlich gewährleisteter Therapiewahlfreiheit ist nur da gerechtfertigt, wo die Wirksamkeit einer Therapie erwiesen ist.

Therapiefreiheit Die Therapiefreiheit der ärztlichen Leistungserbringer ist gegeben. Jede Ärztin oder jeder Arzt, die oder der über eine kantonale Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung verfügt, ist frei, sämtliche Methoden anzuwenden, wenn dies nach den Regeln der ärztlichen Kunst («lege artis») erfolgt. Auch die Therapiefreiheit nicht ärztlicher Komplementärtherapeutinnen und -therapeuten ist entweder durch Regelung oder Freigabe der komplementärmedizini- schen Berufe in einer Mehrheit der Kantone gegeben. Wo noch restriktive Gesetz- gebungen vorliegen, wird die Tätigkeit der nicht ärztlichen Therapeutinnen und Therapeuten faktisch geduldet. Die völlige Freigabe ist aber nicht im Sinne der nicht ärztlichen Therapeutinnen und Therapeuten, die vielmehr eine bewilligungspflichtige Tätigkeit auf der Basis einer eidgenössisch zu regelnden Ausbildung in Komplementär- oder Alternativmedizin anstreben. Aber auch eine Annahme der Initiative könnte die Kantone letztlich nicht zu einer einheitlichen Regelung zwingen, weil sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Rahmen der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen grundsätzlich autonom sind.

Gleichbehandlung im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung Damit medizinische Leistungen von der sozialen Krankenversicherung vergütet werden, müssen die drei Kriterien der Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirt- schaftlichkeit erfüllt sein. Der Nachweis der Wirksamkeit hat dabei nach wissen- schaftlichen Methoden zu erfolgen. Umstrittene Leistungen werden einer Begutach- tung unterzogen. Fällt die Evaluation positiv aus, so wird die Leistung vergütet. Dasselbe Verfahren gilt übrigens auch für umstrittene Leistungen aus dem Bereich der wissenschaftlichen Medizin. Hinsichtlich der Finanzierung ist die Gleichbehand- lung von Komplementärmedizin und wissenschaftlicher Medizin durch das Kran- kenversicherungsgesetz somit bereits heute gewährleistet. Im Rahmen zukünftiger Versorgungsmodelle wie beispielsweise der Health- Maintenance-Organizations (HMOs) sind mehr Freiheitsgrade der Therapeutinnen und Therapeuten in Bezug auf die Anwendung komplementärmedizinischer Metho- den denkbar. Bei der von HMO getragenen Budgetverantwortung erhielten diese pro Patientin oder pro Patient eine angemessene Pauschale (Capitation), für welche auch Leistungen vorgesehen werden können, die den Umfang der obligatorischen Kran- kenversicherung übersteigen59.

59 Botschaft betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Managed Care) vom 15. September 2004, BBl 2004 5604.

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Erleichterte Zulassung komplementärmedizinischer Arzneimittel Die Zulassung komplementärmedizinischer Arzneimittel erfolgt gemäss Heilmittel- gesetzgebung zu erleichterten Bedingungen. Die Sicherheit der Arzneimittel ist gewährleistet, vorausgesetzt, dass die Patientinnen und Patienten sich beim Einkauf an die dafür vorgesehenen Verkaufskanäle halten (Apotheken, Drogerien, ärztliche und nicht ärztliche Therapeutinnen und Therapeuten mit entsprechender Detailhan- delsbewilligung bzw. Bewilligung zur Selbstdispensation) und nicht beispielsweise Arzneimittel über das Internet beziehen, in dem es im Regelfall weder eine Überprü- fung der Qualität noch der Sicherheit gibt. Trotzdem gibt es immer wieder Arznei- mittelchargen, beispielsweise der traditionellen chinesischem Medizin (TCM), die viel zu hohe Gehalte an toxischen Inhaltsstoffen wie zum Beispiel Pyrrolizidin- Alkaloide aufweisen, die zu schweren Leberschäden führen oder bei längerer Anwendung gar Krebs auslösen können60. Die Frage der Abgabe komplementärmedizinischer Heilmittel, die gemäss Forde- rungen der Initiantinnen und Initianten an eine einheitliche eidgenössische Ausbil- dung gebunden werden soll, ist noch offen. Für die Berufsausübung der nicht ärzt- lichen Therapeutinnen und Therapeuten ist die Möglichkeit der Anwendung komplementärmedizinischer Arzneimittel während der Behandlung gegeben; die Berufsausübung wird auch bei fehlendem Abgaberecht (Selbstdispensation) nicht behindert. In einigen Kantonen haben sie zudem das Recht, Arzneimittel auch direkt an die Patienten abzugeben.

