Botschaft zur Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs sowie zum Bundesgesetz über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA

06.094

Botschaft zur Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs sowie zum Bundesgesetz über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA

vom 8. Dezember 2006

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit Antrag auf Zustimmung, die Bun- desbeschlüsse über die Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) sowie zum Bundesgesetz über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

8. Dezember 2006 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2006-1780 645

Übersicht

Ausgangslage Die vorliegende dritte Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) hat im Wesentlichen den Finanzausgleich im engeren Sinn zum Gegenstand. Dabei geht es um die Dotierung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs. Daneben sind aus der neuen Aufgabenteilung gemäss zweitem NFA-Paket noch einige den Übergang zum neuen NFA-Regime betreffende finanzielle Fragen zu klären.

Mit dem Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs legt das Parlament einerseits den Beitrag der ressourcenstar- ken Kantone und jenen des Bundes an den Ressourcenausgleich zu Gunsten der ressourcenschwachen Kantone fest. Andererseits bestimmt dieser Bundesbeschluss die Grundbeiträge des Bundes an Kantone mit Sonderlasten; dies im Rahmen des geografisch-topografischen und des soziodemografischen Lastenausgleichs. Die Grundbeiträge für den Ressourcen- und den Lastenausgleich entsprechen jeweils den Beiträgen für das erste Jahr einer Vierjahresperiode. Für die Jahre zwei, drei und vier werden die Grundbeiträge durch den Bundesrat angepasst. Mit dem Bundesbeschluss über die Festlegung des Härteausgleichs werden der Beitrag des Bundes und jener der Kantone an den Härteausgleich festgelegt. Der Härteausgleich kommt jenen ressourcenschwachen Kantonen zugute, die durch den Übergang zur NFA nicht ein bestimmtes Mindestausmass an finanzieller Entlastung erfahren. zu verankernden Grundlagen zur Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle der Berechnungen des Ressourcen- und des Lastenausgleichs. Nebst der Dotierung der Finanzausgleichsgefässe bleiben mit dieser Vorlage noch einige aufgabenspezifische Fragen zu klären, für welche die so genannte Global- bilanz zwischen Bund und Kantonen die Grundlage liefert. Die Globalbilanz hat die Aufgabe, die Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen sicherzustellen. Die erwähnten Klärungen betreffen – die definitive Festlegung der Beitragssätze bei den Bundesbeiträgen an die AHV und die IV im AHV- und im IV-Gesetz – die Festlegung des neuen Prozentsatzes für die nicht werkgebundenen Antei- le der Kantone am Ertrag der zweckgebundenen Mineralölsteuer im Bun- desgesetz über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer. Gegenstand dieser Botschaft ist im Weiteren eine Übergangsbestimmung zum IV-Gesetz zur Regelung der beim Übergang zur NFA noch ausstehenden nachschüs- sigen Beiträge der IV an die Behinderteninstitutionen. Schliesslich gibt die Vorlage

einen Ausblick auf die für den neuen Finanzausgleich im engeren Sinn erforder- lichen Regelungen auf Verordnungsstufe. Wie bereits in der ersten NFA-Botschaft erwähnt, kann die Einführung der NFA nur integral erfolgen; der sachliche Zusammenhang der verschiedenen Massnahmen gebietet eine Inkraftsetzung sämtlicher Verfassungs- und Gesetzesmodifikationen zum gleichen Zeitpunkt. Da im Jahr 2007 bundesseitig auch die nötigen Verord- nungsänderungen vorangetrieben werden und auch in den Kantonen die erforder- lichen Umsetzungsschritte zügig an die Hand genommen worden sind, sollte es möglich sein, die NFA integral auf den 1. Januar 2008 in Kraft zu setzen.

Übersicht 646 Abkürzungsverzeichnis 651

1 Grundzüge der Vorlage 653

1.1 Ausgangslage 653

1.1.1 Die NFA im Überblick 653

1.1.1.1 Heutiges System und seine Mängel 653

1.1.1.2 Ziele und Mittel der NFA 655

1.1.1.3 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA und

Härteausgleich 659

1.1.2 Die drei Vorlagen der NFA 659

1.1.2.1 Die Vorlagen im Überblick 659

1.1.2.2 Gegenstand der ersten Vorlage und die Volksabstimmung

vom 28. November 2004 660

1.1.2.3 Gegenstand der zweiten Vorlage 660

1.1.2.4 Gegenstand der dritten Vorlage (= vorliegende Botschaft) 661

1.2 Ergebnisse der Vernehmlassung 662

1.3 Übersicht über die erfolgten Überarbeitungen infolge der

Vernehmlassung 664

1.4 Festlegung der Grundbeiträge für den Ressourcen- und Lastenausgleich 666

1.4.1 Haushaltsneutraler Übergang zur NFA als Grundsatz 666

1.4.1.1 Wegfall von Transfers des heute geltenden Systems 668

1.4.1.2 Dotierung der neuen Ausgleichsinstrumente 670

1.4.1.3 Die Dynamik der neuen Ausgleichsinstrumente 681

1.4.1.4 Die Ausgabendynamik in den mit der NFA entflochtenen

Aufgabenbereichen 684

1.4.2 Die Globalbilanz der NFA 2004/05 686

1.4.2.1 Funktion und Bedeutung 686

1.4.2.2 Grundzüge der Berechnung 687

1.4.2.3 Resultate 692

1.5 Festlegung der Beiträge für den Härteausgleich 695

1.5.1 Die Globalbilanz 2004/05 als Grundlage für den Härteausgleich 695

1.5.2 Gründe für Härtefälle 698

1.5.3 Die Berechnung und Finanzierung des Härteausgleichs 701

1.6 Festlegung des Anteils der Mineralölsteuer für die nicht werkgebundenen

Beiträge im MinVG 706

1.7 Festlegung der Bundesanteile an den Ausgaben der AHV und der IV 708

1.7.1 Berechnung des Bundesanteils an der AHV 708

1.7.2 Berechnung des Bundesanteils an der IV 709

1.8 Übergangsprobleme 710

1.8.1 Ausgangslage gemäss erster und zweiter NFA-Botschaft 710

1.8.2 Altrechtliche Verpflichtungen des Bundes 711

1.8.3 Offene Verpflichtungen aufgrund eines nachschüssigen

Beitragssystems 712

1.8.3.1 Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen der IV 713

1.8.3.2 Verbleibende Nettobelastung der IV 715

1.8.3.3 Vorgesehene Lösung 718

1.8.4 Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen des Bundes 719

1.8.4.1 Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung 719

1.8.4.2 Landwirtschaftliches Beratungswesen 719

1.8.4.3 Ausbildungsbeihilfen 719

1.8.5 Zusammenfassung des Mittelflusses aus den nachschüssigen

Zahlungsverpflichtungen 720

1.8.6 Schlussabrechnungen für das Jahr 2007 721

1.8.6.1 Direkte Bundessteuern 721

1.8.6.2 Kantonsanteile an der Verrechnungssteuer 721

1.8.6.3 Anteil der Kantone an der Mineralölsteuer 721

1.8.6.4 Beiträge der Kantone an die Sozialversicherungen 722

1.8.6.5 Ergänzungsleistungen 722

1.8.6.6 Anteil der Kantone am Gewinn der Nationalbank 723

1.9 Ausblick auf die erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe 723

2 Erläuterungen zu den einzelnen Bundesbeschlüssen und den

Gesetzesänderungen 724

2.1 Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen-

und Lastenausgleichs 724

2.2 Bundesbeschluss über die Festlegung des Härteausgleichs 724

2.3 Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung 725

2.4 Änderungen des Finanzkontrollgesetzes 725

2.5 Änderungen des Subventionsgesetzes 726

2.6 Änderungen des Bundesgesetzes über die Verwendung der

zweckgebundenen Mineralölsteuer 727

2.7 Änderungen des Bundesgesetzes über die Alters- und

Hinterlassenenversicherung 727

2.8 Änderungen des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung 727

3 Auswirkungen 728

3.1 Finanzielle Auswirkungen auf Bund und Kantone 728

3.2 Auswirkungen auf Städte und Gemeinden 729

3.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 730

3.4 Organisatorische Auswirkungen 733

3.4.1 Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen 733

3.4.1.1 Auf politischer Ebene 733

3.4.1.2 Auf technischer Ebene 733

3.4.2 Qualitätskontrolle 734

3.4.2.1 Übersicht 734

3.4.2.2 Der jährliche Prozess im Einzelnen 735

3.4.3 Auswirkungen auf die Informatik 737

3.4.3.1 Auf Stufe Bund 737

3.4.3.2 Auf Stufe Kantone 737

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 737

5 Rechtliche Aspekte 738

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 738

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 738

5.3 Erlassform 738

5.3.1 Bundesbeschlüsse 738

5.3.2 Beantragte Gesetzesänderungen 739

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 739

Glossar 740

Anhänge:

1. Aufgabenentflechtung und Haushaltsneutralität 2008 743

2. Ressourcenpotenzial der Kantone 2006 748

3. Indikatorenwerte und Ausgleichszahlungen geografisch-topografischer

Lastenausgleich 2006 749

4. Indikatorenwerte und Ausgleichszahlungen soziodemografischer Lasten-

ausgleich 2006 750

5. Ressourcenindex 1998–2006 751

6. Ressourcenausgleich 1998–2006 unter der Annahme einer konstanten

Ausgleichssumme 752

7. Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998–2006 unter der Annahme

einer konstanten Ausgleichssumme 753

8. Ressourcenausgleich 1998–2006 unter der Annahme der Inkraftsetzung

der NFA im Jahr 1998 754

9. Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998–2006 unter der Annahme

der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 1998 755

10. Globalbilanz 2004/05 756

11. Berechung Härteausgleich 757

12. Berechnung Bundesanteil an AHV und IV 758

13. Ausgleich der Spezialfinanzierung Strassenverkehr 2008 759

14. Aufteilung der Kantonsanteile an den nachschüssigen Liquiditätstransfers 760

Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs (Entwurf) 761 Bundesbeschluss über die Festlegung des Härteausgleichs (Entwurf) 763 Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung (Entwurf) 765 Bundesgesetz über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (Entwurf) 767

Abkürzungsverzeichnis

AHV Alters- und Hinterlassenenversicherung AHVG Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts ASG Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage BAG Bundesamt für Gesundheit BBl Bundesblatt BFS Bundesamt für Statistik BIP Bruttoinlandprodukt BSV Bundesamt für Sozialversicherungen BV Bundesverfassung DBG Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer DBSt Direkte Bundessteuer EFD Eidgenössisches Finanzdepartement EFK Eidgenössische Finanzkontrolle EFV Eidgenössische Finanzverwaltung EL Ergänzungsleistungen EP Entlastungsprogramm ESTV Eidgenössische Steuerverwaltung FDK Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren FiLaG Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich FiLaV Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich FKG Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzkontrolle FP Finanzplan GLA Geografisch-topografischer Lastenausgleich GSK Gesundheit, Soziales und Kunst HA Härteausgleich HRA Horizontaler Ressourcenausgleich IFEG Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen IFG Bundesgesetz über den Infrastrukturfonds für den Agglomerations- verkehr, das Nationalstrassengesetz sowie Hauptstrassen in Berg- gebieten und Randregionen IRV Interkantonale Rahmenvereinbarung IV Invalidenversicherung IVG Bundesgesetz über die Invalidenversicherung IVSE Interkantonale Vereinbarung für Soziale Einrichtungen KdK Konferenz der Kantonsregierungen KVG Bundesgesetz über die Krankenversicherung LA Lastenausgleich

MinVG Bundesgesetz über die Verwendung der zweckgebundenen Mineral- ölsteuer Mrd. Milliarde MWST Mehrwertsteuer NEAT Neue Eisenbahn-Alpentransversale RA Ressourcenausgleich RI Ressourcenindex SFSV Spezialfinanzierung Strassenverkehr SLA Soziodemografischer Lastenausgleich SNB Schweizerische Nationalbank SR Systematische Sammlung des Bundesrechts SSE Standardisierte Steuererträge SuG Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventions- gesetz) VRA Vertikaler Ressourcenausgleich VStG Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer

Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Die NFA im Überblick

1.1.1.1 Heutiges System und seine Mängel

Der schweizerische Föderalismus kann in zweierlei Hinsicht als besonders ausge- prägt bezeichnet werden. Zum einen weist die Schweiz mit ihren 26 Kantonen und fast 3000 Gemeinden eine äusserst feingliedrige räumliche Struktur auf. Zum ande- ren verfügen die Kantone und Gemeinden über weit reichende Kompetenzen, so z.B. die Kantone über die Finanz- und Steuerautonomie sowie die Gemeinden über die Gemeindeautonomie. Dieser ausgeprägte Föderalismus bringt eine Reihe von Vorteilen mit sich. So besteht neben der klassischen, horizontalen Gewaltenteilung eine zusätzliche, verti- kale Machthemmung. Durch die Zuordnung von Kompetenzen an die einzelnen Gliedstaaten bietet der Föderalismus einen verstärkten Schutz von sprachlichen und kulturellen Minderheiten. Dies erlaubt es, besser auf die unterschiedlichen regiona- len Bedürfnisse und Anliegen der Bürgerinnen und Bürger einzugehen, als es in zentral regierten Systemen der Fall ist. Der Wettbewerb zwischen den Kantonen und zwischen den Gemeinden führt oft zu innovativen Lösungen, indem neue, wegwei- sende Lösungen zunächst in einzelnen Kantonen entwickelt, umgesetzt und auf ihre Tauglichkeit geprüft werden, bevor sie von anderen Kantonen übernommen oder flächendeckend in der gesamten Schweiz eingeführt werden. Schliesslich geht von einem funktionierenden Steuerwettbewerb und den Instrumenten der direkten Demokratie auch auf den unteren Staatsebenen eine mässigende Wirkung auf staat- liche Aktivitäten und Ausgaben aus. Ein so stark ausgeprägter Föderalismus, wie ihn die Schweiz kennt, ist jedoch auch mit Unterschieden in der Wirtschaftskraft und der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gliedstaaten verbunden. So verfügen aus unterschiedlichen Gründen nicht alle Kantone über gleich gute Voraussetzungen im interkantonalen und internationalen Standortwettbewerb. Insbesondere periphere Regionen weisen aufgrund ihrer geo- grafischen Lage abseits von grossen Zentren eine relativ tiefe Standortattraktivität auf. Hinzu kommt, dass wegen der topografischen Gegebenheiten und der relativ dünnen Besiedlung die Bereitstellung von staatlichen Gütern und Dienstleistungen höhere Kosten verursacht. Aber auch die grossen Städte sind aufgrund ihrer Bevöl- kerungsstruktur und ihrer Funktion als Zentren der wirtschaftlichen, sozialen und politischen Aktivität in zahlreichen staatlichen Aufgabenbereichen, wie z.B. der

sozialen Wohlfahrt und der öffentlichen Sicherheit, mit höheren Kosten konfrontiert. Aus diesen Gründen ist in einem föderalen Staatswesen ein gut funktionierendes finanzielles Ausgleichssystem unabdingbar. Das heute geltende Transfersystem zwischen Bund und Kantonen basiert nicht auf einem ausgearbeiteten Konzept, sondern ist seit der Gründung des Bundesstaats allmählich entstanden. Als wesentliche Merkmale dieser Entwicklung können die zunehmende Zentralisierung der staatlichen Aufgabenerfüllung sowie der gleich- zeitig sich immer stärker breit machende Vollzugsföderalismus bezeichnet werden.

