07.051

Botschaft über die Weiterführung von Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte

vom 15. Juni 2007

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen den Entwurf eines Bundesbeschlusses über einen Rahmenkredit für die Weiterführung von Massnahmen zur zivilen Frie- densförderung und Stärkung der Menschenrechte mit Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, folgendes Postulat abzuschreiben:

2003 P 03.3178 Friedensförderung und Konfliktbearbeitung (S 30.9.2003,

Sicherheitspolitische Kommission SR 02.076)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

15. Juni 2007 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Micheline Calmy-Rey Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2007-0459 4733

Übersicht

Die Förderung von Frieden, Menschenrechten und des humanitären Völkerrechts ist ein zentrales Anliegen der schweizerischen Aussenpolitik. Seit dem 1. Januar 2004 werden entsprechende Massnahmen über einen Rahmenkredit finanziert. Dieses Finanzmodell erlaubt mehrjährige, systematische Engagements und hat sich bewährt. Der Bundesrat beantragt daher einen neuen Rahmenkredit über 240 Millio- nen Franken mit einer Laufzeit von mindestens 4 Jahren, beginnend am 1. Juli 2008.

Ausgangslage Die Schweiz hat in den letzten Jahren ihre Engagements zur Förderung von Frieden und Menschenrechten wesentlich verstärkt. Sie hat sich für die Stärkung multilatera- ler Strukturen und Regelwerke eingesetzt und durch Gute Dienste, Vermittlung, bilaterale Programme und Mitwirkung an multilateralen Friedensoperationen zur Lösung regionaler Konflikte beigetragen. Massnahmen der zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte tragen zur Lösung globaler Probleme bei. Gemäss den Kriterien der OECD sind diese Aufwendungen zu rund 90 % als offizielle Entwicklungshilfe (Official Deve- lopment Assistance, ODA) anrechenbar. Und sie wirken: In den letzten Jahren wurden mehr Kriege beendet als angefangen, und die Zahl der direkten Opfer von Gewaltkonflikten, von Genoziden, von schweren Menschenrechtsverletzungen sowie die Zahl der Flüchtlinge sind spürbar zurückgegangen. Diese Verbesserungen sind auch auf die verstärkten internationalen Bemühungen zur Eindämmung von Gewalt- konflikten und zur Einhaltung der Menschenrechte und des humanitären Völker- rechts zurückzuführen. Das Engagement zur Förderung von Frieden und Menschenrechten nützt aber auch der Schweiz direkt: Es trägt zur Verbesserung der eigenen Sicherheit bei und ist eine geeignete Antwort auf aktuelle Herausforderungen, etwa die Bedrohungen durch Terrorismus und Fundamentalismus. Es hilft auch, die Schweiz vor nichtmilitäri- schen Folgen bewaffneter Konflikte (erzwungene Migration, Kriminalität) zu schüt- zen. Die Friedens-, Menschenrechts- und humanitäre Politik der Schweiz hat ihr in den letzten Jahren auf internationaler Ebene mehr Ansehen und Einfluss verliehen. Mit begrenzten Mitteln hat sie wirksame Instrumente entwickelt und sichtbare Resultate erzielt, etwa die Schaffung des UNO-Menschenrechtsrates, die Genfer Initiative für den Nahen Osten und Beiträge zu den Friedensprozessen in Kolumbien, Sri Lanka, Nepal, Südsudan und Uganda.

Inhalt der Vorlage Mit einem moderaten Ausbau der Mittel beabsichtigt der Bundesrat, mehr Entsen- dungen von Schweizerinnen und Schweizern zu ermöglichen, die bestehenden Schwerpunktengagements zu verstärken und mehr Flexibilität für gezielte neue Engagements und die Unterstützung multilateraler Friedensoperationen zu gewin- nen.

4734

Friedenspolitik, Menschenrechtspolitik und humanitäre Politik stehen in einer engen Wechselbeziehung: Die Respektierung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts ist Grundlage für jede nachhaltige Friedenslösung. Der Frieden ist wiederum eine Voraussetzung dafür, dass die Menschenrechte umfassend geschützt werden können. Die konkreten Massnahmen fördern daher oft gleichzeitig den Frieden, die Menschenrechte und den Schutz der Zivilbevölkerung: Es sind Mass- nahmen zur Stärkung der Sicherheit des Individuums, der menschlichen Sicherheit. Die vorliegende Botschaft thematisiert in den ersten beiden Ziffern die weltweiten Herausforderungen und die Antworten der internationalen Gemeinschaft. Ziffer 3 umreisst die schweizerische Friedens- und Menschenrechtspolitik in einem umfas- senden Sinne: Friedens- und Menschenrechtspolitik sind Querschnittsaufgaben, mit denen verschiedene Bundesstellen befasst sind. Hier wird die in mehreren parlamen- tarischen Vorstössen verlangte Gesamtschau über alle Aktivitäten des Bundes in diesem Bereich vorgelegt, und es werden Mechanismen der Koordination erläutert. Ziffer 4 beschreibt dann die konkreten Massnahmen, welche aus dem neuen Rah- menkredit finanziert werden sollen. Ziffer 5 geht auf die finanziellen und personellen Auswirkungen ein. Ein Bericht über die durch den Rahmenkredit 2004–2007 finan- zierten Massnahmen zur zivilen Konfliktbearbeitung und Menschenrechtspolitik findet sich im Anhang dieser Botschaft.

4735

Inhaltsverzeichnis

Übersicht 4734

1 Frieden und Menschenrechte – eine weltweite Herausforderung 4738

2 Die Antworten der internationalen Gemeinschaft 4742

3 Schweizerische Friedens- und Menschenrechtspolitik 4750

3.1 Friedens- und Menschenrechtspolitik als Teil der schweizerischen

Aussenpolitik 4750

3.2 Enge Kooperation der Akteure des Bundes 4751

3.2.1 Komplementarität zwischen Entwicklungszusammenarbeit

und ziviler Friedensförderung 4751

3.2.2 Komplementarität zwischen ziviler und militärischer

Friedensförderung 4753

3.3 Kohärenz in der schweizerischen Friedens- und Menschenrechtspolitik 4755

4 Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung

der Menschenrechte 4757

4.1 Ziele und Grundsätze 4757

4.2 Instrumente 4759

4.2.1 Gute Dienste und Vermittlung 4759

4.2.2 Programme der zivilen Konfliktbearbeitung 4763

4.2.3 Menschenrechtsdialoge 4765

4.2.4 Expertenpool für zivile Friedensförderung 4766

4.2.5 Diplomatische Initiativen 4769

4.2.6 Partnerschaften 4770

4.3 Thematische Schwerpunkte 4772

4.3.1 Sicherheit und Frieden 4772

4.3.2 Föderalismus und Demokratie 4774

4.3.3 Dialog mit nichtstaatlichen Akteuren 4775

4.3.4 Menschenrechte im Konflikt und Vergangenheitsarbeit 4776

4.3.5 Stärkung des Menschenrechtsschutzes 4778

4.3.6 Schutz der Zivilbevölkerung 4779

4.3.7 Migration und Menschenhandel 4781

4.3.8 Männer, Frauen und Frieden 4782

5 Finanzielle und personelle Auswirkungen 4783

5.1 Neuer Rahmenkredit 2008–2012 4783

5.2 Umfang des Rahmenkredites 4783

5.3 Aufteilung der Verpflichtungen zulasten des Rahmenkredits 4787

5.4 Organisation und Personal 4788

5.5 Steuerung, Projektmanagement, Controlling und Qualitätssicherung 4789

6 Konsequenzen für die Kantone und Gemeinden 4793

7 Legislaturplanung 4793

8 Rechtliche Grundlagen 4793

4736

Anhang: Bericht über die Massnahmen zur zivilen Konfliktbearbeitung und Menschenrechtsförderung in den Jahren 2004–2007 4794

Bundesbeschluss über einen Rahmenkredit zur Weiterführung von Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte (Entwurf) 4817

4737

Botschaft

1 Frieden und Menschenrechte –

eine weltweite Herausforderung Die letzten fünfzehn Jahre haben grundlegende, weitgehend positive, aber in vieler Hinsicht unerwartete Veränderungen der weltweiten Sicherheitslage gebracht. Mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes hatten sich nicht nur die globalen Spannungen und Bedrohungspotenziale massiv reduziert, auch zahlreiche blutige Stellvertreter- kriege konnten beendet werden. Über hundert Konflikte, mehrheitlich sogenannte «vergessene» Kriege in Afrika, Asien und Lateinamerika, sind in den letzten Jahren beendet worden, die meisten abseits der grossen Medienöffentlichkeit. Quantitative Erhebungen wie beispielsweise der Human Security Report 20051 belegen einen deutlichen Rückgang der Anzahl der Kriege, eine sinkende Zahl der direkten Opfer von Kriegen und bewaffneten Konflikten und einen Rückgang der weltweiten Kriegsflüchtlinge. Auch die Zahl der schweren Menschenrechtsverlet- zungen nimmt ab. Die Welt ist – solange wir auf die verfügbaren Zahlen abstützen – friedlicher und sicherer geworden. Graphik 1 Eine weniger gewalttätige Welt. Anzahl von Konflikten 1946–2005. Seit 1991 ist die Zahl der Kriege um 40 % gesunken. Der weitaus grösste Teil aller Kriege findet innerhalb eines Staates statt.

Quelle: Human Security Brief 2006 / Uppsala Conflict Data Program / International Peace Research Institute, Oslo

1 Human Security Centre. Human Security Report 2005. Oxford: Oxford University Press.

2005. www.humansecurityreport.info.

4738

Ein verändertes Spektrum von Risiken und Bedrohungen Gleichzeitig waren die Neunzigerjahre geprägt durch eine hohe Zahl neuer Kon- flikte. Neue Konfliktformen, namentlich Bürgerkriege, bewaffnete Separationsbewe- gungen und innergesellschaftliche Gewalt sind ins Blickfeld der Öffentlichkeit gelangt. Der Zerfall von Jugoslawien und der Sowjetunion brachte die Rückkehr des Krieges nach Europa. Die Terroranschläge vom 11. September 2001 und die Reak- tion der USA veränderten die Perspektiven erneut. Neue Bedrohungen durch Terro- rismus, Naturkatastrophen, Pandemien, Massenvernichtungswaffen schaffen neue globale Unsicherheiten. Graphik 2 Anzahl internationaler terroristischer Anschläge 1968–2005. Auf eine Abnahme nach Ende des kalten Krieges folgte ein Anstieg ab 2001. Die Zahl der Opfer bleibt indessen im Vergleich zu zwischen- und innerstaatlichen Kriegen relativ klein.

Quelle: Human Security Brief 2006 / Memorial Institute for the Prevention of Terrorism.

Das Spektrum von Bedrohungen und Risiken ist wesentlich breiter geworden: Nicht nur Krieg und bewaffnete Gewalt können lebensbedrohend werden, auch despoti- sche Regimes können ihre eigenen Bürger zur Flucht ins Ausland treiben. Ebenso gravierend können die Folgen von fragiler und zerfallender Staatlichkeit sein: Über vierzig Staaten sind von einer Erosion des Gewaltmonopols gefährdet, und wo der Staat nicht mehr in der Lage ist, für Recht und Sicherheit zu sorgen, füllen bewaff- nete Gruppierungen das Vakuum und errichten ihr eigenes Regime. Gewalt unter- halb der Kriegsschwelle prägt den Alltag von Millionen von Menschen. Es ist zu befürchten, dass auch der Klimawandel politische Spannungen verursachen wird. Konflikte im Zusammenhang mit Naturkatastrophen und Kriege um knappe Ressourcen gehören schon heute zu den grössten Risiken in den Ländern des Südens.

4739

Zunehmende Verletzlichkeit in einer globalisierten Welt Kriege und Gewaltkonflikte des 21. Jahrhunderts bieten eine Reihe neuer Heraus- forderungen: Die überwiegende Zahl von Gewaltkonflikten finden innerhalb eines Staates statt. Es sind also in den meisten Fällen nicht zwei reguläre Armeen, welche sich gegenüberstehen, sondern die staatlichen Sicherheitskräfte werden von bewaff- neten nichtstaatlichen Gruppen herausgefordert. Oftmals richten sich Kampfhand- lungen direkt gegen die Zivilbevölkerung. Bewaffnete Gruppen zur Einhaltung des humanitären Völkerrechts aufzufordern, in Friedensverhandlungen einzubeziehen und in staatliche Strukturen zu integrieren, erfordert neue Methoden. Bürgerkriege können auf Nachbarländer übergreifen und ganze Regionen destabili- sieren. Bewaffnete nichtstaatliche Akteure sind zunehmend international vernetzt, durch moderne Kommunikationsmittel effizienter organisiert und oft grenzüber- schreitend tätig. Vielfach verfolgen Konfliktparteien auch direkte wirtschaftliche Interessen, was eine Friedenslösung zusätzlich erschwert, weil während lang anhal- tenden Konflikten eine für gewisse Kreise sehr profitable Kriegswirtschaft entstan- den ist. Gleichzeitig zählen Krieg und Konflikt nach Untersuchungen des UNDP zu den wichtigsten Ursachen für Unterentwicklung und Armut. In einer globalisierten Welt sind die Auswirkungen von Kriegen und Konflikten weltweit spürbar: Selbst Konflikte in entfernten Weltgegenden haben globale Aus- wirkungen, denen sich auch die Einwohnerinnen und Einwohner der Schweiz nicht entziehen können. Die Weltwirtschaft reagiert sensibel auf Erschütterungen und Gefährdung von Handelsströmen, Verkehrsverbindungen und wirtschaftlicher Stabi- lität. Höhere Preise für Energieressourcen oder verstärkte Sicherheitsbestimmungen an Flughäfen und Grenzen erinnern uns täglich daran. Weltweit sind über 30 Millionen Menschen auf der Flucht vor Krieg, Gewalt, Men- schenrechtsverletzungen oder humanitären Krisen. Weniger als ein Drittel von ihnen überschreitet dabei eine Landesgrenze, wodurch sie gemäss internationalen Defini- tionen zu Flüchtlingen werden. Die Flüchtlingszahlen sind weltweit rückläufig. Dagegen ist die Zahl der im eigenen Land Vertriebenen auf Rekordstand: Ihr Schutz gehört zu den drängenden internationalen Aufgaben.

4740

Graphik 3 Flüchtlinge und intern Vertriebene 1964–2003. Die weltweite Zahl der Flüchtlinge ist seit 1992 um fast ein Drittel gefallen. Dagegen ist seit 1997 eine dramatische Zunahme intern Vertriebener zu verzeichnen. Bewaffnete Konflikte zählen zu den wichtigsten Ursachen erzwungener Migration.

Quelle: Human Security Report 2005 und Philip Orchard 2004.

Die Anschläge vom 11. September 2001 haben die Angst vor global agierenden Terrororganisationen geschürt – und in vielen Ländern zu drastischen Beschneidun- gen bürgerlicher Rechte und Freiheiten geführt. Dabei ist aber klar: Ohne die Gewährleistung von Menschenrechten, Rechtsstaatlichkeit, guter Regierungsführung und Entwicklung kann der Gefahr durch solche Gruppierungen nicht begegnet werden. Zwar garantiert die Einhaltung dieser Grundprinzipien des staatlichen Funktionierens nicht automatisch Frieden und Gerechtigkeit, sie schafft aber die Grundbedingungen für das Zusammenleben in heterogenen Gesellschaften.

Ein erweiterter Sicherheitsbegriff Seit den Neunzigerjahren hat sich ein erweiterter Sicherheitsbegriff etabliert: Das Konzept der menschlichen Sicherheit stellt das Individuum ins Zentrum und sein Bedürfnis, frei von Angst zu leben. Es kann das traditionelle Verständnis von staat- licher Sicherheit – zum Beispiel den Schutz der territorialen Integrität – nicht erset- zen, aber wesentlich ergänzen um Bereiche, die für die individuelle Sicherheit unerlässlich sind. Die Förderung der menschlichen Sicherheit umfasst daher Gute Dienste und Vermittlung ebenso wie Konflikttransformation, den Kampf gegen Antipersonenminen und illegale Kleinwaffen, gegen den Einsatz von Kindersoldaten und gegen den Menschenhandel. Auch Methoden zum Umgang mit bewaffneten Gruppen und radikalen Ideologien oder Programme zum Schutz der Zivilbevölke- rung und zur Stärkung der Menschenrechte gehören dazu.

4741

Frieden, Menschenrechte und Entwicklung sind eng miteinander verknüpft. UNO- Generalsekretär Kofi Annan hat es treffend formuliert: «Es gibt keine Entwicklung ohne Sicherheit, es gibt keine Sicherheit ohne Entwicklung und es gibt weder Sicherheit noch Entwicklung ohne Respektierung der Menschenrechte».2 Armut, Unterentwicklung und Diskriminierung bieten dagegen einen Nährboden für Gewaltkonflikte. Engagements für Frieden, Menschenrechte und zum Schutz der Zivilbevölkerung tragen dazu bei, die globalen Ursachen von Gewaltkonflikten zu entschärfen. Sie zielen darauf ab, dass Menschen sich sicher fühlen können. Im Schlussdokument des Millennium+5 Gipfels vom September 2005 wurde das Kon- zept der menschlichen Sicherheit gutgeheissen und eine vertiefte Diskussion im Rahmen der UNO-Generalversammlung angeregt.3 Im weiteren Sinn umfasst menschliche Sicherheit auch Entwicklung und Armutsbekämpfung (Freisein von Not). Im Folgenden wird aber eine engere Auslegung (Freisein von Angst) verwen- det, welche für die politisch wirkenden Massnahmen zur Förderung von Frieden und Menschenrechten relevant sind.

2 Die Antworten der internationalen Gemeinschaft

Frieden und menschliche Sicherheit Nicht nur das Spektrum der Risiken und Bedrohungen hat sich verbreitert, sondern auch die Handlungsmöglichkeiten zu ihrer Eindämmung. Das Instrumentarium der Friedensförderung beginnt bei der Konfliktverhütung (Prävention) und reicht über Friedensstiftung (Gute Dienste, Vermittlung und Mediation) und Friedenssicherung bis zur Friedenskonsolidierung wobei diese unterschiedlichen Phasen oft zeitgleich ablaufen: Ein gutes Postkonflikt-Management ist oft die beste Prävention. Während bis zum Zweiten Weltkrieg die überwiegende Zahl aller Kriege durch einen militärischen Sieg der einen Seite beendet wurde, hat seither die Anzahl der Verhandlungslösungen zugenommen. Auch hier brachte das Ende des kalten Krie- ges die entscheidende Trendwende: Seit 1990 werden mehr Kriege durch Vermitt- lung beendet als durch einen militärischen Sieg. Dies hat dazu beigetragen, dass in den letzen Jahren mehr Kriege beendet werden konnten als je zuvor. Gleichzeitig ist jedoch auch das Risiko von Rückfällen gestiegen: 40 % aller Friedensabkommen scheitern innerhalb von 5 Jahren. Die nachhaltige Absicherung des Friedens bleibt also eine grosse Herausforderung.

2 «In Larger Freedom. Towards Development, Security and Human Rights for all.»

Report of the Secretary-General of the United Nations for Decision by Heads of State and Government in September 2005. New York 21.3.2005. www.un.org/largerfreedom.

3 www.un.org/summit2005/documents.htm

4742

Graphik 4 Trendwende. Seit 1990 werden mehr Kriege beendet als begonnen. Gleichzeitig werden immer mehr Kriege nicht durch einen militärischen Sieg, sondern durch vermittelte Friedensverhandlungen beigelegt.

Quelle: Human Security Brief 2006, Human Security Center, Vancouver / Uppsala Conflict Data Program.

Auf längere Frist noch bedeutender dürfte aber ein weiterer Trend sein: Der Kampf gegen die Straflosigkeit von Kriegsverbrechen und die Schaffung wirksamer Instru- mente internationaler Strafgerichtsbarkeit. Immer mehr Länder verfolgen Angehö- rige früherer Regimes für schwere Menschenrechtsverletzungen. Eine steigende Zahl internationaler Tribunale sowie der neue Internationale Strafgerichtshof sorgen für eine gerichtliche Ahndung von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Längerfristig dürfte diese Perspektive manchen potenziellen Kriegsverbrecher dazu bewegen, die Menschenrechte und das humanitäre Völker- recht einzuhalten, auch wenn diese Tendenz in der kurzen Frist oft schwierige Di- lemmas zwischen Frieden und Rechenschaft aufwirft.

4743

Graphik 5 Kampf gegen die Straflosigkeit. Zahl von Ländern, welche Angehörige früherer Regimes für schwere Kriegsverbrechen vor Gericht bringen und Zahl internationaler Tribunale.

Quelle: Human Security Report 2005.

Die mit Abstand wichtigste Instanz der Friedensförderung ist die UNO. Sie hat seit den Neunzigerjahren nicht nur die Zahl von Friedensmissionen massiv erhöht, sondern auch die Vielzahl an Einsatzkräften und deren Kooperation und Koordina- tion. So wurden militärische, polizeiliche, zivilgesellschaftliche und private Akteure aufgrund ihres jeweiligen komparativen Vorteils eingesetzt, um in komplexen Frie- densoperationen in Nachkriegsgesellschaften ein Minimum an Sicherheit für den Aufbau von Staatlichkeit, wirtschaftlicher Entwicklung und Versöhnungsprozessen zu schaffen. Als Umsetzung der Empfehlungen des im Jahr 2000 veröffentlichten Brahimi-Berichts zur Reform von UNO Friedensmissionen4 konnten die UNO- Kapazitäten für multilaterale Friedenseinsätze erhöht und die Ausbildung der teil- nehmenden Zivilisten und Soldaten durch neu geschaffene Peacekeeping-Trainings- zentren verbessert werden.

4 Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809). 21 August 2000 (Üblicherweise zitiert als «Brahimi-Bericht»).

4744

Graphik 6 Eine Rekordzahl von Friedensmissionen. Anzahl der UN-Friedensmissionen 1948–2004

Quelle: Human Security Report 2005

Der protektorats-ähnliche Einsatz der UNO in Bosnien und Herzegowina, Timor Leste, Liberia und Kosovo und die insgesamt positiven Erfahrungen mit breit ange- legten multilateralen Friedensmissionen zur langfristigen Stabilisierung in Postkon- flikt-Situationen und in fragilen oder zerfallenden Staaten («Nationbuilding») zeigt, was für eine bedeutende Rolle die UNO in multilateralen Friedens- und Konfliktbe- arbeitungsbemühungen spielen kann. Der Ende 2005 erschienene Human Security Report, der auch von der Schweiz mitfinanziert wurde, bestätigte, dass vor allem durch den verstärkten Einsatz von komplexen UN-Friedensoperationen die Zahl von Kriegen und die Anzahl damit verbundener Kriegsopfer beträchtlich gesenkt werden konnte.5 Dies ist als grosser Erfolg für die Arbeit der UNO und anderer multilateraler Organisationen zu werten, die sich mit militärischen und zivilen Kräften an solchen Einsätzen beteiligt haben. Trotz der Zunahme von UNO-Friedensmissionen und deren nachweislichen Erfol- gen in der Eindämmung von Gewaltkonflikten und Stabilisierung in der Nach- kriegsphase stellen sich Fragen hinsichtlich deren Nutzen, Effizienz und nachhalti- ger Wirkung. Die Fälle, in denen UNO-Missionen ihre Ziele nicht erreichen konnten (Bosnien und Herzegowina 1995) oder aufgrund politischer Hindernisse kein ausrei- chendes Mandat erhalten haben (Darfur), sind bekannt, die oft ungenügende Koor- dination innerhalb von internationalen Missionen ebenso.

5 Human Security Centre. Human Security Report 2005. Oxford: Oxford University Press.

2005. www.humansecurityreport.info.

4745

Die UNO reagierte auf diese Herausforderungen im Rahmen der Reform von 2005. Aufgrund der Empfehlungen des Hochrangigen Expertenpanels für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel6 und des wegleitenden Berichts des UNO-General- sekretärs7 wurde die Kommission für Friedenskonsolidierung («Peacebuilding Com- mission») geschaffen. Sie soll inskünftig integrierte Strategien für den Aufbau und die Friedenskonsolidierung in Nachkriegsgesellschaften ausarbeiten, mittel- und langfristig die finanzielle Grundlage solcher Aktivitäten sichern und die Zusammen- arbeit zwischen politischen, militärischen, humanitären und entwicklungspolitischen Akteuren verbessern. In den kommenden fünf Jahren dürften die Weichen für den langfristigen Erfolg dieser innovativen institutionellen Neuerungen innerhalb des UN-Systems gestellt werden. Die UNO ist die wichtigste und die einzige wirklich globale Institution der Friedens- förderung, sie hat aber nicht in allen Konflikten eine zentrale Rolle. Neben die UNO sind in den letzten Jahren Akteure getreten, die in der gesamten Bandbreite (vor, während und nach Konflikten) Frieden fördern: Als besonders aktive Organisationen wäre hier die Weltbank, regionale Organisationen (z.B. NATO, OSZE, EU, AU, ASEAN) und Staatengruppen (Human Security Network, Frankophonie) zu erwäh- nen. Traditionell ist die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ein wichtiger Partner der Schweiz. Ihre Aktivitäten zielen auf frühzeitiges präventives Handeln und die Bemühung um eine thematisch möglichst breite Arbeit in Konfliktregionen. Mit ihren an die 20 Missionen in Krisenregionen, vor allem aber auch mit dem sehr erfolgreich eingesetzten Instrument des Hohen Kommissars für nationale Minderheiten zeigt die OSZE damit im europäischen Raum, wie eine Regionalorganisationen wirksame Beiträge zu Frieden, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie leisten kann. Zu einem bedeutenden friedensfördernden Akteur hat sich die Europäische Union (EU) entwickelt. An ihren erfolgreichen Missionen in Mazedonien, Bosnien und Herzegowina sowie Indonesien (Aceh) hat sich auch die Schweiz beteiligt. Eine schweizerische Beteiligung ist auch an der neuen EU-Mission im Kosovo vorgese- hen, welche 2007 die UNMIK ablösen wird. Nicht nur geographisch, sondern auch vom konzeptionellen Ansatz her setzt die EU ähnliche Prioritäten wie die Schweiz: Die im Dezember 2003 veröffentlichte Europäische Sicherheitsstrategie8 ist stark dem Gedanken der menschlichen Sicherheit verpflichtet. Die Strategie betont die gegenseitige Abhängigkeit staatlicher wie auch nichtstaatlicher Akteure in der globalisierten Welt, weist auf die Bedeutung des Multilateralismus hin und geht auf das ausgeweitete Gefährdungsspektrum ein. Kern einer EU-Friedensmission ist in der Regel ein ziviles Engagement. Obwohl sich die EU mit der Strategie auch als militärischer Akteur positionieren will, kommt sie doch zum Fazit, dass keine der neuen Bedrohungen rein militärischer Natur ist und auch nicht mit rein militärischen Mitteln bewältigt werden kann.

6 United Nations, A More Secure World: Our Shared Responsibility – Report of the High- level Panel on Threats, Challenges and Change. New York: United Nations. 2004. 7 United Nations, General Assembly, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All – Report of the Secretary-General, A/59/2005. New York: United Nations. 21 March 2005. 8 Ein sicheres Europa in einer besseren Welt, Europäische Sicherheitsstrategie; Brüssel, 12. Dezember 2003.

4746

Friedenserhaltende und stabilisierende Operationen, zunehmend im Zusammenwir- ken mit der Europäischen Union, sind heute auch zentrale Aufgabenfelder der NATO geworden. Damit hat sich das Einsatzspektrum dieser Organisation im zurücklie- genden Jahrzehnt grundlegend gewandelt. So führt die NATO mit einem Mandat der UNO in Kosovo die grösste militärische Friedensmission in Europa durch, an wel- cher sich auch die Schweiz, die am «Partnership for Peace»-Programm mitmacht, mit einem 220-köpfigen Kontingent beteiligt. Die Organisation Internationale de la Francophonie (OIF) leistet ebenfalls signifi- kante Aktionen der Präventivdiplomatie und des Postkonflikt-Managements in französischsprachigen Regionen, welche von Kriegen und Krisen betroffen sind, insbesondere in Afrika. Als frankophones Land hat die Schweiz auch hier ein besonderes Interesse und einen Mehrwert einzubringen. Wichtige friedenspolitische Akteure sind auch Einzelstaaten, etwa Grossmächte und ihre Verbündeten, aber auch mittelgrosse und kleine Staaten. Zunehmen dürfte in Zukunft insbesondere die Bedeutung gemeinsamer Initiativen von zwei oder mehre- ren Staaten, sei dies in Form einer Koalition oder seien es nur informelle Abspra- chen zwischen ähnlich gesinnten («like-minded») Staaten. Zu Letzteren zählen im Falle der Schweiz insbesondere Deutschland, Schweden, Norwegen, Kanada, Frank- reich, Australien und Neuseeland. Dazu kommen private Akteure aber auch NGOs und wissenschaftlich arbeitende Organisationen. Nichtstaatliche Institutio- nen, welche oft flexibler arbeiten können, spielen eine wichtige Schrittmacherfunk- tion in der Vermittlung. Die Schweiz unterhält daher eine Reihe von Partnerschaften (siehe Ziff. 4.2.6). Nicht immer ist die UNO das zentrale Umsetzungsorgan von friedensfördernden Aktivitäten – doch muss sie sicherstellen können, dass die durch welche Gründe auch immer motivierten jeweiligen Akteure in der Umsetzung solcher Massnahmen nach internationalem Recht und Standards vorgehen. Klein- und Mittelstaaten haben ein grosses Interesse an der Stärkung und konsequenten Durchsetzung von interna- tionalem Recht und Standards, die auch für Grossmächte der Weltpolitik verbindlich sind. Die Schweiz wird deshalb auch in Zukunft stets klar Position beziehen zur Einhaltung des Völkerrechts und zur Stärkung multilateraler Strukturen. Auf lange Sicht wird dies sowohl Ruf und Effizienz multilateraler Einsätze steigern als auch der UNO helfen, weltweit anerkannten Rechten und Pflichten Geltung zu verschaf- fen und unilateralen Vorstössen vorzubeugen.