Gleichbehandlung im Rahmen der Forschungsförderung Für die Forschungsförderung in Komplementärmedizin gelten die gleichen Aus- wahlkriterien wie für die wissenschaftliche Medizin. Schon heute ist die Gleich- behandlung von Forschungsprojekten der Komplementärmedizin und der wissen- schaftlichen Medizin gewährleistet.

8.3 Zu weit gehende Forderungen der Initiative

Ausbau des stationären Angebotes in Komplementärmedizin Ein Ausbau des stationären Angebotes in Komplementärmedizin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung und der Kantone ist aus Kostengründen abzulehnen. Die Analyse zeigt aber, dass Privat- und Regionalspitäler vermehrt stationäre, komplementärmedizinische Leistungen anbieten.

Wiederaufnahme ärztlicher Leistungen in den Leistungskatalog Die von den Initiantinnen und Initianten geforderte definitive Aufnahme der ärztli- chen Leistungen für die klassische Homöopathie, die Neuraltherapie, Phytotherapie, die anthroposophisch erweiterte Medizin und die traditionelle chinesische Medizin in den Leistungskatalog ist abzulehnen, weil diese Methoden die Kriterien der Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit (WZW) nach dem heutigen Stand der nationalen und internationalen Forschung nicht erfüllen. Würde dieser Entscheid rückgängig gemacht, so müssten die WZW-Kriterien relativiert bzw.

60 Medienmitteilung der Swissmedic vom 8. März 2005: Rückzug chinesischer Arzneimittel mit toxischen Stoffen.

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angepasst werden. Damit ginge ein einheitlicher Massstab für die Beurteilung von Leistungen der wissenschaftlichen Medizin und der Komplementärmedizin verloren. Sollten für die Komplementärmedizin nicht die gleichen Kriterien gelten wie für die wissenschaftliche Medizin, so könnte dies in der Folge zu einer massiven Zunahme der Pflichtleistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung und somit zu einer Kosten- und Prämienerhöhung führen. Ein Blick auf die von der Union schweizerischer komplementärmedizinischer Ärzteorganisationen vertretenen fünf- zehn Methoden macht deutlich, dass die Forderung zur Aufnahme weiterer Metho- den in den Leistungskatalog angesichts der praktizierten Methodenvielfalt nahe liegend ist. Eine Ablehnung liesse sich mit Blick auf eine in der Bundesverfassung verankerte «umfassende Berücksichtigung» nicht plausibel begründen. Die Auf- nahme weiterer komplementärmedizinischer Leistungen in den Leistungskatalog würde nach heutigem Forschungsstand zu einer Privilegierung der Komplementär- medizin gegenüber der wissenschaftlichen Medizin führen und ist deswegen abzu- lehnen.

Integration der Komplementärmedizin in die Aus- und Weiterbildung aller Gesundheitsberufe Eine obligatorische Aufnahme komplementärmedizinischer Inhalte in die Aus- und Weiterbildung würde den Rahmen der bereits heute sehr dichten Studienpläne sprengen. Er könnte nur auf Kosten bestehender Inhalte oder mit einer entsprechen- den Verlängerung der Aus- und Weiterbildung erreicht werden. Komplementärme- dizinische Methoden bleiben deswegen von der Lehre nicht grundsätzlich ausge- schlossen; doch gilt auch hier, dass nur solche Methoden vermittelt werden, deren Wirksamkeit mit wissenschaftlichen Methoden nachgewiesen werden können. Zusätzlich zum Kriterium der Wirksamkeit müsste grundsätzlich eine Unterschei- dung getroffen werden zwischen Methoden, die für die Behandlung einer Krankheit geeignet sind, und solchen, die ausschliesslich zur Verbesserung des Wohlbefindens eingesetzt werden oder als «Wellnesserlebnis» gelten müssen61. Bei der Integration der Komplementärmedizin in die Aus- und Weiterbildung muss in Betracht gezogen werden, dass die Schweiz aufgrund eines sektoriellen Abkom- mens alle Diplome und Weiterbildungstitel der universitären Medizinalberufe der EU-Länder anerkennt (vgl. Ziff. 5.2.2). Die Anerkennung dieser Titel stattet die Titelinhaber mit den gleichen Rechten zur selbstständigen Berufsausübung in der Schweiz aus, ohne dass diese in den Herkunftsländern komplementärmedizinische Inhalte in der Aus- oder Weiterbildung zu erwerben haben. Implizit würde sich die Integration der Komplementärmedizin in die Aus- und Weiterbildung der schweize- rischen Gesundheitsberufe für Inländer diskriminierend auswirken. Komplementärmedizinische Inhalte in der ärztlichen Aus- und Weiterbildung sind heute fakultativ und sollen es bleiben. Mit zwei Professuren an den Universitäten Bern und Zürich ist das Angebot in der ärztlichen Ausbildung zwar nicht gross, doch sind die Kantone grundsätzlich frei, auch unter den heute geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen weitere Professuren einzurichten. Im Bereich der ärztlichen Weiterbildung sind zahlreiche komplementärmedizinische Fachgesellschaften aktiv. Interessierte Ärztinnen und Ärzte können Fähigkeitsausweise in komplementärme- dizinischen Methoden erwerben, die von der Verbindung der Schweizer Ärztinnen