Da aufgrund der ausgeprägten Kompetenzen der Kantone die Möglichkeiten des Bundes, Aufgaben direkt zu vollziehen, sehr beschränkt sind, ging dieser immer mehr dazu über, Subventionen an die Kantone mit Auflagen und Vorgaben zum Vollzug von Aufgaben zu verknüpfen. Dadurch kam es zu einer zunehmenden Konzentration der Entscheidungskompetenzen und der Finanzierung beim Bund, während die Kantone immer mehr zu Vollzugsorganen herabgestuft wurden. Mit dem im Jahr 1958 geschaffenen Finanzausgleichsartikel der Bundesverfassung und dem im folgenden Jahr verabschiedeten Finanzausgleichsgesetz wurden die Grundlagen für finanzkraftabhängige Transfers an die Kantone geschaffen. Als Folge davon richten sich heute fast alle Subventionssätze des Bundes in irgendeiner Form nach der Finanzkraft der Kantone. Das bedeutet aber auch, dass sich der geltende Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen auf über 50 Einzelmass- nahmen erstreckt. Die Ausgleichswirkung des Systems ist deshalb heute kaum noch überschau- und steuerbar. Die Transferzahlungen zwischen Bund und Kantonen beliefen sich im Jahr 2004 (neueste verfügbare Daten zum Zeitpunkt der Botschaftsredaktion) auf rund 18,1 Milliarden Franken. Den grössten Anteil daran hatten mit 11,4 Milliarden Franken die Finanzhilfen und Abgeltungen des Bundes an die Kantone. Sie sind in der Regel zweckgebunden, d.h. an den Vollzug von bestimmten Aufgaben durch die Kantone gekoppelt und mit entsprechenden finanziellen Eigenleistungen der Kanton verbunden. Rund 4,2 Milliarden Franken flossen vom Bund an die Kantone in der Form von Kantonsanteilen an Bundeseinnahmen. Dazu gehören z.B. die Anteile der Kantone von 30 Prozent am Aufkommen der direkten Bundessteuer und von 10 Prozent der Verrechnungssteuer. Die restlichen 2,5 Milliarden Franken an Trans- fers umfassten die Finanzierungsbeiträge der Kantone an die Sozialwerke des Bun- des (AHV und IV). Zusätzlich zu den 18,1 Milliarden Franken Transfers zwischen Bund und Kantonen flossen 2,4 Milliarden Franken von der AHV und der IV an Institutionen für die Wiedereingliederung von Behinderten und an die Sonderschu- lung. Ausserdem stehen den Kantonen 2/3 des Gewinns der Schweizerischen Natio- nalbank (SNB) zu. Trotz des hohen Transfervolumens wurden jedoch im Jahr 2004 netto nur rund 2,8 Milliarden Franken gemäss der Finanzkraft zwischen den Kantonen umverteilt.

Die Ausgleichswirkung der Transfers zwischen Bund und Kantonen war deshalb relativ gering. Aus ökonomischer Sicht problematisch ist der hohe Anteil der zweckgebundenen Subventionen. Sie bewirken für die Kantone indirekt eine Verbilligung der Produk- tion der entsprechenden staatlichen Leistung, wodurch der Anreiz geschaffen wird, eine grössere Menge bereitzustellen oder diese Leistung überhaupt erst anzubieten. In der Realität führen solche zweckgebundenen Subventionen häufig zu Fehlanrei- zen, die sich z.B. in einer überteuerten Produktion oder einer die Bedürfnisse der regionalen Bevölkerung übersteigenden Mengenausweitung niederschlagen. Dies führt zu einem ineffizienten Einsatz von öffentlichen Mitteln. Hinzu kommt, dass die zweckgebundenen Transfers in den meisten Fällen nach der Finanzkraft der Kantone abgestuft werden. Das bedeutet, dass finanzschwache Kantone durch die Auszahlung von Finanzkraftzuschlägen von höheren Subven- tionssätzen profitieren als finanzstarke Kantone. Obwohl gut gemeint, hat diese Praxis zur Folge, dass gerade bei finanzschwachen Kantonen die Tendenz bestehen kann, den beschriebenen Fehlanreizen zu unterliegen und folglich zu einem ineffi-

zienten Mitteleinsatz zu neigen. Da heute fast die Hälfte des Finanzausgleichs mit dem Vollzug von Bundesaufgaben verbunden ist und die Subventionen häufig an Eigenleistungen der Kantone gekoppelt werden, sind die Kantone gezwungen, für den Erhalt von mehr Ausgleichszahlungen ihr Budget zu erhöhen. Dies führt insbe- sondere in den finanzschwachen und peripheren Kantonen zu einer Ausweitung der Staatstätigkeit und zu einer höheren Steuerbelastung, was wiederum die Standort- attraktivität beeinträchtigt. Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die Berechnung des Finanzkraftindexes, welcher heute als Grundlage für die Ausgleichszahlungen des Bundes dient. Der Finanzkraft- index besteht aus folgenden Masszahlen: – Volkseinkommen: Volkseinkommen der Kantone je Einwohner bzw. Ein- wohnerin, – Steuerkraft: mit dem Index der Gesamtsteuerbelastung gewichtete Steuer- einnahmen der Kantone und Gemeinden je Einwohner bzw. Einwohnerin, – Steuerbelastung: Index der Belastung durch sämtliche Kantons- und Gemeindesteuern im umgekehrten Verhältnis, – Berggebietsindex: Index, der aus dem Mittel aus dem Prozentanteil der nicht im Berggebiet liegenden Kulturfläche an der gesamten Kulturfläche und der Einwohnerzahl je Quadratkilometer produktive Fläche gebildet wird. Das Volkseinkommen und die Steuerkraft bilden die Wirtschaftskraft des Kantons ab und werden deshalb auch als Einkommenselemente des Finanzkraftindexes bezeichnet. Die Steuerbelastung und der Berggebietsindex figurieren hingegen als so genannte Lastenelemente des Finanzkraftindexes. Anlass zu Kritik gibt der Finanzkraftindex insbesondere aufgrund des darin enthal- tenen Steuerbelastungsindexes. Dieser Umstand bedeutet, dass Kantone, welche eine relativ hohe Steuerbelastung aufweisen, tendenziell höhere Ausgleichszahlungen erhalten als vergleichbare Kantone mit einer tiefen Steuerbelastung. Gerade die ressourcenschwachen Kantone werden dadurch gezwungen, die Steuerbelastung hoch zu halten, um keine Finanzausgleichszahlungen zu verlieren. Die finanzschwachen Kantone befinden sich somit heute in einem Teufelskreis, wobei sie wenig Anreize haben, sich daraus zu befreien. Es erstaunt deshalb nicht, dass das gegenwärtige Transfer- und Finanzausgleichssystem trotz seines hohen Volumens bis heute nicht in der Lage war, die wirtschaftlichen und finanziellen Disparitäten zwischen den Kantonen wirksam zu begrenzen.

1.1.1.2 Ziele und Mittel der NFA

Mit der NFA wird eine Verbesserung der Effizienz, Effektivität und Anreizstruktur des föderalen Systems der Schweiz angestrebt. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen die Aufgaben, Kompetenzen und Finanzströme zwischen Bund und Kantonen so weit wie möglich und sinnvoll entflochten werden. Durch ein vollständig neu konzi- piertes Ausgleichssystem sollen die Fehlanreize des heutigen Finanzausgleichs beseitigt werden. Im Vordergrund steht dabei der Ersatz der zweckgebundenen Finanzkraftzuschläge durch zweckfreie Beiträge, wodurch die Eigenständigkeit und Eigenverantwortung der Kantone gestärkt und ihr Mitteleinsatz stärker den Bedürf- nissen der regionalen Bevölkerung angepasst werden kann. Der Vollzug von Bun-

desaufgaben durch die Kantone soll mittels Programmvereinbarungen und Pau- schalbeiträgen zielgerichteter erfolgen. Des Weiteren sollen durch eine stärkere Regelung der interkantonalen Zusammenarbeit bei der Erfüllung von öffentlichen Aufgaben Grössenvorteile besser ausgeschöpft und unerwünschte räumliche externe Effekte (sog. Spillovers) reduziert werden. Das Konzept der NFA beruht demzu- folge auf vier Pfeilern:

1. Entflechtung der Aufgaben:

Mit der NFA werden gemäss Finanzplan des Bundes 2008 Ausgaben im Umfang von rund 6,6 Milliarden Franken entflochten. Das bedeutet, dass Aufgaben im Umfang von 4,1 Milliarden Franken in die alleinige Verant- wortung des Bundes und Ausgaben des Bundes und der Sozialversicherun- gen im Umfang von 2,5 Milliarden Franken in die alleinige Verantwortung der Kantone übergehen.

2. Neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen bei gemeinsamen Auf-

gaben: Zahlreiche Aufgaben sollen auch weiterhin von Bund und Kantonen gemeinsam erbracht werden. Statt Einzelobjekte nach aufwandorientierten Kriterien zu subventionieren, sollen jedoch vermehrt Mehrjahresprogramme mit Zielvereinbarungen sowie Global- und Pauschalbeiträge zum Tragen kommen. Dabei ist der Bund für die strategische Führung zuständig, wäh- rend die Kantone die operative Verantwortung übernehmen. Ein verstärktes Controlling sorgt für die Qualitätssicherung. Die Finanzkraftzuschläge ent- fallen und werden durch Zahlungen ersetzt, die im Rahmen eines neuen Ausgleichssystems zweckfrei an die Kantone fliessen. Somit reduziert sich das Transfervolumen bei den verbleibenden Verbundaufgaben um netto rund eine Milliarde Franken (Modellrechnung 2005). Zusammen mit der Ent- flechtung der Aufgaben reduziert sich somit das zweckgebundene Transfer- volumen zwischen Bund, Kantonen und Sozialversicherungen um 7,6 Milli- arden Franken.

3. Interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich:

Aufgrund der wachsenden Mobilität von Unternehmen, Arbeitskräften und Wohnbevölkerung decken sich die wirtschaftlichen und sozialen Lebens- räume immer weniger mit den Kantonsgrenzen. Dadurch besteht die Gefahr, dass bei der staatlichen Aufgabenerfüllung Grössenvorteile nicht genügend stark genutzt werden oder Spillovers entstehen (z.B. im Kulturbereich oder beim Agglomerationsverkehr). Die NFA sieht deshalb eine stärkere Institu- tionalisierung der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich vor. Auf der Basis einer interkantonalen Rahmenvereinbarung (IRV) schliessen die Kantone Verträge über den gegenseitigen Bezug oder die gemeinsame Produktion von staatlichen Leistungen ab. Dem Bund kommt hier lediglich eine Schiedsrichterrolle zu: Auf Antrag interessierter Kantone kann er in den neun in der Bundesverfassung abschliessend aufgezählten Aufgabenberei- chen nicht kooperationswillige Kantone zur Zusammenarbeit mit Lastenaus- gleich verpflichten.

4. Neues Ausgleichssystem:

Mit der NFA entfallen die Finanzkraftzuschläge sowie die Finanzkraftabstu- fung der Kantonsanteile an Bundeseinnahmen und am Nationalbankgewinn. Neu soll der Finanzausgleich nur noch aus zweckfreien Mitteln bestehen, wobei zwischen dem Ressourcenausgleich (Umverteilung von finanziellen Ressourcen) und dem Lastenausgleich (Beitrag für Sonderlasten) unter- schieden wird. Grundlage für den Ressourcenausgleich ist der neue Ressour- cenindex. Er widerspiegelt das Ressourcenpotenzial der Kantone, d.h. die fiskalisch ausschöpfbare Wertschöpfung. Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den res- sourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. Der Lastenausgleich besteht aus einem geografisch-topografischen und einem soziodemografischen Lastenausgleich und wird vollständig vom Bund getragen. Während der geografisch-topografische Lastenausgleich die durch eine dünne Besiedlung und die topografischen Verhältnisse bedingten Son- derlasten der peripheren Kantone abgilt, kommt der soziodemografische Lastenausgleich hauptsächlich den urbanen Kantonen zugute. Er entschädigt diese für Sonderlasten, welche aufgrund der Bevölkerungsstruktur oder der Zentrumsfunktion der Kernstädte entstehen. Das neue Ausgleichssystem ist schematisch in Abbildung 1 dargestellt. Bei den darin enthaltenen Beträgen der einzelnen Ausgleichselemente handelt es sich um die in dieser Botschaft beantragten Werte für das Jahr 2008.