Menschenrechte Der Millennium+5-Gipfel der UNO 2005 hat die Menschenrechte neben Entwick- lung sowie Frieden und Sicherheit als dritten thematischen Schwerpunkt definiert. Das Konzept der Verantwortung zum Schutz («Responsibility to Protect») spricht der UNO mehr Verantwortung für die Einhaltung der Menschenrechte zu. Ging die Weltgemeinschaft früher von einem unantastbaren Primat der staatlichen Souveräni- tät aus, so herrscht heute Konsens, dass diese Souveränität zwingend den Schutz der elementaren Menschenrechte beinhalten muss. Sind Regierungen nicht in der Lage, die Bürger vor schwersten Verletzungen der Menschenrechte zu schützen, hat die UNO die Pflicht, diesen Schutz zu gewährleisten.9 Die Menschenrechte sowie die Rolle der UNO bei deren Durchsetzung haben damit in den letzten Jahren bedeutend an Gewicht gewonnen. Der Gipfel hat zwei konkrete Reformen im UNO-System

9 2005 World Summit Outcome. Resolution adopted by the General Assembly.

4747

verstärkt: die Schaffung des Menschenrechtsrats sowie die Stärkung des Amts des Hochkommissars für Menschenrechte. Am 15. März 2006 sprachen sich 170 der 191 Mitgliedstaaten der UNO für die Schaffung eines Menschenrechtsrats aus. Gegen den neuen Rat stimmten nur vier Staaten (bei 3 Enthaltungen). Vorangegangen war diesem Entscheid ein starkes Engagement der Schweiz. Sowohl an der Lancierung der Idee wie auch an der konkreten Ausgestaltung waren Vertreterinnen und Vertreter der Schweiz massgeb- lich beteiligt gewesen. Der Menschenrechtsrat wurde mit dem Ziel geschaffen, die Schwächen seiner Vor- gängerorganisation, der Menschenrechtskommission, zu beseitigen. Deshalb wurde erstens der Status des Organs erhöht. Der Menschenrechtsrat ist der Generalver- sammlung unterstellt, in fünf Jahren soll entschieden werden, ob er sogar ein Haupt- organ der UNO (wie Wirtschafts- und Sozialrat oder Sicherheitsrat) werden soll. Zweitens werden an die 47 Mitglieder des Rats – die Sitze sind proportional zu den Regionen verteilt – höhere Ansprüche gestellt, als dies früher der Fall war. Sie müssen von einer Mehrheit der Generalversammlung in geheimer Wahl bestätigt werden, können maximal zwei Amtszeiten zu drei Jahren im Rat verbleiben und können jederzeit durch eine Zweidrittelmehrheit der Generalversammlung suspen- diert werden. Nach der Wahl der Mitglieder am 9. Mai 2006 – auch die Schweiz wurde in den Rat gewählt – nahm der Rat seine Tätigkeit am 19. Juni 2006 auf. Die Hauptaufgaben des Rats umfassen die Förderung des Respekts der Menschenrechte, die Prävention von Menschenrechtsverletzungen und die Überprüfung der Menschenrechtssituation in den UNO-Mitgliedsländern. Für eine Bilanz der Wirksamkeit des neuen Rates ist es noch zu früh, da sich seine Funktionsweisen im ersten Jahr noch einspielen müs- sen. Die Schweiz wird sich engagiert dafür einsetzen, dass der Rat zu einer wirksa- men Institution des Menschenrechtsschutzes werden kann. Ein weiterer wichtiger Schritt zur Stärkung der Menschenrechte ist die Stärkung des Amts des Hochkommissars für Menschenrechte (Office of the High Commissioner for Human Rights, OHCHR). Die Aufgaben des OHCHR beinhalten den Schutz der Menschenrechte, die Stärkung von Individuen zur Realisierung ihrer Rechte («empowerment») sowie die Unterstützung all jener, die sich für die Durchsetzung der Menschenrechte einsetzen10. Gemäss dem 2005 präsentierten Handlungsplan wird sich das OHCHR in den kommenden Jahren auf die Implementierung, die Stärkung des regionalen Engagements, den Ausbau der Führungsrolle des Hoch- kommissars in Menschenrechtsfragen und die Zusammenarbeit mit der Zivilgesell- schaft und anderen Abteilungen der UNO konzentrieren.11 Zur Erreichung seiner Ziele12 wurde dem OHCHR am Millennium+5 Gipfel der UNO Unterstützung zugesichert. Im Verlauf von fünf Jahren wird das Budget des OHCHR verdoppelt, die institutionelle Position des Amtes wurde zudem durch das klare Bekenntnis zur Unteilbarkeit der Menschenrechte deutlich gestärkt.

10 Human Rights High Commissioner’s Strategic Management Plan 2006–2007.

11 In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General. Annex: Plan of Action Submitted by the United Nations High Commissioner for Human Rights. 12 In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General. Annex: Plan of Action Submitted by the United Nations High Commissioner for Human Rights.

4748

Im europäischen Raum ist der Europarat erster Hüter der Menschenrechte. Dazu kommen die Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Die Schweiz unterstützt die Konzentration des Europarates auf diese drei Kernbereiche. Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) gilt als das zentrale menschen- rechtliche Instrument des Europarats. Sie ist Grundlage des Europäischen Gerichts- hofs für Menschenrechte, der Beschwerden von Einzelpersonen gegen einen Ver- tragsstaat verbindlich beurteilt. Die Ratifikation durch die zahlreichen neuen Mitgliedstaaten des Europarates hat zu einer Flut von Beschwerden an den Gerichts- hof geführt, sodass seine Funktionsfähigkeit langfristig nicht mehr gewährleistet ist. Eine wichtige Rolle bei der Überwachung der Menschenrechtslage in den Mitglied- staaten kommt dem Kommissar für Menschenrechte zu. Die parlamentarische Ver- sammlung leistet wertvolle Beiträge zur Demokratisierung.

Humanitäre Politik und Migration Der Schutz des Individuums vor Gewalt und Willkür ist ein Kernelement menschli- cher Sicherheit. Damit kommt der humanitären Politik, d.h. allen Aktivitäten auf diplomatischer Ebene und der Politikentwicklung, die darauf abzielen, die Zivilbe- völkerung in bewaffneten Konflikten zu schützen sowie die Rahmenbedingungen der humanitären Aktion zu stärken, wachsende Bedeutung zu. Die Einhaltung des humanitären Völkerrechts in bewaffneten Konflikten, darunter der vier Genfer Abkommen und der zugehörigen Zusatzprotokolle, steht dabei an erster Stelle. Dies gilt speziell für bewaffnete nichtstaatliche Akteure, für die sich die Kontrolle über die Einhaltung des humanitären Völkerrechts als besonders schwierig erweist. Ebenso wichtig ist die Thematisierung neuer Herausforderungen, zum Beispiel die Frage der Koordinierung humanitärer Aktivitäten mit Massnahmen der Entwick- lungszusammenarbeit und der Friedensförderung oder der Stärkung der Sicherheit des Personals internationaler Organisationen in Feldmissionen, welche in gefähr- lichen Kontexten durchgeführt werden. Auch Migration ist ein Thema der menschlichen Sicherheit. Sowohl der Schutz von Migrantinnen und Migranten, die Achtung ihrer Rechte als auch die gesellschaftli- che Stabilität von Zielländern, gehören dazu. Während Fragen der Migration früher eindeutig in den Zuständigkeitsbereich der Nationalstaaten fielen, treten heute immer mehr internationale Zusammenhänge in den Vordergrund. Migrationsströme können zudem zuverlässige Indikatoren für das Vermögen oder Unvermögen des Herkunftsstaates sein, die menschliche Sicherheit der eigenen Bevölkerung zu gewährleisten. Zwei wichtige Prozesse haben zur Weiterentwicklung der Thematik beigetragen. Zum ersten hat die 2003 gegründete Globale Kommission zur internationalen Migration (Global Commission on International Migration, GCIM) das Terrain vorbereitet: Hervorgegangen aus einem Vorschlag des UNO-Generalsekretärs im Jahr 2002, hatte die aus 19 unabhängigen Expertinnen und Experten bestehende Kommission zur Aufgabe, das Thema Migration auf die internationale Agenda zu setzen, die Thematik weiter zu verfolgen sowie Empfehlungen an die Staaten- gemeinschaft abzugeben. Sichtbares Resultat war der Bericht vom Oktober 2005, in welchem vor allem auf die Unterscheidung zwischen regulärer und irregulärer Migration hingewiesen wurde. Ausserdem betonte der Bericht die zahlreichen

4749

positiven Wirkungen der Migration, sprach aber auch bestehende Lücken im Schutz von Migrantinnen und Migranten an13. Der zweite bedeutende Prozess wurde mit dem 2006 an der UNO durchgeführten Dialog auf hoher Ebene über internationale Migration und Entwicklung14 in Gang gesetzt. Dessen Abschlussdokument weist ausdrücklich auf die positiven Einflüsse der Migration auf die Entwicklung hin. Entscheidend sei jedoch sicherzustellen, dass Migration nur aus freiem Willen geschieht. Damit verbunden ist ein starkes Bekenntnis zur Unteilbarkeit der Menschenrechte, welche auch im Bereich Migra- tion besondere Bedeutung geniessen. Die geplante Weiterführung der Gespräche weist darauf hin, dass die Thematik bedeutsam bleiben dürfte.

3 Schweizerische Friedens- und Menschenrechtspolitik

3.1 Friedens- und Menschenrechtspolitik als Teil

der schweizerischen Aussenpolitik Die Schweiz ist nicht nur direkt betroffen von dem eingangs erläuterten erweiterten Spektrum von globalen Bedrohungen und Risiken des beginnenden 21. Jahrhun- derts. Sie verfügt auch über einen erweiterten Handlungsspielraum, um auf diese Herausforderungen zu reagieren. Der Stellenwert der zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte ist seit den Neunzigerjahren kontinuierlich angestie- gen und nicht nur die Schweiz hat ihr diesbezügliches Instrumentarium ausgebaut. Aufgrund ihrer humanitären Tradition und ihrer Allianzfreiheit ist die Schweiz gut positioniert, um mit profilierten Engagements für den Frieden und die Menschen- rechte eigene Interessen zu vertreten und gleichzeitig ihr aussenpolitisches Profil zu schärfen. Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 nennt namentlich die Achtung der Men- schenrechte, die Förderung der Demokratie und das Hinwirken auf das friedliche Zusammenleben der Völker als aussenpolitische Ziele der Schweiz.15 Im Aussen- politischen Bericht 200016 hat der Bundesrat zudem festgehalten, dass er künftig «einen wesentlichen und deutlich sichtbaren Beitrag zur Verhütung gewaltsamer Konflikte leisten», «eine eigenständige und profilierte humanitäre Politik betreiben» und «seine Bestrebungen zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit mit entsprechenden Massnahmen verstärken» will. Die Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschen- rechte, wie sie in Ziffer 4 dieser Botschaft im Detail beschrieben werden, sind daher ein wichtiger Teil der schweizerischen Friedens- und Menschenrechtspolitik. Ihre Wirksamkeit entfalten sie jedoch nur im grösseren Gesamtkontext aller friedens- und menschenrechtspolitischen Aktivitäten des Bundes.

13 Migration in an Interconnected World: New Directions for Action. Global Commission on International Migration. October 2005. 14 Summary of the High-level Dialogue on International Migration and Development. Note by the President of the General Assembly of the UNO. October 2006.

15 Art. 54 Abs. 2 und 101 BV (SR 101),

16 BBl 2001 261

4750

3.2 Enge Kooperation der Akteure des Bundes

Die Friedenspolitik des Bundes ist «die Summe aller – zivilen und militärischen – Massnahmen verschiedener Bundesakteure, die auf das Ziel der Schaffung von Frieden hin gebündelt und ausgerichtet sind.»17 Eine effektive und kohärente schweizerische Friedenspolitik kann daher nur durch eine koordinierte Zusammen- arbeit aller relevanten Akteure der Bundesverwaltung realisiert werden. Darüber hinaus bezieht eine kohärente schweizerische Friedenspolitik auch nichtstaatliche Organisationen und internationale Akteure ein. Die Menschenrechts-Aussenpolitik des Bundes kommt in einer Vielzahl von Politik- bereichen zur Anwendung (insbesondere Entwicklungs-, Aussenwirtschafts-, Migra- tions- und Friedenspolitik). Der Bericht über die Menschenrechts-Aussenpolitik der Schweiz 2003–200718 vom 31. Mai 2006 gibt eine detaillierte Übersicht über diese Politikfelder und die Instrumente der Koordination. Diese Thematik wird daher im Folgenden nur noch kursorisch behandelt, soweit sie in engem Zusammenhang mit der Friedenspolitik steht. Die folgenden Abschnitte fokussieren auf die schweizerische Friedenspolitik und erfüllen damit auch das Postulat 03.3178 Friedensförderung und Konfliktbearbei- tung der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerates vom 30.9.2003, wel- ches den Bundesrat auffordert, die Friedenspolitik des Bundes departements- übergreifend zu strukturieren.

3.2.1 Komplementarität zwischen

Entwicklungszusammenarbeit und ziviler Friedensförderung Im Rahmen der Zuständigkeiten der Politischen Direktion des EDA ist die Politische Abteilung IV für die Formulierung und teilweise Umsetzung der Friedens- und Menschenrechtspolitik der Schweiz verantwortlich. Dabei stehen politische Strate- gien und Aktionen, diplomatische Vermittlung und Unterstützung von Friedenspro- zessen, Abbau von vorhandenem Konfliktpotenzial, Schutz der Menschen vor Will- kür und Gewalt und die Stärkung der Menschenrechte und der Prinzipien des humanitären Völkerrechts im Zentrum. Zu den operativen Massnahmen der zivilen Friedensförderung der Politischen Direk- tion zählen Vermittlungsbemühungen, Dialoge, Projekte und Programme der zivilen Konfliktbearbeitung, Entsendung von Expertinnen und Experten, diplomatische Initiativen und Partnerschaften. Sie setzen primär auf der oberen und mittleren Hierarchieebene an und wirken in Situationen mit hohem Gewalt- und Eskalations- potenzial. Im Vordergrund stehen weniger die ursprünglichen strukturellen Kon- fliktursachen als das Einwirken auf die Dynamik von Konflikten und die Unterstüt- zung von friedensorientierten Prozessen. Ihr Einsatz erfolgt in der Regel mittelfristig (Ein- bis Dreijahresplanung), teils auch kurzfristig unter Ausnützung politischer Opportunitäten.

17 Botschaft über einen Rahmenkredit für Massnahmen zur zivilen Konfliktbearbeitung und Menschenrechtsförderung vom 23. Oktober 2002, BBl 2002 7979–7982.

18 BBl 2006 2071 ff.

4751

Die Tätigkeiten der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) und des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) in der Entwicklungszusammenarbeit wir- ken langfristig krisenpräventiv, spannungsabbauend und menschenrechtsfördernd. Das strategische Ziel der Entwicklungszusammenarbeit, die Reduktion der Armut, schliesst auch eine ausgeglichenere Machtverteilung, den Abbau von Einkommens- unterschieden und den gerechteren Zugang zu Ressourcen ein. Die Förderung der Rechtsstaatlichkeit und der guten Regierungsführung im Rahmen der Entwicklungs- zusammenarbeit wirkt krisenpräventiv. Die Humanitäre Hilfe des Bundes hat zum Ziel, zur Rettung von menschlichem Leben und zur Linderung des Leiden von Bevölkerungen beizutragen, die Opfer einer Naturkatastrophe oder eines bewaffne- ten Konfliktes sind. Sie ist Teil des aussenpolitischen Engagements der Schweiz. Sie engagiert sich in der Prävention von Naturkatastrophen, der Soforthilfe, dem Wiederaufbau und in Aktivitäten zum Schutz der Opfer und zum anwaltschaftlichen Handeln an deren Gunsten. Aufgrund der engen Verknüpfung von Frieden, Sicherheit und Entwicklung ist eine gemeinsame strategische Ausrichtung der beiden aussenpolitischen Instrumente der Friedensförderung und der Entwicklungszusammenarbeit unerlässlich. Inhaltliche Berührungspunkte bestehen insbesondere im Bereich der Konfliktprävention und der nachhaltigen Stabilisierung von Nachkriegsgesellschaften im Aufbau von Demokra- tie, Rechtsstaat und dezentraler Verwaltung. In diesen Bereichen stellen gemeinsame Arbeitsgruppen die Kohärenz sicher. So erarbeitet etwa ein gemeinsamer Ausschuss die Strategie zur Arbeit in fragilen Staaten. Politische Direktion (PD) und DEZA sprechen ihre inhaltlichen und geographischen Schwerpunkte eng ab. Regelmässige Koordinationssitzungen zwischen PD und DEZA und ein Steuerungsausschuss zwischen der Politischen Abteilung IV (PA IV) und der DEZA dienen der konzeptionellen und operationellen Kooperation. Wo DEZA und PA IV in denselben Ländern tätig sind, erfolgt der Einsatz koordiniert, oft im Rahmen gemeinsamer Länderstrategien, und die Friedens- und Menschen- rechtsberater vor Ort sind in der Regel in die Koordinationsbüros integriert.

Frieden in Nepal – ein erfolgreiches Zusammenspiel von Entwicklungszusammenarbeit, Menschenrechtsförderung und diskreter Vermittlung der Schweiz Am 21. November 2006 wurde in Kathmandu ein Friedensabkommen unter- zeichnet, welches den über zehnjährigen blutigen Bürgerkrieg mit über 13 000 Todesopfern beenden soll. Durch diskrete Beratungs- und Vermittlungsdienste konnte ein schweizerischer Vermittler wesentlich zu diesem Ergebnis beitragen (vgl. Anhang A.1.9). Entscheidende Voraussetzung dafür war die langjährige Präsenz der Schweiz vor Ort und ihr glaubwürdiges Engagement für Entwick- lung und Menschenrechte. Seit über vierzig Jahren ist die Schweiz mit Programmen der Entwicklungszu- sammenarbeit im Himalaja-Königreich präsent. Das von der DEZA geführte Programm, welches stark auf die ländliche Entwicklung ausgerichtet ist, wurde in den letzten Jahren vor dem Hintergrund des bewaffneten Konfliktes nicht etwa eingestellt, sondern konfliktsensitiv gestaltet und gezielt um Projekte zum Abbau sozialer Spannungen, zur Integration unterprivilegierter Bevölkerungs- gruppen und zur Stärkung der Menschenrechte ergänzt.

4752

Im Frühling 2005 brachte die Schweiz vor dem Hintergrund der zunehmenden Repression erfolgreich eine Initiative in der UNO-Menschenrechtskommission zur Lage der Menschenrechte in Nepal ein. Dies führte unter anderem zur Schaffung der grössten Menschenrechts-Beobachtungsmission des UNO-Hoch- kommisssariates für Menschenrechte. Seit Sommer 2005 ist eine von DEZA und PA IV gemeinsam erarbeitete schweizerische Länderstrategie zu Nepal in Kraft, welche Engagements für Ent- wicklung, Menschenrechte und Frieden umfasst. Aufgrund dieses Landes- programmes nahm ein über den Schweizerischen Expertenpool für zivile Frie- densförderung entsandter Friedensberater im Mai 2005 im Kooperationsbüro Kathmandu seine Tätigkeit auf. Die Schweiz hat die UNO-Menschenrechtsmission seit Sommer 2005 finanziell und mit der Entsendung einer zivilen Expertin unterstützt. Anfang 2007 entsand- te die Schweiz zudem vier Militärbeobachter und zwei zivile Experten in die neu geschaffene UNO-Mission zur Überwachung des Waffenstillstandes, der Ent- waffnungsprozesse und zur Vorbereitung von Wahlen (UNMIN). Die Schweiz hat damit wesentliche Beiträge zum Frieden in Nepal geleistet. Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit, der Menschenrechtsförderung, der zivilen und der militärischen Friedensförderung kamen dabei koordiniert zum Einsatz.

3.2.2 Komplementarität zwischen ziviler und militärischer

Friedensförderung Im EDA ist innerhalb der Politischen Direktion die Politische Abteilung IV für die Konzeption der Friedenspolitik und die Umsetzung der Massnahmen der zivilen Friedensförderung verantwortlich. Das Zentrum für internationale Sicherheitspolitik (ZISP) beschäftigt sich mit internationalen sicherheitspolitischen Fragen. Im VBS sind die Direktion für Sicherheitspolitik (DSP) und die Internationalen Beziehungen Verteidigung (IBV) für Fragen der Sicherheitspolitik und internationale Einsätze der Friedensförderung mit zivilen und militärischen Mitteln des VBS zuständig. Friedensunterstützende Massnahmen der Armee in UNO- oder OSZE- Einsätzen tragen zur Verbesserung des lokalen Sicherheitsumfeldes in Einsatzgebie- ten bei und unterstützen Beobachtungsmissionen. Die Schweiz betreibt zivile und militärische Friedensförderung in multi- und bilate- ralen Programmen. Militärisch-zivile Schnittstellen der schweizerischen Friedens- förderung ergeben sich daher zum einen in konzeptioneller Hinsicht in Bezug auf relevantes Fachwissen und Kapazitäten und zum anderen in operationeller Hinsicht bei der Teilnahme an multilateralen Friedensmissionen. Thematische Schlüsselbereiche der Friedensförderung, in denen militärisches und ziviles Fachwissen zusammenkommen, sind insbesondere: – Beobachtung («Monitoring») von Waffenstillstands- und Friedensabkom- men durch militärische und/oder zivile Kräfte

4753

– Subsidiärer Schutz der Zivilbevölkerung («Protection») durch militärische und polizeiliche Komponenten internationaler Friedensmissionen – Reform des Sicherheitssektors (Armee, Polizei, Grenzschutz, Nachrichten- dienste) nach demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien – Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration ehemaliger bewaffneter Kämpfer – Kontrollmechanismen für Kleinwaffen und Leichte Waffen (SALW) sowie Abbau überschüssiger Bestände an SALW und Munition – Humanitäre Entminung – Zusammenarbeit bei der Gewährleistung eines sicheren Umfelds vor und während Wahlen. Innerhalb der Bundesverwaltung, in erster Linie zwischen VBS und EDA, bestehen zur zivil-militärischen Zusammenarbeit in der Friedensförderung verschiedene gut funktionierende Koordinationsmechanismen. Die von der PA IV geleitete Kern- gruppe Frieden dient der Absprache über die grundsätzliche Ausrichtung aller Aktivitäten beider Departemente in der Friedensförderung und der Klärung konzep- tioneller Fragen. Weitere Koordinationsorgane zu spezifischen Themen sind: – die interdepartementale Arbeitsgruppe Peace Support Operations (GIPSO) zur Koordination der operationellen Beteiligung der Schweiz an multilatera- len Friedensoperationen, – der Koordinationssausschuss humanitäre Minenräumung (KAM), im Rah- men dessen eine nationale Minenstrategie erarbeitet wurde, – die interdepartementale Arbeitsgruppe zur Reform des Sicherheitssektors (IDAG SSR), – die interdepartementale Arbeitsgruppe für regionale Militärische Koopera- tion (IDAG RMK) sowie – gemeinsame länderspezifische Koordinationsgruppen zu Engagements in spezifischen Ländern (z.B. Sudan). Ein Steuerungssausschuss VBS/EDA mit alternierendem Vorsitz besteht für die Koordinierung der schweizerischen Beiträge an die drei Genfer Zentren.19 Multilaterale Friedensmissionen sind komplexe Unternehmungen geworden, welche in der Regel ein enges Zusammenspiel militärischer und ziviler Komponenten erfordern. Die UNO versucht zunehmend, zivile und militärische Ressourcen in sogenannten integrierten Missionen zu bündeln und damit deren Wirksamkeit zu erhöhen. In der UNO-Friedensmission im Sudan arbeiten etwa sowohl zivile als auch militärische Experten in der gemeinsamen Nachrichtenzelle. Auch die EU verfolgt in ihren Friedensmissionen, welche in der Regel einen starken zivilen Schwerpunkt haben, zunehmend auch einen integrierten Ansatz. So waren in der zivilen «Aceh Monitoring Mission», an welcher sich auch die Schweiz beteiligt hatte, neben zivilen Experten auch zahlreiche Personen mit militärischem Hinter-

19 Die Beiträge an die drei Genfer Zentren (Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik, Genfer Zentrum für die demokratische Kontrolle der Streitkräfte, Genfer internationales Zentrum für humanitäre Minenräumung) wurden dem Parlament 2007 in einer separaten Botschaft unterbreitet. Sie sind daher nicht Teil dieser Botschaft.

4754

grund im Einsatz. In Bosnien-Herzegowina führt die EU sowohl eine zivile als auch eine militärische Mission, beide mit schweizerischer Beteiligung (vgl. Kasten). Für die Schweiz bleibt humanitäre Hilfe in erster Linie ein ziviles Engagement; allfällige militärische Mittel müssen subsidiären Charakter haben und unter ziviler Führung stehen.

Komplementäre zivile und militärische Friedensförderung in Bosnien-Herzegowina Seit 1996 beteiligt sich die Schweiz mit zivilen und militärischen Mitteln an Wie- deraufbau und Stabilisierung dieses Landes. Wenige Monate nach der Unter- zeichnung des Friedensabkommens von Dayton organisierte die Schweiz im Rahmen ihrer OSZE-Präsidentschaft 1996 die ersten demokratischen Wahlen nach dem vierjährigen Krieg, entsandte zahlreiche zivile Expertinnen und Experten (unter anderem die Ombudsperson für Menschenrechte, Polizistinnen und Polizisten für die Internationale Polizei-Taskforce und Menschenrechts- beobachter) und führte bilaterale Programme für die Rückkehr von Kriegs- flüchtlingen und für den Wiederaufbau. Gleichzeitig entsandte sie ein unbewaff- netes Truppenkontingent («Gelbmützen») für logistische Aufgaben. Heute engagiert sich die Schweiz im Rahmen ihrer zivilen Friedensförderung für die Stärkung des Rechtsstaates und der unabhängigen Justiz, namentlich zum Aufbau von Kapazitäten zur Durchführung von Kriegsverbrecherprozessen im eigenen Land, für eine Verfassungsreform, für die gesellschaftliche Verarbei- tung der Kriegsvergangenheit und in Programmen der humanitären Minenräu- mung. In der Europäischen Polizeimission (EUPM) sind drei bis vier über den Schweizerischen Expertenpool für zivile Friedensförderung entsandte Polizeibe- rater im Einsatz. Im Rahmen ihrer militärischen Friedensförderung beteiligt sich die Schweiz mit 27 Armeeangehörigen an der militärischen Friedensmis- sion (EUFOR) und unterstützt das internationale Ausbildungszentrum für Frie- densoperationen in Sarajevo (PSOTC).

3.3 Kohärenz in der schweizerischen Friedens- und

Menschenrechtspolitik Als Querschnittsaufgabe, deren Konzeptualisierung und Umsetzung von der Zusammenarbeit einer grösseren Zahl unterschiedlicher Bundesstellen abhängt, ist die schweizerische Friedens- und Menschenrechtspolitik naturgemäss besonders anfällig für Inkohärenzen. Eine Studie der Forschungsstelle für Sicherheitspolitik an der ETH Zürich kommt zum Schluss, dass Koordinationsprobleme der zivilen Frie- densförderung nur durch «klare Zuweisungen von Kompetenzen, ein[en] regelmäs- sige[n] Informationsaustausch sowie verstärkte Koordinationsbemühungen sowohl bei der Planung als auch bei der Umsetzung von Aktivitäten» verhindert werden können.20

20 Andreas Wenger et al., «Zivile Friedensförderung als Tätigkeitsfeld der Aussenpolitik. Eine vergleichende Studie anhand von fünf Ländern», Forschungsstelle für Sicherheitspo- litik, ETH Zürich 2006 (www.css.ethz.ch/publications/workingpapers), S. 124.

4755

Transparente Entscheidungsprozesse bei Interessenkonflikten Inkohärenzen der schweizerischen Friedens- und Menschenrechtspolitik lassen sich aber nicht nur auf mangelhafte Koordination oder fehlende Organisationsstrukturen zurückführen. Sehr oft stehen dahinter handfeste politische Interessengegensätze. Die schweizerische Friedens- und Menschenrechtspolitik baut daher auf dem Ver- ständnis auf, dass friedenspolitische Ziele mit anderen politischen Zielen nicht immer reibungslos vereinbar sind. Friedens- und menschenrechtspolitische Ziele können im Konflikt mit anderen nationalen Interessen stehen, die gegeneinander abgewogen werden müssen. Nur so lässt sich im schweizerischen Kontext auf Dauer eine ehrliche Friedens- und Menschenrechtspolitik betreiben. Wenn der Bundesrat mit solchen Konflikten konfrontiert wird, legt er seine Interes- sen im konkreten Fall im Rahmen einer politischen Güterabwägung fest. Dabei beachtet er erstens das Völkerrecht, zweitens die Bundesverfassung und drittens alle relevanten Bundesgesetze. Für besonders umstrittene Fragen, etwa die Gewährung von Exportrisikogarantien oder die Bewilligung von Rüstungsexporten, kommen transparente institutionalisierte Entscheidverfahren zur Anwendung.

Kohärenz durch gemeinsame Analyse, Planung und Koordination In den letzten Jahren wurden in der Bundesverwaltung immer zuverlässigere Ana- lyse- und Informationsinstrumente entwickelt, um die Sicherheitslage, die Men- schenrechtslage und die humanitäre Situation einer spezifischen Region zu überprü- fen und potenzielle Auswirkungen einer Tätigkeit der Schweiz auf die Lage in einem Partnerland zu evaluieren. Diese tragen zur Stärkung einer gemeinsamen Perspektive innerhalb der Verwaltung bei. Durch so genanntes «Mainstreaming» können friedens- und menschenrechtspolitische Sichtweisen in alle relevanten Politikfindungs- und Umsetzungsprozesse der Bundesverwaltung integriert werden und somit auf Dauer zu einer kohärenteren Politik beitragen. Der Bundesrat hat überdies eine Reihe von internen Konsultations- und Entschei- dungsmechanismen eingerichtet, um die Kohärenz zwischen friedens- und men- schenrechtspolitischen Aktivitäten und anderen aussenpolitischen Aktivitäten zu erhöhen. Hervorzuheben sind etwa die Kerngruppe Frieden und die Kerngruppe Internationale Menschenrechtspolitik, in denen alle interessierten Departemente und Bundesstellen vertreten sind. Das eingespielte System der gemeinsamen Ausschüs- se, wie im vorangehenden Unterkapitel dargestellt, dient gleichermassen der opera- tionellen Koordination konkreter Massnahmen, wie auch dem Informationsaus- tausch und der Erarbeitung gemeinsamer, departementsübergreifender Konzepte. Die Sicherstellung von Kohärenz in der schweizerischen Friedens- und Menschen- rechtspolitik wird eine permanente Herausforderung bleiben. Der Bundesrat ist indessen davon überzeugt, dass der eingeschlagene Weg der Stärkung bestehender Koordinations- und Konsultationsmechanismen der richtige ist und gegenüber der Alternative einer Neuorganisation beträchtliche Vorteile hat. Die bestehende Aufga- benzuweisung gemäss Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) ist hinrechend klar geregelt und eine Neustrukturierung des Politikbereichs der Frie- dens- und Menschenrechtsförderung drängt sich nicht auf.