61 Gäbler U. (2004): Hochschulmedizin wohin? Rektoratsrede, Basler Universitätsreden

102. Heft, Schwabe Verlag Basel, S. 16.

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und Ärzte (FMH) ausgestellt werden und die dazu berechtigen, entsprechende Leis- tungen zu erbringen.

Forschungsförderung Die Initiantinnen und Initianten verlangen eine spezielle Forschungsförderung mit der Begründung, dass derzeit nur wenige Forschungsgelder für die Komplementär- medizin bereit stünden. Es sollen damit auch die Forschungsmethoden gefördert werden, die der Komplementärmedizin angemessen seien. Für die Förderung der komplementärmedizinischen Forschung sollen jedoch die gleichen Auswahlkriterien gelten wie für die wissenschaftliche Medizin. Die Forschungsmethoden sollen es ermöglichen, dass eine spezifische Wirksamkeit einer bestimmten Therapie oder eines Arzneimittels belegt werden kann. Für einige komplementäre Verfahren liegen denn auch viel versprechende Ergebnisse vor, die weitere Studien rechtfertigen.

9 Schlussfolgerungen

Wesentliche Forderungen der Initiantinnen und Initianten können schon heute als erfüllt gelten (vgl. Ziff. 8.2). Eine Gleichbehandlung der Komplementärmedizin ist möglich; darüber hinaus gehende Forderungen wie eine Abschwächung der Krite- rien der Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit würden eine Privile- gierung der Komplementärmedizin gegenüber der wissenschaftlichen Medizin bedeuten und sind deshalb abzulehnen. Die Frage bleibt, wie viel staatliches Handeln im Bereich der Komplementärmedizin notwendig ist. Für eine qualitativ hoch stehende, staatlich gewährleistete Gesund- heitsversorgung ist die Komplementärmedizin nicht zwingend notwendig. Regelun- gen der Komplementärmedizin sind nur dann notwendig, wenn diese die Gesundheit gefährden könnte. Dies ist vor allem im Heilmittelbereich der Fall, wo mit dem Heilmittelgesetz der notwendige Schutz in Form differenzierter Zulassungsbedin- gungen sichergestellt ist. Weitergehende Regelungen, die hauptsächlich der Legiti- mation der entsprechenden Berufsgruppen der Komplementärmedizin dienen, wür- den nicht wesentlich zu einer Verbesserung der Gesundheitsversorgung oder -vorsorge beitragen. Bei Annahme der Initiative müssten neue Gesetzgebungen geschaffen bzw. bestehende angepasst werden, was zu einer grösseren Regeldichte mit entsprechenden Kostenfolgen für Bund und Kantone führen würde. Es ist aufgrund der bestehenden Kompetenzen von Bund und Kantonen schon heute möglich, die Komplementärmedizin angemessen zu berücksichtigen. Dazu ist keine neue Bestimmung in der Bundesverfassung notwendig. Eine weitergehende «umfas- sende Berücksichtigung» der Komplementärmedizin bei der Wahrnehmung der Aufgaben von Bund und Kantonen ist abzulehnen. Der Bundesrat beantragt deswegen, die Initiative Volk und Ständen mit Empfehlung auf Ablehnung und ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung vorzulegen.

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