Abbildung 1 Das neue Ausgleichssystem der NFA

Bund

682 Millionen Franken 1799 Millionen Franken

Lastenausgleich des Bundes Ressourcenausgleich

GLA SLA VRA HRA

341 Millionen Franken

341 Millionen Franken

1259 Millionen Franken

3058 Millionen Franken

Kantone mit Sonderlasten

Ressourcenschwache Ressourcenstarke Kantone Kantone

GLA = Geografisch-topografischer Lastenausgleich SLA = Soziodemografischer Lastenausgleich HRA = Horizontaler Ressourcenausgleich VRA = Vertikaler Ressourcenausgleich

Von den erwarteten Effizienz- und Effektivitätsgewinnen der NFA profitieren Bund und Kantone gleichermassen. Durch die Aufgabenentflechtung können bei zahlrei- chen staatlichen Leistungen Doppelspurigkeiten abgebaut, Kompetenzen gebündelt und Fehlanreize beseitigt werden. Das bedeutet, dass der heutige Umfang der ent- sprechenden Leistungen kostengünstiger produziert werden kann. Insbesondere der Wegfall von zweckgebundenen, objektbezogenen Subventionen wird dazu führen, dass die Kantone die Erbringung von staatlichen Leistungen weniger auf den Bezug von Bundesgeldern, sondern stärker auf die Bedürfnisse ihrer Einwohnerinnen und Einwohner ausrichten. Bei den verbleibenden Verbundaufgaben können durch die Einführung von Programmvereinbarungen die Bundesmittel gezielter eingesetzt werden. Gleichzeitig erhalten die Kantone mehr Selbstständigkeit bei der konkreten Umsetzung der Projekte. Ausserdem befreit der Ersatz der Finanzkraftzuschläge

durch zweckfreie Ausgleichszahlungen die Kantone von ihrer goldenen Fessel, einen grossen Teil der Finanzausgleichszahlungen durch Eigenleistungen «erkau- fen» zu müssen. Mit den neuen Instrumenten der interkantonalen Zusammenarbeit schliesslich werden die Voraussetzungen für die kostengerechte Abgeltung von interkantonal bezogenen Leistungen verbessert.

1.1.1.3 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA

und Härteausgleich Der Übergang vom bisherigen Finanzausgleichssystem zum neuen System der NFA soll haushaltsneutral erfolgen. Dies bedeutet, dass sich die finanziellen Belastungen und Entlastungen für den Bund und für die Kantone insgesamt ausgleichen sollen. Für die Kantone heisst dies, dass die Nettobelastung, welche durch den Wegfall des heute geltenden Systems entsteht, durch die neuen Ausgleichsinstrumente ausgegli- chen wird. Da diese Haushaltsneutralität nur für die Gesamtheit der Kantone erreicht werden kann, nicht jedoch für jeden einzelnen Kanton, soll mit dem Instrument des Härteausgleichs sichergestellt werden, dass kein ressourcenschwacher Kanton durch den Übergang zur NFA finanziell schlechter gestellt wird als heute. Der Härteaus- gleich ist befristet. Er wird zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone finanziert und bewegt sich ausserhalb des haushaltsneutralen Übergangs zur NFA. Er führt deshalb zu einer Mehrbelastung des Bundes in der Höhe von 287 Millionen Franken. Die Haushaltsneutralität gilt für den Bund und die Kantone insgesamt, aber auch für die Einnahmen und Ausgaben des AHV/IV-Fonds sowie für die Spezialfinanzierung Strassenverkehr. Um die Haushaltsneutralität der AHV/IV sicher zu stellen, müssen die Finanzierungsanteile des Bundes für die AHV und IV neu festgelegt werden. Bei der Verwendung der Einnahmen der Spezialfinanzierung Strassenverkehr ist eine Reduktion des gesetzlichen Mindestanteils der Kantone (allgemeine Strassenbei- träge) von 12 auf 10 Prozent erforderlich.

1.1.2 Die drei Vorlagen der NFA

1.1.2.1 Die Vorlagen im Überblick

Die NFA umfasst drei Vorlagen:

1. Bundesbeschluss über die Verfassungsänderungen und das Finanz- und Las-

tenausgleichsgesetz (FiLaG; Botschaft vom 14. November 20011),

2. Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der

Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (Botschaft vom 7. Septem- ber 20052),

3. Bundesbeschlüsse über die Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härte-

ausgleichs und Bundesgesetz über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA (vorliegende Botschaft).

1 BBl 2002 2291

2 BBl 2005 6029

1.1.2.2 Gegenstand der ersten Vorlage und

die Volksabstimmung vom 28. November 2004 Mit der ersten Vorlage wurden die Verfassungsgrundlagen für die NFA geschaffen und das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) erlassen. Sowohl der Ständerat als Erstrat als auch der Nationalrat setzten für die Vorberatung eine Spezialkommission ein. Im Allgemeinen stiess die Vorlage auf ein gutes Echo. Die Stossrichtung der Reform, den Föderalismus mittels innovativer und steuerbarer Instrumente zu stärken, stiess auf breite Zustimmung. Auf Skepsis stiess vor allem der Rückzug des Bundes aus dem Bereich der heutigen kollektiven IV-Massnahmen (Behindertenwohnheime und geschützte Werkstätten). Es wurde befürchtet, dass dies zu Regelungsunterschieden zwischen den Kantonen oder zu einem Leistungs- rückgang führen könnte. In der Schlussabstimmung vom 3. Oktober 2003 wurde der Bundesbeschluss zur NFA (Verfassungsvorlage) im Ständerat mit 38 zu 2 Stimmen und im Nationalrat mit 126 zu 54 Stimmen angenommen. Dem Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) stimmte der Ständerat mit 38 zu 3 und der Nationalrat mit

121 zu 52 Stimmen zu3.

Am 28. November 2004 sprachen sich Volk und Stände bei einer Stimmbeteiligung von 36,1 Prozent mit 64,3 Prozent deutlich für die Verfassungsvorlage aus4. Einzig die Kantone Schwyz, Nidwalden und Zug lehnten die Vorlage ab. Das klare Ergeb- nis der Volksabstimmung ist für Bund und Kantone gleichermassen Auftrag, die NFA so rasch und konsequent wie möglich umzusetzen. Mit der Annahme des NFA-Bundesbeschlusses wurde auch die verfassungsmässige Voraussetzung für das ebenfalls am 3. Oktober 2003 vom Parlament verabschiedete Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG)5 geschaffen. Dessen Referendumsfrist lief am 17. März 2005 unbenutzt ab. Der Bundesrat setzte Arti- kel 20 FiLaG (subventionsrechtliche Übergangsbestimmung) frühzeitig, das heisst auf den 1. April 2005, in Kraft6. Diese frühzeitige Inkraftsetzung wurde bereits in der ersten NFA-Botschaft in Aussicht gestellt und begründet7. Damit wurde die Rechtsgrundlage dafür geschaffen, dass Gesuche um Finanzhilfen und Abgeltungen, die zwischen dem 1. April 2005 und dem vollständigen Inkrafttreten des FiLaG eingereicht werden, nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht beur- teilt werden. Dies wirkt einem möglichen «Gesuchsstau» präventiv entgegen.

1.1.2.3 Gegenstand der zweiten Vorlage

Mit der zweiten Vorlage wurden auf Gesetzesstufe die Aufgabenentflechtung umge- setzt, die bisherigen Finanzkraftabstufungen gestrichen und die Grundlagen für die Umsetzung der neuen Zusammenarbeitsformen zwischen Bund und Kantonen geschaffen. Gegenstand waren einerseits Gesetzesänderungen, deren verfassungs-

3 BBl 2003 6591. Eine ausführliche Darlegung der parlamentarischen Beratungen bietet das Parlament unter folgender Adresse an: www.parlament.ch/do-finanzausgleich.

4 BBl 2005 951

5 BBl 2003 6807

6 AS 2005 1489

7 BBl 2002 2485

mässige Grundlage mit der Annahme des Bundesbeschlusses vom 3. Oktober 2003 geschaffen wurde, und andererseits Gesetzesänderungen in jenen Aufgabenberei- chen, die keiner Verfassungsänderung bedurften. Insgesamt wurden in 30 Gesetzen Änderungen vorgenommen, zwei neue Gesetze geschaffen und ein Gesetz total revidiert. Neu geschaffen wurden das Bundesgesetz über die Institutionen zur Förde- rung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG), gestützt auf den neuen Artikel 112b Absatz 3 BV, und das Bundesgesetz über Beiträge an die Aufwendun- gen der Kantone für Stipendien und Studiendarlehen im tertiären Bildungsbereich, gestützt auf den neuen Artikel 66 Absatz 1 BV. Das Bundesgesetz über Ergänzungs- leistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung wurde total revi- diert. Es hat seine verfassungsmässige Grundlage in den Artikeln 112a und 112c Absatz 2 BV. Damit sich die umfassende Wirkung der NFA entfalten kann, müssen alle Änderun- gen in den aufgabenbezogenen und bereichsübergreifenden Bundesgesetzen integral und zeitgleich vorgenommen werden. Deswegen wurde die Ausführungsgesetzge- bung in Form eines Mantelerlasses, dem Bundesgesetz über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben- teilung zwischen Bund und Kantonen, zusammengefasst. Die eidgenössischen Räte haben am 6. Oktober 2006 dieses Bundesgesetz verabschiedet.

1.1.2.4 Gegenstand der dritten Vorlage

(= vorliegende Botschaft) Die vorliegende Botschaft hat Folgendes zum Gegenstand: – Dotierung des Ressourcen- und Lastenausgleichs des Bundes sowie des Här- teausgleichs mit finanziellen Mitteln; – definitive Festlegung der Höhe der Bundesbeiträge an die AHV und IV; – Festlegung der nicht werkgebundenen Anteile der Kantone am Ertrag der zweckgebundenen Mineralölsteuer, der so genannten allgemeinen Strassen- beiträge; – Übergangsbestimmung zum Bundesgesetz über die Invalidenversicherung zur Regelung der beim Übergang zur NFA noch ausstehenden nachschüssi- gen Beiträge der IV an die Behinderteninstitutionen; – Ausblick auf die für den neuen Finanzausgleich im engeren Sinn erforder- lichen Regelungen auf Verordnungsstufe8. Am 5. Juli 2006 hat der Bundesrat den Schlussbericht zur 3. NFA-Vorlage zur Kenntnis genommen und die Vernehmlassung eröffnet. Diese dauerte bis 13. Okto- ber 2006. Deren Resultate sind in Ziffer 1.2 zusammengefasst. Ziffer 1.3 enthält die aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse erfolgten Überarbeitungen.

8 Die erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe für die neue Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sind in der zweiten NFA-Botschaft beschrieben.

1.2 Ergebnisse der Vernehmlassung

Mit der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), den 26 Kantonen, dem Städte- und Gemeindeverband, der Arbeitsgemeinschaft für die Berggebiete, sechs politi- schen Parteien, sechs Spitzenverbänden der Wirtschaft und zehn nicht offiziellen Vernehmlassungsteilnehmern und -teilnehmerinnen [darunter die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) sowie die Städte Zürich und Winterthur] nah- men insgesamt 52 Vernehmlassungsteilnehmer und -teilnehmerinnen zur Vorlage Stellung. Vorerst ist hervorzuheben, dass die KdK eine eigene insgesamt positive Stellung- nahme eingereicht hat. Daneben haben sich selbstverständlich auch alle Kantonsre- gierungen geäussert. Nicht wenige haben sich der KdK-Stellungnahme vollumfäng- lich angeschlossen. Zu diversen Punkten sind seitens der Kantone naturgemäss auch abweichende, kritische Meinungsäusserungen eingegangen. Mehrheitlich positiv äusserten sich, allerdings mit Nuancen, auch die Verbände der Gemeinden und Städte, die politischen Parteien wie auch die Spitzenverbände der Wirtschaft. Eine Ausnahme bildet die Schweizerische Volkspartei (SVP), welche die NFA insgesamt zwar nach wie vor befürwortet, das dritte Paket in der vorliegenden Form jedoch ablehnt. Dies betrifft insbesondere die vorgesehenen Regelungen des Härteausgleichs und des Übergangs in den Bereichen der Invalidenversicherung (IV). Zudem bemängelt die SVP das Fehlen einer transparenten Darstellung der mit der NFA erzielbaren Einsparungen.

Dotierung der Ausgleichsgefässe Die KdK stimmt sowohl der Aufteilung zwischen dem Ressourcen- und dem Lastenausgleich als auch dem Verhältnis der Beiträge des Bundes und der ressour- censtarken Kantone an den Ressourcenausgleich und dem Dotierungsverhältnis zwischen dem geografisch-topografischen und dem soziodemografischen Lasten- ausgleich zu. Die KdK macht aber jeweils auch einen Hinweis auf die nachstehend erwähnten Minderheitsanträge einzelner Kantone. Was die Stellungnahmen der einzelnen Kantone betrifft, kritisieren namentlich die ressourcenstarken Kantone, die einzelnen Dotierungen seien nicht klar nachvollziehbar. Konkret beantragen die ressourcenstarken Kantone eine Begrenzung ihres Beitrags an den Ressourcenaus- gleich auf zwei Drittel des Beitrags des Bundes. Andererseits fordert der Kanton Jura eine Aufstockung der Bundesmittel an den Ressourcenausgleich zu Lasten des Beitrags des Bundes an die beiden Lastenausgleichsgefässe. Wiederum in die entge- gengesetzte Richtung zielt die Sozialdemokratische Partei der Schweiz (SP), wenn sie vom Bundesrat als Option eine Variante verlangt, bei welcher der Beitrag der ressourcenstarken Kantone auf 73,5 Prozent festgelegt wird, was der Mitte der in der Bundesverfassung vorgesehenen Bandbreite entspricht. Des Weiteren beantragen einige Kantone (Basel-Stadt, Zürich, Genf und Waadt) in Anlehnung an das Gutach- ten von Ecoplan (vgl. Fussnote 20; Ziff. 1.4.1.2) eine deutlich höhere Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs (SLA) zu Lasten des geografisch-topogra- fischen Lastenausgleichs (GLA). Eine analoge Forderung stellen der Schweizerische Städteverband (SSV), die SP, die Liberale Partei der Schweiz (LPS) wie auch die Städte Zürich und Winterthur. Zusammen mit den Kantonen Zürich und Basel- Landschaft sprechen sich der SSV und die beiden genannten Städte zudem für eine deutlich höhere Gewichtung der Sonderlasten der Kernstädte innerhalb des SLA aus, und zwar auf Kosten der Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur.