4756

4 Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und

Stärkung der Menschenrechte

4.1 Ziele und Grundsätze

Mit konkreten Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Men- schenrechte will der Bundesrat gezielte Beiträge zur Lösung globaler Probleme leisten und gleichzeitig aussenpolitische Prioritäten der Schweiz vertreten. Dabei stehen sechs Ziele im Vordergrund. Die Schweiz soll insbesondere: – gute Dienste in einer den heutigen Verhältnissen angepassten Form anbieten und eine aktive Rolle als Vermittlerin in Friedensprozessen spielen; – wirkungsvolle Programme der zivilen Konfliktbearbeitung führen, die zu einem nachhaltigen Frieden beitragen; – durch Menschenrechtsdialoge mit ausgewählten Partnerländern zur Stärkung des Menschenrechtsschutzes beitragen; – multilaterale Friedensmissionen und bilaterale Programme durch den Einsatz von Expertinnen und Experten aus dem Schweizerischen Expertenpool für zivile Friedensförderung (SEF) unterstützen; – in der UNO und anderen internationalen Organisationen mit diplomatischen Initiativen relevante Themen der Friedens-, Menschenrechts- und humanitä- ren Politik einbringen und mit Begleitmassnahmen unterstützen; – ein Netz von Partnerschaften mit internationalen Organisationen, ähnlich gesinnten Staaten und Institutionen aus Wissenschaft, Wirtschaft und Zivil- gesellschaft pflegen, um Erfahrung auszutauschen, schweizerische Anliegen wirkungsvoll zu vertreten und eigene Kapazitäten mit denjenigen anderer zu kombinieren. Bei der Umsetzung dieser Ziele orientiert sich das EDA an den folgenden sieben Grundsätzen: Geographische Konzentration Um die Wirksamkeit der Massnahmen für zivile Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte sicherzustellen, setzt das EDA seine Ressourcen konzentriert und gebündelt ein. Bei der Entscheidung, in welchen Konflikten und Regionen mit schwachem Menschenrechtsschutz sich das EDA mit eigenen Programmen enga- giert, kommen folgende Kriterien zum Einsatz: – Wirksamkeit: Besteht die Aussicht, dass ein schweizerisches Engagement einen nützlichen, signifikanten Beitrag zur Förderung des Friedens, der Menschenrechte oder des humanitären Völkerrechtes leistet? – Aussenpolitische Interessen: Hat ein Konflikt oder eine humanitäre Krise sicherheits-, wirtschafts-, migrations-, entwicklungspolitische, humanitäre oder ökologische Auswirkungen auf die Schweiz? – Nachfrage: Ist ein Engagement der Schweiz von den Konfliktparteien erwünscht? Für Menschenrechtsdialoge: Ist eine Regierung zu Reformen im Menschenrechtsbereich bereit? – Einstiegspunkte und komparative Vorteile: Bestehen besondere historische, politische, wirtschaftliche Beziehungen? Verfügt die Schweiz über spezifi-

4757

sche Kompetenzen, welche zur Lösung des Konfliktes oder zur Stärkung der Menschenrechte in dieser Region besonders nützlich sind? – Synergien: Sind Synergien mit internationalen Missionen und mit anderen Aktivitäten des Bundes, namentlich mit der Entwicklungszusammenarbeit oder der militärischen Friedensförderung zu realisieren? – Kalkuliertes Risiko: Steht das politische Risiko, welches die Schweiz ein- geht, in einem vernünftigen Verhältnis mit dem erwarteten Ertrag? Bewegen sich die Gefahren für Personal vor Ort in einem kalkulierbaren Rahmen? Auf der Grundlage dieser Kriterien hat das EDA 2005 alle bisherigen friedens- und menschenrechtspolitischen Engagements überprüft und eine deutliche Konzentration der Mittel eingeleitet. Die Zahl der Schwerpunktregionen wurde von 13 (2004) auf deren 7 (2008) reduziert, nämlich Südosteuropa, Nahost, Sri Lanka, Nepal, Sudan, Grosse Seen (Ostafrika) und Kolumbien. Die Liste wird jährlich überprüft und angepasst. In einer Schwerpunktregion werden in der Regel Mittel von mindestens

1 Million Franken eingesetzt. Zur Umsetzung der Aktivitäten wird die schweizeri-

sche Vertretung vor Ort durch einen über den Expertenpool für zivile Friedensförde- rung entsandten Friedensberater verstärkt.

Thematische Fokussierung Das EDA hat in den letzten Jahren eine Reihe von Kompetenzen in relevanten Themen der Friedens- und Menschenrechtsförderung sowie der humanitären Politik und Migrationsaussenpolitik aufgebaut (die Umschreibung der thematischen Schwerpunkte findet sich unter Ziff. 4.3). Diese sollen gezielt vertieft und weiter- entwickelt werden, sowohl verwaltungsintern als auch in Zusammenarbeit mit Partnern. Dagegen verzichtet das EDA bewusst darauf, in allen Teilbereichen der Friedens- und Menschenrechtsförderung eigene Kompetenzen aufzubauen.

Vertikale Synergien Das EDA hat in den letzten Jahren gezielt eigene Projekterfahrung genutzt, um auf multilateraler Ebene relevante Themen der Friedens-, Menschenrechts- und humani- tären Politik einzubringen (siehe Ziff. 4.2.5). Umgekehrt hat es multilaterale Prozes- se durch eigene Begleitmassnahmen unterstützt. Als staatlicher Akteur kann die Schweiz in der Tat das ganze Kontinuum politischer Arbeit bedienen: von einzelnen Projekten auf dem Terrain über die Arbeit von Expertinnen und Experten, die kon- zeptionelle Forschung, bilaterale Kontakte auf politischer Ebene, die Zusammen- arbeit in einem multilateralen Rahmen bis hin zur Entwicklung neuer Politiken und zur Erarbeitung neuer Normen im multilateralen Rahmen oder zur Schaffung von Mechanismen und Institutionen. Das EDA wird die sich aus diesem Kontinuum politischer Arbeit ergebenden Synergien in der Planung und Durchführung von Programmen und Initiativen systematisch nutzen und stärken.

Mittelfristiger Planungshorizont Heutige Gewaltkonflikte lassen sich mit punktuellen, isolierten Interventionen, welche auf schnelle, sichtbare Ergebnisse abzielen, nicht nachhaltig befrieden. In aller Regel sind Engagements von mehreren Jahren notwendig, damit Vertrauen aufgebaut werden kann und sich eine konstruktive Friedensdynamik entwickeln kann. Engagements zur Stärkung der Menschenrechte und des humanitären Völker- rechtes setzen in jedem Fall eine mehrjährige Perspektive voraus.

4758

Erfolgversprechende Handlungsspielräume können sich jedoch auch kurzfristig und unerwartet ergeben. Gleichzeitig können unvorhersehbare politische Ereignisse die kurzfristige Anpassung oder den Abbruch von Aktivitäten erzwingen. Die Ressour- cenplanung muss daher so erfolgen, dass das EDA auf Veränderungen und Opportu- nitäten flexibel reagieren kann. Das Instrument des Rahmenkredites ermöglicht eine mehrjährige Planung und gleichzeitig den flexiblen und wirksamen Einsatz einzelner Instrumente. Um die Konzentration sicherzustellen, werden 80 % der geographisch zuordenbaren Mittel aus dem Rahmenkredit in den mittels einer Dreijahresplanung definierten Schwer- punktregionen eingesetzt. 20 % der Ressourcen stehen für Pilotprogramme und als strategische Reserve zur Verfügung, um auf politische Opportunitäten flexibel reagieren zu können.

Obere und mittlere Hierarchieebenen Das EDA konzentriert sich auf die Zusammenarbeit mit Regierungsstellen und anderen staatlichen und nichtstaatlichen Entscheidungsträgern und Eliten. Die sys- tematische Zusammenarbeit mit einflussreichen Organisationen der Zivilgesellschaft für die Umsetzung von Programmen zur Förderung von Frieden und Menschenrech- ten bietet dabei oft erfolgversprechende alternative Zugriffspunkte.

Die Schweiz als Akteurin Bei der Umsetzung von Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte tritt die Schweiz wenn möglich als Akteurin in Erscheinung. Wenn ein gemeinsames Vorgehen eher zielführend ist, kann sie auch als Geberin Projekte anderer mit Finanzbeiträgen unterstützen.

Geschlechterperspektiven: Die unterschiedlichen Rollen von Männern und Frauen Bei der Konzeption und Umsetzung von Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte werden die unterschiedlichen Rollen und Bedürf- nisse von Männern und Frauen systematisch einbezogen. Bei Personalentsendungen wird zudem auf ein ausgewogenes Verhältnis von Expertinnen und Experten geachtet.

4.2 Instrumente

4.2.1 Gute Dienste und Vermittlung

Gewandeltes Verständnis der Guten Dienste Gute Dienste und Vermittlung zwischen Konfliktparteien spielen eine zentrale Rolle bei Waffenstillstands- und umfassenden Friedensverhandlungen. Das Verständnis von Guten Diensten hat sich in den letzten Jahren allerdings deutlich gewandelt: Seit dem Ende des Kalten Krieges werden die meisten bewaffneten Konflikte – in der Regel Bürgerkriege – durch Verhandlungen beigelegt. Bei diesen Verhandlungen ist in der Regel eine Drittpartei beteiligt, dies kann eine internationale Organisation, ein Staat, eine einzelne Person oder eine spezialisierte nichtstaatliche Organisation sein. Die wichtigste Vermittlerin in bewaffneten Konflikten ist heute die UNO, oft tritt auch eine Grossmacht oder eine Staatengruppe («Kontaktgruppe») als Vermittlerin

4759

in Aktion. Kleinere Staaten, die im Alleingang handeln, haben nur in Ausnahmefäl- len Chancen auf Erfolg.

Gute Dienste, Mediation und Fazilitation Die traditionellen Guten Dienste im Sinne von Vermittlung zwischen zwei Staa- ten durch eine Drittpartei – wie beispielsweise die Schutzmacht-Mandate der Schweiz für die USA im Iran und im Verhältnis zwischen den USA und Kuba – sind vor allem für unsere Beziehungen zu den USA von Bedeutung und tragen zum Ansehen der schweizerischen Diplomatie bei. Heute sind Gute Dienste jedoch meist als Vermittlungsbemühungen einer Drittpartei in innerstaatlichen Gewaltkonflikten zwischen der Zentralmacht und einer bewaffneten nichtstaatli- chen Gruppierung gefragt. Diese Vermittlungstätigkeiten werden im internatio- nalen Sprachgebrauch «Mediation» und «Fazilitation» genannt. Bei Vermittlungstätigkeiten im Rahmen von Friedensverhandlungen wird zwi- schen Mediation und Fazilitation unterschieden. Bei der Fazilitation unterstützt, erleichtert und fördert die Drittpartei den Kontakt, die Kommunikation und den Prozess zwischen Konfliktparteien, ohne sich inhaltlich in die Verhandlungen einzubringen. Sie wird von den Konfliktparteien freiwillig gewählt. Sie ermög- licht den Konfliktparteien, sich an einem neutralen Ort zu treffen, um sich über mögliche Konfliktlösungen auszutauschen, Verhandlungen durchzuführen oder ein Friedensabkommen zu unterzeichnen. Bei der Mediation erhält die Drittpartei von den beiden Konfliktparteien in der Regel ein formelles Mandat. Sie ermöglicht nicht nur die Zusammenkunft der Konfliktparteien, sondern unterstützt diese auch inhaltlich bei der Lösungssu- che. Die Drittpartei kann namentlich die von einer Partei vorgeschlagene Lösung der anderen Partei überbringen, zwischen den Parteien inhaltlich ver- mitteln oder eigene Vorschläge einbringen.

Teamwork von erfahrenen Mediatoren und spezialisierten Experten Friedensverhandlungen sind heutzutage zu aufwändigen, hochkomplexen und arbeitsteiligen Prozessen geworden. In der Regel befindet sich ein Team von spezia- lisierten Expertinnen und Experten vor Ort, die unter der Leitung eines erfahrenen Mediators stehen, etwa einer hochrangigen Mitarbeiterin der UNO oder eines allseits geachteten Staatsmannes. Regelmässig stehen spezifische Themen zur Verhandlung wie Demobilisierung, Entwaffnung und Wiedereingliederung von Rebellengruppen, politische Machtteilung, autonome oder föderalistische Strukturen des Staates und damit verbundene Reformen der Verfassungen, Wahlen, Aufbau staatlicher Institu- tionen und insbesondere Reformen des Sicherheitssektors, Aufarbeitung der Ver- gangenheit, transitionelle Justiz und Versöhnung zwischen den früheren Konflikt- parteien. Schweizerische Erfahrungen der letzten Jahre Die Schweiz hat diese Entwicklung frühzeitig erkannt und beteiligt sich regelmässig an den Aktivitäten von Mediationsteams. Im EDA waren 2006 drei Sonderbotschaf- ter (für die Friedensprozesse in Nahost, Sudan und Kolumbien) und eine Reihe von qualifizierten Mediatoren im Einsatz. In den letzten sechs Jahren waren schweizeri-

4760

sche Mediatoren und Expertinnen in mehr als 15 Verhandlungsprozessen aktiv, und die Schweiz ist als wichtige internationale Vermittlerin und engagierte Drittpartei in Friedensverhandlungen anerkannt und gefragt (s. Kasten).

Beispiele von Vermittlungstätigkeiten der Schweiz: Nubaberge/Sudan: Die Verhandlungen zum Waffenstillstandsabkommen zu den Nubabergen wurden 2002 auf dem Bürgenstock unter Leitung eines schweizeri- schen Sonderbotschafters durchgeführt. Dieses Waffenstillstandsabkommen und dessen erfolgreiche Umsetzung bedeuteten den Durchbruch im langwierigen Friedensprozess zwischen dem Norden und Süden des Sudans. Die Schweiz wurde als Verhandlungsort und gemeinsam mit den USA als Vermittlerin gewählt, weil der schweizerische Vermittler mit der sudanesischen Regierung ebenso wie mit der Rebellenbewegung ein langjähriges Vertrauensverhältnis aufgebaut hatte. Sudan: Ein schweizerischer Verfassungs- und Mediationsexperte hat die gesam- ten Verhandlungen in den Jahren 2003–2005 begleitet und zusammen mit einem südafrikanischen Kollegen die wesentlichen inhaltlichen Vorschläge (etwa asymmetrischer Föderalismus, Regelung der Nutzung der Erdölvorkommen unter Ausklammerung der Besitzfragen) für die Ausarbeitung des Friedens- abkommens zwischen dem Nord- und Südsudan eingebracht. Uganda: Die südsudanesische Regierung hat 2006 Friedensverhandlungen zwi- schen der Lord Resistance Army (LRA) im Norden Ugandas und der ugandi- schen Regierung initiiert. Sie hat dabei einen schweizerischen Experten für die Formulierung der verschiedenen Abkommen beigezogen. Die Schweiz musste abwägen, ob sie Verhandlungen mit einer Rebellenbewegung unterstützen will, gegen deren fünf wichtigste militärische Führer der internationale Strafge- richtshof (ICC) eine Untersuchung eröffnet hatte. Die Schweiz nahm diese Her- ausforderung an, informierte aber gleichzeitig den ICC regelmässig über die Fortschritte im Friedensprozess. Nachdem bereits nach wenigen Wochen, am 26. August 2006, ein Abkommen über die Einstellung von Kampfhandlungen unterzeichnet werden konnte, engagieren sich nun verschiedene Staaten und die UNO für den Friedensprozess. Kolumbien: Die Schweiz ist als einziges Land in allen drei laufenden Friedens- prozessen involviert, nämlich in den Verhandlungen zwischen der kolumbiani- schen Regierung und den Rebellenbewegungen FARC und ELN sowie den Paramilitärs. Namentlich im Prozess mit der ELN, der von Spanien, Norwegen und der Schweiz begleitet wird, konnten 2006 namhafte Fortschritte erzielt wer- den. Sri Lanka: Die Schweiz hat die beiden letzten offiziellen Treffen zwischen der Regierung Sri Lankas und den tamilischen Befreiungstigern (LTTE) im März und Oktober 2006 in Genf ermöglicht und leistete dabei Gute Dienste. Nepal: Ein Schweizer Friedensberater hat durch diskrete Beratung und Vermitt- lung hinter den Kulissen wesentlich dazu beigetragen, dass zwischen der maois- tischen Rebellenbewegung und der Regierung am 21. November 2006 ein Frie- densabkommen unterzeichnet werden konnte.

4761

Israel/Palästina: Die Schweiz hat Kontakte zwischen Exponenten der israelischen und palästinensischen Zivilgesellschaft finanziell und logistisch unterstützt und damit die Ausarbeitung eines Modellabkommens für einen Friedensvertrag zwi- schen Israel und einem zukünftigen Staat Palästina ermöglicht. Die als «Genfer Initiative» am 1. Dezember 2003 der Weltöffentlichkeit vorgestellte Initiative war vermutlich einer der Faktoren, die Israel bewogen, sich im Herbst 2005 aus dem Gazastreifen zurückzuziehen. Israel/Syrien: Wie israelische Medien im Januar 2007 bekannt gemacht haben, sind während zwei Jahren inoffizielle Geheimverhandlungen geführt worden, welche zu einem Entwurf über ein Friedensabkommen zwischen Syrien und Israel und über eine Lösung des Konflikts um die seit 1967 besetzten Golan- höhen führten. Dabei hat die Schweiz eine Vermittlerrolle gespielt.

Zu den wichtigsten Erkenntnissen der schweizerischen Vermittlungstätigkeiten der letzten Jahre gehört: – dass meist ein längerfristiges Engagement in der Entwicklungszusammenar- beit, humanitären Hilfe oder in der Konfliktbearbeitung vor Ort eine wesent- liche Voraussetzung für die Vermittlung in einem Friedensprozess ist, – dass die Vermittlungstätigkeit auf höchster Ebene in der Regel durch ein flankierendes Programm der Friedensförderung und Konflikttransformation mit Organisationen der Zivilgesellschaft begleitet werden muss, – dass eine erfolgversprechende Vermittlungstätigkeit auf die Zusammenarbeit von qualifizierten Spezialisten und erfahrenen Mediatorinnen angewiesen ist, – dass die eigenen Erfahrungen, aber auch die internationalen Erkenntnisse sorgfältig ausgewertet werden müssen, um die Nachhaltigkeit von Friedens- abkommen zu stärken, – dass die Vermittlung in Friedensverhandlungen in der Regel nicht durch einen einzelnen Staat oder eine Organisation, sondern durch ein grösseres, aus internationalen Spezialistinnen und Spezialisten und einem erfahrenen Mediator zusammengesetztes Team erfolgt.

Ausbau der schweizerischen Vermittlungskapazitäten Aufgrund der internationalen Entwicklungen und den Erfahrungen aus den Vermitt- lungstätigkeiten der letzten Jahre beabsichtigt das EDA: – die Zahl der verfügbaren erfahrenen Mediatorinnen und qualifizierten Spe- zialisten zu erhöhen, um Experten für internationale Mediationsteams stellen zu können; – Forschung, Aufarbeitung von Erfahrungen und Wissensaustausch mit den wichtigsten Akteuren der Mediation und Fazilitation zu intensivieren, namentlich mit der UNO; – interne Weiterbildungsmodule für Diplomatinnen und Spezialisten in Media- tion und den damit zusammenhängenden Instrumenten auszubauen; – den schweizerischen Mediatoren vor Ort systematische und strukturierte Unterstützung anzubieten.

4762

Stärkung von Partnerschaften in der Vermittlung Die Schweiz arbeitet eng mit den Vereinten Nationen zusammen und unterstützt deren Mediation Support Unit, welche für die Unterstützung der Vermittlung in Friedensprozessen zuständig ist, finanziell, operationell und bei der Fortentwicklung der Leitlinien und der Politik der Mediation. Vom Erfahrungsaustausch profitiert die Schweiz sehr direkt, denn die UNO und ihre Unterorganisationen sind und bleiben die wichtigsten Vermittler in Friedensverhandlungen. Die Schweiz arbeitet mit mehreren Nichtregierungsorganisationen zusammen, die in der Mediation und Fazilitation tätig sind, insbesondere mit dem Zentrum für Huma- nitären Dialog in Genf (siehe Kasten unter Ziff. 4.2.6). Weitere wichtige Partner sind das Institut Universitaire des Etudes de Development (IUED) in Genf, die Berghof Stiftung für Friedensunterstützung in Berlin, Conciliation Resources in London, die Crisis Management Initiative in Helsinki und das Mediation Support Programme von Swisspeace, Bern und der ETH Zürich. Diese Organisationen haben eine langjährige Erfahrung in der Vermittlung. Sie haben oft einen direkteren Zugang zu bewaffneten nichtstaatlichen Gruppierungen und können in Situationen intervenieren, in denen die UNO oder ein Staat dies nicht kann, etwa wenn eine offizielle Drittparteienintervention nicht erwünscht ist. Damit können sie staatliche Engagements sinnvoll ergänzen.

4.2.2 Programme der zivilen Konfliktbearbeitung

Gute Dienste und Vermittlung können zur Einstellung von Kampfhandlungen füh- ren, vermögen für sich allein aber in der Regel noch keinen dauerhaften Frieden zu sichern. Ein nachhaltiger Frieden muss breit abgestützt sein und weite Bevölke- rungsschichten einbeziehen. Programme der zivilen Konfliktbearbeitung sind Mass- nahmenpakete, welche für eine bestimmte Konfliktregion angelegt werden und auf einen dauerhaften Abbau von Spannungen hinwirken. Programme der zivilen Konfliktbearbeitung können präventiv angelegt sein. Wo Gewaltkonflikte bereits im Gang sind, tragen sie zur Vertrauensbildung und Kon- fliktbeilegung bei. Sie sind daher eng mit Vermittlungsbemühungen abgestimmt und können diese vorbereiten oder begleiten. In vielen Fällen dienen Programme der Konfliktbearbeitung der Friedenskonsolidierung und Stabilisierung nach dem Ende der Konflikthandlungen. Dies ist insbesondere deshalb wichtig, weil die Hälfte aller Konflikte in den ersten fünf Jahren nach Abschluss eines Waffenstillstand- oder Friedensabkommens wieder ausbricht. Programme der zivilen Konfliktbearbeitung können daher entscheidende Beiträge zur Schaffung eines nachhaltigen, dauerhaften Friedens leisten. Zivile Konfliktbearbeitung erfolgt in aller Regel international koordiniert, oft durch die UNO oder eine andere internationale Organisation. Die Schweiz konzentriert sich darauf, in einzelnen Bereichen, in denen sie über spezifische Kapazitäten ver- fügt, gezielte Beiträge zu leisten. Dazu zählen etwa Dialogförderung, Dezentralisie- rung und Föderalismus, Vergangenheitsarbeit, Einbezug der Menschenrechte in Friedensabkommen, Beseitigung von Antipersonenminen, Blindgängern und illega- len Kleinwaffen oder der Umgang mit nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen. Zudem engagiert sich die Schweiz auch für eine Stärkung der frankophonen Kapazi- täten der Friedensförderung. Durch diese internationale Arbeitsteilung kann die

4763

Wirksamkeit der Friedensförderung beträchtlich erhöht werden. Programme der zivilen Konfliktbearbeitung erfolgen dabei in enger Abstimmung mit Programmen der Entwicklungszusammenarbeit, der humanitären Hilfe und allfälligen militäri- schen Beiträgen zur Friedensförderung.

Schweizerische Strategie für Kosovo Kosovo steht seit 1999 unter internationaler Verwaltung. Diese soll im Laufe des Jahres 2007 von der UNO auf die EU übergehen. Hauptaufgabe ist die Umset- zung des Statusentscheids des Sicherheitsrats. Dabei stehen der Aufbau einer effizienten Verwaltung und die Gewährung von Sicherheit für alle in einem multiethnischen Rechtsstaat im Zentrum. Dies gilt als Voraussetzung für eine spätere Unabhängigkeit, den Schutz von Minderheiten und die Heranführung an die Europäische Integration. Die Schweiz hat seit 1999 gezielte Beiträge zur Stabilisierung des Kosovo geleistet und wird diese in den kommenden Jahren noch verstärken. Dabei kon- zentriert sie sich auf vier politische Schwerpunkte, in denen sie über besondere Stärken verfügt: – Dezentralisierung: Seit Januar 2007 führt die DEZA ein grösseres Projekt zur Förderung der lokalen Selbstverwaltung und Infrastruktur in den zwei ethnisch gemischten Gemeinden Viti und Kamenica. Die Politische Abtei- lung IV ergänzt diese lokalen Engagements strategisch durch Politikdialog auf nationaler Ebene und Vertretung in der internationalen Verwaltung. – Minderheiten: Schutz und Integration der Minderheiten sind entscheidende Voraussetzungen für die politische Stabilität in einem multi-ethnischen Kosovo. Die Schweiz unterstützt Gespräche am Runden Tisch und gewährt dem Büro des Ministerpräsidenten und integrationsinteressierten Parteien und Politikern fachliche Unterstützung und Experteneinsätze. – Vergangenheitsarbeit: Die Verarbeitung der eigenen Kriegsvergangenheit durch alle ehemaligen Konfliktparteien ist ein Schlüsselfaktor für eine friedliche Zukunft. Die Schweiz hat sich erfolgreich dafür eingesetzt, dass Vergangenheitsarbeit in den Vorschlägen des UN-Sondergesandten Ahti- saari zur Lösung des Status des Kosovo figuriert. Sie unterstützt die lokalen Akteure vor Ort durch Projekte und Ressourcen in der gesellschaftlichen Verarbeitung der Kriegsvergangenheit. – Reform des Sicherheitssektors: Bis zu 10 schweizerische Polizeiberater unterstützen den Aufbau von Polizeikräften. Die Schweiz beteiligt sich mit einem Truppenkontingent (Swisscoy) an der militärischen Friedenssiche- rung. Aus dem Rahmenkredit werden jährlich ca. 4 Millionen Franken eingesetzt, mehrheitlich zur Entsendung von schweizerischen Polizeiberatern. DEZA und VBS (Swisscoy) setzen im Kosovo jährlich rund 45 Millionen Franken ein.

4764

4.2.3 Menschenrechtsdialoge

Die langfristig orientierten und formalisierten bilateralen Menschenrechtsdialoge nehmen im Instrumentarium der Menschenrechtsaussenpolitik eine besondere Stel- lung ein. Sie werden im Rahmen regelmässiger offizieller Delegationsbesuche geführt und mit Begleitmassnahmen unterstützt. Sie bedingen auf beiden Seiten die Bereitschaft zu einem ernsthaften, kritischen und konstruktiven Austausch sowie ein Potenzial für Veränderungen. Menschenrechtsdialoge sollen dazu beitragen, die vielerorts klaffende Lücke zwi- schen eingegangen internationalen Verpflichtungen und deren konkreter Umsetzung zu reduzieren. Grundlage dafür ist das Bekenntnis des Bundesrats zur universellen Gültigkeit der Menschenrechte und die Einforderung und Überprüfung von aner- kannten Normen. Je nach länderspezifischem Kontext ist ein differenzierter Ansatz notwendig, welcher unterschiedlichen Zielsetzungen folgt und unterschiedliche Schwerpunkte setzt. Menschenrechtsdialoge sollen in den Partnerländern eine langfristige Vertrauens- basis und ein Kontaktnetz schaffen, die normative Stellung der Menschenrechte ausbauen, den Austausch von Informationen und insbesondere auch die Diskussion über Einzelfälle ermöglichen, die Zusammenarbeit mit internationalen Menschen- rechtsmechanismen fördern, die Umsetzungsmechanismen stärken und die men- schenrechtsorientierten Akteure unterstützen. In der konkreten Ausgestaltung muss ein Menschenrechtsdialog klare Prioritäten setzen, Kontinuität und Qualität des Austausches gewährleisten, Genderaspekte berücksichtigen, Partnerschaften nutzen sowie die Öffentlichkeit und die Zivilgesell- schaft über Fortgang und Ergebnisse informieren. Die Durchführung eines Men- schenrechtsdialogs schliesst die Anwendung anderer Instrumente auf bilateraler und multilateraler Ebene (Démarchen, Resolutionen) nicht aus. Wichtig ist auch die konsequente Thematisierung menschenrechtspolitischer Zielsetzungen bei Kontak- ten auf Regierungsebene. Ergänzend zu den formalisierten Gesprächen im Rahmen eines Menschenrechtsdialogs führt die Schweiz mit ihren Partnerländern konkrete Aktivitäten durch, welche die Erreichung der Dialogziele fördern, beispielsweise den Austausch von Experten oder die Umsetzung gemeinsamer Projekte. Die Wirkung eines Menschenrechtsdialogs ist schwer abzuschätzen. Zu den kurz- fristig sichtbaren Resultaten zählen Freilassungen von politischen Gefangenen und Haftverkürzungen. Mittelfristig bedeutsamer dürften die Einflüsse auf Reformpro- zesse (z.B. die Strafrechtsreform oder die Neuregelung der Revisionsgewalt bei Todesurteilen in China) sein. Menschenrechtsdialoge werden in regelmässigen Abständen intern und durch externe Stellen aufgrund von Indikatoren beurteilt. Auf der Grundlage eines Berichts und von Diskussionen mit den beteiligten Stellen sowie dem Partnerland wird gegebenenfalls über die Weiterführung, die Prioritäten und die Neuformulierung der Ziele entschieden. Die Schweiz führt seit 1991 einen Menschenrechtsdialog mit China. In den vergan- genen Jahren sind Dialoge mit Iran und Vietnam hinzugekommen. Neben diesen eigentlichen Menschenrechtsdialogen setzt der Bundesrat auch verwandte Instru- mente ein. Im Rahmen eines lokalen Menschenrechtsdialogs, wie er beispielsweise mit Indonesien besteht, findet der Austausch vor Ort statt, primär zwischen der schweizerischen Vertretung und den Behörden des Partnerlandes. Politische Dialoge bieten eine weitere Möglichkeit, Menschenrechtsfragen als besondere Komponente

4765

vertieft zu thematisieren, wie dies beispielsweise mit Kasachstan gemacht wird. Schliesslich ist ein Austausch über Menschenrechtsthemen oft auch im Rahmen von Friedensprozessen unabdingbar. Zu den schweizerischen Friedensengagements, in denen Menschenrechtsaspekte eine zentrale Rolle spielen, gehören beispielsweise diejenigen in Kolumbien, Nepal und Sri Lanka.