Ausgestaltung des Härteausgleichs Die KdK stimmt der vorgeschlagenen Ausgestaltung des Härteausgleichs zu. Gleichzeitig weist sie jedoch auf einen Minderheitsantrag der ressourcenstarken Kantone hin, welche als Zielgrösse anstelle einer «finanziellen Nettoentlastung» der ressourcenschwachen Kantone lediglich die Verhinderung einer Mehrbelastung beantragen. In dieselbe Richtung zielen auch die Stellungnahmen einzelner Wirt- schaftsverbände. Ferner weist die KdK auf eine weitere Minderheit von Kantonen hin, welche für die Festlegung des Härteausgleichs eine neue Globalbilanz 2008 fordern. Vornehmlich Westschweizer Kantone fordern anstelle eines geglätteten Betrages das Abstellen auf die effektiv ausgeschütteten Nationalbankgewinnanteile, was via eine Anrechnung höherer Finanzkraftzuschläge höhere Härteausgleichszah- lungen zur Folge hätte. Noch weiter geht die SVP. Ihrer Meinung nach sollte auf den die Haushaltsneutralität verletzenden Härteausgleich gänzlich verzichtet werden. Im Sinn eines Eventualantrags fordert sie, den Härteausgleich auf vier Jahre zu befristen und zu zwei Dritteln durch die Kantone finanzieren zu lassen. Weiter verlangen verschiedene Kantone zur Festlegung des Härteausgleichs eine neue Globalbilanz mit aktuelleren Daten.

Allgemeine Strassenbeiträge Die vorgesehene Herabsetzung der allgemeinen Strassenbeiträge an die Kantone von 12 auf 10 Prozent findet sowohl bei der KdK als auch bei einer klaren Mehrheit der Kantone und der übrigen Vernehmlassungsteilnehmer und -teilnehmerinnen Zustimmung. Aus der Sicht diverser Westschweizer Kantone wie auch des Kantons Tessin sei die längerfristige Haushaltsneutralität zwischen dem Bund und den Kan- tonen im Strassenbereich damit allerdings nicht gewahrt. Einige Wirtschaftsver- bände lehnen die Lösung klar ab; sie befürchten eine Mittelknappheit bei den Kan- tonen und dadurch eine Gefährdung der Sicherheit auf den Strassen.

Bundesbeiträge an die AHV und die IV Hierzu macht die KdK keine Bemerkungen. Bei den einzelnen Kantonen und den übrigen Vernehmlassungsteilnehmern und -teilnehmerinnen finden die Neuberech- nungen der Bundesbeiträge an die AHV und die IV grossmehrheitlich Zustimmung. Allerdings verlangt der Kanton Genf eine Übergangsbestimmung, wonach später bei grösseren finanziellen Veränderungen eine Anpassung der Beitragssätze vorgenom- men werden könnte. Die SP hegt ähnliche Befürchtungen und beantragt, die Bun- desbeiträge erst später aufgrund aktuellerer Zahlen festzulegen.

Übergangsprobleme Die KdK hält fest, dass die Kantone bereit sind, ihren gesetzlichen Anteil von einem Achtel an allen bis zum Übergang zur NFA auflaufenden Verpflichtungen der IV einschliesslich ihres Anteils an den Rentennachzahlungen und den übrigen abzu- grenzenden Aufwandpositionen zu übernehmen. Die Kantone verlangen aber, dass im Gegenzug auch die Erträge der direkten Bundessteuer nach den gleichen Grundsätzen periodengerecht abgegrenzt werden. Weiter stellt die KdK den Antrag, für die Sanierung der IV seien Lösungen ausserhalb der NFA-Vorlage zu suchen. Im Weiteren lehnen KdK, FDK und die einzelnen Kantone sowohl eine Darlehenslö- sung zu Gunsten der IV als auch eine Berücksichtigung von Zinsen in der Globalbi- lanz ab. Die KdK, die FDK und die einzelnen Kantone fordern ferner, die Berech- nungen zu den nachschüssigen IV-Beiträgen seien extern zu überprüfen. SP und

SVP wie auch der Schweizerische Gewerkschaftsbund fordern ausdrücklich eine Schadloshaltung der IV, die SVP zusätzlich eine anteilsmässige Beteiligung der Kantone an der Deckung der IV-Schulden und vom Bund eine periodengerechte Buchhaltungspraxis auch bei den Sozialversicherungsfonds. Die Christlichdemokra- tische Volkspartei der Schweiz (CVP) schliesslich beantragt, dass nicht der Finan- zierungsschlüssel der Beiträge der Kantone an die IV von 2005 verwendet wird, sondern dass bereits der neue Ressourcenindex die Grundlage bildet. Nach Meinung der Kantone müssen die Übergangsprobleme auch in den andern betroffenen Bereichen sauber gelöst werden. So kritisiert etwa die KdK am Beispiel der amtlichen Vermessung das vom Bund in Aussicht genommene faktische Ausga- benmoratorium.

Weiteres Vorgehen Was das weitere Vorgehen betrifft, fordert die KdK, dass der Beitrag, den der Bund über die Haushaltsneutralität hinaus zu leisten bereit ist, mindestens auf jenen Betrag erhöht wird, der den Kantonen im Rahmen der Verhandlungen zum Entlastungspro- gramm 1998 für ihr damaliges Entgegenkommen zugesichert worden ist. Damit könnten die mit dem Übergang zum neuen Ausgleichssystem entstehenden Härten und Unebenheiten noch besser ausgeglichen werden. Die KdK begründet diese Forderung damit, dass eine möglichst konfliktfreie Inkraftsetzung der NFA auch im Interesse des Bundes liegen muss. Im Weiteren legen die Kantone wie auch zahlrei- che weitere Vernehmlassungsteilnehmer und -teilnehmerinnen grosses Gewicht auf die Verbesserung der Datenqualität. In diesem Zusammenhang fordern die KdK, die FDK und die meisten Kantonsregierungen die Einsetzung eines externen Inspekto- rats. Ferner sollen nach Einführung der NFA im Wirksamkeitsbericht eine Analyse der Dynamik der Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung und damit eine Über- prüfung der Haushaltsneutralität vorgenommen werden. Weiter fordern die KdK und diverse Kantone Schätzungen zu den Ressourcenindizes 2008, die Ausarbeitung eines Prognosemodells für die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage der Folge- jahre und eine frühzeitige Bekanntgabe der von den Kantonen für die Budgetierung und Finanzplanung benötigten Ausgleichsbeträge. Die FDK verlangt zudem, die Qualitätssicherung, welche vorläufig auf den Ressourcenindex beschränkt ist, auf alle Instrumente des Finanzausgleichs im engeren Sinn auszudehnen. Verschiedene Westschweizer Kantone beantragen, dass auch die für die Dotierung der Aus- gleichsgefässe massgebende Hochrechnung 2008 von den Kantonen noch plausibili- siert wird. Die LPS fordert Erklärungen in der dritten Botschaft zu den sehr grossen Unterschieden bei den Ergebnissen der Globalbilanzen 2001/02 und 2004/05. Namentlich verschiedene Wirtschaftsverbände geben schliesslich ihrer Besorgnis über die Komplexität der Berechnungen im neuen Ausgleichssystem Ausdruck und regen spätere Vereinfachungen an.

1.3 Übersicht über die erfolgten Überarbeitungen

infolge der Vernehmlassung Gestützt auf die nach Abschluss der Vernehmlassung durchgeführten Gespräche im Rahmen der NFA-Projektorganisation nimmt der Bundesrat in den nachfolgenden Bereichen Lösungen vor, die vom Schlussbericht vom 30. Juni 2006 abweichen:

Härteausgleich An der Berechnung des Härteausgleichs auf der Basis der Globalbilanz 2004/05 wird grundsätzlich festgehalten. Die Schätzungen des Ressourcenindex 2004/05 werden jedoch im Jahr vor dem Inkrafttreten des neuen Finanzausgleichs aktuali- siert. Dabei sollen in der Schätzung neben den bereits verwendeten Datengrundlagen der Bemessungsjahre 1998–2001 zusätzlich die Ende Juni 2007 erstmals vollständig vorliegenden Daten der Bemessungsjahre 2003 und 2004, welche als Grundlage für den Ressourcenindex 2008 dienen, mitberücksichtigt werden. Zu diesem Zweck wird die Schätzmethode verfeinert. Das Gleiche gilt für einzelne Bestandteile der Lastenindizes. Insbesondere soll die Berechnung des Armutsindikators auf der Basis der Angaben aus der neuen Sozialhilfestatistik verfeinert werden. Ausserdem hält der Bundesrat in Bezug auf die Berücksichtigung der wegfallenden Finanzkraftabstufung beim Kantonsanteil am Gewinn der Schweizerischen National- bank an der Methode im Vernehmlassungsbericht fest. Demnach bemessen sich die Auswirkungen aus dem Wegfall der Finanzkraftabstufung auf einem durchschnitt- lichen Gewinnanteil der Kantone von 1,1 Milliarden. Eine als Folge der Vernehmlas- sungsergebnisse diskutierte alternative Berechnungsmethode, wonach ein Teil des Härteausgleichs direkt an die Höhe des Gewinnanteils der Kantone gebunden worden wäre, wurde von den Kantonsvertretern in der Projektorganisation abgelehnt.

Qualitätssicherung Ressourcen- und Lastenausgleich Das Qualitätssicherungskonzept wird auf den Lastenausgleich erweitert. Die Rolle des externen Inspektorats wird der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) übertra- gen. Zu diesem Zweck wird eine neue gesetzliche Grundlage im Finanzkontroll- gesetz vom 28. Juni 19679 (FKG) geschaffen.

Übergangsprobleme der IV Die Übergangsprobleme der IV werden wie folgt gelöst: – Bund und Kantone kommen ihren bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen für die nachschüssigen kollektiven Leistungen der IV nach. Somit werden die Kantone 1/8 und der Bund 3/8 der nach dem Übergang noch ausstehenden nachschüssigen Beiträge finanzieren. Die restlichen 4/8 werden durch die IV selbst finanziert. – Um jedoch eine Belastung der IV zu vermeiden, erklären sich die Kantone bereit, in der Globalbilanz zu ihren Lasten der IV einen Zins für deren Anteil von 4/8 der noch geschuldeten nachschüssigen kollektiven Beiträge gut- schreiben zu lassen. – Auf weitergehende Zahlungen der Kantone im Rahmen einer periodenge- rechten Abgrenzung der Rentennachzahlungen und übrigen Aufwandposi- tionen der IV wird verzichtet. Im Gegenzug verzichten die Kantone auf ihre Forderung nach einer periodengerechten Abgrenzung der Erträge der direk- ten Bundessteuer. – Durch ihren Beitrag an die nachschüssigen kollektiven Leistungen und die Zinsgutschrift für die IV sollen die finanziellen Beziehungen zwischen den Kantonen und der IV abschliessend geregelt werden. Weitergehende Forde-

9 SR 614.0

rungen nach Kantonsbeiträgen zur Sanierung der IV-Schuld würden die dar- gestellte Kompromisslösung in Frage stellen.

Übergangsprobleme in den übrigen betroffenen Bereichen Bezüglich der Übergangsprobleme in den übrigen betroffenen Bereichen hält der Bundesrat fest, dass die Lösungen fair ausgestaltet und bereits in der zweiten NFA- Botschaft transparent dargelegt worden sind10. Namentlich die kritisierte Lösung im Bereich der amtlichen Vermessung stellt eine tragfähige Lösung dar. In diesem Aufgabenbereich würden ohne vorgängige Massnahmen beim Übergang zur NFA altrechtliche Verpflichtungen in der Grössenordnung von 70 Millionen Franken bestehen. Das würde bedeuten, dass – ohne Massnahmen – während drei Jahren (2008–2010) die zur Verfügung stehenden Mittel für die Abtragung der altrechtli- chen Verpflichtungen eingesetzt werden müssten, bzw. dass in dieser Zeit keine neuen Projekte mit Bundesunterstützung gestartet werden könnten.

Weiteres Vorgehen Bezüglich der Forderung nach einer Anrechnung der Sparprogramme des Bundes (namentlich des Stabilisierungsprogramms 1998) hält der Bundesrat fest, dass der Bund mit seinem Anteil am Härteausgleich einen massgeblichen Beitrag über die Haushaltsneutralität hinaus leistet und somit der im Rahmen des Stabilisierungspro- gramms 1998 gemachten Zusicherung zumindest dem Sinne nach teilweise Rech- nung trägt. Des Weiteren wurde bereits in der zweiten NFA-Botschaft zur Ausfüh- rungsgesetzgebung darauf hingewiesen, dass die vollständige Anrechnung der Sparbeiträge der Kantone dazu führen würde, dass der Bund im Einführungsjahr der NFA zusätzlich zu seinem Beitrag zum Härteausgleich um die angerechnete Summe netto belastet würde, was unter dem Regime der Schuldenbremse mit hoher Wahr- scheinlichkeit ein neues Entlastungsprogramm zur Folge hätte11.