4.2.4 Expertenpool für zivile Friedensförderung

Der Schweizerische Expertenpool für zivile Friedensförderung (SEF) hat sich seit seiner Gründung im Jahr 2000 als wirksames und sichtbares Instrument der schwei- zerischen Friedensförderung bewährt. Durch den Pool, der im Milizsystem geführt wird, können schweizerische Friedensexperten relativ kurzfristig für internationale Einsätze mobilisiert werden. Jährlich leisten etwa 180 zivile Expertinnen und Exper- ten einen kurz- oder längerfristigen Einsatz, im Durchschnitt sind rund 70 Personen gleichzeitig im Einsatz. Ende 2006 gehörten dem Pool 570 Experten (170 Frauen und 400 Männer) verschiedener Fachrichtungen an, beispielsweise Wahlbeobachter, Polizeiberaterinnen, Zollexperten, Spezialistinnen und Spezialisten in Verfassungs- fragen, Vermittlung, Rechtsstaatlichkeit, Vergangenheitsarbeit, Menschenrechten und humanitärem Recht. Die thematische und geographische Ausrichtung des Expertenpools entspricht den Schwerpunkten der schweizerischen Friedens- und Menschenrechtsförderung. Rund drei Viertel der Einsätze finden in internationalen Organisationen statt, entwe- der an deren Sitz oder in Feldmissionen. UNO, EU, OSZE und Europarat werden auch in Zukunft die bedeutendsten Partner für Personalentsendungen sein, gefolgt von spezifischen Programmen wie der Temporary International Presence in the City of Hebron (TIPH). Während bei der Gründung des SEF Einsätze ausschliesslich in multilateralen Missionen möglich waren, erfolgen heute dank dem Aufbau schwei- zerischer Schwerpunktprogramme rund ein Viertel aller Einsätze im bilateralen Rahmen: Berater für Friedensförderung (Peacebuilding Adviser) und Menschenrech- te (Human Rights Adviser) sind in Ländern tätig, in denen das EDA grössere Pro- gramme zur Friedens- und Menschenrechtsförderung durchführt; 2006 waren bilate- rale Experten in Mazedonien, Nahost, Sri Lanka, Nepal, Vietnam, Iran, Burundi, Guatemala und Kolumbien aktiv.

4766

Graphik 7 Einsätze des SEF 2006 (in Prozenten der Ausgaben)

Ausbildung, Administration Bilaterale UNO 4% Programme 27% 29%

TIPH EU 10% 10% OSZE OSZE/ODIHR, Andere 6% EU Wahlen 4% 10%

Ein besonderes Augenmerk gilt der Ausbildung: Der Pool führt jährliche Trainings- kurse für Experten durch. Daran nehmen immer mehr ausländische Gäste teil, etwa von Europarat, UNO oder dem Staatsdepartement der USA. Die Kurse behandeln Themen, die für die Bearbeitung von Post-Konflikt-Phasen in multilateralen Friedensmissionen wichtig sind, so etwa die Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration von ehemaligen Kämpfern, Wahlen, transitionelle Justiz und Vergan- genheitsarbeit, Gender und Menschenhandel. Der Kurs dient auch der Professionali- sierung des alltäglichen Handwerks der Friedensförderung, namentlich durch Aus- bildung in Verhandlungsführung, Mediation und interkultureller Kommunikation. Seit 2006 wird der Kurs in Zusammenarbeit mit dem Genfer Zentrum für Sicher- heitspolitik (GCSP) und mit Experten von Swisspeace und Swissint durchgeführt.

Eine schweizerische Spezialistin im UNO-Büro für humanitäre Angelegenheiten (OCHA) in New York Eine vom Expertenpool entsandte Spezialistin unterstützt seit September 2004 als Beraterin den Vertreter des UNO-Generalsekretärs für die Menschenrechte der intern Vertriebenen, den Schweizer Professor Walter Kälin. Sie pflegt Kon- takte mit den wichtigen Akteuren in diesem Themenbereich, sorgt für den Infor- mationsfluss zwischen der UNO und dem Vertreter des Generalsekretärs und fördert so die bessere Berücksichtigung der Menschenrechte von intern Vertrie- benen in allen Organen der UNO. Nach dem Tsunami hat sie Leitlinien über den Schutz der Menschenrechte von intern Vertriebenen aufgrund von Naturkatast- rophen verfasst, welche heute von UNO-Agenturen angewandt werden.

4767

Ein schweizerischer Verfassungsexperte beim Friedensabkommen für Indonesien In der Region Aceh, im Nordwesten der Insel Sumatra, hatte die «Bewegung für ein freies Aceh» (GAM) seit fast 30 Jahren einen bewaffneten Kampf um die Unabhängigkeit von Indonesien geführt. Dann, im Gefolge der Tsunami-Kata- strophe vom Dezember 2004, bot sich eine Chance auf eine friedliche Lösung: Unter Vermittlung des ehemaligen finnischen Präsidenten Martti Ahtisaari ver- handelten die indonesische Regierung und GAM über ein Ende des bewaffneten Kampfes und eine weitgehende lokale Autonomie von Aceh. Gleich zu Beginn der Verhandlungen zeigte sich, dass GAM auf fachliche Beratung angewiesen war. Im Einverständnis mit beiden Parteien stellte deshalb die Schweiz einen erfahrenen Verfassungs-Experten zur Verfügung, der die GAM zwischen März und August 2005 bei der Formulierung und Erklärung ihrer Verhandlungsposi- tionen und anschliessend bei der Umsetzung des Abkommens unterstützte. GAM- Vertreter hatten bisher nur ein zentralistisches Organisationsmodell des Staates gekannt. Der Schweizer Spezialist konnte das Konzept lokaler Autonomie darle- gen und auf mögliche Nuancen hinweisen. Voraussetzungen für seine Beratertä- tigkeit bildeten die Schaffung einer Vertrauensbasis und das Eingehen auf den lokalen Kontext. Nur damit vermochte der schweizerische Experte kompromiss- orientiert auf die Verhandlungspositionen der GAM einzuwirken.

In den kommenden Jahren soll die erfolgreiche Tätigkeit des Schweizerischen Expertenpools für zivile Friedensförderung in ausgewählten Bereichen vertieft werden. Die Hauptakzente für zukünftige Expertenentsendungen sind: Qualitatives Wachstum: Ein zunehmender Anteil der Schweizer Fachleute soll hochrangigere, einflussreichere Posten besetzen. Damit wird der schweizerische Beitrag zur Förderung von Frieden und Menschenrechten wirksamer, nachhaltiger und besser sichtbar. Höher qualifizierte Experten mit grösserer Berufserfahrung verursachen allerdings höhere Lohnkosten und mehr Aufwand für Auswahl und Vorbereitung der Einsätze sowie für die Rekrutierung und Ausbildung der Kandida- ten. Geeignete Kandidatinnen und Kandidaten für höherrangige Posten sind rar: Qualifizierte Kaderpersonen haben oft Schwierigkeiten, einen mehrmonatigen Urlaub zu beziehen oder befürchten Karrierenachteile bei einem temporären Aus- landeinsatz, Alterslimiten engen die Kandidatenauswahl zusätzlich ein. Der Exper- tenpool wird nach Mitteln und Wegen suchen, um die Attraktivität von Ausland- einsätzen für höherrangiges Personal zu steigern. Mehr Polizeiberaterinnen und -berater: Eindrückliche Veränderungen zeichnen sich bei den Aufgaben von Polizeifachleuten ab. Seit 1999 kann der Expertenpool bis zu

20 Polizisten jährlich in internationalen Friedensmissionen einsetzen. Während

Polizisten und Grenzwächter früher mehrheitlich die lokale Polizei auf Einsätzen und Patrouillen begleiteten, bestehen ihre Aufgaben heute vor allem in Beratung, Ausbildung und Management. Die in UNO- oder EU-Missionen im Einsatz stehen- den Expertinnen und Experten beraten die lokale Polizei bei Polizeireformen oder im Kampf gegen organisiertes Verbrechen, Korruption oder Menschenhandel, was die Nachhaltigkeit der Friedensförderung erhöht. Aufgrund der in diesen Themenbe- reichen gestiegenen Nachfrage nach hochprofesionellen Polizeikräften wird eine Erhöhung des Polizeiberater-Kontingents auf 30 Personen angestrebt.

4768

Kombinierte Einsätze im Sicherheits- und Justizbereich: Eine wachsende Zahl internationaler Friedensoperationen umfasst sowohl zivile als auch militärische Elemente und benötigt vermehrt Polizeifachleute für Reformen des Sicherheits- sektors. Im Zuge einer ganzheitlichen Betrachtung des Justizsystems wird auch der kombinierte Einsatz von Polizeiberatern und Justizfachleuten (Untersuchungsrichter, Richter, Staatsanwälte) noch wichtiger werden. Rechtsstaatlichkeit erfordert sowohl eine funktionierende Polizei als auch ein funktionierendes Gerichtswesen. Ein erster kombinierter Einsatz mit schweizerischer Beteiligung ist im Rahmen der neuen EU-Mission im Kosovo vorgesehen. Wahlunterstützung ergänzt Wahlbeobachtung: Die seit vielen Jahren bewährten Wahlbeobachtungen im Rahmen einer internationalen Mission werden fortgesetzt. Ein typisches schweizerisches Wahlbeobachterkontingent besteht aus zwei Lang- zeitbeobachtern, die auch die Vorbereitung der Wahlen analysieren, und vier Kurz- zeitbeobachtern. Wichtigste Partner für Wahlbeobachtungen bleiben voraussichtlich die OSZE, der Europarat und die EU. Neben die Wahlbeobachtung soll künftig die Wahlunterstützung treten. Die Erfahrung hat gezeigt, dass für den Aufbau demokra- tischer Strukturen die blosse Beobachtung der Wahlen nicht ausreicht. Der Exper- tenpool möchte deshalb künftig auch Experten entsenden, die vor den Wahlen als Berater wirken, sei es bei der Formulierung von Wahlgesetzen, der Organisation der Wählerregistrierung, der Ausbildung von Wahlkommissionsmitgliedern oder der Wahrung des freien Zugangs der Kandidaten und Parteien zu den Medien.

4.2.5 Diplomatische Initiativen

Kriege und schwerwiegende Verstösse gegen die Menschenrechte und das humani- täre Völkerrecht betreffen die internationale Gemeinschaft als Ganzes. Die Debatte friedens-, menschenrechtspolitischer und humanitärer Grundsatzfragen und die Schaffung von Mechanismen zur Lösung von Konflikten und zur weltweiten Durch- setzung der Menschenrechte müssen demzufolge in erster Linie im multilateralen Rahmen erfolgen. Mit diplomatischen Initiativen will der Bundesrat aktiv relevante Themen der Frie- dens-, Menschenrechts- und humanitären Politik auf die internationale Agenda setzen und damit zur Verbesserung des internationalen Regelwerkes beitragen und multilaterale Strukturen stärken.

Diplomatische Initiativen der Schweiz seit 2003 Die Schweiz hat in den letzten Jahren überaus erfolgreich an der Formulierung internationaler Grundsätze mitgewirkt und nützliche Beiträge zur Stärkung mul- tilateraler Strukturen geleistet: – Auf Initiative der Schweiz entstand 2003 ein informeller Dialogprozess über aktuelle Herausforderungen an das humanitäre Völkerrecht (der sogenannte «Alabama-Prozess»), welcher konkrete Resultate gebracht hat, u.a. die Erarbeitung des «Manual on International Humanitarian Law in Air and Missiles Warfare». – Die humanitären Diskussionen in der UNO wurden aufgrund einer Initia- tive der Schweiz besser strukturiert. Doppelspurigkeiten zwischen

4769

ECOSOC und GV wurden reduziert, was in der Zukunft eine effizientere und wirkungsvollere Behandlung humanitärer Themen in der UNO erlaubt. – Eine diplomatische Initiative der Schweiz brachte 2005 das Thema der transitionellen Justiz auf die Agenda der UNO-Menschenrechtskommission. – Eine schweizerische Initiative führte 2005 zur Entsendung von 50 Men- schenrechtsbeobachtern nach Nepal, der grössten Feldmission des UNO- Hochkommissariats für Menschenrechte (vgl. Anhang A.1.9). – Eine Initiative der Schweiz führte 2005 in der UNO zur Verabschiedung eines weltweit gültigen politischen Instruments zur raschen und zuverlässi- gen Identifikation und Rückverfolgung illegaler Kleinwaffen (vgl. Anhang A.1.2). – Die erfolgreichste schweizerische Initiative führte 2006 zur Schaffung des UNO-Menschenrechtsrates in Genf (vgl. Anhang A.1.1).

Der Bundesrat beabsichtigt, auch in den kommenden Jahren durch diplomatische Initiativen an der Weiterentwicklung internationaler Strukturen, Standards und Normen zur Stärkung von Frieden und Menschenrechten sowie des Schutzes der Zivilbevölkerung mitzuarbeiten. Dabei werden insbesondere Themen zur Sprache kommen, in denen die Schweiz aufgrund eigener Erfahrungen aus bilateralen Pro- grammen und Tätigkeiten besondere Kompetenzen erworben hat (etwa zur Einhal- tung und Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts, zu bewaffneter Gewalt und Entwicklung, zum Umgang mit nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen, zu Umwelt, Klima und Konflikt oder zum Thema von Eigentumsrechten als Menschen- rechte), die auch auf multilateraler Ebene nützliche Diskussionsbeiträge bilden.

4.2.6 Partnerschaften

Förderung von Frieden, Menschenrechten und humanitärem Völkerrecht ist eine Netzwerkaufgabe. Ein weit gespanntes Netz von Partnerschaften mit internationalen Organisationen, ähnlich gesinnten Staaten, Nichtregierungsstellen und akademi- schen Institutionen hilft der Schweiz, ihre Anliegen wirkungsvoll zu vertreten und eigene Kapazitäten mit denjenigen anderer zu kombinieren.

Multilaterale und bilaterale Partnerschaften Die UNO ist der wichtigste weltweite Akteur in Friedens-, Menschenrechts- und humanitären Fragen. Die Zusammenarbeit erfolgt auf mehreren Ebenen: Die Schweiz beteiligt sich wie alle UNO-Mitgliedstaaten anteilsmässig an den Kosten von Friedensmissionen. Sie leistet darüber hinaus gezielte freiwillige Beiträge an Unterorganisationen und Programme der UNO in besonders relevanten Bereichen und stärkt so die Wirksamkeit dieser Aktivitäten. Oft kann die Schweiz der UNO qualifizierte Experten zur Verfügung stellen, womit Schweizerinnen und Schweizer an entscheidenden Stellen Friedens- und Menschenrechtsmissionen der UNO mit- gestalten können. Schliesslich trägt die Schweiz mit gezielten Initiativen dazu bei, die UNO-Strukturen zu stärken und zu erweitern, etwa mit der Schaffung des UNO- Menschenrechtsrats in Genf oder dem Ausbau des UNO-Hochkommissariats für Menschenrechte.

4770

Weitere wichtige multilaterale Partner sind die OSZE, der Europarat, die Europäi- sche Union und eine Reihe von regionalen Organisationen und Programmen. Die Schweiz pflegt enge Partnerschaften mit ähnlich gesinnten Staaten. Hier stehen der Erfahrungsaustausch, die Absprache über gemeinsames Vorgehen bei multilate- ralen Vorstössen und Initiativen und die Nutzung von Synergien und Komplementa- ritäten in bilateralen Aktionen im Vordergrund. Regelmässige Konsultationen erfol- gen mit Norwegen, Deutschland, Schweden, den Mitgliedern des Human Security Networks21 und des Netzwerks zu Conflict Prevention and Development Coopera- tion der OECD. Spezifische Aktivitäten erfolgen auch in enger Zusammenarbeit mit Grossmächten (das Abkommen über die Nubaberge im Sudan wurde von der Schweiz und den USA gemeinsam vermittelt).

Das UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte und die Schweiz: Eine beidseitig nützliche Partnerschaft Das UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte (UNHCHR) ist weltweit von entscheidender Bedeutung für die Förderung und Wahrung der Menschenrechte. Die Schweiz unterhält mit dieser in Genf beheimateten UNO-Institution seit ihrer Gründung eine privilegierte Partnerschaft. Das UNHCHR hat in den letzten Jahren seine Präsenz in allen Weltregionen ausgebaut und thematisch verstärkt. An diesem Prozess war die Schweiz direkt beteiligt: Durch zwei diplomatische Initiativen, welche die Schweiz 1995 in der UNO-Menschenrechtskommission lancierte, konnte das UNHCHR seine Res- sourcen in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit, Justiz in Transitionsprozessen und Menschenrechte ausbauen und in Nepal seine bisher grösste Feldmission auf- bauen. Die Schweiz arbeitet zudem seit einigen Jahren eng mit den Regional- büros des Hochkommissariats in Kolumbien und Sri Lanka zusammen, beides Schwerpunktländer ihrer zivilen Friedensförderung. Schliesslich bezog sie das UNHCHR in den Bern-Prozess ein, an dem alle Staaten beteiligt sind, die einen Menschenrechtsdialog mit China führen. Die Schweiz wirkte bei der Formulierung des Aktionsplans mit, der im Mai 2005 veröffentlicht wurde. Dazu gehörte auch die Verdoppelung der Mittel aus dem ordentlichen Budget der UNO (bisher hing das Hochkommissariat zu über 60 % von freiwilligen Beiträgen ab), was von der Generalversammlung im Dezember

2005 bestätigt wurde. Dies bringt dem Hochkommissariat nicht nur mehr finan-

zielle Unabhängigkeit, sondern vor allem eine bessere Planbarkeit und damit mehr Wirkung. Während des ganzen Prozesses setzte sich die Schweiz – eine der

15 wichtigsten freiwilligen Geberinnen – intensiv für die Anliegen des Hoch-

kommissariats ein.

21 Mitglieder im Human Security Network sind Chile, Costa Rica, Griechenland, Irland, Jordanien, Kanada, Mali, die Niederlande, Norwegen, Österreich, die Schweiz, Slowe- nien, Thailand sowie Südafrika als Beobachter.

4771

Partnerschaften mit Forschung, Wissenschaft und Nichtregierungsorganisationen Um auf internationaler Ebene erfolgreiche diplomatische Initiativen lancieren zu können, stützt sich der Bundesrat auch auf externes Expertenwissen. In bestimmen Situationen ist es auch zweckdienlich, eine diplomatische Initiative der Schweiz mit operationellen Begleitmassnahmen zu unterstützen. So erfolgte die Initiative zur transitionellen Justiz in Zusammenarbeit mit swisspeace, Bern, und dem Internatio- nal Center for Transitional Justice, New York. Die Initiative für den informellen Dialogprozess über aktuelle Herausforderungen an das humanitäre Völkerrecht erfolgt in Zusammenarbeit mit dem Harvard Programme on Humanitarian Policy and Conflict Research, Boston. Die Vorstösse zur Kleinwaffenthematik stützen sich auf das solide Expertenwissen des Small Arms Survey, Genf.

Das Kompetenzzentrum Small Arms Survey in Genf Das Kompetenzzentrum Small Arms Survey (SAS) wurde 1999 auf Initiative des EDA am Genfer Institut universitaire des hautes études internationales (IUHEI) ins Leben gerufen. Heute wird er von zehn Staaten unterstützt und ist der inter- national führende Think Tank und das wichtigste Forschungsinstitut im Klein- waffenbereich. Der SAS unterstützt die internationalen Bemühungen im Kampf gegen die unerlaubte Verbreitung und den Missbrauch von Kleinwaffen. In Form des Jahrbuches «Small Arms Survey» stellt er Regierungsvertretern, internationalen Organisationen und der Zivilgesellschaft Analysen und Infor- mationen zu zentralen Aspekten der Kleinwaffenthematik zur Verfügung. Der SAS berät und unterstützt die Schweiz in ihrer Politik in Bezug auf Klein- waffen. In den letzten Jahren lieferte er wichtige Grundlagen für die laufende Initiative der Schweiz in der UNO zur Erar-beitung eines Instruments für Rück- verfolgbarkeit illegaler Kleinwaffen.

4.3 Thematische Schwerpunkte

4.3.1 Sicherheit und Frieden

Die Gewährung von Sicherheit für alle Menschen ist Ausgangspunkt und Ziel jedes Friedensprozesses. Die Schweiz will durch Beiträge zur Formulierung griffiger internationaler politischer Konzepte und durch konkrete Aktivitäten im Kampf gegen Antipersonenminen, Blindgänger, Kleinwaffen oder die Rekrutierung von Kindersoldaten dazu beitragen. Antipersonenminen und Blindgänger: Seit dem Inkrafttreten des Übereinkommens über das Verbot des Einsatzes, der Lagerung, der Herstellung und der Weitergabe von Anti-Personenminen und über deren Vernichtung (Ottawa-Übereinkommen) 1999 wurden beeindruckende Erfolge erzielt: Über 40 Millionen eingelagerte Perso- nenminen wurden vernichtet, grosse Landflächen wurden von Minen geräumt und können heute wieder produktiv genutzt werden. Doch es bleibt noch viel zu tun: Personenminen liegen noch immer im Boden von mehr als 80 Ländern und verletzen oder töten jedes Jahr mehr als zehntausend Menschen. 40 Staaten sind dem Überein- kommen noch nicht beigetreten. In mehreren Ländern werden Personenminen von

4772

nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen eingesetzt. Die Schweiz setzt sich für die weltweite Geltung des Übereinkommens ein und beteiligt sich an der Vernichtung der Bestände, der Minenräumung, der Aufklärung über Minengefahren und der Opferhilfe. Sie unterstützt das Genfer Internationale Zentrum für humanitäre Minen- räumung (GICHD), das als Fachzentrum für die Minenbekämpfung dient und bei der Umsetzung des Ottawa-Übereinkommens eine zentrale Rolle spielt. Die Schweiz setzt sich auch für die Lösung der drängenden humanitären Probleme ein, welche nicht explodierte Kriegsmunitionsrückstände, einschliesslich Streumunition, verur- sachen. Dazu unternimmt sie neben operationellen Aktivitäten auch diplomatische Bemühungen im Hinblick auf ein internationales Abkommen, welches die Verwen- dung von Streumunition regelt. Sie bemüht sich um den Einbezug nichtstaatlicher bewaffneter Gruppen in das Verbot von Antipersonenminen, namentlich durch eine Zusammenarbeit mit der Nichtregierungsorganisation «Appell von Genf». Dieser Organisation ist es bis Ende 2006 gelungen, 31 nichtstaatliche bewaffnete Akteure zur Unterzeichnung einer formellen Erklärung (Deed of Commitment) zu veranlas- sen, in der sie sich einseitig dazu verpflichten, im Sinne des Ottawa-Überein- kommens auf den Einsatz von Personenminen zu verzichten. Kleinwaffen und leichte Waffen fordern jedes Jahr Hunderttausende von Menschen- leben. Pistolen, Gewehre und Maschinengewehre sind als Schmuggelware leicht zu beschaffen; sie sind einfach zu bedienen und zu reparieren. Selbst Kinder können damit schiessen. Der unerlaubte Handel mit diesen Waffen gefährdet die menschli- che Sicherheit, verlängert und verschärft Konflikte und behindert die gesellschaftli- che und wirtschaftliche Entwicklung. Nach einer erfolgreichen diplomatischen Initiative für die Markierung und Rückverfolgbarkeit im Rahmen der UNO (vgl. Anhang A.1.2) hat die Schweiz 2006 eine neue Initiative lanciert: Mit der Annahme der «Genfer Erklärung über bewaffnete Gewalt und Entwicklung» haben sich im Juni 2006 die 42 unterzeichnenden Staaten zum Ziel gesetzt, bis 2015 eine quantifi- zierbare Verringerung der bewaffneten Gewalt zu erreichen. Die Schweiz koordi- niert eine kleine Gruppe von Staaten, die dafür eintreten, dass alle Unterzeichner- staaten die eingegangenen Verpflichtungen einhalten und dass weitere Staaten die Genfer Erklärung annehmen. Mitte 2007 sind es bereits 50 Staaten. Im Vordergrund stehen eine erhöhte Sensibilisierung der Regierungen für die negative Effekte und Kosten von bewaffneter Gewalt, die Entwicklung von messbaren Indikatoren und Forschung in diesen Zusammenhang und eine bessere Integration der Kleinwaffen- problematik in die Entwicklungszusammenarbeit. Die Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration (Disarmament, Demobilisa- tion and Reintegration, DDR) von ehemaligen Kämpfern ist eine wichtige Voraus- setzung dafür, dass die Kämpfe nicht wieder ausbrechen. DDR-Prozesse beinhalten entwicklungspolitische, humanitäre, sicherheitspolitische und militärische Dimensi- onen. Das EDA ist bestrebt, die Grundlagen für einen guten DDR-Prozess bereits in die Friedensverhandlungen einzubringen. Kampf gegen die Rekrutierung von Kindersoldaten: Die Schweiz verschafft dem Grundsatz der Nichtteilnahme von Kindern an bewaffneten Konflikten vermehrt Beachtung. Neben ihrem Engagement im Rahmen der Rechtsetzung internationaler Instrumente und bei der politischen Unterstützung des Mandats des Sonderbeauf- tragten des Generalsekretärs für Kinder und bewaffnete Konflikte unterstützt sie Projekte, die vor allem darauf abzielen, Kinder aus dem Konflikt zu lösen und durch wirksame Reintegrationsprogramme in ihre Familien und Gemeinschaften zurück- zubringen.

4773

Die Reform des Sicherheitssektors (Security System Reform, SSR) ist zu einem bedeutenden Konzept einer umfassend verstandenen Aussen- und Sicherheitspolitik geworden und hat Eingang in die friedens-, entwicklungs- und menschenrechtspoli- tischen Kooperationsprogramme internationaler Akteure gefunden. SSR steht für einen ganzheitlichen Reformansatz und bietet einen Rahmen für bis anhin separat betrachtete Teilreformen wie Streitkräfte-, Polizei-, Zoll-, Grenzschutz-, Justiz- und Nachrichtendienstreformen. SSR weist sowohl zivile als auch militärische Kompo- nenten auf. SSR soll zu einem sicheren Umfeld für eine demokratische Entwicklung und die Respektierung der Menschenrechte beitragen. Die Schweiz dient Transiti- onsländern als interessantes Beispiel, wie Sicherheitssysteme dezentral organisiert werden können, und verfügt mit dem Genfer Zentrum für die demokratische Kontrolle der Streitkräfte (DCAF) über eine kompetente und erfahrene Partner- institution.

4.3.2 Föderalismus und Demokratie

Die Frage der staatlichen Macht- und Kompetenzenverteilung liegt nicht nur vielen Gewaltkonflikten zugrunde. Modelle von horizontaler und vertikaler Machtteilung, Dezentralisierung, föderalistische Strukturen und Minderheitenrechte sind auch erfolg- versprechende Lösungsansätze in vielen Friedensprozessen. Die Schweiz gilt aufgrund ihrer föderalistischen Struktur, ihrer direktdemokratischen Tradition, ihres ausgebauten Minderheitenschutzes und ihrer vier koexistierenden Kulturen vielen Konfliktparteien als Vorbild. Das schweizerische Modell lässt sich zwar nicht einfach auf andere Kon- texte übertragen. Schweizerischen Verfassungsexpertinnen und -experten ist es jedoch in den letzten Jahren mehrfach gelungen, durch Erfahrung und Fachkompetenz Verfas- sungsprozessen in anderen Ländern nützliche Impulse zu verleihen. Minderheitenrechte: Zu den historischen Erfahrungen der Schweiz zählt es, dass die Förderung von kultureller, religiöser und sprachlicher Identität der Angehörigen von Minderheiten sowie ihre gleichberechtigte Mitwirkung am politischen und gesell- schaftlichen Leben Konflikten vorbeugen und somit die Stabilität und den Wohl- stand eines Landes fördern können. Der Schutz der Angehörigen von Minderheiten- gruppen stellt ein dringendes Anliegen des Menschenrechtsschutzes dar. Er ergibt sich auch aus den Grundsätzen des Diskriminierungsverbotes und der Bekämpfung des Rassismus. Neben der Sensibilisierung von Regierungen für gezielte Massnah- men zur besseren Integration von Minderheiten kann auch die Beratung für den Aufbau föderaler und subsidiärer Staatsstrukturen zur Prävention ethnischer Span- nungen beitragen. Im Wissen, dass sich Minderheitenprobleme je nach Land unter- schiedlich manifestieren und deshalb unterschiedliche Lösungen erfordern, bemüht sich die Schweiz, ihre Erfahrungen in konkrete Projekte einfliessen zu lassen. Auf der multilateralen Ebene will sie sich in den kommenden Jahren für die Stärkung entsprechender internationaler Schutzmechanismen einsetzen und die Entwicklung wirksamer Instrumente im Rahmen der UNO, des Europarats und der OSZE unter- stützen. Partizipation: Eine ausgewogene Macht- und Kompetenzenverteilung kann nicht durch Waffengewalt, sondern nur in aufwendigen, oft mehrjährigen und vor Rück- fällen nicht gefeiten Friedensverhandlungen und Verfassungsprozessen erreicht werden. Die Schweiz achtet dabei darauf, dass die berechtigten Anliegen der Bevöl- kerung auf beiden Seiten der Kriegsfront berücksichtigt werden und nicht nur

4774

bewaffnete Gruppen, sondern alle Teile der Bevölkerung in den Verfassungsprozess einbezogen sind. Freie und faire Wahlen sowie Gewaltenteilung sollen dafür sorgen, dass die Staats- organe sich nach rechtsstaatlichen Prinzipien verhalten und das Gemeinwohl im Auge haben. Die ersten Wahlen nach einem bewaffneten Konflikt stellen oft einen Meilenstein im Rahmen eines Friedensprozesses dar. Hier genügt in der Regel die Wahlbeobachtung nicht: Die Unterstützung von Wahlprozessen durch die Schaffung von neuen Wahlgesetzen, Wählerregistern, unabhängigen Wahlkommissionen und die Garantie des freien Zugangs zu den Massenmedien kann dabei entscheidend sein. Der Weg vom Schlachtfeld zu einer demokratischen Ordnung ist lange und beschwerlich. Die Schweiz kann diesen Prozess mit Vermittlung, Beratung und Ausbildung begleiten.

4.3.3 Dialog mit nichtstaatlichen Akteuren

Den Staaten fällt die Hauptrolle bei der Stärkung von Frieden und Menschenrechten zu. Doch auch Akteure der Wirtschaft, der Zivilgesellschaft und informeller Bewe- gungen leisten wichtige Beiträge. Die Schweiz setzt deshalb auch auf den Dialog und den Einbezug nichtstaatlicher Akteure in die Friedens- und Menschenrechtspoli- tik und entwickelt diese Zusammenarbeit gezielt weiter. Wirtschaft und Menschenrechte: Immer mehr international tätige Unternehmen sind sich bewusst, dass ein verantwortungsvolles Verhalten gegenüber Arbeitnehmern, Gesellschaft, Umwelt und Staat – einschliesslich der Beachtung der Menschenrechte – von ihnen nicht nur erwartet wird, sondern auch den längerfristigen Geschäftserfolg unterstützt. Auf dieser Grundlage hat sich zwischen Anspruchsgruppen der Zivilgesell- schaft und schweizerischen Unternehmen in vielen Fällen ein partnerschaftlicher Dialog entwickelt. Als wichtiger Standort weltweit aktiver Unternehmen gestaltet die Schweiz die Rahmenbedingungen der internationalen Wirtschaftstätigkeit seit langem engagiert mit. Dazu gehören sowohl internationale Standards zur Förderung von verantwortungsvollem Unternehmensverhalten wie namentlich die diesbezüglichen Instrumente der IAO, der OECD und der internationalen Entwicklungsbanken, als auch die Anstrengungen der UNO wie der Global Compact und die Arbeiten des Sonderbeauftragten des UNO-Generalsekretärs für Fragen der Menschenrechte und transnationaler Geschäfte sowie Handelsunternehmen. Soweit ein Bedürfnis vorliegt und eine genügend breite internationale Abstützung vorliegt, wird die Schweiz die Weiterentwicklung dieses normativen Rahmens auch in Zukunft unterstützen. Private Unternehmen können auch wichtige Akteure in Konfliktgebieten sein. Sie können gewollt oder ungewollt zu Helfern oder Hindernissen für die Friedensförde- rung werden. Die Schweiz erarbeitet daher in Zusammenarbeit mit Vertretern der Privatwirtschaft – im Vordergrund stehen dabei der Finanzsektor und der Handel – Methoden und Instrumente, die zum Ziel haben, den negativen Einfluss wirtschaftli- cher Tätigkeiten auf den Konfliktverlauf zu minimieren und positive Einwirkungs- möglichkeiten zu fördern. Religionen, Politik und Konflikt: Bei vielen der derzeitigen Konflikte sind religiöse und politische Faktoren eng miteinander verflochten. Das EDA befasst sich in ver- schiedenen internen Arbeitsgruppen und in einer Partnerschaft mit dem Genfer Hoch- schulinstitut für Internationale Studien (HEI) gezielt mit Konflikten, in denen die

4775

Verflechtung religiöser und politischer Faktoren eine entscheidende Rolle spielt. Die Arbeit beschränkt sich nicht auf Konflikte im Zusammenhang mit dem Islam, auch wenn diesem Thema zurzeit in aller Welt grosse Aufmerksamkeit gilt. Es werden auch politische Probleme angesprochen, die mit nationalistischen Bestrebungen hinduisti- scher oder buddhistischer Bewegungen oder mit christlichem oder jüdischem Funda- mentalismus zusammenhängen. Konkrete Initiativen mit dem Ziel, zur Transformation von Konflikten beizutragen, die durch das Zusammentreffen unterschiedlicher Wert- systeme und Gesellschaftsordnungen entstehen, sind unter anderem ein Dialog zwi- schen politischem Islam und säkularen politischen Strukturen in Zentralasien und ein Projekt zur Beseitigung nicht gerechtfertigter Hindernisse für Islamische Wohltätig- keitsstiftungen, die sogenannte «Initiative von Montreux». Humanitärer Dialog und Umgang mit bewaffneten Gruppen: Nichtstaatliche bewaffnete Gruppen sind sowohl aus einer friedenspolitischen wie auch aus einer humanitären Perspektive relevant. Der Schutz der Zivilbevölkerung in Konfliktsitua- tionen setzt voraus, dass auch diese Gruppen das humanitäre Völkerrecht respektie- ren und dass sie den humanitären Akteuren Zugang zu den Opfern gewähren. Die Schweiz hat sich durch ihre Bemühungen in diesem Bereich einen Namen als Vor- reiterin geschaffen und will dies auch in Zukunft tun: Die Schweiz wird weiterhin Démarchen zur Einhaltung des humanitären Völkerrechts auch an bewaffnete Grup- pen richten. Die Schweiz wird bei Bedarf humanitäre Dialoge mit bewaffneten Gruppen zur Einhaltung des humanitären Völkerrechts führen. Die Schweiz wird Massnahmen fördern, welche Entminung, Opferhilfe und Prävention auch in Gebie- ten unter Kontrolle von bewaffneten Gruppen ermöglichen. Der Zugang humanitärer Akteure zur Zivilbevölkerung in Gebieten unter Kontrolle von bewaffneten Gruppen ist und bleibt ein zentrales humanitäres Anliegen. Dazu hat die Schweiz die Ausar- beitung eines UNO-Handbuchs zu Verhandlungstechniken mit bewaffneten Gruppen unterstützt, und sie wird dessen Einsatz und gegebenenfalls Weiterentwicklung auch in Zukunft fördern.

4.3.4 Menschenrechte im Konflikt und

Vergangenheitsarbeit In Gewaltkonflikten werden die Menschenrechte und das humanitäre Völkerrecht oft massiv verletzt. In den letzten Jahren hat der Kampf gegen die Straflosigkeit grosse Fortschritte gemacht. Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen werden heute von der internationalen und der nationalen Justiz verfolgt. Die Schweiz setzt sich sowohl während eines Konfliktes als auch in der Nachkriegsphase für die Respektierung des humanitären Völkerrechts und die Men- schenrechte ein. Die Schweiz unterstützt den Einbezug von Menschenrechten bei der Aushandlung und Umsetzung von Friedensabkommen. Nur ein gerechter Frieden ist ein langfristi- ger Frieden. Sie unterstützt private, staatliche und internationale Organisationen, die die Menschenrechtslage überwachen und Verletzungen registrieren, Ausbildung betreiben, die Öffentlichkeit aufrütteln und als Anlaufstellen für Opfer dienen. Die Schweiz unterstützt die strafrechtliche Verfolgung von Kriegsverbrechen durch nationale und internationale Gerichte und Sondertribunale. Diese Verfahren der so genannten transitionellen Justiz spielen eine zentrale Rolle im Kampf gegen die Straflosigkeit und zur Wiederherstellung des Vertrauens in den Rechtsstaat.

4776

Diese juristischen Verfahren werden ergänzt durch gesellschaftliche Prozesse der Vergangenheitsarbeit: Wahrheitsfindung, namentlich im Rahmen von Wahrheits- und Versöhnungskommissionen, Rückkehr von Vertriebenen, Suche nach Vermiss- ten, Identifikation und Rückführung von Toten, Entschädigung und Wiedergut- machung für Opfer und Entfernen von Tätern aus Regierung und Verwaltung. Wichtig sind auch Massnahmen mit Symbolcharakter wie die Errichtung von Denk- mälern und die Rehabilitierung von Opfern und Widerstandskämpfern. Eine wichti- ge Rolle spielen die Massenmedien. Eine systematische Vergangenheitsarbeit kann dazu beitragen, dass eine Gesellschaft nach Ende eines Konflikts zur Normalität zurückfindet und die Grundlage für einen dauerhaften Frieden geschaffen wird.

Graphik 8 Vergangenheitsarbeit und Konflikttransformation

Versöhnung

Rechtsstaatlichkeit

Recht auf Wissen Recht auf Gerechtigkeit • Wahrheitskommissionen • individuelle Strafgerichts- • Untersuchungsausschüsse Verfahren • Dokumentation • Internationale Gerichtshöfe • Archive • Innerstaatliche und hybride • Geschichtsbücher Gerichte • Exhumierung • Zeugenschutz • Verfahrensüberwachung

deOpfer victimes Bürger citoyen Bürger Täter Recht auf Nichtwiederholung Recht auf Wiedergutmachung • Entwaffnung, Demobilisierung, Wiedereingliederung ehemaliger • Rehabilitierung, Kämpfer Entschädigungen, Rückgabe • Institutionelle Reformen • Mahnmale, öffentliche • demokratische Kontrolle der Entschuldigungen • Sicherheitsinstitutionen • Gedenkveranstaltungen • Überprüfung von Kader auf ihre • Lehrmittel politische Vergangenheit (Lustration /Vetting)

Keine Straflosigkeit

Garantie auf Nichtwiederholung DFAE 2006, inspiré des principes Joinet

Die Schweiz hat im UNO-Menschenrechtsrat einen Resolutionstext zur transitionel- len Justiz hinterlegt sowie massgebliche Beiträge zur Vergangenheitsarbeit in Gua- temala, Bosnien und Herzegowina, Serbien und Kroatien geleistet. Auf Vorschlag der Schweiz wurde Vergangenheitsarbeit Anfang 2007 in den Vorschlägen des UN-Sondergesandten Ahtisaari für die Lösung des Status von Kosovo verankert. Die Schweiz setzt sich dafür ein, dass in Friedensabkommen stets auch der Aspekt der Vergangenheitsarbeit berücksichtigt wird.

4777

4.3.5 Stärkung des Menschenrechtsschutzes

Die Menschenrechtspolitik der Schweiz geht aus von einem Kern elementarer Men- schenrechte wie dem Recht auf Leben, dem Folterverbot oder dem Verbot von Diskriminierungen aus rassistischen Gründen und dem Schutz der Rechte besonders verletzlicher Gruppen (Frauen, Kinder, Menschenrechtsverteidiger, Minderheiten, Vertriebene – erwähnt in anderen Unterkapiteln). Darauf aufbauend entwickelt sie weitere Felder des Menschenrechtsschutzes wie Wirtschaft und Menschenrechte und Schutz des Eigentums. Graphik 9 Elementare Menschenrechte und neue Themen des Menschenrechtsschutzes

©Lars Müller Publishers

Das Recht auf Leben ist das höchste und grundlegendste aller Menschenrechte. Die Schweiz verurteilt mit Nachdruck alle Formen von aussergerichtlichen, summari- schen oder willkürlichen Hinrichtungen. Sie setzt sich auch für die Ahndung von durch Einzelpersonen begangenen und teilweise von Staaten tolerierten Tötungen ein, wie beispielsweise die sogenannten Ehrenmorde oder die Ermordung von Men- schen, die wegen ihrer sexuellen Orientierung verfolgt werden. Im Rahmen ihrer Möglichkeiten setzt sie sich weltweit für die Abschaffung der Todesstrafe ein. Gegenüber Staaten, die an dieser Strafe dennoch festhalten, insistiert sie, dass völ- kerrechtliche Mindeststandards beachtet werden. Diese beziehen sich insbesondere auf das Hinrichtungsverbot gegenüber Minderjährigen oder Geisteskranken sowie auf eine Ächtung von inhumanen Exekutionsverfahren. Zusammen mit den NGO Ensemble contre la peine de mort und World Coalition Against the Death Penalty plant das EDA, den 4. Weltkongress zur Abschaffung der Todesstrafe im Jahre 2009

4778

in der Schweiz durchzuführen. Eine besonders gravierende Form der Verletzung des Rechts auf Leben ist der Völkermord. Die Schweiz beteiligt sich an den Aktivitäten des International Forum on Holocaust und unterstützt den Sonderberater des UNO- Generalsekretärs für die Verhütung von Genozid und beteiligt sich an der Entwick- lung von Instrumenten zur Früherkennung und Prävention von Genozidtendenzen. Folterverbot: Jeder Mensch hat das unveräusserliche Recht, nicht der Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung unterworfen zu werden. Dieses Folterverbot gilt auch ohne Einschränkung im Zusammenhang mit der Terro- rismusbekämpfung. Die Schweiz setzt sich auf internationaler Ebene für die straf- rechtliche Verfolgung von Folterern ein und plädiert für das Recht der Opfer auf Wiedergutmachung und Entschädigung. Einen Schwerpunkt setzt sie bei Präventi- onsmassnahmen, das heisst, sie pocht auf den raschen Zugang zu einem Anwalt in den ersten Stunden nach einer Verhaftung sowie auf eine regelmässige Begutach- tung der Haftbedingungen durch unabhängige Beobachter. Durch die Herausgabe und Übersetzung von Handbüchern für Strafuntersuchungs- und Strafvollzugsbehör- den, durch die Veranstaltung von Ausbildungskursen, durch die Mitarbeit bei Infor- mationsveranstaltungen für ausländische Regierungsvertreter oder Parlamentarier wird das EDA dazu beitragen, die Verantwortlichen auf die konkrete Tragweite des Folterverbots hinzuweisen. Die Schweiz anerkennt die zentrale Rolle der Menschenrechtsverteidigerinnen und -verteidiger beim Schutz der Menschenrechte, bei der friedlichen Lösung von Kon- flikten und bei der Stärkung der Rechtsstaatlichkeit. Die Schweiz engagiert sich im neuen UNO-Menschenrechtsrat und in der Generalversammlung für die Umsetzung der Resolution über Menschenrechtsverteidiger. Dies äussert sich insbesondere in politischen Vorstössen in Drittländern, wenn Menschenrechtsverteidigerinnen und -verteidiger Übergriffen der Regierung ausgesetzt sind, in konkreten Hinweisen zur Situation der Menschenrechtsverteidiger anlässlich von bilateralen Besuchen, in der Erarbeitung von Richtlinien zum Schutze von Menschenrechtsverteidiger sowie durch Patenschaften schweizerischer Parlamentarierinnen und Parlamentariern («Parrainage»/«Marrainage»). Die wirtschaftlichen und sozialen Rechte gehören zu den entwicklungsfähigsten Menschenrechten. Zu den Schwerpunkten schweizerischer Engagements werden das Recht auf Wasser und die Förderung der Eigentumsrechte als Menschenrechte zählen. Ein funktionierendes Eigentumssystem ist die Voraussetzung für sozialen, wirtschaftlichen und politischen Fortschritt. Gleichzeitig sind Eigentumsrechte eng verknüpft mit weiteren Politikfeldern wie der Flüchtlings- und Migrationsproblema- tik (etwa Eigentumsrechte bei Rückkehr) sowie mit der Wiederherstellung von Gerechtigkeit und Frieden nach zwischenstaatlichen oder internen Konflikten.

4.3.6 Schutz der Zivilbevölkerung

Einhaltung und Stärkung des humanitären Völkerrechts: Die Regeln des humanitä- ren Völkerrechts gewährleisten in bewaffneten Konflikten einen Mindestschutz, der unterschiedslos für alle betroffenen Zivilpersonen und andere geschützte Personen, zivile Objekte und andere besonders geschützte Objekte gilt. Sie begrenzen die Methoden und Mittel der Kriegführung, enthalten Verhaltensvorschriften für Kon- fliktparteien und definieren den Rahmen für humanitäre Hilfsmassnahmen in Kon- fliktsituationen.

4779

Die Schweiz setzt sich für die strikte Einhaltung des humanitären Völkerrechts ein. Sie unternimmt bilaterale Vorstösse und gibt auf multilateraler Ebene Erklärungen ab, dies auch im Zusammenhang mit einzelnen Konflikten. Sie ruft die Staaten regelmässig zur Ratifizierung der einschlägigen internationalen Rechtsinstrumente und zur Integration dieser Instrumente in ihre nationale Rechtsordnung auf. Sie engagierte sich für die Annahme des dritten Zusatzprotokolls zu den Genfer Abkommen, dessen Gegenstand ein zusätzliches Schutzzeichen ist. Die Schweiz setzt sich auch für die Klärung und Bekräftigung der bestehenden Regeln des humanitären Völkerrechts im Zusammenhang mit den Herausforderun- gen ein, welche neue Konfliktformen mit sich bringen. Sie initiiert informelle Dia- loge zur Erarbeitung von Antworten zu Themen wie der unmittelbaren Beteiligung von Zivilpersonen an Feindseligkeiten, Auswirkungen von Kampfmethoden unter Einsatz von Hoch- und Einfachtechnologien und dem zunehmenden Auftreten international organisierter, nichtstaatlicher bewaffneter Akteure. In den kommenden Jahren sollen zudem Themenbereiche wie der Zugang humanitärer Organisationen zu geschützten Personen und die Verantwortlichkeiten von privaten Sicherheits- und Militärunternehmen, welche in Konfliktsituationen tätig sind, auf der Agenda ste- hen. Die Schweiz setzt sich auch aktiv für die Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts ein, etwa im Zusammenhang mit der Verwendung von Streumunition (siehe Ziff. 4.3.1) Der Schutz der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten ist ein Kernanliegen der internationalen Gemeinschaft. Neben der Einhaltung des humanitären Völkerrechts sind der Zugang zu Opfern, die Sicherheit des humanitären Personals, der Schutz von besonders verletzlichen Gruppen (Frauen, Kinder, Flüchtlinge und intern Ver- triebene) sowie der Kampf gegen die Straflosigkeit wichtige Elemente des interna- tionalen Engagements. Die Schweiz leistet dabei wichtige Beiträge, etwa durch die Security Management Initiative des Harvard Programme on Humanitarian Policy and Conflict Research, welche Ausbildungslehrgänge und Politikentwicklung im Sicherheitsmanagement anbietet. Sie wird auch in Zukunft zur Formulierung griffi- ger internationaler Politiken beitragen. Regionalorganisationen engagieren sich immer stärker in der Friedenskonsolidierung. Die Schweiz unterstützt daher den Aufbau eines strukturierten Austauschs zwischen Regionalorganisationen und der UNO, um die einheitliche Anwendung von Schutzstandards sicherzustellen und die Handlungsfähigkeit von Regionalorganisationen zu verbessern. Flüchtlinge und intern Vertriebene: Weltweit sind über 30 Millionen Menschen auf der Flucht vor Krieg, Menschenrechtsverletzungen und Verfolgung. Rund 8,5 Mil- lionen haben dabei eine internationale Grenze überschritten und stehen unter inter- nationalem Flüchtlingsschutz. Die Schweiz engagiert sich im Exekutivausschuss des UNO-Hochkommissariates für Flüchtlinge (UNHCR) für die Stärkung des interna- tionalen Schutzregimes für Flüchtlinge. Die grössten Fluchtbewegungen finden heute in Entwicklungsländern statt. Diese sind aber oft nicht in der Lage, eine grosse Zahl von Flüchtlingen ausreichend zu schützen. Wie andere westliche Staaten will die Schweiz mit dem UNHCR sogenannte regionale Schutzprogramme lancieren, um den Flüchtlingsschutz in den Herkunftsregionen zu stärken, damit Flüchtlinge nicht mehr gezwungen sind, risikoreiche Wanderungen, z.B. in Richtung Europa, zu unternehmen. Rund 25 Millionen Menschen sind in ihrem eigenen Land auf der Flucht. Als Binnenvertriebene haben sie keinen Flüchtlingsstatus. Häufig leben sie in besonders prekären Situationen. Die Einhaltung der Rechte von intern Vertriebe- nen ist eine zentrale Voraussetzung für die Prävention vor, den Schutz während und

4780

die Reintegration in Sicherheit und Würde nach der Vertreibung. Diese Rechte sind in den «UNO-Leitlinien für den Schutz von intern Vertriebenen» festgeschrieben. Die Schweiz setzt sich für die Anwendung dieser UNO-Leitlinien und deren Über- führung in die nationale Gesetzgebung ein und unterstützt das Mandat des Vertreters des UNO-Generalsekretärs für die Menschrechte von intern Vertriebenen22. Sie setzt sich auch für eine stärkere Berücksichtigung der Rolle von intern Vertriebenen in Friedensprozessen ein, weil die Rückkehr und erfolgreiche Reintegration von intern Vertriebenen Schlüssel zur nachhaltigen Friedenskonsolidierung sind.

4.3.7 Migration und Menschenhandel

Migrationsbewegungen machen an keiner Grenze halt und involvieren mehr Men- schen und Länder als je zuvor. Der internationale Migrationsdialog strebt umfas- sende Lösungsansätze an, welche die positiven Aspekte der Migration fördern, die negativen Aspekte minimieren und die Respektierung der internationalen Schutz- standards hochhalten. Die Schweiz hat mit der «Berner Initiative»23 einen wichtigen Beitrag im Bereich der Migrationssteuerung geleistet und mit dem Bericht der Global Commission on International Migration (GCIM) (siehe Anhang A.1.4) ein Referenzdokument für den internationalen Migrationsdialog unterstützt. Die Schweiz wird ein konstruktiver und innovativer Partner im internationalen Migra- tionsdialog bleiben. Sie hat konkrete Erfahrungen einzubringen, etwa zur interdepar- tementalen Zusammenarbeit (sogenannter «whole-of-government approach»), Integrationspolitik und Rückkehrhilfe, und fördert Genf als Kompetenzzentrum des Expertendialogs. Die Schweiz wird sich weiterhin dafür einsetzen, dass die Rolle der UNO als wichtigste Plattform für den Migrationsdialog auf globaler Ebene gestärkt wird. Sie fördert die Politikentwicklung in neuen Themenbereichen wie gemischten Wanderungsbewegungen24, Konfliktprävention und Migration, regionalen Schutz- programmen, Gender und Migration. Migrationspartnerschaften, wie sie seit 2006 im schweizerischen Ausländergesetz verankert sind, gelten als innovative Antwort auf die immer komplexeren internatio- nalen Migrationsflüsse und die unterschiedlichen Interessen der Migrantinnen und Migranten und der betroffenen Staaten. Mit den Migrationspartnerschaften verfügt die Schweiz über ein Instrument, das in der Migrationspolitik zu einem fairen Inte- ressenausgleich zwischen der Schweiz und den Herkunfts- und Transitstaaten führen kann. Eine Migrationspartnerschaft setzt eine konsolidierte schweizerische Strategie voraus, in der alle zur Verfügung stehenden innen- und aussenpolitischen Instrumen- te kohärent und konsequent eingesetzt werden. Neben den traditionellen Instrumen- ten Rückübernahmeabkommen und Rückkehrhilfeprogramme sowie spezifischen Entwicklungsprojekten leisten auch Massnahmen zur Förderung von Frieden, Men- schenrechten und dem Schutz der Zivilbevölkerung einen wichtigen Beitrag zur

22 Dieses Mandat hat seit 2004 der Schweizer Prof. Walter Kälin inne.

23 Die «Berner Initiative» endete am 17.12.2004 mit dem Erlass der International Agenda for Migration Management (IAMM), die heute als Mittel für die Weiterbildung in ver- schiedenen Regionen benutzt wird. 24 Immer häufiger bewegen sich Flüchtlinge in so genannten gemischten Wanderungsbewe- gungen d.h. gemischt mit Personen, die nicht schutzbedürftig sind.Gemischte Wande- rungsbewegungen stellen hinsichtlich der Gewährung des internationalen Schutzes eine zusätzliche Herausforderung für Staaten dar.

4781

Ursachenbekämpfung von irregulärer Migration und zur Eindämmung von Flucht- bewegungen. Menschenhandel ist ein schwerwiegendes Verbrechen gegen die Menschenrechte, von dem auch die Schweiz als Zielland direkt betroffen ist. Weltweit werden je nach Schätzung bis zu 4 Millionen Menschen – mehrheitlich Frauen und Kinder – zur sexuellen Ausbeutung oder für Zwangsarbeit, aber auch zum Zweck von Zwangs- ehen oder des Handels mit Organen gehandelt. Armut, unsichere Lebensperspek- tiven und Abhängigkeitsverhältnisse erzeugen einen grossen Migrationsdruck, der von Menschenhändlern skrupellos ausgenutzt werden kann. Die Schweiz unterstützt verschiedenste Präventionsprojekte wie Schulprogramme, Theaterstücke und Infor- mationskampagnen, mit denen potenzielle Opfer auf Risiken des Menschenhandels aufmerksam gemacht werden, und sie gewährt Geschädigten logistische, medizini- sche, psychologische und juristische Unterstützung. Sie wirkt auch darauf hin, zu verhindern, dass Menschen wiederum in Abhängigkeitsverhältnisse geraten und wiederholt Opfer von Menschenhandel werden. Darüber hinaus engagiert sich die Schweiz aktiv in internationalen Organisationen, welche gegen Menschenhandel tätig sind, namentlich UNO, OSZE und Europarat.

4.3.8 Männer, Frauen und Frieden

Männer und Frauen sind unterschiedlich von Konflikten betroffen: Während Männer häufiger zu den direkten Opfern von bewaffneter Gewalt gehören – als Kämpfer, Soldaten, Meinungsmacher und Entscheidträger, die getötet werden – sind Frauen oft indirekte Opfer des Konfliktes. Sie überleben – traumatisiert, misshandelt und oft ohne Möglichkeit, physische Verletzungen heilen und psychische Versehrungen therapieren zu lassen. Oft müssen sie zusätzlich zu ihren bisherigen Aufgaben die Rolle von vermissten oder verstorbenen Männern einzunehmen und für das wirt- schaftliche Auskommen grösserer Familien sorgen in einem Umfeld, das nach Krieg und Zerstörung wenig Opportunitäten und Ressourcen bietet. Wirksame Friedensförderung muss den unterschiedlichen Bedürfnissen und Verletz- lichkeiten, aber auch den unterschiedlichen Rollen von Frauen und Männern Rech- nung tragen. Das EDA arbeitet dazu mit den Regeln des Gender Mainstreaming: Sowohl in der Politikformulierung wie auch in konkreten Projektaktivitäten werden von der Analyse über die Planung und Umsetzung bis zur Evaluation systematisch das Potenzial und die Bedürfnisse von Männern und Frauen berücksichtigt. Die Rechte von Frauen und Mädchen sind integraler Bestandteil der universellen und unveräusserlichen Menschenrechte. Sie sind durch verschiedene rechtliche Instrumente geschützt, insbesondere durch das UNO-Übereinkommen zur Beseiti- gung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW). Da vor und während eines Konflikts oft die Gewalt gegen Frauen zunimmt und nach dem Konflikt andauert, ist die Einhaltung der Frauenrechte ein Schwerpunkt schweizerischer Friedensförderung. Zu den laufenden Prioritäten des Bundesrates zählen auch der Kampf gegen Frauen- handel und der Einsatz für die Teilnahme der Frauen am wirtschaftlichen Leben. Für eine gender-sensitive Friedensförderung ist jedoch auch der Einbezug von Männern wichtig, insbesondere in der Prävention geschlechtsspezifischer Gewalt.

4782

Massgeblich für die Prioritätensetzung sind die Forderungen der Resolution 1325 des UNO-Sicherheitsrates vom 31. Oktober 2000, nämlich (1) die verstärkte Teil- nahme von Frauen in der Friedensförderung, (2) die Prävention von geschlechtsspe- zifischer Gewalt und der Schutz der Bedürfnisse und Rechte von Mädchen und Frauen während und nach Gewaltkonflikten und (3) die gender-sensitive Ausgestal- tung aller Projekte und Programme der Friedensförderung. Das EDA koordiniert den Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der Resolution des Sicherheitsrates, der

2007 veröffentlicht wurde.

5 Finanzielle und personelle Auswirkungen

5.1 Neuer Rahmenkredit 2008–2012

Bereitstellung und Laufzeit eines neuen Rahmenkredits Der Bundesrat beantragt für die Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte zum zweiten Mal einen Rahmenkredit. Dieser schliesst an den am 17. Dezember 2003 bewilligten ersten Rahmenkredit an, dessen Mittel im Laufe des Jahres 2008 ausgeschöpft sein dürften. Die Laufzeit des neuen Rahmenkredits beträgt mindestens vier Jahre (2008–2012). Diese Mindestdauer gewährleistet, dass das Engagement des Bundes mindestens einmal pro Legislatur einer eingehenden parlamentarischen Prüfung unterzogen wird. Die Zuständigkeit für die Verwendung des Kredites liegt wie bisher innerhalb der Politischen Direktion des EDA, Politische Abteilung IV Menschliche Sicherheit. Das Bundesgesetz über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte vom 19. Dezember 2003 sieht vor, dass Mittel als Rahmenkre- dite über mehrere Jahre bewilligt werden (Art. 4). Der Rahmenkredit hat sich als Instrument der Finanzplanung und -steuerung eindeutig bewährt. Er ermöglicht dem EDA, sein Engagement in den Bereichen Friedens-, Menschenrechts- und humani- täre Politik mittelfristig zu planen und über mehrere Jahre hinweg aufzubauen. Er erlaubt, gezielt eigene Instrumente und Kompetenzen zu schaffen und längerfristige Partnerschaften mit spezifischen Institutionen zu unterhalten. Gleichzeitig erlaubt er, die Instrumente flexibel einzusetzen und bei Bedarf auf veränderte politische Bedin- gungen zu reagieren. Die Erfahrungen mit dem ersten Rahmenkredit haben gezeigt, dass damit ein gezielter, effektiver und effizienter Einsatz der Mittel möglich ist. Die Steuerung der Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte über Rahmenkredite von mindestens vier Jahren Laufzeit ermög- licht es dem Parlament, den Umfang der Mittel und die strategische Ausrichtung des Mitteleinsatzes regelmässig zu prüfen.