1.4 Festlegung der Grundbeiträge

für den Ressourcen- und Lastenausgleich

1.4.1 Haushaltsneutraler Übergang zur NFA

als Grundsatz Gemäss Artikel 5 Absatz 1 bzw. 9 Absatz 1 FiLaG legt die Bundesversammlung alle vier Jahre, gestützt auf den Wirksamkeitsbericht, je einen Grundbeitrag für den vertikalen und den horizontalen Ressourcenausgleich sowie für den geografisch- topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich fest. Im ersten Jahr der Vierjahresperiode entsprechen die Ausgleichssummen den jeweiligen Grund- beiträgen. In den Folgejahren werden die Beiträge durch den Bundesrat gemäss Artikel 5 Absatz 2 bzw. 9 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben. Der Bundesrat beabsichtigt, die Grundbeiträge für die erste Vierjahresperiode nach dem Inkrafttreten der NFA so festzulegen, dass die Ausgleichszahlungen im Jahr

2008 dem Grundsatz der Haushaltsneutralität der NFA entsprechen. Das bedeutet,

dass sich die finanziellen Belastungen und Entlastungen, die durch den System- wechsel entstehen, für den Bund und die Kantone insgesamt ausgleichen sollen.

10 BBl 2005 6292

11 BBl 2005 6295 f.

Abbildung 2 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA Belastung der Kantone Entlastung der Kantone

Saldo Entflechtung und Wegfall Finanzkraftzuschläge

Vertikaler Ressourcenausgleich

Reduktion Kantonanteil an der direkten Bundessteuer (von 30% auf 17% des Aufkommens) Soziodemografischer und geografisch-topografischer Lastenausgleich

Die Haushaltsneutralität hat zur Folge, dass die Nettobelastung der Kantone, die durch den Wegfall des heute geltenden Systems entsteht, durch die neuen Aus- gleichsinstrumente kompensiert wird. Das Konzept des haushaltsneutralen Über- gangs ist in Abbildung 2 dargestellt. Auf der linken Seite der Grafik befinden sich die Elemente der NFA, die den Wegfall des heute geltenden Systems umfassen und gleichzeitig vertikale finanzielle Auswirkungen zwischen Bund und Kantonen insgesamt hervorrufen. Dazu gehören der Saldo der Aufgabenentflechtung und des Wegfalls der vertikalen Finanzkraftzuschläge sowie die Reduktion des Kantonsan- teils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent. Auf der rechten Seite stehen die Elemente des neuen Ausgleichssystems, welche die neuen Beiträge des Bundes an die Kantone umfassen. In der Abbildung nicht aufgeführt sind die Elemente, die lediglich horizontale Ver- schiebungen unter den Kantonen hervorrufen. Diese sind zwar für den einzelnen Kanton mit Belastungen oder Entlastungen verbunden, sie verändern jedoch das Verhältnis zwischen dem Bund und der Gesamtheit der Kantone nicht. Dazu gehö- ren z.B. die bisherigen horizontalen Finanzkraftabstufungen bei den Anteilen der Kantone an der Verrechnungssteuer und am Gewinn der Nationalbank sowie – im neuen Ausgleichssystem – der horizontale Ressourcenausgleich. Die Haushaltsneutralität des Übergangs bedingt, dass der für das neue Ausgleichs- system zur Verfügung stehende Betrag gleich hoch ist wie die Summe aus dem Saldo der Aufgabenentflechtung, dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge und der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer. In Bezug auf die Auswirkungen der Aufgabenentflechtung sind folgende Grundsätze zu beachten:

Bundesaufgaben Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung des Bundes übergehen, führen beim Übergang zur NFA zu einer Entlastung der Kantone, da diese neu keine finanziellen Mittel mehr für solche Aufgaben aufwenden müssen. Beispiele sind die individuellen Leistungen der AHV und der IV oder der Ausbau, Unterhalt und Betrieb von Nationalstrassen.

Kantonsaufgaben Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung der Kantone übergehen, führen beim Übergang zu einer Belastung der Kantone. Diese müssen neu mehr finanzielle Mittel für die Erfüllung solcher Aufgaben bereitstellen. Beispiele sind die kollektiven Leistungen der IV, die Sonderschulung oder die Stipendien bis und mit Sekundarstufe II.

Verbundaufgaben Diese Aufgabenbereiche werden mit der NFA weiterhin sowohl vom Bund als auch von den Kantonen gemeinsam wahrgenommen. Allerdings fallen die Finanzkraftzu- schläge weg, was zu einer Belastung der Kantone führt. Des Weiteren werden die Bundesbeiträge nicht mehr nach dem Aufwand, sondern im Rahmen von Pro- grammvereinbarungen bestimmt, oder es werden Pauschalbeiträge nach vorde- finierten Kriterien ausbezahlt. Je nach Aufgabenbereich können sich neben dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge zusätzliche Verschiebungen zu Lasten oder zu Gunsten der Kantone ergeben, abhängig vom neuen Finanzierungsmodus. Zu einer stärkeren Belastung der Kantone führt z.B. die Reduktion der Bundesbeiträge im Bereich der Prämienverbilligungen, zu einer Entlastung der Kantone hingegen der grössere Finanzierungsbeitrag des Bundes im Bereich der Ergänzungsleistungen.

1.4.1.1 Wegfall von Transfers des heute geltenden Systems

Die Berechnung der wegfallenden Transfers gemäss geltendem Recht wurde im Frühjahr 2006 auf der Basis der Finanzplandaten des Bundes für die Jahre 2008–

2010 vorgenommen. Gleichzeitig erfolgte die Integration der NFA in den Finanz-

plan 2008–2010. Die Erhebung der notwendigen Daten erfolgte in drei Schritten: – In einem ersten Schritt wurden die Bundesämter im Rahmen der Weisungen des Bundesrats und der Eidgenössischen Finanzverwaltung zum Voran- schlag 2007 und zum Finanzplan 2008–2010 aufgefordert, die Plandaten 2008–2010 gemäss geltendem Recht einzureichen. Die Ersteingaben für den Finanzplan 2008–2010 erfolgten somit ohne Berücksichtigung der NFA. Gleichzeitig wurde jedoch eine Parallelerhebung der Plandaten 2008–2010 gemäss NFA durchgeführt. Zusätzlich wurden die Bundesämter gebeten, entsprechende Daten für die Jahre 2006 und 2007 einzureichen; dies zu Kon- trollzwecken und zur Analyse der Dynamik. – Die Ersteingaben und die Daten der Parallelerhebung NFA wurden von der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) geprüft und – sofern notwendig – in Absprache mit dem zuständigen Amt korrigiert. Die Differenz zwischen den Ersteingaben und den Daten der Parallelerhebung für das Jahr 2008 ergab sodann die zur Verfügung stehende Summe für die neuen Ausgleichs-

instrumente. Dadurch wurde im Finanzplan 2008 die Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA sichergestellt. – Anschliessend wurde der Finanzplan bereinigt, indem die Ersteingaben durch die Daten der Parallelerhebung ersetzt wurden. Gleichzeitig wurden auch die Dotationen für die neuen Ausgleichsinstrumente in den Finanzplan

2008 eingestellt. Für die Planjahre 2009 und 2010 wurden die Beträge für

den Ressourcen- und Lastenausgleich gemäss Artikel 5 Absatz 2 FiLaG fort- geschrieben. Die Fortschreibung der Beträge für den vertikalen und hori- zontalen Ressourcenausgleich erfolgte gemäss dem für die Jahre 2009 und

2010 geschätzten Wachstum des Ressourcenpotenzials. Dabei wurde in der

Schätzung von der Annahme ausgegangen, dass die Wachstumsrate des Res- sourcenpotenzials um einen Prozentpunkt höher liegt als die Wachstumsrate des nominellen Bruttoinlandprodukts.12 Die Fortschreibung der Beträge für den Lastenausgleich erfolgte gemäss der Teuerung, d.h. gemäss der Verän- derungsrate des Landesindex der Konsumentenpreise. Bereits früher in den Finanzplan aufgenommen wurde der Betrag für den Härteausgleich. Da der Härteausgleich zu einer Mehrbelastung des Bundes führt, wurden die ent- sprechenden Ausgaben bereits im Nachgang zur Volksabstimmung zu den Verfassungsgrundlagen der NFA in den Finanzplan eingestellt. Die Daten wurden auf der Basis der neuen Globalbilanz 2004/05 (Härteausgleich), der im Oktober 2006 von der Bundesversammlung beschlossenen Ausführungsge- setzgebung (Aufgabenentflechtung) sowie der Überarbeitung infolge der Vernehm- lassung angepasst. Es sind deshalb in den Daten und Bundesbeschlüssen der vorlie- genden Botschaft geringfügige Abweichungen zu den Daten im Vernehmlassungs- bericht und zu jenen des im Sommer 2006 verabschiedeten Finanzplans 2008–2010 zu verzeichnen.13

12 Diese Annahme basiert auf einer empirischen Beobachtung der Referenzjahre

1998–2006. 13 Die Abweichungen betreffen die Ausgaben der AHV und der IV. Im Bereich der Betag- tenhilfe waren die Auswirkungen der Kantonalisierung der Beiträge für die Aus- und Weiterbildung des Fach-, Lehr- und Hilfspersonals nicht erfasst worden. Dies wurde kor- rigiert. Unter Berücksichtigung des Beschlusses der Eidgenössischen Räte, wonach die Beiträge an die Weiterbildung des Hilfspersonals weiter duch die AHV subventionniert werden sollen, ergibt sich eine um 2 Millionen Franken höhere Entlastung der Sozialver- sicherungen. Zur Finanzierung ihres Anteils an den nachschüssigen Zahlungen bei den kollektiven Leistungen wird der IV ein Zins in der Höhe von 24,5 Millionen Franken belastet. Somit führen diese beiden Massnahmen netto zu einer stärkeren Belastung der Sozialversicherungen um 22,5 Millionen Franken. Zur Sicherstellung der Haushaltsneut- ralität werden den Sozialversicherungen diese Beträge durch entsprechende Anpassungen der Bundesbeiträge ausgeglichen, so dass für den Bund im Vergleich zum Vernehmlas- sungsbericht eine um 22,5 Millionen Franken höhere Belastung aus der Aufgabenent- flechtung resultiert. Dadurch reduziert sich die für die neuen Ausgleichsinstrumente zur Verfügung stehende Summe um diesen Betrag.

Tabelle 1 Wegfall von Transfers des heute geltenden Systems 2008 (Berechnung der zur Verfügung stehenden Ausgleichssumme des Bundes im Jahr 2008)14

in 1000 Franken; (+) = Belastung Bund, (–) = Entlastung Bund

Wegfall Finanzkraftzuschläge und -abstufung –1 580 400 Aufgabenentflechtung +1 185 616 Reduktion Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer –2 086 000

Total Entlastung Bund –2 480 784 (= Summe für neue Ausgleichsinstrumente)

Die finanziellen Auswirkungen der NFA in den einzelnen Aufgabenbereichen im Jahr 2008 sind in Anhang 1 dargestellt. Tabelle 1 zeigt die Gesamtsumme der durch die NFA wegfallenden Transfers für das Jahr 2008. Auf der Entlastungsseite des Bundes (bzw. Belastung der Kantone) schlagen der Wegfall der Finanzkraft- zuschläge mit 1,580 Milliarden Franken und die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer mit 2,086 Milliarden Franken zu Buche. Die Aufgaben- entflechtung (ohne Finanzkraftzuschläge) führt hingegen zu einer Belastung des Bundes (bzw. Entlastung der Kantone) von 1,186 Milliarden Franken. Insgesamt wird somit der Bund durch den Wegfall des bisherigen Transfersystems mit 2,481 Milliarden Franken entlastet (bzw. die Kantone belastet).

1.4.1.2 Dotierung der neuen Ausgleichsinstrumente

Zur Wahrung der Haushaltsneutralität fliesst die Summe von 2,481 Milliarden Franken vollumfänglich in den Ressourcen- und Lastenausgleich. Gemäss Bundes- gesetz vom 3. Oktober 2003 über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) legt die Bundesversammlung alle vier Jahre die Grundbeträge für folgende Ausgleichstöpfe fest: – den Beitrag des Bundes an den Ressourcenausgleich = vertikaler Ressour- cenausgleich; – den Beitrag der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich = horizontaler Ressourcenausgleich; – die Höhe des geografisch-topografischen Lastenausgleichs; – die Höhe des soziodemografischen Lastenausgleichs. In den Zwischenjahren werden die Grundbeträge gemäss den Vorgaben des FiLaG automatisch durch den Bundesrat fortgeschrieben. Beim Ressourcenausgleich richtet sich die Entwicklung der Beiträge nach der Veränderung des Ressourcenpotenzials,

14 Es ist zu beachten, dass es sich hierbei um die auf der Basis des Finanzplans des Bundes 2008 hochgerechneten Werte handelt. Diese entsprechen nicht den Zahlen der Global- bilanz 2004/05.

beim Lastenausgleich nach der Teuerung. Bezüglich der Aufteilung der zur Verfü- gung stehenden Summe auf die verschiedenen Ausgleichsgefässe sind zum einen die qualitativen Ziele gemäss Artikel 2 FiLaG zu beachten. Zum andern gibt das FiLaG einige quantitative Vorgaben. Beim Ressourcenausgleich wird gemäss Artikel 6 Absatz 3 FiLaG angestrebt, dass zusammen mit dem Ressourcenausgleich die mass- gebenden eigenen Ressourcen jedes Kantons pro Einwohnerin oder Einwohner nach erfolgtem Ressourcenausgleich 85 Prozent des Schweizer Durchschnitts erreichen. Das bedeutet, dass der Index des standardisierten Steuerertrags (SSE) des ressour- censchwächsten Kantons nach erfolgtem Ressourcenausgleich 85 Punkte aufweisen soll.15 Dieser Wert ist nicht als garantierte Mindestausstattung, sondern als Ziel- grösse zu verstehen. Des Weiteren schreibt Artikel 4 Absatz 2 FiLaG vor, dass der horizontale Ressourcenausgleich mindestens zwei Drittel und höchstens 80 Prozent des vertikalen Ressourcenausgleichs betragen darf. Die Bestimmungen in den Arti- keln 4 und 6 FiLaG schränken somit den Handlungsspielraum der Bundesversamm- lung bei der Aufteilung der zur Verfügung stehenden Mittel auf den Ressourcen- und den Lastenausgleich ein. So muss der vertikale Ressourcenausgleich genügend hoch dotiert werden, damit der ressourcenschwächste Kanton der Zielgrösse von

85 Punkten möglichst nahe kommt, ohne dass dabei die Bandbreite zwischen hori-

zontalem und vertikalem Ressourcenausgleich verletzt wird. Des Weiteren sind gemäss Artikel 5 Absatz 1 die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichtes (vgl. Art. 18 FiLaG) sowie das Ziel von international konkurrenzfähigen Steuersätzen in den Kantonen zu berücksichtigen.