5.2 Umfang des Rahmenkredits

Der Bundesrat beantragt ein moderates Wachstum der Budgetmittel auf 240 Millio- nen Franken für die Jahre 2008–2012. Die Erhöhung rechtfertigt sich aus folgenden Gründen:

4783

Priorität in der schweizerischen Aussenpolitik Die Bundesverfassung nennt die Förderung von Frieden und Menschenrechten als zentrale Anliegen der schweizerischen Aussenpolitik. Im aussenpolitischen Bericht 200025 hielt der Bundesrat fest, dass er künftig «einen wesentlichen und deutlich sichtbaren Beitrag zur Verhütung gewaltsamer Konflikte leisten», «eine eigenstän- dige und profilierte humanitäre Politik betreiben» und «seine Bestrebungen zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung von Demokratie und Rechtsstaat- lichkeit mit entsprechenden Massnahmen verstärken» will. Das Parlament hat mit der Bewilligung des ersten Rahmenkredites am 17. Dezember 2003 diesen Ausbau gutgeheissen und eine kontinuierliche Stärkung der Ressourcen ermöglicht. Diese Strategie soll fortgeführt werden.

Weltweiter Bedarf Zivile Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte sind nützliche Beiträge der Schweiz zur Lösung globaler Probleme. Die Schweiz ist aufgrund ihrer eigenen Interessen und ihrer humanitären Tradition gefordert, in diesem Bereich wirksame Beiträge zu leisten. Der internationale Bedarf nach Personal und Finanzmitteln für friedensfördernde Massnahmen dürfte in den kommenden Jahren massgeblich zunehmen. Die internationale Gebergemeinschaft hat erkannt, dass Prävention wesentlich billiger ist als die Beseitigung von Konfliktfolgen.

Anrechenbarkeit als öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) In den letzten Jahren konnten von den durchgeführten Massnahmen und Projekte bis zu 90 % als offizielle Entwicklungshilfe (Official Development Assistance, ODA) angerechnet werden.

Friedensförderung wirkt In den letzten Jahren wurden mehr Kriege beendet als angefangen, und die Zahl der direkten Opfer von Gewaltkonflikten, von Genoziden, von schweren Menschen- rechtsverletzungen sowie die weltweite Zahl der Flüchtlinge sind spürbar gesunken. Wissenschaftliche Studien führen diese Verbesserungen auch auf die verstärkten internationalen Bemühungen zur Eindämmung von Gewaltkonflikten und zum Schutz der Menschenrechte zurück.26

Hohes Profil der Schweiz Eine engagierte Friedens- und Menschenrechtspolitik hat in den letzten Jahren dazu beigetragen, der Schweiz auf internationaler Ebene mehr Ansehen und Einfluss zu verleihen. Mit begrenzten Mitteln wurden sichtbare Resultate erzielt (UNO- Menschenrechtsrat, Genfer Initiative, Friedensprozesse in Kolumbien, Nepal, Sri Lanka, Indonesien/Aceh, Sudan, Uganda, Nahost). Diese Erfolge schreiben die humanitäre Tradition und die Politik der Guten Dienste fort und tragen massgeblich zu einem guten Image der Schweiz bei. Sie schaffen der Schweiz aussenpolitischen Handlungsspielraum und wirken als Türöffner.

25 BBl 2001 261

26 Human Security Center: Human Security Report 2005. Oxford University Press, Oxford

2005. www.humansecurityreport.info.

4784

Sicherheit der Schweiz Engagements zur Förderung von Frieden und Menschenrechten sind ein wichtiger Beitrag zur Verbesserung der eigenen Sicherheit und eine geeignete Antwort auf aktuelle Herausforderungen, etwa die Bedrohungen durch Terrorismus und Funda- mentalismus. Sie tragen dazu bei, die Schweiz vor nichtmilitärischen Folgen bewaffneter Konflikte (wirtschaftliche Stabilität, Rohstoffpreise, Sicherheit im Luftverkehr, Ausbreitung von Krankheiten, organisierte Kriminalität) zu schützen.

Migrationsprävention Weltweit sind über 30 Millionen Menschen auf der Flucht vor Krieg, Menschen- rechtsverletzungen und Verfolgung. Friedensförderung und Stärkung der Menschen- rechte bekämpft die Ursachen von erzwungener Migration und Menschenhandel.

Internationaler Vergleich Mit der Schweiz vergleichbare Länder wie etwa Schweden, Norwegen, die Nieder- lande oder Kanada bauen ihre Engagements in diesen Bereichen signifikant aus und erhöhen ihre Budgets teils mit zweistelligen Wachstumsraten. Zu diesem Ergebnis kommen Erhebungen der OECD sowie eine Studie der ETH Zürich27, welche die zivile Friedensförderung von fünf Ländern vergleichend analysiert. Eine Verstär- kung des schweizerischen Engagements hilft, das Profil unseres Landes in diesem Bereich zu konsolidieren.

Gezielt und fokussiert Die Schweiz hat 2005 alle bisherigen Engagements anhand der Kriterien von Wirk- samkeit und Relevanz für die schweizerische Aussenpolitik überprüft und eine thematische und geographische Konzentration eingeleitet. Das geographische Enga- gement konzentriert sich auf Schwerpunktregionen, die jährlich überprüft werden. Die jährlichen Tätigkeitsberichte dokumentieren diese Konzentration.

Effektiv und effizient Konfliktprävention und Friedensförderung vor Ort sind in jedem Fall effizienter und billiger als das Tragen der Folgen (u.a. unerwünschte Migration, Kriminalität, Insta- bilität). Die Schweiz hat mit der Vermittlung und Guten Diensten, Programmen der Konfliktbearbeitung, Menschenrechtsdialogen, diplomatischen Initiativen, Partner- schaften und dem Expertenpool für zivile Friedensförderung effektive und effiziente Instrumente aufgebaut, die stärker dotiert und öfter eingesetzt werden können. Mit der geplanten Erhöhung der Mittel können mehr Schweizerinnen und Schweizer in internationale Missionen entsandt werden. Die Schweiz erhält die kritische Masse, um auch grössere Friedensengagements zu realisieren und mit mehr Flexibilität auf politische Opportunitäten zu reagieren.

Finanzplan und finanzpolitische Rahmenbedingungen Die Lage des Bundeshaushalts zwingt zu ausgesprochener Zurückhaltung bei Vor- haben, welche zu Mehrausgaben führen. Die geplanten Ausbauschritte werden daher über die nächsten Jahre verteilt. Für die Periode 2004–2007 standen 220 Millionen

27 Andreas Wenger et al.: Zivile Friedensförderung als Tätigkeitsfeld der Aussenpolitik: Eine vergleichende Studie anhand von fünf Ländern. Forschungsstelle für Sicherheitspoli- tik, ETH Zürich, 2006. www.css.ethz.ch/publications/workingpapers.

4785

Franken zur Verfügung. Beim Vergleich mit früheren Zahlen ist zudem zu berück- sichtigen, dass die Unterstützung des Genfer «Zentrums für den Humanitären Dia- log» (ehemals Zentrum Henri Dunant) im Betrag von 950 000 Franken pro Jahr, welche bisher über eine eigene Budgetrubrik erfolgte, neu in den Rahmenkredit integriert werden soll. Knapp 4 Millionen Franken der Erhöhung für die nächsten vier Jahre sind also kein Wachstum, sondern Folge der budgetneutralen Verschie- bung eines Kreditpostens. Dem beantragten Rahmenkredit von 240 Millionen stehen in den Jahren 2008–2011 folgende, in der aktuellen Finanzplanung berücksichtigte Zahlungskredite gegen- über:

2008 56,5 Mio. Franken

2009 59 Mio. Franken

2010 61,5 Mio. Franken

2011 63 Mio. Franken

Der in den kommenden Jahren verfügbare Kreditumfang ist letztlich abhängig von den jährlich durch die eidgenössischen Räte bewilligten Budgetkrediten. Allfällige Budget- und Finanzplankürzungen würden eine entsprechende Verlängerung der Dauer des Rahmenkredites nach sich ziehen.

Unterstellung unter die Ausgabenbremse: Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung bedarf der vorge- schlagene Bundesbeschluss der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte, da er wiederkehrende Ausgaben von über 2 Millionen Franken nach sich zieht.

4786

5.3 Aufteilung der Verpflichtungen zulasten

des Rahmenkredits Die folgenden Angaben sind indikativen Charakters und beruhen auf dem Planungs- stand des Jahres 2007. Graphik 10 Aufteilung nach den wichtigsten Instrumenten

Gute Dienste, Verm ittlung und Partnerschaften Program m e der zivilen 16% Konfliktbearbeitung 40% Them atische Schw erpunkte und diplom atische Initiativen 12%

Expertenpool für zivile Menschenrechtsdialoge Friedensförderung 2% 30%

(1) Gute Dienste, Vermittlung und Programme der zivilen Konfliktbearbeitung 40 % (2) Menschenrechtsdialoge 2 % (3) Expertenpool für zivile Friedensförderung 30 % (4) Politikentwicklung und diplomatische Initiativen 12 % (5) Partnerschaften 16 %

Diese Verteilung hat sich bewährt und blieb in den letzten Jahren relativ stabil. Naturgemäss absorbieren die ressourcenintensiven Programme der zivilen Konflikt- bearbeitung und Entsendung von Expertinnen und Experten die grössten Anteile. Demgegenüber belasten die klassischen diplomatischen Mittel wie Vermittlung, Menschenrechtsdialoge und Diplomatische Initiativen den Rahmenkredit nur gering- fügig, da sie weitgehend mit bestehenden Personalressourcen des EDA durchgeführt werden.

4787

Graphik 11 Verteilung der geographisch gebundenen Ausgaben

Lateinamerika Europa 10% 25% Afrika 25% Asien Nahost 20% 20%

(1) Europa 25 % (2) Asien 20 % (3) Nahost 20 % (4) Afrika 25 % (5) Lateinamerika 10 %

Im Vergleich zur Botschaft von 2002 ist eine gewisse Verschiebung festzustellen: Die Friedensmissionen in Europa (insbesondere Bosnien und Herzegowina, Serbien, Kosovo und Mazedonien) können voraussichtlich aufgrund der beachtlichen Fort- schritte der Stabilisierung reduziert werden, bleiben aufgrund der Bedeutung dieser Region für die Schweiz aber ein gewichtiges Engagement. Die meisten bewaffneten Konflikte finden heute in Afrika und Asien statt, was einen moderaten Ausbau des schweizerischen Engagements in diesen Regionen rechtfertigt. Die Zahlen haben indessen nur indikativen Charakter, da die Schweiz auch in Zukunft rasch auf uner- wartete politische Entwicklungen reagieren und ihre Planung kurzfristig anpassen können will.

5.4 Organisation und Personal

Die Zuständigkeit für die Umsetzung von Massnahmen der zivilen Friedensförde- rung und Stärkung der Menschenrechte liegt innerhalb der Politischen Direktion des EDA bei der Politischen Abteilung IV Menschliche Sicherheit. Durch diese organi- satorische Zuordnung ist die enge Einbindung der operativen Massnahmen der Friedens- und Menschenrechtsförderung in den Kontext der aussenpolitischen Prioritäten sichergestellt. Die Politische Abteilung IV ist in thematisch definierte Sektionen (für Friedenspoli- tik, Menschenrechtspolitik, humanitäre Politik und Migration) gegliedert. Dazu kommen ein schmaler Stab (gegenwärtig: strategisches Controlling, Grundsatz- fragen, Gender) und eine Unterstützungseinheit (Finanzen und Administration). Gegenwärtig sind der Abteilung zwei Sonderbotschafter für Friedensprozesse unter- stellt oder administrativ zugeordnet. Sie werden nach Bedarf vom Bundesrat ernannt. Da das geplante moderate Wachstum des Rahmenkredites in erster Linie

4788

einer Vertiefung der Engagements dienen soll, kann die bestehende Organisations- form mit punktuellen Verstärkungen beibehalten werden, wie auch ein externes Audit Anfang 2007 bestätigt hat. Friedens- und menschenrechtsfördernde Aktivitäten werden meist in einem politisch höchst sensiblen Umfeld durchgeführt. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, diese Aktivitäten besonders eng zu begleiten. Die Delegation von Aufgaben im Rahmen von externen Mandaten ist aufgrund des vertraulichen Charakters oft nicht möglich. Auch dort, wo sich das EDA in einer bestimmten Phase nicht selbst direkt als Akteur exponiert, sondern mit anerkannten schweizerischen, lokalen oder internationalen Partnerorganisationen zusammenarbeitet, müssen diese aus politischen Gründen eng und kontinuierlich begleitet werden. Nicht zuletzt werden Wirkung und Sichtbarkeit des Schweizer Engagements über Personen zum Ausdruck gebracht, seien diese als Mediatoren, Expertinnen oder als Berater einer Vermittlung oder bei einem Nor- mensetzungsprozess tätig. Dies gilt für Tätigkeiten im Rampenlicht genauso wie bei den häufigeren Engagements hinter den Kulissen, welche den jeweiligen Schlüssel- akteuren durchaus bekannt sind und insofern ebenfalls zur Reputation der Schweiz beitragen. Aufgrund dieser Zusammenhänge kann eine schrittweise Erhöhung der Mittel des Rahmenkredits einzelne zusätzliche Personalanstellungen nötig machen. Die Abteilung umfasst gegenwärtig 63 fest angestellte Personen, die sich 53,15 Vollzeitstellen teilten (5315 Stellenprozente), einschliesslich Administrativ- und Sekretariatspersonal (Stand Dezember 2006). Davon sind 17 Stellen über den bishe- rigen Rahmenkredit finanziert. Mit den Mitteln des beantragten neuen Rahmenkre- dits werden die bestehenden Anstellungsverhältnisse weitergeführt sowie Personal finanziert, das in direktem Zusammenhang mit der Umsetzung der politischen Frie- dens- und Menschenrechtsförderung steht. Diese Stelleneinheiten sind für die Dauer der Umsetzung der Massnahmen aus dem Rahmenkredit befristet. Rund 30 % des Rahmenkredites sind für Personalentsendungen über den Schweizerischen Exper- tenpool für zivile Friedensförderung vorgesehen. Für Anstellungen an der Zentrale können für maximal 27 Stellen höchstens 7 % des Rahmenkredites eingesetzt wer- den.

5.5 Steuerung, Projektmanagement,

Controlling und Qualitätssicherung Strategische Führung Die strategische Führung geht aus von den gültigen Strategiedokumenten auf Stufe Bundesrat und Parlament (Aussenpolitischer Bericht 2000, aussenpolitische Tour d’horizon 2005 und 2006, Bundesgesetz vom 19. Dezember 2003 über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte, Botschaft vom 23. Oktober 2002 über einen Rahmenkredit für Massnahmen zur zivilen Konflikt- bearbeitung und Menschenrechtsförderung). Diese Vorgaben werden aufgenommen im Leitbild der Politischen Abteilung IV, in deren Mittelfristplanung und Jahresplanung. Für mehrjährige Programme in den geographischen Schwerpunktregionen und für die Politikentwicklung in den thema- tischen Schwerpunktgebieten erarbeitet die Politische Abteilung IV Mittelfriststrate- gien, welche die beschriebenen Abläufe inhaltlich anleiten und die Integration der Engagements in den Rahmen der gesamten Aussenpolitik garantieren. Alle oben

4789

genannten Dokumente werden innerhalb der Politischen Direktion konsultiert und vom Chef der Politischen Direktion unterzeichnet. Damit ist die Kohärenz der operativen Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschen- rechte mit den aussenpolitischen Zielen sichergestellt. Jede einzelne Massnahme wird über ein Projektdokument gesteuert. Projekte bis

500 000 Franken können auf Stufe der Abteilung bewilligt werden, bis 1 Million

Franken durch den Politischen Direktor, bis 5 Millionen Franken durch die Depar- tementsvorsteherin des EDA. Graphik 12 Prozess-Controlling in der PA IV: Programme und Politikentwicklung

Administration / Finanzcontrolling Inhaltliche Steuerung

• Rahmenkredit • Botschaft des Bundesrates 2002 Planung • Dreijahresplanung • PA IV Mittelfristplanung

• Jahresbudget Abteilung / • Mittelfristkonzepte (geographische und thematische Programme) Sektionen (Grobbudget) • PA IV Jahresziele

• Sektionen : Jahresplanung

Durchführung • Regelmässige Budgetsitzungen : • Umsetzung der Jahresziele Monitoring Vergleich, Anpassungen • Midterm Rev iew

• Umsetzung der Mittelfristkonzepte

• Partnerschaft Monitoring

• Anpassung des Abteilungsbudgets • PA IV und Sektionen :

Evaluation • Jährlicher Finanzbericht Jahresrückblick • Ev aluation von Mittelfristkonzepten

• Öffentlicher Jahresbericht der PA IV

• Interner Jahresbericht des strategishen Controllings

Zur Sicherstellung der inhaltlichen Kohärenz erfasst das strategische Controlling die relevanten Indikatoren, um die Einhaltung der in der Botschaft genannten Ziele, thematischen Schwerpunkte und Kriterien zur geographischen Schwerpunktsetzung zu überprüfen.

Projektzyklusmanagement: Planung, Durchführung, Evaluation Zur Umsetzung der Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte stützt sich die Politische Abteilung IV bezüglich der finanzrelevan- ten Engagements auf das anerkannte Konzept des Projektzyklusmanagements (Pro- ject Cycle Management, PCM). Dabei wurde eine angepasste Variante entwickelt, welche berücksichtigt, dass sich das Umfeld der hochpolitischen Engagements und

4790

Projekte oft schnell ändert und volatil ist. Gewisse Instrumente des Projektzyklus- managements können deshalb nicht jederzeit mit derselben Tiefe angewandt werden wie etwa in mehr technisch orientierten Bereichen der Entwicklungszusammenar- beit. Unabdingbar sind aber in jedem Fall die folgenden Schritte: – eine fundierte Analyse der jeweiligen Konflikt- oder Menschenrechtssituation; – eine Planung, meist zusammen mit den jeweiligen internationalen, staatli- chen oder nichtstaatlichen Partnern, welche die Strategie, die erwarteten Resultate, die Projektorganisation, die inhaltliche und finanzielle Verantwor- tung für die Durchführung, die Chancen und Risiken und die vorgesehene Auswertung (Evaluation) definiert; – der politische Entscheid über die Durchführung, der u.a. von der Höhe der finanziellen Verpflichtung und von der Vereinbarkeit mit übergeordneten Strategien abhängt; – die Begleitung der Durchführung bzw. die Durchführung selbst, je nach der Rolle des EDA in der betreffenden Aktion; – die Auswertung (Evaluation) in geeignetem Rahmen, so dass Erfahrungen («Lessons learnt») in die Planung weiterer Aktivitäten bzw. in die über- geordneten Strategien zurückfliessen. Graphik 13 Prozess-Controlling in der PA IV: Projekte

Administration / Finanzcontrolling Inhaltliche Steuerung

Planung • Formale Prüfung • Prüfung der Projektidee

• Beratung • Projektdokument und Budget

• SAP Erfassung • Kreditantrag

• Vertragserstellung • Bewilligung

• Vertragsabschluss

• Beurteilung, Kontrolle, Revision • Austausch mit Partner Durchführung • Zw ischenabrechnung, • Zw ischenbericht Monitoring Zw ischenbericht • Aktivitätsschlussbericht • Auszahlung

• Administrativer Schlussbericht

• Finanzschlussbericht

• Bericht der Finanzrevision (Audit)

Evaluation

• Beratung • Interne Evaluation

• Verträge ( z. B. Konsulenten ) • Externe Evaluation (eventuell)

4791

Qualitätssicherung, Controlling und Evaluation Zur Unterstützung der Qualitätssicherung bestehen die folgenden Strukturen und Abläufe: – Jahreszielsetzungen: Die Leitung der Politischen Abteilung IV über resul- tatorientierte Jahreszielsetzungen und deren halbjährliche Überprüfung und Anpassung. – Internes strategisches Controlling: Das Controlling unterstützt die Leitung und stärkt die internen Instrumente des Projektmanagements mit dem Ziel, bei der Auswahl und Umsetzung von Programmen Effektivität, Effizienz und Relevanz als Kriterien zu berücksichtigen. – Benchmarking: Der jährliche interne Controlling-Bericht erlaubt die Festset- zung von abgestützten internen Benchmarks, welche im kommenden Jahr eingehalten werden sollen. – Laufende Projektbegleitung und -kontrolle: Diese umfasst gemäss Projekt- zyklusmanagement für jedes Projekt ein ausgehandeltes Planungs- und Bud- getdokument, ein definiertes Berichtswesen, Projektbesuche, Revisionen und eine Abschlussdokumentation. – Aus- und Weiterbildungen: Diese stärken gezielt Projektmanagement und Evaluationsmethodik. – Systematische interne und gezielte externe Evaluation: Ausgewählte Pro- jekte werden speziell evaluiert. Extern evaluiert wurden beispielsweise grös- sere Programme wie das Länderengagement in Guatemala, der Menschen- rechtsdialog mit China und wichtige strategische Partner (u. a. Genfer Zentren, Harvard Program on Humanitarian Policy and Conflict Research). – Weiterentwicklung spezifischer Evaluationsmethoden: Bei Engagements, die sich auf höherer politischen Ebene abspielen, ist es methodisch sehr schwie- rig, die Ergebnisse von politischen Gesamtprozessen einzelnen bestimmten Inputs (Programmen, Projekten) zuzuordnen. Umso wichtiger sind ergebnis- orientierte, externe Ex-post-Evaluationen zur Aufarbeitung von Erfahrungen und das Lernen im Sinne der Wissensvermehrung sowie zur Anpassung von Folgeaktionen. Dazu pflegt die Politische Abteilung IV auch eine intensive Zusammenarbeit mit internationalen Evaluationsnetzwerken, etwa im Rah- men des Entwicklungsausschusses der OECD. – Systematisches Wissensmanagement: Die Politische Abteilung IV – deren Personal sich aus versetzbaren Diplomaten und aus wissenschaftlichen Mit- arbeitern, Fachleuten in Friedens- und Menschenrechtsfragen, zusammen- setzt – hat wirksame Instrumente zum Wissensaustausch aufgebaut. Dazu zählt neben institutionalisierten Prozessen des Erfahrungsaustausches wie regelmässigen Rundtischen und «Inhouse Lunch Discussions» auch ein Intranet zur Optimierung des Informationsmanagements und des Projekt- Controllings.

4792

6 Konsequenzen für die Kantone und Gemeinden

Der Vollzug des vorgeschlagenen Bundesbeschlusses obliegt ausschliesslich dem Bund und belastet die Kantone und Gemeinden nicht.

7 Legislaturplanung

Die Botschaft ist in der Legislaturplanung 2003–200728 angekündigt und in den Zielen des Bundesrates für 2007 enthalten.

8 Rechtliche Grundlagen

Der zur Genehmigung unterbreitete Bundesbeschluss stützt sich auf Artikel 4 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 200329, über Massnahmen zur zivilen Friedens- förderung und Stärkung der Menschenrechte gemäss welchem die Mittel für derartige Massnahmen als Rahmenkredite für jeweils mehrere Jahre bewilligt werden. Da es sich um einen Finanzbeschluss handelt, ist nach Artikel 25 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200230 die Form des einfachen Bundesbe- schlusses vorgesehen. Die Budgetkompetenz der Bundesversammlung ergibt sich aus Artikel 167 der Bundesverfassung und den entsprechenden Regelungen im Finanzhaushaltgesetz31 und in der Finanzhaushaltverordnung32.

28 BBl 2004 1065

29 SR 193.9 30 SR 171.10 31 SR 611.0 32 SR 611.01

4793

Anhang

Bericht über die Massnahmen zur zivilen Konfliktbearbeitung und Menschenrechtsförderung in den Jahren 2004–2007

A.1 Neun Beispiele A.1.1 Schaffung des UNO-Menschenrechtsrats in Genf Die Polarisierung der Debatten in der UNO-Menschenrechtskommission, welche eine wirksame Arbeit erschwerte, bereitete der Schweiz und anderen Staaten seit langem Sorgen. Im Jahr 2003 beschloss die Schweiz, grundlegende Reformvor- schläge auszuarbeiten. Das EDA erteilte der Universität Bern den Auftrag, entspre- chende Abklärungen durchzuführen («Studie Kälin»). Im September 2004 unterbreitete Bundesrätin Micheline Calmy-Rey dem Experten- panel für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel und dem UNO-General- sekretär den Schweizer Vorschlag, die bestehende UNO-Menschenrechtskommis- sion durch einen Menschenrechtsrat zu ersetzen. Dieser Vorschlag wurde im Bericht der Expertengruppe vom Dezember 2004 sowie im Bericht des Generalsekretärs vom März 2005 im Wesentlichen übernommen. Die Schweiz spielte anschliessend eine wichtige Rolle im Verhandlungsprozess, der vom Präsidenten der Generalversammlung eingeleitet wurde und zur Verabschie- dung einer Schlusserklärung der Staatschefs am Millennium+5-Gipfel der UNO vom 14. bis 16. September 2005 in New York führte. Insbesondere organisierte sie mehrere Seminare, an denen Vertreterinnen und Vertreter zahlreicher Staaten teil- nahmen («Lausanner Gruppe») und deren Ziel es war, zu einem Konsens über die Arbeitsweise und die Modalitäten des künftigen Rates zu gelangen. Zudem hat sich die Schweiz während der Verhandlungen aktiv für das Zustandekommen von allseits akzeptierten Lösungen eingesetzt. Sowohl der Bundespräsident als auch die Vorste- herin des EDA machten die UNO-Reformen und insbesondere die Schaffung des Menschenrechtsrats in ihren Ansprachen und in Gesprächen mit Amtskollegen anlässlich des New Yorker Millennium+5-Gipfels zu einer Priorität. Schliesslich stellte die Schweiz dem Präsidenten der UNO-Generalversammlung eine Expertin für Menschenrechte zur Verfügung. Die Expertin trug dank ihrer Erfahrung massgeblich zur Erarbeitung der Verhandlungsstrategie des Präsidenten bei. Am 15. März 2006 war es soweit: Mit der Verabschiedung der Resolution A/RES/60/251 wurde die Schaffung eines UNO-Menschenrechtsrats mit 170 zu

4 Stimmen bei 3 Enthaltungen beschlossen. So löste der UNO-Menschenrechtsrat

mit seiner ersten Sitzung am 19. Juni 2006 die Menschenrechtskommission offiziell ab. Obwohl die Resolution A/RES/60/251 nicht alle ursprünglichen Forderungen der Schweiz enthielt, ist sie ein guter Kompromiss, der eine Stärkung des UNO-Systems zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte ermöglicht. Die wichtigsten Unterschiede zwischen dem Rat und der Kommission sind: – Höherer institutioneller Status: Der Rat wird ein Unterorgan der General- versammlung.

4794

– Häufigere Tagungen: Zur Stärkung des Dialogs und der Kooperation wird der Rat mindestens drei Tagungen im Jahr abhalten, die mindestens zehn Wochen dauern werden; auf Antrag eines Drittels seiner Mitglieder können ausserdem Sondertagungen einberufen werden. – Wirksamere und gerechtere Mechanismen: Er wird über einen universellen periodischen Überprüfungsmechanismus verfügen, mit dem die Einhaltung der Menschenrechtsverpflichtungen aller Staaten überprüft werden kann; – Weniger Mitglieder (47 anstelle der 53 der Menschenrechtskommission): die Mitglieder werden von der Generalversammlung mit absolutem Mehr für eine Dauer von drei Jahren gewählt, wobei ein Mitglied nach zwei aufeinan- derfolgenden Mandaten nicht mehr wählbar ist. – Grössere Glaubwürdigkeit: Die Ratsbewerber sind aufgefordert, freiwillige Verpflichtungen im Bereich der Menschenrechte zu formulieren. Ausserdem kann ein Mitglied bei schweren und systematischen Menschenrechtsverlet- zungen von der Generalversammlung mit Zweidrittelmehrheit suspendiert werden. Die Schweiz hat sich sehr stark dafür eingesetzt, dass als Sitz des neuen Organs Genf gewählt wird, eine Stadt mit grosser humanitärer Tradition, in der sich bereits das UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte und zahlreiche internationale NGO niedergelassen haben. Erstmals seit der Gründung der Vereinten Nationen hat damit ein UNO-Hauptorgan die Schweiz als Sitz gewählt. Die Wahl der Schweiz am 9. Mai 2006 zum Mitglied des Menschenrechtsrats für die nächsten drei Jahre ermöglicht unserem Land, seinen Einsatz noch konkreter auszugestalten, und wird die Schweizer Menschenrechtsaussenpolitik vor neue Herausforderungen stellen. Eine der Schwächen der Menschenrechtskommission war ihre Unfähigkeit, ihre Beschlüsse, Resolutionen und Empfehlungen konkret umzusetzen. Um diesem Problem abzuhelfen und gleichzeitig das Schweizer Engagement umfassender abzustützen, hat das EDA seine freiwilligen Beiträge an das UNO-Hochkommissa- riat für Menschenrechte erhöht. Dank dieser Entwicklung, die auch von anderen Geberländern mitgetragen wird, kann das Hochkommissariat vor Ort mehr konkrete Mittel einsetzen, insbesondere in Ländern, die den Menschenrechtsrat um technische Hilfe gebeten haben. Im Bereich der Bildung hat das EDA eng mit der Stadt, dem Kanton und der Uni- versität von Genf zusammengearbeitet, um in Genf ein Kompetenzzentrum für Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht zu errichten. Mit diesem Lehrstuhl sollen das Thema Menschenrechte an den Genfer Hochschulen gestärkt und Syner- gien mit dem Menschenrechtsrat und dem Hochkommissariat für Menschenrechte geschaffen werden. Die Schaffung des Menschenrechtsrats mit Sitz in Genf, die Wahl der Schweiz in den Rat und die damit verknüpften Initiativen des EDA zur allgemeinen Stärkung des UNO-Systems zur Förderung und Wahrung der Menschenrechte gehören zu den grössten Erfolgen der Schweiz seit dem UNO-Beitritt im Jahr 2002. Im Rückblick kann gesagt werden, dass dieser Erfolg ermöglicht wurde durch ein gelungenes Zusammenspiel von Instrumenten der klassischen Diplomatie, von internem Fach- wissen, der systematischen Mitarbeit von strategischen Partnern wie dem Institut für öffentliches Recht der Universität Bern und dem kurzfristigen Einsatz von Experten aus dem Expertenpool. Für Expertenstudien, Seminarien in Lausanne, Genf und

4795

Zürich im Rahmen der Kampagnen und den Einsatz von drei Menschenrechtsexper- tinnen in Genf und New York wurden zwischen 2004 und 2006 insgesamt rund 1,4 Millionen Franken aus dem Rahmenkredit eingesetzt.