15 Der «standardisierte Steuerertrag» (SSE) ist die technische Bezeichnung der massgeben- den eigenen Ressourcen gemäss Art. 6 Abs. 3 FiLaG. Der SSE ist eine Hilfsgrösse, die es erlaubt, die Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs zu beurteilen. Der SSE eines Kantons entspricht seinen Steuereinnahmen, die er erzielen würde, wenn er sein Ressour- cenpotenzial mit einem für alle Kantone einheitlichen, proportionalen Steuersatz besteu- ern würde. Dieser standardisierte Steuersatz entspricht den gesamten Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden (inkl. des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer) in Prozent des gesamten Ressourcenpotenzials aller Kantone in den Bemessungsjahren und beträgt für die erste Vierjahresperiode (2008–2011) 30 Prozent. Der Index der SSE eines Kantons ist gleich dem SSE pro Einwohner bzw. Einwohnerin im Verhältnis zum SSE pro Einwohner bzw. Einwohnerin der Gesamtheit der Kantone, multipliziert mit 100. Da sich der SSE definitionsgemäss proportional zum Ressourcenpotenzial verhält, entspricht der Index der SSE dem Ressourcenindex. Zur Beurteilung der Ausgleichswirkung werden den kantonalen Werten des SSE die Beträge des horizontalen und vertikalen Ressourcen- ausgleichs dazugeschlagen bzw. abgezogen. Daraus resultiert der «SSE nach erfolgtem Ressourcenausgleich», woraus sich der «Index der SSE nach erfolgtem Ausgleich» berechnen lässt.

Abbildung 3 Mögliche Dotationen des horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleichs zur Erreichung der Zielgrösse von 85 Punkten für den ressourcenschwächsten Kanton (Berechnungsbasis: Ressourcenpotenzial und standardisierter Steuerertrag 2006)

Mrd. Franken

3.5 HRA 3.0 VRA

2.5 1.27 1.29 1.30 1.32 1.33 1.35 1.36 1.37 1.39 1.40 1.41

2.0

1.5

1.0 1.91 1.89 1.88 1.86 1.85 1.83 1.82 1.81 1.79 1.78 1.77

0.5

0.0 Verhältnis

66.7% 68.0% 69.3% 70.7% 72.0% 73.3% 74.7% 76.0% 77.3% 78.7% 80% HRA/VRA

Gemäss Schätzungen mit dem Ressourcenindex 2006 wäre zur exakten Erreichung der Zielgrösse von 85 Punkten ein Ressourcenausgleich in der Höhe von insgesamt 3,18 Milliarden Franken notwendig. Abbildung 3 zeigt verschiedene Kombinationen von horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich für diese Summe, welche in Einklang mit der Bandbreite für das Verhältnis zwischen horizontalem und vertika- lem Ressourcenausgleich stehen. Beim unteren Rand der Bandbreite (2/3) würde der horizontale Ressourcenausgleich 1,27 Milliarden Franken und der vertikale Res- sourcenausgleich 1,91 Milliarden Franken betragen. Beim oberen Rand (80 %) käme der horizontale Ressourcenausgleich auf 1,41 Milliarden, der vertikale Ressourcen- ausgleich auf 1,77 Milliarden Franken zu liegen. Bezüglich der Höhe des geografisch-topografischen und soziodemografischen Lastenausgleichs verzichtete der Gesetzgeber im FiLaG auf quantitative Vorgaben. So sind keine Zielgrössen für die Abgeltung von Sonderlasten aufgeführt. Auch bestehen keine Vorgaben bezüglich der Aufteilung des für den Lastenausgleich zur Verfügung gestellten Betrags auf die beiden Ausgleichstöpfe. Es sind jedoch – analog zum Ressourcenausgleich – die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts zu berücksichtigen. Die Aufteilung der zur Verfügung stehenden Summe für die erste Vierjahresperiode (2008–2011) wurde in Zusammenarbeit mit den Kantonen vorgenommen und im paritätischen politischen Steuerungsorgan der NFA analysiert. Als Diskussions- grundlage diente der bereits im Hinblick auf die erste NFA-Botschaft erarbeitete Konsens zwischen Bund und Kantonen, wonach im Jahr des Inkrafttretens der NFA die gesamte dem Bund zur Verfügung stehende Summe zu 72,5 Prozent in den

vertikalen Ressourcenausgleich und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich fliessen soll. Das Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich soll im Übergangsjahr 70 Prozent betragen. Innerhalb des Lastenausgleichs war eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen. Im soziodemografischen Lasten- ausgleich soll 2/3 der Summe für den Ausgleich von Sonderlasten im Zusammen- hang mit der Bevölkerungsstruktur (sog. «A-Lasten») und 1/3 für Sonderlasten der Kernstädte zur Verfügung stehen. Die Festlegung dieses Verhältnisses liegt jedoch in der Kompetenz des Bundesrats, weshalb sie nicht Gegenstand des entsprechenden Bundesbeschlusses, sondern in der Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) geregelt ist. Das Gleiche gilt für die Aufteilung des geografisch-topo- grafischen Lastenausgleichs auf die vier Teilelemente Siedlungshöhe, Steilheit des Geländes, Siedlungsstruktur und Bevölkerungsdichte. Die aus dieser Aufteilung der zur Verfügung stehenden Summe resultierenden Ausgleichsbeträge für das Jahr

2008 sind in Tabelle 4 aufgelistet.

Diese Aufteilung des zur Verfügung stehenden Gesamtbetrags auf die einzelnen Ausgleichstöpfe entspricht sowohl den Modellrechnungen der ersten als auch der zweiten NFA-Botschaft. Die Vorlage, wie sie Volk und Ständen am 28. November

2004 zur Abstimmung vorlag, ging ebenso von diesen Eckwerten aus. Sie weist

deshalb eine sehr hohe politische Akzeptanz bei der Mehrheit der Kantone auf. Ausgehend von dieser Basis wurde untersucht, ob mit dem Ressourcenausgleich die Zielgrösse von 85 Punkten erreicht werden kann. Dies wird durch Modellrechnun- gen auf der Basis des Ressourcenindex 2006 bestätigt. So wird für den ressourcen- schwächsten Kanton die Zielgrösse mit einem Indexwert von 84,5 Punkten nur knapp unterschritten, so dass sich keine Aufstockung des Ressourcenausgleichs aufdrängt. In Bezug auf das Ziel des Erhalts von konkurrenzfähigen Steuersätzen kann für die erste Vierjahresperiode noch nicht auf den Wirksamkeitsbericht abgestützt werden. Anhaltspunkte gibt jedoch die NFA-Globalbilanz, welche die Auswirkungen der NFA auf die einzelnen Kantone anhand einer Modellrechnung für den Durchschnitt der Jahre 2004/05 analysiert.16 Die Globalbilanz zeigt, dass mit den zur Diskussion stehenden Dotationen der neuen Ausgleichsgefässe die meisten ressourcenstarken Kantone durch die NFA netto belastet werden. Die grösste Nettobelastung weist mit 2,4 Prozent des Ressourcenpotenzials der ressourcenstärkste Kanton – der Kanton Zug – auf. Demgegenüber werden – nach Härteausgleich – sämtliche ressourcen- schwachen Kantone netto entlastet. Die grösste Nettoentlastung verzeichnet mit -6,3 Prozent des Ressourcenpotenzials der Kanton Uri. Selbst unter der Annahme, dass die Mehr- bzw. Minderbelastungen vollständig über eine Veränderung der Steuereinnahmen kompensiert werden, sind somit die Auswirkungen der NFA auf die durchschnittliche Steuerbelastung der Kantone beschränkt (vgl. Tabelle 2). So steigt unter der beschriebenen Annahme die durchschnittliche Steuerbelastung17 des Kantons Zug von 15 auf 17,4 Prozentpunkte. Damit bleibt Zug auch nach dem Übergang zur NFA der Kanton mit der tiefsten durchschnittlichen Steuerbelastung. Die anderen ressourcenstarken Kantone weisen Anstiege von maximal einem Pro- zentpunkt auf. Die Positionen der Kantone im Steuerwettbewerb werden somit durch

16 Die Berechnungen und Resultate der Globalbilanz 2004/05 werden unter Ziffer 1.4.2 näher dargelegt. 17 Durchschnittliche Steuerbelastung = Steuereinnahmen in Prozent des Ressourcenpoten- zials.

die NFA kurzfristig kaum verändert. Mittel- bis langfristig dürfte sich jedoch insbe- sondere die Position der ressourcenschwachen Kantone weiter verbessern, dies vor allem aufgrund des mit der NFA einhergehenden Ersatzes von zweckgebundenen Subventionen durch zweckfreie Ausgleichsmittel. Auch die ressourcenstarken Kantone werden mittel- bis langfristig aufgrund des allgemein tieferen Steuerbelas- tungsniveaus von der NFA profitieren.18 Tabelle 2 Netto-Belastung durch die NFA in Prozent des Ressourcenpotenzials und maximale Auswirkung auf die durchschnittliche Steuerbelastung19 und den Index der durchschnittlichen Steuerbelastung20 gemäss Globalbilanz 2004/05

Nettoergebnis in Steuerbelastung Steuerbelastungsindex Prozent des Ress. potenzials vor NFA mit NFA vor NFA mit NFA ZH 0.3% 28.1% 28.5% 90.8 92.3 BE -0.7% 37.2% 36.5% 120.1 118.4 LU -0.7% 35.4% 34.7% 114.1 112.6 UR -6.3% 30.1% 23.8% 96.9 77.2 SZ 1.0% 18.5% 19.5% 59.7 63.3 OW -0.9% 30.1% 29.2% 97.0 94.6 NW 0.2% 19.8% 20.0% 64.0 65.0 GL -0.2% 23.7% 23.5% 76.4 76.3 ZG 2.4% 15.0% 17.4% 48.4 56.4 FR -0.8% 35.6% 34.8% 114.9 112.9 SO -2.0% 32.0% 30.0% 103.2 97.3 BS -0.1% 33.5% 33.5% 108.1 108.5 BL 0.2% 27.1% 27.3% 87.3 88.5 SH -0.3% 29.8% 29.6% 96.2 95.9 AR -0.6% 28.3% 27.7% 91.2 89.8 AI -2.2% 23.9% 21.7% 77.1 70.4 SG -1.8% 33.7% 31.8% 108.6 103.3 GR -0.2% 29.7% 29.4% 95.7 95.5 AG -0.7% 26.4% 25.7% 85.1 83.2 TG -1.7% 33.4% 31.7% 107.7 102.8 TI 0.4% 28.9% 29.2% 93.1 94.8 VD 0.0% 34.1% 34.1% 109.9 110.5 VS -0.9% 32.7% 31.8% 105.6 103.3 NE -0.4% 36.4% 36.0% 117.4 116.8 GE 0.6% 37.1% 37.7% 119.6 122.3 JU -0.9% 38.2% 37.3% 123.1 120.9 Alle Kt. -0.2% 31.0% 30.8% 100.0 100.0

18 Vgl. dazu die Ausführungen zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen der NFA unter Ziffer 3.3. 19 Durchschnittliche Steuerbelastung = Steuereinnahmen 2004/05 in Prozent des Ressour- cenpotenzials. 20 Index der durchschnittlichen Steuerbelastung (Steuerbelastungsindex) = durchschnittliche Steuerbelastung des Kantons im Verhältnis zum Schweizer Durchschnitt, multipliziert mit 100. Dieser Index ist nicht identisch mit dem Gesamtindex der Steuerbelastung gemäss der Statistik der Steuerbelastung der Schweiz. Letzterer wird gemäss einer differenzierte- ren, für die Beurteilung der Auswirkungen des Ressourcenausgleichs allerdings nicht geeigneten, Methode berechnet.