A.1.2 Im Kampf gegen illegale Kleinwaffen Im Jahr 2000 lancierte die Schweiz eine diplomatische Initiative mit dem Ziel, ein internationales Rechtsinstrument zu schaffen, das die Identifikation und Rückverfol- gung illegaler Kleinwaffen erleichtert. Eine dazu eingesetzte Expertengruppe hat der UNO-Generalversammlung im Juni 2003 die Aushandlung eines Instrumentes empfohlen. Die Schweiz wurde anschliessend von mehreren Staaten angefragt, ob sie bereit wäre, entsprechende Verhandlungen zu leiten. Innerhalb eines Jahres (Juni 2004–Juni 2005) gelang es einer allen Staaten offenstehenden Arbeitsgruppe unter der Leitung der Schweiz, ein solches Instrument auszuhandeln und im Konsens anzunehmen. Im Dezember 2005 wurde dieses Instrument von der Generalversamm- lung der Vereinten Nationen angenommen. Das internationale Rechtsinstrument zur Ermöglichung der rechtzeitigen und zuverlässigen Identifikation und Rückverfol- gung illegaler Kleinwaffen und leichter Waffen enthält Bestimmungen für die Kenn- zeichnung und Registrierung von Kleinwaffen und regelt die Zusammenarbeit zwischen Staaten, UNO und Interpol im Hinblick auf Rückverfolgungsgesuche. Es erlaubte erstmals eine für alle Staaten annehmbare Definition der Begriffe «Klein- waffen» und «leichte Waffen». Auf der Grundlage dieses Übereinkommens wird es künftig leichter sein, den Weg der Waffen zu rekonstruieren und illegalen Waffen- lieferungen ein Ende zu setzen. Bei diesem Instrument handelt es sich jedoch nicht um ein rechtlich zwingendes Dokument. Es wird daher nur dann wirksam anzuwen- den sein, wenn es von allen Staaten konsequent umgesetzt wird. Anfang 2006 lancierte die Schweiz eine neue Initiative, mit der die Regierungen für die verheerenden Folgen bewaffneter Gewalt sensibilisiert werden sollen. Mehrere Studien weisen nach, dass die meisten Länder, in denen ein bewaffneter Konflikt ausgetragen wird oder in jüngerer Zeit ausgetragen wurde, auf der Liste des Index für menschliche Entwicklung weit unten rangieren. Wenn diese Staaten für ihre Bevölkerung eine nachhaltige Entwicklung sicherstellen wollen, ist es unerlässlich, dass sie bewaffnete Gewalt bekämpfen. In Zusammenarbeit mit dem UNO- Entwicklungsprogramm (UNDP) organisierte das EDA am 7. Juni 2006 einen Ministergipfel zum Thema bewaffnete Gewalt und Entwicklung. An diesem Gipfel nahmen Staatschefs, Entwicklungs- und Aussenminister sowie hochrangige Beamte aus 42 Ländern in aller Welt teil. Alle teilnehmenden Staaten nahmen die Genfer Erklärung über bewaffnete Gewalt und Entwicklung33 an. Damit gingen sie Ver- pflichtungen ein, zu einer Verringerung der verheerenden Auswirkungen bewaffne- ter Gewalt auf die gesellschaftlich-wirtschaftliche und die menschliche Entwicklung beizutragen. Es ist nun Aufgabe dieser Staaten, die Genfer Erklärung in die Praxis umzusetzen. Die Schweiz koordiniert eine kleine Staatengruppe, welche die Geber- länder und die von bewaffneter Gewalt betroffenen Länder in Bezug auf geeignete konkrete Massnahmen beraten soll.

33 Text auf http://content.undp.org/go/newsroom/june-2006/governments-agree-to-armed- violence-reduction-measures-.en.

4796

Für die Initiative zur Markierung und Rückverfolgbarkeit wurden 90 000 Franken eingesetzt, die Vorbereitung und Durchführung des Ministergipfels von 2006 kostete

100 000 Franken zulasten des Rahmenkredites, weitere 100 000 Franken kamen aus

Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit hinzu. Das von der Schweiz initiierte Kompetenzzentrum «Small Arms Survey» am Genfer Hochschulinstitut für interna- tionale Studien (HEI) lieferte für beide Initiativen wertvolle Fachkompetenz und stellte dem Vorsitzenden der Arbeitsgruppe zur Markierung und Rückverfolgung von Kleinwaffen einen Berater zur Verfügung. Small Arms Survey wird mit jährlich rund 2 Millionen Franken unterstützt.

A.1.3 Auch Rebellengruppen sollen auf Antipersonenminen verzichten Antipersonenminen verstümmeln und töten jedes Jahr weltweit Tausende von Men- schen. Sie treffen die Zivilbevölkerung am stärksten und da Minen auch Jahre nach dem Ende eines bewaffneten Konfliktes explodieren können, verhindern sie den Wiederaufbau und die Rückkehr zur Normalität auf lange Zeit. Der Kampf gegen Antipersonenminen ist daher seit vielen Jahren eine Priorität der schweizerischen Friedenspolitik. Mit der Konvention von 1997 über das Verbot von Einsatz, Lage- rung, Herstellung und Weitergabe von Antipersonenminen und über deren Vernich- tung («Ottawa-Konvention»), welche inzwischen 155 Staaten unterzeichnet haben, wurde bereits einiges erreicht. Antipersonenminen werden aber nicht nur durch staatliche Streitkräfte eingesetzt. Minen sind billig und können auch einfach selbst hergestellt werden, sie gelten daher auch als Waffe des armen Mannes. Geringe Kosten, einfache Handhabung und grosse Wirkung machen die Antipersonenmine zu einem bevorzugten Kampfmittel zahlreicher bewaffneter nichtstaatlicher Gruppen. Die Schweiz hat daher in ihrem Kampf gegen Antipersonenminen einen Schwerpunkt auf nichtstaatliche Konflikt- parteien gelegt. Diese Arbeit ist umso wichtiger, als es nichtstaatlichen Akteuren nicht möglich ist, Mitglied internationaler Vertragswerke zu werden, wie beispiels- weise der Ottawa-Konvention von 1997. Aktion 46: Die Schweiz hat 2003 die Bildung einer informellen Reflexionsgruppe zum Thema bewaffnete nichtstaatliche Gruppen und Antipersonenminen angeregt. Die Gruppe kam am 29./30. Oktober 2004 erstmals in Montreux zusammen. Staa- tenvertreter, ehemalige Mitglieder bewaffneter Gruppen und akademische Experten diskutierten die militärische Bedeutung von Antipersonenminen, Arten des Einsatzes und Möglichkeiten der Vermeidung aus ihrer Sicht. An der Überprüfungskonferenz zur Ottawa-Konvention vom Dezember 2004 hat die Schweiz das Thema erfolgreich eingebracht: Der verabschiedete Aktionsplan 2005–2009 enthält auch Empfehlun- gen, welche bewaffnete Gruppen betreffen (so genannte «Aktion 46»). Die Aktion

46 fordert die Staatengemeinschaft dazu auf, Minenaktionen in Gebieten, die sich

nicht mehr unter staatlicher Kontrolle befinden, zu unterstützen. Zu Minenaktionen zählen neben der Minenräumung auch die Verbreitung der Kenntnisse über Minenri- siken, die Kartierung und Kennzeichnung minenverseuchter Gebiete, die Unterstüt- zung von Opfern, Beratung und die Zerstörung bestehender Minenvorräte. Minenaktionen in Gebieten, die von bewaffneten Gruppen kontrolliert werden: Die Schweiz hat 2005 ein Papier mit konkreten Vorschlägen erarbeitet, die es Staaten, humanitären Organisationen, aber auch bewaffneten Gruppen erleichtern sollen,

4797

Minenaktionen in Gebieten durchzuführen, welche von bewaffneten Gruppen kon- trolliert werden. Die Schweiz hat das Papier im Rahmen der Ottawa-Vertrags- parteienkonferenz im Oktober 2006 in Genf vorgestellt. Mit dieser Initiative will sie den Schutz der Zivilbevölkerung in minenverseuchten Gebieten verbessern, die für humanitäre Akteure nur schwer zugänglich sind. Sie stimuliert damit die Diskussion zur Rolle nichtstaatlicher bewaffneter Gruppen im Rahmen des weltweiten Antiper- sonenminenverbots und trägt zum Verständnis bei, dass bewaffnete Gruppen als Teil des Problems auch Teil der Lösung von humanitären Notständen sein müssen. Appell von Genf: Ergänzend zu diesen diplomatischen Bemühungen unterstützt die Schweiz die Aktivitäten der Nichtregierungsorganisation «Appell von Genf», wel- che es sich zum Ziel gesetzt hat, bewaffnete Gruppen zum Verzicht des Gebrauchs von Antipersonenminen zu bringen. Bis Ende 2006 ist es dieser Organisation gelun- gen, 31 nichtstaatliche bewaffnete Gruppen davon zu überzeugen, auf den Einsatz von Antipersonenminen zu verzichten und eine entsprechende Erklärung («Deed of Committment») zu unterzeichnen.34 Die diplomatischen Initiativen und die Erarbeitung des Papiers zu Minenaktionen in Gebieten bewaffneter Gruppen verursachten zulasten des Rahmenkredites nur geringfügige Kosten für Studien und Workshops. Die Arbeit von «Appell von Genf» wurde mit einem schweizerischen Experten und Finanzbeiträgen unterstützt, insge- samt jährlich mit rund 460 000 Franken.

A.1.4 Die Schweiz als Schrittmacherin im internationalen Migrationsdialog Die globale Migration ist zu einer Priorität für die internationale Staatengemein- schaft geworden. 2002 schlug der damalige UNO-Generalsekretär Kofi Annan die Schaffung einer internationalen Kommission vor, die weltweit die positiven Aspekte der Migration hervorheben, Konsens und Lücken in der internationalen Migrations- debatte aufzeigen und konkrete Handlungsanweisungen formulieren sollte. Am 9. Dezember 2003 rief er in Genf im Beisein der schweizerischen Aussenministerin und der schwedischen Migrationsministerin die Global Commission on International Migration (GCIM) ins Leben. Die Kommission bestand aus 19 angesehenen Persönlichkeiten und die Leitung des Genfer Sekretariats wurde von einem Schweizer übernommen. Eine Unterstützungs- gruppe mit Vertretern aus 32 Ländern35 traf sich unter dem Vorsitz der Schweiz und Schwedens regelmässig mit der Kommission zum Meinungsaustausch. Die Kommission überreichte dem UNO-Generalsekretariat am 5. Oktober 2005 ihren Bericht.36 Dieser zeigt in umfassender Weise die bestehenden Herausforde- rungen der Migration auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene auf und legt sechs Handlungsprinzipien dar: Migration als freie Wahl; Verstärkung der

34 Der Deed of Committment und die Liste der unterzeichnenden bewaffneten Gruppen finden sich auf www.genevacall.org. 35 Mitglieder der Unterstützungsgruppe: Ägypten, Algerien, Australien, Bangladesch, Belgien, Brasilien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Grossbritannien, Indien, Indone- sien, Iran, Japan, Kanada, Marokko, Mexiko, Niederlande, Nigeria, Norwegen, Pakistan, Peru, Philippinen, Russland, Schweden, Schweiz, Spanien, Sri Lanka, Südafrika Türkei, Ungarn, Heiliger Stuhl und Europäische Union.

36 Volltext auf www.gcim.org.

4798

positiven Auswirkungen der Migration auf Wirtschaft und Entwicklung; Bekämp- fung der irregulären Migration; Stärkung des sozialen Zusammenhalts durch Integra- tion; Schutz der Rechte der Migrantinnen und Migranten; Förderung der konzeptio- nellen und organisatorischen Kompetenz der Akteure sowie der Kohärenz in der Migrationspolitik. Der GCIM-Bericht wurde für die Staaten zu einem Referenzdokument hinsichtlich des UN-High Level Dialogue on International Migration and Development (HLD), der am 14. und 15. September 2006 in New York stattgefunden hat. Zum ersten Mal wurde auf hohem Niveau über Migration und insbesondere über den Zusammenhang zwischen Migration und Entwicklung unter der Ägide der UNO-Generalversamm- lung diskutiert. Folgende Schwerpunkte zeichneten sich während den Debatten beim HLD ab: – Migration hat ein inhärentes Potenzial für die soziale, wirtschaftliche und kulturelle Entwicklung der Staaten, das gefördert werden muss. – Partnerschaften im Bereich der Migration fördern die Synergiebildung zwi- schen Ursprungs- und Destinationsländern und führen zu gemeinsamen Lösungsansätzen, um u.a. die Ursachen irregulärer Migration wie Armut, Konflikte und Menschenrechtsverletzungen zu bekämpfen. – Migration ist untrennbar mit Arbeit und Integration verbunden und Staaten sollten entsprechende Massnahmen treffen, um die Rechte der Migrantinnen und Migranten zu schützen. Dank ihrem Engagement in den letzten Jahren wird die Schweiz als konstruktiver und innovativer Partner im internationalen Migrationsdialog wahrgenommen. Sie wird sich weiterhin für die Verankerung und gezielte Institutionalisierung des Migrationsdialogs in der UNO-Agenda engagieren und sich für einen offenen und konstruktiven Austausch zwischen Staaten, internationalen Organisationen und der Zivigesellschaft einsetzen. Die Schweiz hat die Arbeit der Globalen Kommission für internationale Migration mit Finanzbeiträgen unterstützt und den Exekutivdirektor zur Verfügung gestellt. Neben Ressourcen aus dem Rahmenkredit (950 000 Franken) kamen auch Mittel aus den Budgets des Bundesamtes für Migration, des Seco und der DEZA zum Einsatz. Der gesamte schweizerische Aufwand betrug insgesamt 2,6 Millionen Franken über drei Jahre.

A.1.5 Eine erfolgreiche Dialogplattform in Mazedonien In Mazedonien hat ein rechtzeitiges und entschiedenes Eingreifen der internationa- len Gemeinschaft im Sommer 2001 die Ausbreitung eines gewaltsamen Konfliktes gestoppt. Das Friedensabkommen von Ohrid und die seither erfolgten Stabilisie- rungsbemühungen zeigen spürbare Fortschritte – seit Dezember 2005 ist Mazedo- nien Kandidat für die EU-Mitgliedschaft –, aber die politische Lage bleibt labil. Bislang ist es weder gelungen, eine gemeinsame nationale Identität der mazedonisch und albanisch sprechenden Bevölkerung zu schaffen noch den gleichberechtigten Zugang aller zu Rechten und Ressourcen durchzusetzen. Kritisch sind dabei die politische Unerfahrenheit und der Mangel an ausgebildeten Kadern.

4799

Die Schweiz unterstützt Mazedonien bei der Festigung seiner Regierungsstruktur, in einem konstruktiven Dialog mit der Opposition und bei der Lösung zahlreicher Sachfragen. Die Schweiz vermittelt seit 2003 im Rahmen des sogenannten «Mav- rovo-Prozesses» zwei institutionalisierte Dialogprozesse. Ein kleiner Kreis für Mitglieder der Regierungskoalition wird ergänzt durch ein breites Forum von All- parteiengesprächen im Stil der Von-Wattenwyl-Gespräche. Die regelmässigen Gesprächsrunden dienen der Vertrauensbildung und der Diskussion konkreter Sach- fragen. Oft wird dabei ein Bedarf nach Sachwissen zu wichtigen Themen sichtbar: So haben schweizerische Experten die Grundlagen für eine verbesserte Öffentlich- keitsarbeit der Regierung geliefert und Weiterbildungsseminarien für Spitzenbeamte durchgeführt. Politisch besonders brisant ist die Regelung der Sprachenfrage: Schweizerisches Know-how erleichtert hier die Ausarbeitung sprachrelevanter Gesetze. Schliesslich stand dem Vizepremierminister während zwei Jahren eine schweizerische Expertin für Dezentralisierung zur Verfügung. Durch den Aufbau von Vertrauenskapital hat sich die Schweiz in Mazedonien über mehrere Jahre hinweg die Voraussetzungen für diese Rolle geschaffen. Dadurch ist es ihr möglich, einen wesentlichen Beitrag zur Vertiefung und Fortführung des Friedensprozesses zu leisten, der die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft in entscheidenden Punkten ergänzt. Die Aktivitäten in Mazedonien werden durch einen Friedensberater in der schweizerischen Botschaft Skopje koordiniert. Aus dem Rahmenkredit werden jährlich rund 500 000 Franken eingesetzt.

A.1.6 Vorschläge für Verhandlungslösungen in Kolumbien Kolumbien ist eines der Schwerpunktländer der schweizerischen Friedens- und Menschenrechtspolitik. Direkte Vermittlungsinitiativen werden ergänzt durch ein breites Programm der Förderung von Frieden und Menschenrechte. Ziel des schwei- zerischen Engagements ist, die Entwicklung einer friedlichen Demokratie zu för- dern, in der sämtliche gesellschaftlichen Gruppen an einem funktionierenden Rechtsstaat teilhaben. Damit der Frieden von Dauer ist, muss er aus einem nachhal- tigen Veränderungsprozess hervorgehen und die Grundsätze der Menschenrechte berücksichtigen. In diesem Sinne verfolgt die Schweiz in Zusammenarbeit mit verschiedenen multi- und bilateralen Partnern folgende konkreten Massnahmen:

Verhandlungen mit allen bewaffneten Gruppen in einem strukturierten, partizipativen und dauerhaften Friedensprozess Die Schweiz unterstützt seit 2002 Dialogmechanismen zwischen den FARC- Guerillas und der Regierung; Ziel ist ein humanitäres Abkommen, das zur Freilas- sung der Geiseln führt. Ein solches Abkommen wäre ein erster Schritt zur Wieder- aufnahme eines ernsthaften Friedensprozesses. Im Dezember 2005 legten die Schweiz, Frankreich und Spanien den Parteien nach vertraulichen Sondierungen einen konkreten Plan für Verhandlungen und einen Verhandlungsort vor. Der anhal- tende bewaffnete Konflikt und die starke Polarisierung haben diese Bemühungen jedoch bis heute vereitelt. Trotzdem geniesst die Schweiz das Vertrauen der Parteien und bleibt deren bevorzugte Gesprächspartnerin. Seit Ende 2005 begleitet die Schweiz zudem zusammen mit Norwegen und Spanien die Friedensverhandlungen zwischen der kolumbianischen Regierung und der zwei- ten nationalen Guerillaorganisation, der Nationalen Befreiungsarmee (Ejercito de

4800

Liberación Nacional ELN). Schon vorher hatte die Schweiz mit dem zivilgesell- schaftlichen Diskussionsforum «Casa de Paz» zur Schaffung günstiger Rahmenbe- dingungen für die Wiederaufnahme der Verhandlungen beigetragen. Die Vermittlungsbemühungen sind nicht neu: Bereits 2000 gehörte die Schweiz den beiden Ländergruppen an, welche die damaligen Friedensverhandlungen zwischen den beiden Guerillaorganisationen und der kolumbianischen Regierung begleiteten.

Vergangenheitsarbeit und Justiz in Transitionsprozessen In Zusammenarbeit mit dem International Center for Transitional Justice (ICTJ), New York, stellt die Schweiz Fachwissen zur Verfügung, wie bei der Demobilisie- rung ehemaliger Kämpfer – insbesondere aus paramilitärischen Gruppen – die Grundsätze der transitionellen Justiz angewendet und das Recht auf Wahrheit, Gerechtigkeit und umfassende Wiedergutmachung für die Opfer gewahrt werden können. Die Schweiz unterstützt staatlichen Gremien und Opferhilfeorganisationen bei der Schaffung von Mechanismen zur Vergangenheitsarbeit, Opferentschädigung und der Anwendung des Rechts. Dies erweist sich als schwierig angesichts der Tatsache, dass Konflikte anhalten, alte und neue bewaffnete Gruppen weiterhin aktiv sind und viele Verbrechen ungesühnt bleiben. Dank ihres guten Einverneh- mens mit sämtlichen Beteiligten konnte die Schweiz aber relevantes Fachwissen weitergeben, so dass die entsprechenden Prinzipien in die Friedensarbeit einfliessen können.

Einbezug sämtlicher gesellschaftlicher Akteure (Private, Gewerkschaften, ethnische Minderheiten, Frauen, Bauern) im Friedensprozess Seit Ende 2001 fördert die Schweiz in Zusammenarbeit mit einer Gruppe von Schweizer NGOs das «Programa Suiza para la Promoción de la Paz en Colombia» (SUIPPCOL), das die Friedensbemühungen der Zivilgesellschaft unterstützt. Es soll Standpunkte aus der ganzen Gesellschaft in die Friedensverhandlungen einfliessen lassen. 2005 und 2006 konnte die Schweiz Synergien zwischen der SUIPPCOL und dem aktuellen Friedensprozess zwischen den ELN-Guerillas und der kolumbiani- schen Regierung nutzen: Im Rahmen der «Casa de Paz» konnten Organisationen der Zivilgesellschaft an Diskussionen mit der ELN teilnehmen.

Menschenrechte, humanitäres Völkerrecht und Rechtsstaatlichkeit Die Schweiz bezieht gegenüber den Verhandlungsparteien klar Stellung und betont, dass sich ein nachhaltiger Frieden nur durch eine konsequente Achtung der Men- schenrechte und des humanitären Völkerrechts erzielen lässt. Sie unterstützt multila- terale Organisationen (Büro des UNO-Hochkommissariats für Menschenrechte), staatliche Kontrollorgane sowie Nichregierungsorganisationen, welche in diesem Bereich aktiv sind. Damit werden die Menschenrechte und das humanitäre Völker- recht auf die Tagesordnung der Friedensverhandlungen gesetzt. Die Schweiz trägt dazu bei, der Arbeit von Menschenrechtsvertretern mehr Legiti- mität zu verleihen – zum Beispiel, indem sie eine Frauenorganisation durch eine Gruppe von schweizerischen Parlamentarierinnen begleiten lässt (Patinnenschaft) –, und unterstützt ein humanitäres Programm, das u.a. ein Verbot von Personenminen und der Rekrutierung von Kindersoldaten umfasst. Seit 2003 finanziert die Schweiz zudem staatliche Programme zur Sensibilisierung für die Minenproblematik, und

2005 unterstützte sie eine Studie über Kleinwaffen.

4801

Seit Ende 2005 sind die Vermittlungsbemühungen in Kolumbien ein Arbeitsschwer- punkt des Sonderbotschafters für zivile Friedensförderung. Die Programme zur Förderung von Frieden und Menschenrechten und Stärkung der Zivilgesellschaft werden durch eine Friedensberaterin in der schweizerischen Botschaft in Bogotà koordiniert. Aus dem Rahmenkredit werden jährlich ca. 1,8 Millionen Franken eingesetzt. Das Friedensengagement wird ergänzt durch die humanitäre Hilfe des Bundes von jährlich rund 4 Millionen Franken.

A.1.7 Vom Bürgenstock-Waffenstillstandsabkommen zum umfassenden Frieden im Südsudan Die friedenspolitischen Beiträge der Schweiz während der Berichtsperiode erfolgen im Rahmen eines längerfristigen Engagements unseres Landes, das seinen Anfang

1994 nahm. Das schweizerische Engagement umfasst neben vertrauensbildenden

Massnahmen zwischen der Schweiz und den wichtigsten Akteuren in- und ausser- halb des Sudans auch Beiträge unterschiedlicher Natur zur Unterstützung von Frie- densverhandlungen und -prozessen, Hilfe bei der Umsetzung von abgeschlossenen Abkommen sowie begleitende Massnahmen zur Stabilisierung der politischen Land- schaft und Förderung des friedlichen Zusammenlebens unter den verschiedenen Bevölkerungsgruppen des Sudans. Diese vier Achsen des schweizerischen Engage- ments wurden während der Berichtsperiode mit unterschiedlicher Intensität verfolgt. Zu den wichtigsten Aktionen zählen: Vertrauensbildende Massnahmen: Bestehende Kontakte und Beziehungen in- und ausserhalb des Sudans wurden ausgebaut, und gezielt wurden neue politische Akteure, insbesondere in Darfur und Ostsudan, kontaktiert. Vor dem Hintergrund der interna- tionalen Dimension der Konflikte im Sudan wurde der regelmässige Dialog mit wich- tigen internationalen Akteuren vertieft. Diese vertrauensbildenden Massnahmen haben die Bereitschaft der Schweiz zu seriösen Vermittlungen unterstrichen und ihre Wahr- nehmung als ehrlicher Makler ohne versteckte eigene Agenda gestärkt. Nord-Süd-Friedensprozess: Am 9. Januar 2005 wurde ein umfassendes Friedens- abkommen zwischen der sudanesischen Regierung und der sudanesischen Volksbe- freiungsbewegung (SPLM) unterzeichnet. Dieses Abkommen stellte den Höhepunkt eines erfolgreichen Friedensprozesses dar, der mit dem Abschluss des Waffenstill- standsabkommens für die Nubaberge auf dem Bürgenstock (Januar 2002) seinen Anfang genommen hatte. Während die Schweiz auf dem Bürgenstock mit der Lei- tung der Verhandlungen und gemeinsam mit den USA mit der Mediation zwischen den Konfliktparteien beauftragt war, unterstütze sie den Nord-Süd-Friedensprozess, welcher unter Schirmherrschaft der ostafrikanischen Entwicklungsbehörde IGAD erfolgte, mit einem Experten und der Bereitstellung von hochwertigem Kartenmate- rial. Diese Karten sind auch für humanitäre Akteure im Felde immer noch von grossem Nutzen. Darfur-Friedensverhandlungen: Im zweiten sudanesischen Konfliktherd, der Krise in Darfur, ist ein Friedensabkommen leider noch in weiter Ferne. Auf Anfrage der Afrikanischen Union kam ein schweizerischer Experte auch im Rahmen der Darfur- Friedensverhandlungen zum Einsatz. Friedensabkommen zu Uganda: An dritter Stelle sind die Verhandlungen zwischen der ugandischen Regierung und den Rebellen der «Lords Resistance Army» zu erwähnen, welche am 26. August 2006 in einem Abkommen über die Einstellung

4802

von Feindseligkeiten gipfelten. Die Schweiz hat hier nicht direkt vermittelt, sie hat aber die offiziellen Vermittler, die Regierung des Südsudans, mit Expertise unter- stützt. Zudem hat sie den permanenten Dialog zwischen den Vermittlern und dem Internationalen Strafgerichtshof bezüglich dessen Anklageschriften gegen die Rebel- lenführer sichergestellt, um dazu beizutragen, dass sich das friedenspolitische Inte- resse an einem raschen Vertragsabschluss und das menschenrechtspolitische Interes- se an der Einhaltung internationaler Standards in der gerichtlichen Verfolgung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen auf eine zweckmässige Weise in Einklang bringen lassen. Umsetzung von Abkommen: Die Schweiz hat nicht nur bei der Ausarbeitung von Abkommen, sondern auch bei deren Umsetzung mitgewirkt. So hat unser Land von 2002–2005 die für die Überwachung des Waffenstillstandsabkommens für die Nubaberge geschaffene «Joint Military Commission» finanziell, mit qualifiziertem Personal vom Schweizerischen Expertenpool für zivile Friedensförderung und mit Kartenmaterial unterstützt. Karten wurden auch der auf der Basis des Waffenstill- standsabkommens von N’Djamena (April 2004) geschaffenen Beobachtermission der Afrikanischen Union für Darfur (AMIS) zur Verfügung gestellt. Begleitende Massnahmen: Komplementär zum offiziellen Friedensprozess zwischen der sudanesischen Regierung und der SPLM unterstützt die Schweiz seit längerem auch Projekte, die auf den Abbau inner-südsudanesischer Spannungen und Konflikte sowie auf die Stärkung der Demokratie in der Region abzielen. Das «Traditional Leaders Forum» soll die institutionelle Einbindung von Stammesvertretern auf verschiedenen administrativen Ebenen des Südsudans verbessern. Die Förderung unabhängiger Medien und der Einbezug der südsudanesischen Diaspora im Wieder- aufbauprozess waren weitere Schwerpunkte des friedenspolitischen Engagements. Die Engagements im Sudan waren ein Arbeitsschwerpunkt des Sonderbotschafters für zivile Konfliktbearbeitung und (seit Ende 2005) des Sonderbotschafters für Menschliche Sicherheit. Schweizerische Experten kamen für verschiedene Verhand- lungen und in der Überwachungsmission für die Nubaberge zum Einsatz. Seit Früh- ling 2007 ist ein Friedensberater in der schweizerischen Botschaft in Khartum tätig. Für Experteneinsätze und Projekte vor Ort wurden jährlich rund 2,2 Millionen Franken aus dem Rahmenkredit eingesetzt. Die DEZA setzte jährlich rund 17 Mil- lionen Franken ein, das VBS entsandte zwei Minenexperten.

A.1.8 Von der Menschenrechtsinitiative bis zum Frieden in Nepal Am 21. November 2006 wurde in Kathmandu ein umfassendes Friedensabkommen unterzeichnet, welches den seit zehn Jahren schwelenden Bürgerkrieg in Nepal mit über 13 000 Todesopfern beenden soll. Die langfristigen schweizerischen Engage- ments für Frieden, Menschenrechte und Entwicklungszusammenarbeit haben dazu massgeblich beigetragen. Im Mai 2005 hat das EDA einen Friedensberater nach Katmandu entsandt mit dem Mandat, Kontakte zu allen Konfliktparteien aufzubauen und Möglichkeiten für eine Verhandlungslösung auszuloten, die neben dem Palast und den bewaffneten Rebel- len auch die gewaltlos auftretenden grossen politischen Parteien einbezieht.