Vor dem Hintergrund der Ziele des Ressourcenausgleichs kann somit am Anteil des Ressourcenausgleichs von 72,5 Prozent an der gesamten zur Verfügung stehenden Summe sowie am Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenaus- gleich von 70 Prozent festgehalten werden. Für die Aufteilung des Restbetrages (27,5 Prozent der zur Verfügung stehenden Summe) auf die beiden Lastenausgleichstöpfe bestehen keine quantitativen Vorga- ben. Ausserdem liegt natürlich für die Dotationen der ersten Vierjahresperiode noch kein Wirksamkeitsbericht als Entscheidungsgrundlage vor. Anhaltspunkte für die potenzielle Ausgleichswirkung des Lastenausgleichs gibt eine von der EFV und der Finanzdirektorenkonferenz (FDK) in Auftrag gegebene externe Untersuchung aus dem Jahr 2004.21 Das Gutachten zeigt für das Jahr 2001, dass von den gesamten, in Bezug auf den Lastenausgleich relevanten Nettoausgaben22 der Kantone statistisch insgesamt 49 Prozent durch strukturelle Faktoren geografisch-topografischer oder soziodemografischer Natur erklärbar sind und somit so genannte «Lasten» darstel- len. Die restlichen 51 Prozent sind entweder durch andere Faktoren bedingt, so z.B. die Steuerkraft und die politischen Präferenzen der Bürger, oder lassen sich statis- tisch nicht erklären. Von den Lasten sind wiederum statistisch rund 47 Prozent auf geografisch-topografische Faktoren, 28 Prozent auf Faktoren der Bevölkerungs- struktur und 25 Prozent auf Faktoren der Kernstädte zurückzuführen. Ausgehend von diesen Werten stellt sich die Frage, welcher Anteil der Lasten als Spitzenbelastungen und somit als Sonderlasten bezeichnet werden kann. Dabei gilt es zu beachten, dass Sonderlasten nicht objektiv feststellbar sind. Als Sonderlasten kann der Teil der Lasten bezeichnet werden, der über einem bestimmten Schwel- lenwert liegt. Das Ausmass der Sonderlasten ist somit von den gewählten Indikato- ren und vom gewählten Schwellenwert abhängig. So fallen die Sonderlasten unter- schiedlich hoch aus, je nachdem ob z.B. der Mittelwert, ein gewichteter Mittelwert, der Median oder ein Quartil des betreffenden Indikators als Schwellenwert definiert wird. Im Gutachten steht der bevölkerungsgewichtete Mittelwert der Indikatoren als Schwellenwert im Vordergrund. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass aus statistischen Gründen die Berechnung des Indikators für den geografisch-topogra-

fischen Lastenausgleich (GLA) methodisch angepasst werden musste. Unter diesen

21 Ecoplan, «Kostenrelevanz und Gewichtung von Indikatoren im Lastenausgleich», Bern 2004. 22 Als relevante Nettoausgaben werden grundsätzlich die Nettoausgaben der Kantone und Gemeinden in den Hauptgruppen zuzüglich der entsprechenden Bundesbeiträge an die Kantone gemäss der Statistik der öffentlichen Finanzen der Schweiz bezeichnet. Ausge- klammert wurden aus sachlichen Gründen die Hauptgruppen 0 (allgemeine Verwaltung), 3 (Kultur und Freizeit) und 9 (Finanzen und Steuern). So widerspiegeln höhere Nettoaus- gaben in der allgemeinen Verwaltung nicht primär geografisch-topografische oder sozio- demografische Sonderlasten, sondern einen höheren Wahlbedarf. Ähnliches gilt für den Bereich Kultur und Freizeit (Hauptgruppe 3), welcher zudem Gegenstand der interkanto- nalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich ist. In der Hauptgruppe 8 (Volkswirtschaft) wurden nur die Ausgaben für die Forstwirtschaft miteinbezogen. Die anderen Ausgaben widerspiegeln hingegen den Wahlbedarf (z.B. Tourismus oder Energie) oder sind reine Bundesaufgaben (Landwirtschaft). In einzelnen Hauptgruppen werden die Bereiche aus- geklammert, welche mit der NFA neu in die alleinige Zuständigkeit des Bundes fallen und somit bei den Kantone inskünftig keine Nettoausgaben mehr bewirken. In der Haupt- gruppe 1 (öffentliche Sicherheit) werden deshalb die Ausgaben für die militärische Lan- desverteidigung, in der Hauptgruppe 5 (soziale Wohlfahrt) die Ausgaben für die Alters- und Invalidenversicherung und in der Hauptgruppe 6 (Verkehr) die Ausgaben für die Nationalstrassen nicht berücksichtigt.

Voraussetzungen können von den gesamten Lasten der Kantone 23 Prozent als Sonderlasten bezeichnet werden. Von den Sonderlasten sind wiederum 28 Prozent auf geografisch-topografische Faktoren, 27 Prozent auf Faktoren der Bevölke- rungsstruktur und 45 Prozent auf Sonderlasten der Kernstädte zurückzuführen (vgl. Tabelle 3) Der detaillierte Vergleich zwischen Sonderlasten und Lasten in den einzelnen Berei- chen zeigt, dass bei den geografisch-topografisch bedingten Lasten lediglich

14 Prozent als Sonderlasten bezeichnet werden können, während bei den Lasten der

Kernstädte 43 Prozent Sonderlasten darstellen. Der Anteil der Sonderlasten an den Lasten der Bevölkerungsstruktur beträgt 22 Prozent. Die grossen Unterschiede sind dadurch bedingt, dass sich die Lasten der Kernstädte auf einige wenige stark belas- tete, bevölkerungsreiche Kantone (Zürich, Genf, Basel-Stadt) konzentrieren, wäh- rend die geografisch-topografischen Lasten und die Lasten der Bevölkerungsstruktur gleichmässiger auf die Kantone verteilt sind. Simulationsrechnungen mit anderen Schwellenwerten zeigen, dass sich das Ergeb- nis, wonach die soziodemografischen Sonderlasten der Kernstädte den grössten Anteil an den Sonderlasten ausmachen, nicht grundlegend ändert.

Tabelle 3 Lasten, Sonderlasten und Ausgleichszahlungen 2001

geografisch- topografische Bevölkerungs- Faktoren struktur Kernstädte Total Lasten 2001 in Millionen Franken 10'718 6'343 5'541 22'602 in Prozent des Totals 47% 28% 25% 100% Sonderlasten 2001 (Schwellenwert = gewichteter Mittelwert) in Millionen Franken 1'470 1'410 2'364 5'245 in Prozent des Totals 28% 27% 45% 100% in Prozent der Lasten 14% 22% 43% 23% Lastenausgleich 2001* in Millionen Franken 334 223 111 669 in Prozent des Totals 50% 33% 17% 100% in Prozent der Lasten 3% 4% 2% 3% in Prozent der Sonderlasten 23% 16% 5% 13% * = teuerungsbereinigte Werte 2008

Trotz der statistischen Resultate des Gutachtens bezüglich der Höhe der Sonderlas- ten schlägt der Bundesrat für die erste Vierjahresperiode eine gleichmässige Dotie- rung des geografisch-topografischen und soziodemografischen Lastenausgleichs vor. Dafür sprechen folgende Gründe: – Beschränkte finanzielle Mittel für den Lastenausgleich: Unter Berücksichti- gung des Grundsatzes der Haushaltsneutralität der NFA entspricht der für die neuen Ausgleichsinstrumente zur Verfügung stehende Gesamtbetrag den frei werdenden Mitteln, welche sich aus dem Wegfall des bisherigen Sys- tems ergeben. Des Weiteren kann die Dotation des Ressourcenausgleichs

aufgrund der Zielgrösse für die Mittelausstattung der ressourcenschwachen Kantone nicht reduziert werden. Ausserdem verhindert die Bandbreite zwi- schen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich eine im Vergleich zum Bund deutlich stärkere Belastung der ressourcenstarken Kantone. Eine höhere Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs müsste deshalb auf Kosten des geografisch-topografischen Lastenausgleichs erfolgen. – Angemessener Ersatz für den wegfallenden Berggebietsindex: Der geogra- fisch-topografische Lastenausgleich wurde als Ersatz für den Berggebietsin- dex im geltenden Finanzausgleich geschaffen. Mit einem Anteil von 20 Pro- zent im Finanzkraftindex verfügt der Berggebietsindex heute über ein relativ starkes Gewicht bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen an die Kan- tone. Eine kleinere Dotierung des geografisch-topografischen Lastenaus- gleichs würde deshalb in der Globalbilanz das Nettoergebnis der überdurch- schnittlich stark belasteten Bergkantone zusätzlich beeinträchtigen, was in einzelnen Kantonen (z.B. OW, GR und VS) vollumfänglich durch höhere Zahlungen aus dem Härteausgleich kompensiert werden müsste. Das Volu- men für den Härteausgleich würde sich insgesamt erhöhen. – Keine Zielvorgaben des FiLaG bezüglich eines proportionalen Ausgleichs von Sonderlasten: Aufgrund fehlender quantitativer Ziele kommt insbeson- dere bei der erstmaligen Festlegung der Mittel für den Lastenausgleich der politischen Dimension eine weitaus grössere Bedeutung zu als bei der Fest- legung der Mittel für den Ressourcenausgleich. Die vorgeschlagenen Dotie- rungen werden von der grossen Mehrheit der Kantone unterstützt, so dass sich bis zum Vorliegen des ersten Wirksamkeitsberichts keine Anpassungen zu Gunsten des SLA aufdrängen. Das FiLaG verlangt jedoch, dass die Dota- tionen für die zweite Vierjahresperiode aufgrund der Ergebnisse des Wirk- samkeitsberichts analysiert und gegebenenfalls angepasst werden müssen. – Gesamtabwägung: Die absolute Höhe der Sonderlasten bildet nur eines von mehreren Beurteilungskriterien. Gemildert werden sollen unverhältnismäs- sige Spitzenbelastungen. Deren Tragbarkeit durch die betroffenen Kantone wird dadurch ebenfalls bedeutsam. Auch innerhalb des soziodemografischen Lastenausgleichs soll in der ersten Vier- jahresperiode an der bereits in den früheren Modellrechnungen verwendeten Auftei-

lung der Mittel festgehalten werden. Somit kommt der SLA zu 2/3 den Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur und zu 1/3 den Sonderlasten der Kernstädte zu Gute. Das gleiche gilt für die Aufteilung der Mittel innerhalb des GLA. Insgesamt werden durch die für den Lastenausgleich zur Verfügung stehenden Mittel drei Prozent der Lasten und 13 Prozent der Sonderlasten abgegolten (vgl. Tabelle 3). Werden die einzelnen Ausgleichsgefässe betrachtet, ergibt die beantragte Verteilung der Mittel für den geografisch-topografischen Lastenausgleich eine Abgeltung von ebenfalls drei Prozent der Lasten und 23 Prozent der Sonderlasten. Beim Ausgleich für Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur betragen die Verhält- nisse vier Prozent der Lasten und 16 Prozent der Sonderlasten, beim Ausgleich für Sonderlasten der Kernstädte zwei Prozent der Lasten und fünf Prozent der Sonder- lasten.

Tabelle 4 Ausgleichssummen Ressourcen- und Lastenausgleich im Jahr 2008 (Grundbeiträge 2008–2011) in 1'000 Franken Ressourcenausgleich Beitrag des Bundes (Art. 4 FiLaG; vertikaler Ressourcenausgleich) 1'798'569 Beitrag der ressourcenstarken Kantone (Art. 4 FiLaG; horizontaler Ressourcenausgleich) 1'258'998 Total Ressourcenausgleich 3'057'566 Lastenausgleich des Bundes Geografisch-topografischer Lastenausgleich (Art. 7 FiLaG) 341'108 Soziodemografischer Lastenausgleich (Art. 8 FiLaG) 341'108 Total Lastenausgleich 682'216 Ausgleichssume insgesamt 3'739'782 davon Bund (vertikaler Ressourcenausgleich und Lastenausgleich des Bundes) 2'480'784 davon ressourcenstarke Kantone (horizontaler Ressourcenausgleich) 1'258'998

Die Beträge für das Jahr 2008 entsprechen den so genannten Grundbeiträgen für die Periode 2008–2011 gemäss den Artikeln 5 Absatz 1 und 9 Absatz 1 FiLaG. In den Jahren 2009–2011 werden die Beträge des Ressourcenaugleichs gemäss der Verän- derung des Ressourcenpotenzials (Art. 5 Abs. 2 FiLaG) und die Beträge des Lasten- ausgleichs gemäss der Teuerung (Art. 9 Abs. 2 FiLaG) fortgeschrieben. Die finanziellen Auswirkungen der NFA für den Bund, die Gesamtheit der Kantone und die Sozialversicherungen AHV und IV im Übergangsjahr 2008 und in den Folgejahren sind in Tabelle 5 dargestellt. Es ist zu beachten, dass die Hauhaltsneu- tralität der NFA streng genommen nur für das Jahr des Inkrafttretens gilt. In den Folgejahren gibt es aufgrund der unterschiedlichen Dynamik der Ausgaben in den einzelnen Aufgabenbereichen sowie des Fortschreibungsmechanismus für den Ressourcen- und Lastenausgleich bis zur Neufestlegung der Grundbeiträge (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 2 FiLaG) Abweichungen von der Haushaltsneutralität. Die Finanzplanung zeigt jedoch, dass in den Jahren 2009 und 2010 sowohl für den Bund als auch für die Gesamtheit der Kantone und die Sozialversicherungen nur gering- fügige Abweichungen von der Haushaltsneutralität zu erwarten sind. Wie weiter oben dargelegt, werden die Grundbeiträge für die Periode 2008–2011 aufgrund der Finanzplanzahlen definitiv festgelegt. Es wird zu den Aufgaben des ersten Wirksamkeitsberichts gehören, die postulierte Einhaltung der Haushaltsneutralität aufgrund der Ergebnisse der Jahresrechnung 2008 zu überprüfen. Sollten sich dann- zumal grössere Abweichungen zeigen, sind diese bei der Neufestlegung der Grund- beiträge für die folgende Vierjahresperiode angemessen zu berücksichtigen.