4803

In der verhärteten Situation nach der Machtübernahme von König Gyandendra am 1. Februar 2005 war nicht absehbar, welche konkreten Möglichkeiten für einen Allparteiendialog vorhanden und welche Kanäle dabei allenfalls zu nutzen sind. Bereits im Herbst 2005 zeichnete sich mit dem einseitigen Waffenstillstand der maoistischen Rebellen ab, dass sich das königliche Regime international und im Innern isoliert hatte. Im Windschatten der Waffenruhe konnten die politischen Parteien und die Zivilgesellschaft aktiv werden und eine Protestbewegung aufbauen. Dadurch eröffneten sich erstmals konkrete Friedensperspektiven. Im Dezember 2005 kam es zu ersten vertraulichen Verhandlungen zwischen einer Siebenparteien- Allianz der grössten demokratischen Parteien und den maoistischen Rebellen. Eine unerwartet breite und entschlossene Volksbewegung. die am 24. April 2006 im ganzen Lande Millionen auf die Strasse brachte, veränderte die politische Lage in Nepal schlagartig. Die oberste Armeeführung informierte den König, dass sie ange- sichts der sich zuspitzenden Krise in Kathmandu nicht mehr in der Lage sei, die Sicherheit des Palastes zu garantieren. Noch am selben Tag verlas der König eine Proklamation, welche von der Sieben-Parteien-Allianz redigiert war, und setzte das von ihm am 1. Februar 2005 aufgelöste Parlament wieder ein. Dieses reduzierte die Rechte des Königs auf eine zeremonielle Rolle. Die Armeeführung ging auf das Parlament über, das Vetorecht des Königs bei Gesetzesvorlagen wurde abgeschafft und die bewaffneten maoistischen Rebellen wurden von der Liste terroristischer Organisationen gestrichen. In der Folge erklärten sowohl die Maoisten wie die Regierung einen unilateralen Waffenstillstand. Damit eröffnete sich die Möglichkeit zu Friedensgesprächen und einem umfassenden Verfassungsprozess mit dem Ziel, ein friedliches, modernes und demokratisches Nepal zu schaffen. Die veränderte politische Situation gab dem schweizerischen Berater einen ungleich grösseren Spielraum. Seit einem Jahr war er mehrheitlich direkt in Nepal vor Ort und hatte vertrauliche Konsultationen mit allen drei Konfliktparteien geführt. Zwar hatten sich im Laufe des Jahres 2005 Gespräche weder zwischen dem Palast und den politischen Parteien noch zwischen dem Palast und den Maoisten abgezeichnet. Trotzdem wurde die Bereitschaft der Schweiz, vertrauliche Vorgespräche zwischen allen Konfliktparteien zu ermöglichen, in wiederholten Gesprächen mit Vertrauens- und Verbindungspersonen aller Seiten bekräftigt, was die Sicherheit vermittelte, dass das schweizerische Engagement ehrlich und langfristig ist. Ähnlich gesinnte Staaten, die mittels Ad hoc-Missionen einen Beitrag zur Friedensförderung zu leisten versuchten, vermochten nie ein enges Verhältnis zu den Parteien aufbauen. Mit dem Sieg der demokratischen Kräfte nahmen Friedensverhandlungen Gestalt an: Die Regierung der Sieben-Parteien-Allianz suchte nach einer raschen politischen Einigung mit den Maoisten. Der schweizerische Berater konnte dabei an seine guten Kontakte anknüpfen und beiden Seiten bei der Erarbeitung von Verhandlungs- designs, konzeptuellen Fragen sowie prozeduralen Strukturen behilflich sein. Eine wichtige Rolle spielt dabei das Friedenssekretariat der Regierung. Dieses war früher direkt dem Sekretariat des Palastes unterstellt. Nach der Wende wurde es zu einem zentralen Dreh- und Angelpunkt für die Vorbereitung und Unterstützung der Gespräche beider Seiten. Der schweizerische Berater wurde zusammen mit vier Nepali und einem erfahrenen Kollegen aus Südafrika Mitglied einer «facilitation task force» des Friedenssekretariats. Zusammen mit der Task Force konnte er Ideen sondieren, Optionen entwickeln und Vorschläge an die Verhandlungsdelegationen unterbreiten.

4804

In unzähligen Momenten des krisenanfälligen Friedensprozesses ersuchten die beiden Konfliktparteien in der Folge um die informellen und diskreten Fazilitations- fähigkeiten des schweizerischen Beraters. Eine offizielle Drittparteienintervention schlossen die Konfliktparteien aber ausdrücklich aus. So vermittelte der Berater beispielsweise im Streit um die Ausgestaltung des Einladungsschreibens an die UNO, welche zur Unterstützung der Waffenstillstandsbeobachtung und des Verfas- sungsprozesses nach Nepal geholt werden sollte. Auch bei der Erarbeitung des umfassenden Friedensabkommens vom 8. November 2006 spielte der Berater eine inhaltliche und prozessfördernde Rolle. Eine grosse Herausforderung stellt die Integration von Frauen in den Friedensprozess dar, und zwar auf allen Ebenen. Die Schweiz fördert die Gründung von Frauen-Friedenskommissionen und Frauenrund- tischen. Eine Gruppe von Frauen wurde in der Verhandlungsführung und Mediation ausgebildet. Der schweizerische Berater versucht auf diese Weise, Frauen an den Verhandlungstisch zu bringen. Das Engagement des Friedensberaters ist in thematisch komplementären Aktivitäten der Schweiz eingebettet. So unterstützt die Schweiz politisch, finanziell und perso- nell die Mission des Hochkommissariates für Menschenrechte, deren Mandat die Schweiz 2005 durch eine diplomatische Initiative in der UNO-Menschenrechts- kommission initiiert hatte. Die UNO-Friedensmission zur Waffenstillstandsbeobach- tung und technischen Vorbereitung der Wahlen zu einer verfassungsgebenden Ver- sammlung wird von der Schweiz ebenfalls beratend, finanziell und durch die Entsendung von Beobachterinnen und Beobachtern aus dem Expertenpool begleitet. Einen wichtigen thematischen Beitrag liefert die Schweiz im bevorstehenden Ver- fassungsprozess. Die Schweiz fördert mit Seminaren, Diskussionsforen und schrift- lichen Studien die Klärung grundlegender Fragen und analoger Prozesse und eine vergleichende und fachlich fokussierte Auseinandersetzung unter Schlüsselpersonen verschiedener politischer Ausrichtungen. Nicht zuletzt stellt aber das langjährige und qualitativ überzeugende Programm der DEZA in Nepal das wichtigste Rückgrat des schweizerischen Beraters dar. Bereits

2005 wurde die erste, von der DEZA und der Politischen Direktion des EDA

gemeinsam ausgearbeitete schweizerische Landesstrategie für Nepal verabschiedet, welche die aktive politische Friedensförderung mit einem konfliktsensiblen Pro- jektmanagement der Entwicklungszusammenarbeit verbindet. Die Schweiz wurde und wird als eine Akteurin wahrgenommen, die den Willen und die Fähigkeit dazu hat, glaubwürdige Advocacy-Arbeit für Menschenrechte mit einer Rolle als Vermittler im Konflikt zu verbinden. Öffentliche Friedensdiplomatie und vertrauliche Vermittlungs- und Expertentätigkeit haben sich ergänzt. Ausdauer ist ebenfalls ein Faktor, der nicht zu unterschätzen ist: Friedensförderung gleicht eher einem Marathonlauf als einem Hundertmetersprint. Für die Menschenrechts- initiative, Projekte des Friedensberaters, Unterstützung der UNO-Mission und Entsendung schweizerischer Expertinnen und Experten werden seit 2005 jährlich rund 1,4 Millionen Franken eingesetzt. Die DEZA setzt für Entwicklungsprojekte jährlich rund 18 Millionen Franken ein.

4805

A.1.9 Ein Menschenrechtsdialog stärkt den Rechtsstaat in Vietnam Im Rahmen ihrer Reformpolitik zeigen die vietnamesischen Behörden eine zuneh- mende Offenheit in Menschenrechtsfragen. Deshalb beantwortete die Schweiz im Jahr 2004 die Anfrage der vietnamesischen Regierung zur Aufnahme eines Men- schenrechtsdialogs positiv. Der Dialog dient der Verbesserung der Menschenrechts- lage in Vietnam, insbesondere durch die Stärkung reformorientierter Kräfte und des Rechtsstaats, die Leistung eines Beitrags zur Entstehung einer vielfältigen und starken Zivilgesellschaft, die Unterstützung der Ratifikation und Umsetzung interna- tionaler Menschenrechtsnormen und die Intensivierung der bilateralen Beziehungen. Inhaltlich umfasst der Dialog vier Schwerpunktbereiche: – Strafrecht, Strafverfahren und Strafvollzug (unter besonderer Berücksichti- gung der Fragen von Todesstrafe, Folter und Administrativhaft), – Minderheitenrechte und Religionsfreiheit, – Frauenrechte und Gleichstellung, – internationale Menschenrechtsfragen (unter besonderer Berücksichtigung des UNO-Menschenrechtsrates und des internationalen Strafgerichtshofes). Eine erste Dialogrunde fand im Mai 2005 in Hanoi statt. Dabei kam es auch bei sensiblen Themen zu einem offenen und konstruktiven Austausch mit den verschie- denen vietnamesischen Gesprächspartnerinnen und -partnern und es wurde eine Reihe konkreter Zusammenarbeitsfelder festgelegt. Eine weitere Gesprächsrunde im Juli 2006 in Bern stärkte die Vertrauensbasis und erweiterte die Möglichkeiten für die Zusammenarbeit auf technischer Ebene. Die Frage der Ratifikation und Umset- zung des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe durch Vietnam wurde unter Einbezug von Experten vertieft diskutiert und die schweizerische Strafvollzugspraxis im Rahmen eines Gefängnisbesuchs veranschaulicht. Um dem Dialog mehr Wirksamkeit zu verleihen, werden die politischen Gespräche in Zusammenarbeit mit der DEZA durch praktische Aktivitäten ergänzt, beispiels- weise gemeinsame Projekte oder den Austausch von Expertinnen und Experten. So wurden im Hinblick auf die Verabschiedung eines neuen Gleichstellungsgesetzes ein Expertenseminar in Vietnam und eine Studienreise in die Schweiz organisiert, um die Erfahrungen der Schweiz auf diesem Gebiet zu vermitteln. Während der Stu- dienreise wurde auch die Problematik von Gewalt gegen Frauen thematisiert. Im Rahmen eines weiteren Seminars konnte einem Netzwerk lokaler Frauenorganisa- tionen das nötige Wissen für die Ausarbeitung eines alternativen Berichts zur Umsetzung des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vermittelt werden. In der Perspektive einer Ratifikation des Übereinkom- mens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe durch Vietnam lud das vietnamesische Ministerium für öffentliche Sicherheit eine Delegation schweizerischer Polizei- und Strafvollzugs- experten für einen Besuch in Vietnam ein, in dessen Rahmen sie einen Einblick in verschiedene Aspekte der vietnamesischen Praxis erhielten. Weitere Aktivitäten umfassen regelmässige Besuche im von Minderheiten besiedelten zentralen Hoch- land von Vietnam, die Unterstützung von Minderheitenanliegen bei der Ausarbei- tung neuer Politiken oder die Übersetzung internationaler Menschenrechtsdokumen- te in Zusammenarbeit mit spezialisierten vietnamesischen Instituten.

4806

Seit Juli 2005 überwacht eine über den schweizerischen Expertenpool entsandte Menschenrechtsberaterin in der schweizerischen Botschaft in Hanoi die Umsetzung der begleitenden Aktivitäten zum Menschenrechtsdialog und sorgt dafür, dass Syn- ergien mit der Tätigkeit der DEZA genutzt werden. Für den Menschenrechtsdialog werden jährlich rund 100 000 Franken aus dem Rahmenkredit eingesetzt. Weitere

100 000 Franken aus Mitteln der DEZA kommen zusätzlich für Menschenrechtspro-

jekte im direkten Zusammenhang mit dem Dialog zum Einsatz.

A.2 Statistiken zur Verwendung der Mittel des Rahmenkredites 2004–2007 A.2.1 Entwicklung der finanziellen Mittel Der am 19. Dezember 2003 vom Parlament bewilligte Rahmenkredit 2004–2008 sah ein deutliches jährliches Wachstum der Mittel für Massnahmen zur zivilen Konflikt- bearbeitung und Menschenrechtsförderung vor. Aufgrund der angespannten Bundes- finanzen musste dieses Wachstum im Vergleich zur ursprünglichen Planung erheb- lich verlangsamt werden, das Parlament hat aber mit den jährlichen Zahlungs- krediten einen stabilen, kontinuierlichen Ausbau der Mittel bewilligt.

Graphik 14 Entwicklung der finanziellen Mittel (Ausgaben 2002–2006 und Budget 2007)

60.0 54.0

50.0 50.0

Finanzielle Mittel (Mio CHF) 47.9 45.9 40.0 42.5 42.0 39.0 37.9 30.0

20.0

10.0

0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Jahre

Das Verhältnis zwischen Projektkosten, Kosten von Personalentsendungen über den schweizerischen Expertenpool für zivile Friedensförderung und Personalkosten in Bern blieb dabei relativ stabil.

4807

Rechnung Rechnung Rechnung Budget 2004 2005 2006 2007

Beiträge an Projektkosten 29,8 32,1 37,0 36,3 Entsendungen von Experten 14,8 13,9 10,4 14,8 ins Ausland (Personalkosten) Anstellungen in Bern 1,3 1,9 2,6 2,9 (Personalkosten)

Total 45,9 47,9 50,0 54,0

(ursprüngliche Planung (47,5) (52,5) (57,5) (62,5) gemäss Botschaft 2002) (jährliche Zahlungskredite in Mio. CHF)

A.2.2 Zivile Konfliktbearbeitung und Menschenrechtsförderung Die Verteilung der Ausgaben entspricht der Botschaft vom 23. Oktober 2002, wel- che 12,5 % für Aktivitäten der Menschenrechtsförderung und 87,5 % für zivile Konfliktbearbeitung vorgesehen hat. Graphik 15 Zivile Konfliktbearbeitung – Menschenrechtsförderung (in % der Ausgaben, Mittel 2004–2006)

Förde rung de r M e ns che nre chte 13%

Zivile Konflik tbe arbe itung 87%

4808

Die Entwicklung über die ersten drei Jahre der Laufzeit des Rahmenkredites zeigt eine stabile Verteilung:

2004 2005 2006

Zivile Konfliktbearbeitung 40,3 41,1 42,8 Menschenrechtsförderung 5,3 6,7 7,2 (Jährliche Ausgaben in Mio. CHF)

A.2.3 Unterschiedliche Interventionsebenen Die Analyse der Ausgaben während der Berichtsperiode zeigt, dass die durch den Rahmenkredit finanzierten Aktivitäten hautpsächlich auf die politisch-diplomatische Ebene (60 %) zielten. Diese wurden ergänzt durch Tätigkeiten über die Zivilgesell- schaft (21 %) und solche, die mehrere Interventionsebenen kombinieren («Mul- titrack») (19 %).37 Graphik 16 Interventionsebenen («track level») (in % der Ausgaben, Mittel 2004–2006)

Multitrack-Aktivitäten 19%

Zivilgesellschaftliche Diplomatisch- Aktivitäten politische Aktivitäten 21% 60%

Diese Zahlen bestätigen, dass die Schweiz in ihren Engagements für Frieden und Menschenrechte erster Linie als politische Akteurin in Erscheinung tritt und damit den Vorgaben entspricht. Um vor Ort Wirkung entfalten kann, muss die Schweiz auch mit anderen Akteuren zusammenarbeiten, welche sich für Frieden und Men- schenrechte einsetzen. Dazu zählt die Zusammenarbeit mit Organisationen der Zivilgesellschaft in diesen Ländern.

37 Man spricht dabei auch von verschiedenen Interventionsebenen («Tracks»).

Track 1 bedeutet dabei die Intervention auf der höchsten Ebene, d.h. etwa der Regierung auf der einen Seite und der Führung der Rebellen auf der anderen Seite. Hier geht es in erster Linie um die Regelung des Konflikts. Auf Track 2 sind einflussreiche Personen und Organisationen aus dem politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Leben ange- siedelt. Ihr Einbezug ist wichtig, um einen Friedensprozess breit abzustützen. Entschei- dend kann die Brücke zwischen Track 1 und 2 sein – sie wird auch als Track 1,5 bezeich- net –, wenn informelle Gespräche formelle Verhandlungen vorzubereiten und zu beeinflussen suchen. Track 3 schliesslich umfasst die Gemeindeebene. Zentrale Anliegen wie Versöhnung müssen von der breiten Bevölkerung aufgenommen werden, damit ein Frieden dauerhaft ist. Der «Multitrack-Ansatz» verbindet mehrere Interventionsebenen.

4809

A.2.4 Geographische Verteilung Die Verteilung während der Berichtsperiode (2004–2006) zeigt ein Gleichgewicht zwischen den wichtigsten Konfliktregionen. Engagements in Europa betreffen grösstenteils Südosteuropa. Graphik 17 Aktivitäten nach Regionen (in % der Ausgaben für geographische Aktivitäten, Mittel 2004–2006)

Late in- am e rik a Europa 14 % 21 % Afrik a 24%

As ie n (ohne Nahe r Nahe n Os te n) Os te n 19% 20%

Im Vergleich zu den Projektionen der Botschaft von 2002 fallen zwei Änderungen ins Auge: Ein Anstieg von Aktivitäten in Asien und im Nahen Osten mit gewichti- gen Engagements in Nepal, Sri Lanka und Indonesien/Aceh und der relative Rück- gang der Tätigkeiten in Europa, wo die fortschreitende Stabilisierung in Südost- europa eine Reduktion der Engagements erlaubte.

2004 2005 2006 Botschaft 2002

Europa 32 % 23 % 21 % 30 % Asien (ohne Naher Osten) 14 % 22 % 20 % 10 % Naher Osten 18 % 20 % 22 % 15 % Afrika 26 % 24 % 23 % 25 % Lateinamerika 10 % 11 % 14 % 10 % (in % der jährlichen Ausgaben) +10 % Flexi- bilitätsmarge

4810

A.2.5 Schwerpunktthemen Die untenstehende Graphik zeigt die thematischen Schwerpunkte während der Berichtsperiode. Sie entsprechen den gesetzten Prioritäten und stellen Bereiche dar, in denen die Schweiz einen Mehrwert erbringen kann im Vergleich zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen. Graphik 18 Schwerpunktthemen (in % der Ausgaben, Mittel 2004–2006)

14.00 11.84 12.00 10.34 10.00 8.00 6.42 6.00 5.08 3.88 4.00 3.23 2.11 1.65 2.18 1.48 0.89 2.00 0.69 0.00

R e lig io n /P o litik /K o n flik t W irts c h a ft u n d H u m a n itä re P o litik u n d

V e rg a n g e n h e its a rb e it T h e m e n ü b e rg re ife n d M e n s c h e n re c h te B e g le itu n g v o n S ic h e rh e it

V e rfa s s u n g s fra g e n W a h lp ro z e s s e

F rie d e n s o p e ra tio n e n M e d ie n

F rie d e n s p ro z e s s e n M ig ra tio n M e n s c h e n re c h te /K o n flik t

Die untenstehende Tabelle zeigt die Entwicklung für den Zeitraum 2004–2007 mit einer stabilen Verteilung der Ausgaben pro Schwerpunktthema:

2004 2005 2006

Begleitung von Friedensprozessen 11,9 11,9 11,7 Verfassungsfragen 3,3 2,9 3,5 Vergangenheitsarbeit 1,3 2,4 2,7 Medien 1,5 1,9 1,5 Religion/Politik/Konflikt 0,7 0,7 0,1 Wirtschaft und Menschenrechte/Konflikt 0,7 0,5 0,9 Wahlprozesse 1,5 1,4 1,5 Friedensoperationen 2,7 2,4 1,4 Sicherheit 10,1 10,2 10,7 Menschenrechte 5,3 6,7 7,2 Humanitäre Politik und Migration 2,7 3,6 3,3 Themenübergreifend 3,9 3,2 4,5 (Jährliche Ausgaben in Mio. CHF)

4811

A.2.6 Partner Internationale Organisationen sind die wichtigsten Partner, mit welchen die Schweiz bei der Umsetzung ihrer Politik der zivilen Konfliktbearbeitung und Men- schenrechtsförderung zusammenarbeitet. In der Berichtsperiode hatte insbesondere die Unterstützung und Zusammenarbeit mit der UNO und ihren Unterorganisationen eine erhöhte Bedeutung. Regierungsstellen und nationale Nichtregierungsorganisa- tionen in Konfliktgebieten sind wichtige Partner vor Ort. Die regelmässige Zusam- menarbeit mit schweizerischen und internationalen Nichtregierungsorganisationen und einzelnen wissenschaftlichen und privaten Institutionen bildet einen unverzicht- baren Beitrag zur Politikentwicklung und -umsetzung.

Graphik 19 Partner (Ausgaben in Mio. CHF, ohne Administration, Vergleich 2004–2006)

20.00 18.00 16.00

Ausgaben (Mio CHF) 14.00 2004 12.00 2005 10.00 2006 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00

Internationale Private Nationale Andere int. Akademische

Regierungen UNO

NGO's NGO's Institutionen Institutionen Organisationen Partner

A.2.7 Gendersensibilität Der Geschlechterperspektive kommt im Bereich Frieden und Menschenrechte eine grosse Bedeutung zu. Die unterschiedlichen Auswirkungen von bewaffneten Kon- flikten und Menschenrechtsverletzungen auf Männer und Frauen werden in allen Phasen eines Programms – von der Analyse bis zur Realisation konkreter Aktivitä- ten – berücksichtigt («Gender Mainstreaming»). Im Berichtszeitraum (2004–2006) wiesen im Durchschnitt 71 % der Aktivitäten, für welche das Kriterium anwendbar ist, eine stark ausgeprägte oder ausgeprägte Gen- dersensibilität auf, während in 29 % der Fälle die Gendersensibilität schwächer ausgeprägt war. Das Kriterium der Gendersensibilität war in 68 % aller Fälle anwendbar.

4812

Graphik 20 Gendersensibilität (in % der Ausgaben, ohne Kategorie «nicht anwendbar», Mittel 2004–2006)

Stark ausgeprägt Schw ach 16% 29%

Ausgeprägt 54%

A.2.8 Projektmanagement und Evaluation Die laufende Projektbegleitung und Kontrolle gemäss dem Projektzyklusmanage- ment umfasst für jedes Projekt ein ausgehandeltes Planungs- und Budgetdokument, ein definiertes Berichtswesen, Projektbesuche, Revisionen und eine Abschluss- dokumentation. Zusätzlich werden ausgewählte Projekte spezifisch evaluiert. Von den im Jahr 2005 abgeschlossenen Projekten, wurden 37,5 % – Projekte im Betrag von 12 Millionen – evaluiert. 122 Projekte wurden systematisch evaluiert, 21 davon extern.

2005 2006

Finanzvolumen der abgeschlossenen Projekte 32 Mio. CHF 21 Mio. CHF Anteil der evaluierten Projekte 37,5 % 32 % Finanzvolumen der evaluierten Projekte 12 Mio. CHF 6,7 Mio. CHF Anzahl der abgeschlossenen Projekte 366 264 Anzahl der evaluierten Projekte 122 56 Anzahl externer Evaluationen 21 12

A.3 Organisation und Personal Konsolidierung der Politischen Abteilung IV Menschliche Sicherheit des EDA Die Zuständigkeit für die Umsetzung von Massnahmen der zivilen Friedens- und Menschenrechtsförderung liegt innerhalb der Politischen Direktion des EDA bei der Politischen Abteilung IV Menschliche Sicherheit (PA IV). Ihre Aufbauorganisation blieb 2004–2007 weitgehend stabil. Die Leitung wurde durch einen vollamtlichen

4813

stellvertretenden Abteilungsleiter sowie durch eine kleine Anzahl von Stabsstellen verstärkt. Die Abteilung ist nach thematischen Gesichtspunkten gegliedert. Zu den drei Sektionen für Friedenspolitik, Menschenrechtspolitik, Humanitäre Politik und Migration kam 2005 eine eigene Sektion für den Schweizerischen Expertenpool für zivile Friedensförderung hinzu. Bei der Ablauforganisation gelang es im Laufe der Zeit, zusätzliche Synergien durch verbesserte Zusammenarbeiten zwischen den Organisationseinheiten zu erzielen. Angegliedert sind der PA IV seit 2005 das Büro des Koordinators für den Friedensprozess im Nahen Osten, der Botschafter für Sonderaufgaben der Menschlichen Sicherheit (Friedensprozess im Sudan) sowie seit

2006 der Botschafter für Sonderaufgaben (Vermittlung in Kolumbien). Ein externes

Audit hat Anfang 2007 die Aufbau- und Ablauforganisation überprüft und ihre Zweckmässigkeit im Wesentlichen bestätigt. Die Botschaft zum ersten Rahmenkredit hatte vorgesehen, die Anzahl der Mitarbei- tenden zur Begleitung der Aktivitäten des EDA, der finanziellen Beiträge an Part- nerorganisationen und der Expertenentsendungen parallel zum Wachstum des Finanzvolumens Schritt für Schritt anzupassen. Insgesamt waren dafür mit der Botschaft zum ersten Rahmenkredit 17 Stellen bewilligt worden. Diese Stellen wurden wie vorgesehen bis zum Frühling 2006 geschaffen.

Planung, Controlling und Evaluation Die Einführung des Rahmenkredits hat sich positiv auf die Planungssicherheit ausgewirkt und eine effizientere Umsetzung der politischen Engagements, Projekte und Programme ermöglicht. Bei der Ausweitung ihrer Tätigkeit hat die Politische Direktion ihr Augenmerk auf die Wirksamkeit ihrer Interventionen gerichtet. Sie hat dazu effiziente Instrumente zur qualitativen Verbesserung ihrer Arbeit und eine Professionalisierung des Managements geschaffen. Bezüglich Qualitätssicherung und Controlling kommt dies insbesondere in folgenden, während der Laufzeit des ersten Rahmenkredites eingeführten Massnahmen zum Ausdruck: – Einführung einer internen Stabstelle strategisches Controlling zur Füh- rungsunterstützung und Stärkung der internen Instrumente des Projektmana- gements mit dem Ziel, bei der Auswahl und Umsetzung von Programmen Effizienz, Wirksamkeit und Relevanz als Kriterien zu berücksichtigen; – Führung über resultatorientierte Jahreszielsetzungen und die halbjährliche Überprüfung und Anpassung der Jahresziele in den Organisationseinheiten und in der Abteilung; – laufende Projektbegleitung und -kontrolle gemäss dem Projektzyklusmana- gement, die für jedes Projekt ein ausgehandeltes Planungs- und Budget- dokument, ein definiertes Berichtswesen, Projektbesuche, Revisionen und eine Abschlussdokumentation umfasst; – Aufbau einer systematischen internen Evaluation: 2005 wurden zum Bei- spiel 122 Projekte im Totalbetrag von 12 Millionen Franken systematisch evaluiert; – gezielte externe Evaluationen: 21 Projekte wurden im Jahr 2005 extern eva- luiert, insbesondere exemplarische, grössere Programme wie ein Länder- engagement (Guatemala), ein Menschenrechtsdialog (China) und wichtige strategische Partner (Genfer Zentren, Harvard Program on Humanitarian Policy and Conflict Research);

4814

– Erarbeitung eines Konzept «integriertes Wissensmanagement» und der Auf- bau eines Intranets zur Optimierung des Informationsmanagements und des Projekt-Controllings; – Aus- und Weiterbildung in Projektmanagement und Evaluationsmethodik. Kennzahlen und Benchmarks Jährlich wurde ein detaillierter interner Controlling-Bericht erstellt. Dieser schlüsselt die finanzrelevanten Projekte nach relevanten Kenngrössen auf, insbesondere nach: – geographischer Verteilung, – thematischen Schwerpunkten, – Grösse und Anzahl der Projekte, – Verteilung nach politisch-diplomatischen Aktivitäten bzw. Arbeit mit der Zivilgesellschaft, – der Rolle des EDA, je nach Aktion als Akteur, Mitakteur oder Geber, – dem Grad der Gendersensibilität der Aktionen. Diese Kennzahlen wurden bei allen Projekten systematisch erhoben (vgl. die Statis- tiken in Anhang A.2). Dies erlaubte das Festlegen von Vorgaben (Benchmarks) für das Folgejahr, denen zufolge beispielsweise der Anteil derjenigen Projekte, in denen das EDA eine Akteursrolle spielt oder die eine mittlere und hohe Gendersensivität aufweisen, erhöht werden soll.

Wirksamkeit, Visibilität und ODA-Anrechenbarkeit In erster Linie müssen die Aktionen der Friedens- und Menschenrechtsförderung an ihren Resultaten bezüglich der Normenentwicklung und -umsetzung sowie der Friedenswirkung gemessen werden. Sekundär kann auch die Visibilität von Aktio- nen in der Öffentlichkeit oder bei Schlüsselakteuren wichtig sein: Sie kann den Einstieg in weitere Engagements im Menschenrechts- und Friedensbereich erleich- tern oder generell zum aussenpolitischen Profil beitragen. Dabei ist auf eine sachge- rechte Abfolge zu achten: In gewissen Phasen eines Prozesses kann die Vertraulich- keit wichtiger sein als eine Öffentlichkeitswirkung. Die friedens- und menschen- rechtsfördernden Auftritte und Partnerschaften des EDA haben 2004–2007 mit Erfolg viel positive Visibilität für die Schweiz geschaffen. Von den Ausgaben aus dem Rahmenkredit konnten gemäss den Kriterien des Ent- wicklungssausschusses der OECD bis 2004 75 % und ab 2005 90 % als staatliche Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Aid, ODA) angerechnet wer- den.

4815

4816