Tabelle 5 Auswirkungen der NFA in den Jahren 2008–2010 in Millionen Franken; (+) Belastung, (-) Entlastung Bund 2008 2009 2010 Veränd. Veränd. in Millionen Saldo 08-09 Saldo 09-10 Aufgaben und Kantonsanteile -2'481 -2'586 -105 -2'618 -32 Neue Ausgleichsinstrumente 2'481 2'532 51 2'610 79 Saldo Bund (ohne Härteausgleich) 0 -54 -8

Kantone 2008 2009 2010 Veränd. Veränd. in Millionen Saldo 08-09 Saldo 09-10 Saldo Aufgaben und Einnahmenanteile 2'481 2'558 78 2'626 67 Neue Ausgleichsinstrumente vertikal -2'481 -2'532 -51 -2'610 -79 Saldo Kantone (ohne Härteausgleich) 0 27 15

AHV/IV 2008 2009 2010 Veränd. Veränd. in Millionen Saldo 08-09 Saldo 09-10 Saldo Aufgaben und Einnahmenanteile 0 28 28 -7 -35 Neue Ausgleichsinstrumente vertikal 0 0 0 0 0 Saldo AHV/IV 0 28 -7

Total Bund, Kantone, AHV/IV 0 0 0

Die Ausgleichsbeträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs für die einzelnen Kantone im Jahr 2008 werden auf der Basis der neuesten Daten im Herbst 2007 im Rahmen der Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) durch den Bundesrat festgelegt. Diese Verordnung beinhaltet auch Detailangaben über die Fortschreibung der Ausgleichssummen für den Ressourcen- und Lastenausgleich gemäss Artikel 5 Absatz 2 bzw. 9 Absatz 2 FiLaG, regelt die Datenerfassung und die Qualitätskontrolle des Ressourcen- und Lastenausgleichs sowie die Erstellung des Wirksamkeitsberichts. Die FiLaV wird jährlich auf der Basis von neuen Daten aktualisiert. Der Rohentwurf der FiLaV wird den eidgenössischen Räten zusammen mit der vorliegenden Botschaft zur Konsultation unterbreitet. Provisorische Daten zum Ressourcenindex und zu den Lastenindizes liegen zum heutigen Zeitpunkt erst bis zum Referenzjahr 2006 vor23. Diese basieren allerdings teilweise noch auf Schätzungen24, weshalb sie mit grösster Vorsicht zu interpretieren sind. Die Ausgleichszahlungen sind unter der Annahme, dass die Grundbeiträge für das Jahr 2008 gemäss den geschätzten Indizes für das Jahr 2006 ausbezahlt würden, in Tabelle 6 ersichtlich. Es ist mit Nachdruck darauf hinzuweisen, dass diese Zahlen nicht den zu erwartenden effektiven Ausgleichszahlungen für die Kantone im Jahr

2008 entsprechen.

23 Beim Ressourcenindex wird zwischen dem Referenzjahr und den Bemessungsjahren unterschieden. Das Referenzjahr bezeichnet das Jahr, für welches der Index als Basis für den Ressourcenausgleich dient. Der Ressourcenindex eines Referenzjahres basiert auf dem Durchschnitt der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage aus drei aufeinander fol- genden Bemessungsjahren, wobei aus statistischen Gründen das erste Bemessungsjahr gegenüber dem Referenzjahr um sechs, das letzte Bemessungsjahr um vier Jahre zurück- liegt. Der Ressourcenindex 2006 basiert somit auf den Bemessungsjahren 2000–2002.

24 Vgl. dazu die entsprechenden Ausführungen unter Ziffer 1.4.2.2.

Tabelle 6 Simulation der Ausgleichszahlungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeiträge 2008 mit Indizes 2006) in 1'000 CHF; (+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton RA 2006 Index Kanton RI 2006 Einz. Ausz. GLA 2006 2006 2006 Total nach RA 1 ZH 131.5 539'530 0 0 -41'409 -59'177 438'944 125.7 2 BE 72.5 0 -932'011 -20'330 0 -427 -952'768 85.6 3 LU 73.2 0 -326'472 -7'085 0 0 -333'558 85.8 4 UR 60.9 0 -60'530 -10'340 0 0 -70'870 84.5 5 SZ 123.1 41'425 0 -6'002 0 0 35'422 118.8 6 OW 68.4 0 -40'002 -5'776 0 0 -45'777 84.9 7 NW 127.1 14'049 0 -1'335 0 0 12'713 122.1 8 GL 76.2 0 -29'345 -4'989 -28 0 -34'362 86.5 9 ZG 226.5 175'153 0 -84 0 0 175'069 203.1 10 FR 69.4 0 -281'875 -14'161 0 0 -296'036 85.1 11 SO 74.6 0 -208'667 0 0 0 -208'667 86.1 12 BS 137.8 99'540 0 0 -25'184 -20'835 53'521 130.8 13 BL 105.2 18'612 0 0 0 0 18'612 104.2 14 SH 87.4 0 -19'622 0 -1'911 0 -21'534 91.0 15 AR 82.3 0 -24'913 -17'445 0 0 -42'358 88.6 16 AI 83.7 0 -6'032 -7'951 0 0 -13'983 89.2 17 SG 78.3 0 -298'333 -2'368 0 0 -300'701 87.2 18 GR 85.1 0 -66'968 -131'965 0 0 -198'933 89.9 19 AG 91.1 0 -82'237 0 0 0 -82'237 93.1 20 TG 73.3 0 -212'466 -4'163 0 0 -216'629 85.8 21 TI 111.6 49'770 0 -13'313 -20'463 0 15'994 109.5 22 VD 99.7 0 -343 0 -59'026 -3'085 -62'453 99.7 23 VS 69.2 0 -325'436 -67'934 0 0 -393'370 85.1 24 NE 87.1 0 -46'442 -21'999 -10'292 0 -78'733 90.8 25 GE 155.9 320'920 0 0 -68'737 -30'179 222'005 145.5 26 JU 65.6 0 -95'872 -3'869 -355 0 -100'096 84.6 Total 100.0 1'258'998 -3'057'566 -341'108 -227'405 -113'703 -2'480'784 RI = Ressourcenindex; RA = Ressourcenausgleich; SLA = Soziodemografischer Lastenausgleich, A-C = Bereiche Armut, Alter, Ausländerintegration, F = Kernstadtproblematik; GLA = Geografisch-topografischer Lastenausgleich: SSE = Standardisierter Steuerertrag

Die gesamten finanziellen Auswirkungen des Übergangs zur NFA (wegfallende bisherige Transfers und neue Ausgleichsinstrumente zusammen) auf die einzelnen Kantone und in den einzelnen Aufgabenbereichen werden in der so genannten NFA- Globalbilanz erfasst. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Globalbilanz auf die Vergangenheit bezogen ist und deshalb nur begrenzt Schlüsse für die konkreten Be- und Entlastungen der einzelnen Kantone im Übergangsjahr zulässt. Zwar wäre es wünschenswert, die Auswirkungen der NFA auf das Einführungsjahr (voraus- sichtlich 2008) zu prognostizieren. Dabei besteht jedoch angesichts des grossen Umfangs der zu prognostizierenden Daten, der Fülle der zu treffenden Annahmen sowie des langen zeitlichen Horizonts (mehr als zwei Jahre) ein relativ grosses Fehlerpotenzial. Insbesondere die Prognose der Finanzkraft und des Ressourcen- potenzials für jeden Kanton wäre mit grossen Unsicherheiten verbunden. Die Globalbilanz der NFA basiert deshalb auf den Referenzjahren 2004 und 200525.

25 Vgl. Ziffer 1.4.2.

1.4.1.3 Die Dynamik der neuen Ausgleichsinstrumente

In Bezug auf die Dynamik der neuen Ausgleichsinstrumente können auf der Basis von Simulationen folgende Fragen beantwortet werden:

1. Wie gross sind die zu erwartenden jährlichen Veränderungen des Ressour-

cenindex?

2. Wie gross sind die zu erwartenden jährlichen Veränderungen der Aus-

gleichszahlungen unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme?

3. Wie entwickeln sich die Ausgleichszahlungen im Zeitablauf unter der

Annahme einer Fortschreibung gemäss den Artikeln 5 Absatz 2 und 9 Absatz 2 FiLaG? Zur Beantwortung dieser Fragen soll die Entwicklung des Ressourcenindex im Zeitraum der Referenzjahre 1998–2006 analysiert werden. In Bezug auf die Daten- grundlage ist zu beachten, dass aufgrund der zum heutigen Zeitpunkt noch ein- geschränkten Verfügbarkeit der notwendigen Erhebungen zur Berechnung des Ressourcenpotenzials die in diesem Kapitel dargelegten Indizes teilweise auf Schät- zungen basieren26, weshalb sie mit der gebotenen Vorsicht zu interpretieren sind. Des Weiteren ist zu beachten, dass im Ressourcenpotenzial ab dem Jahr 2003 die quellenbesteuerten Einkommen mitberücksichtigt sind und somit zwischen den Bemessungsjahren 2002 und 2003 in einzelnen Kantonen ein leichter Strukturbruch besteht. Die Resultate der Berechnungen sind im Anhang 5 ersichtlich. Tabelle 7 zeigt eine Zusammenfassung der jährlichen Veränderungen des Ressourcenindex und der Ausgleichszahlungen für konstante Ausgleichssummen des Jahres 2008 gemäss Tabelle 4 (Ausgleichsvolumen von insgesamt 3,7 Milliarden Franken). Die Analyse des Ressourcenindex zeigt, dass sich die Werte im Durchschnitt jährlich um 2,1 Punkte nach oben oder nach unten bewegen. Je nach Kanton sind allerdings sehr unterschiedliche Ergebnisse zu beobachten. Relativ grosse Verände- rungen sind im Allgemeinen in kleinen Kantonen und in jenen Kantonen zu ver- zeichnen, die hinsichtlich ihres Ressourcenpotenzials einen klaren positiven oder negativen Trend aufweisen (vgl. Anhang 5 und Tabelle 7). Die Veränderung des Ressourcenausgleichs lässt aufgrund der sehr unterschiedli- chen volkswirtschaftlichen Grösse der Kantone keine sinnvollen interkantonalen Vergleiche zu. Im Vergleich mit den Angaben in Tabelle 6 (Simulation der Aus- gleichszahlungen des Jahres 2008 mit Indizes des Jahres 2006) geben die Ergebnisse aber Anhaltspunkte für die bis zum Übergang zur NFA zu erwartenden Veränderun- gen der Ausgleichszahlungen. Unter der Annahme einer durchschnittlichen jährli- chen Veränderung des Ressourcenindex gemäss Tabelle 7 ist mit einer Erhöhung oder Reduktion der Ausgleichszahlungen von maximal dem doppelten Betrag der in Tabelle 7 aufgeführten Werte zu rechnen. Der Kanton Luzern z.B. kann also davon ausgehen, dass sein Ressourcenaugleich im Jahr 2008 maximal um 26 Millionen

Franken höher oder tiefer liegt als der in Tabelle 6 aufgeführte Betrag, sofern sich sein Ressourcenindex jährlich nicht mehr als um 1,1 Punkte verändert.

26 Vgl. dazu die entsprechenden Ausführungen unter Ziffer 1.4.2.2.

Tabelle 7 Durchschnittliche jährliche Veränderung der Ausgleichszahlungen des Ressourcenausgleichs in den Referenzjahren 1998–2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme Vertikaler Ressourcenausgleich: 1799 Millionen Franken Horizontaler Ressourcenausgleich: 1259 Millionen Franken Ressourcen- Ressourcen- Ressourcen- ausgleich in ausgleich (in ausgleich pro Prozent der Ressourcen- 1'000 Einwohner (in Steuereinnahmen* index Franken) Franken) 2003

1 ZH +/- 0.9 +/- 21'004 +/- 17 +/- 0.2% 2 BE +/- 1.0 +/- 33'437 +/- 35 +/- 0.5% 3 LU +/- 1.1 +/- 12'848 +/- 37 +/- 0.6% 4 UR +/- 2.1 +/- 3'783 +/- 110 +/- 2.3% 5 SZ +/- 6.0 +/- 13'646 +/- 105 +/- 2.2% 6 OW +/- 1.7 +/- 2'688 +/- 83 +/- 1.6% 7 NW +/- 1.9 +/- 1'055 +/- 28 +/- 0.4% 8 GL +/- 4.0 +/- 6'377 +/- 167 +/- 3.3% 9 ZG +/- 5.5 +/- 5'388 +/- 54 +/- 0.7% 10 FR +/- 0.7 +/- 15'321 +/- 63 +/- 1.0% 11 SO +/- 1.8 +/- 14'238 +/- 58 +/- 0.9% 12 BS +/- 3.0 +/- 7'632 +/- 40 +/- 0.4% 13 BL +/- 1.7 +/- 7'466 +/- 29 +/- 0.4% 14 SH +/- 1.6 +/- 2'866 +/- 39 +/- 0.6% 15 AR +/- 1.4 +/- 2'158 +/- 41 +/- 0.7% 16 AI +/- 1.7 +/- 1'565 +/- 106 +/- 2.1% 17 SG +/- 1.3 +/- 18'309 +/- 41 +/- 0.6% 18 GR +/- 3.2 +/- 16'890 +/- 89 +/- 1.3% 19 AG +/- 1.4 +/- 14'782 +/- 27 +/- 0.5% 20 TG +/- 1.4 +/- 16'960 +/- 74 +/- 1.2% 21 TI +/- 2.4 +/- 15'069 +/- 48 +/- 0.7% 22 VD +/- 1.3 +/- 25'627 +/- 40 +/- 0.5% 23 VS +/- 0.8 +/- 19'169 +/- 70 +/- 1.3% 24 NE +/- 1.0 +/- 9'653 +/- 58 +/- 0.8% 25 GE +/- 3.2 +/- 10'898 +/- 26 +/- 0.2% 26 JU +/- 1.3 +/- 7'201 +/- 107 +/- 1.7%

Mittelwert +/- 2.1 +/- 61 +/- 1.0% * Kantone und Gemeinden

Die Angaben zum Ressourcenausgleich pro Einwohner bzw. Einwohnerin zeigen, dass sich die Werte im Durchschnitt jährlich um rund 61 Franken nach oben oder nach unten bewegen. Analog zu den Veränderungen im Ressourcenindex sind auch hier je nach Kanton sehr unterschiedliche Ergebnisse zu beobachten. Zu beachten ist, dass sich die Veränderungen aus mathematischen Gründen nicht proportional zu den Veränderungen des Ressourcenindex verhalten. Des Weiteren ist zu berücksich- tigen, dass die Veränderungen bei den ressourcenschwachen und bei den kleineren Kantonen in der Regel grösser sind, da sie von einem höheren Ausgleichsvolumen (horizontaler und vertikaler Ressourcenausgleich) betroffen sind als die ressourcen- starken Kantone (nur horizontaler Ressourcenausgleich) bzw. eine weniger diver- sifizierte Branchenstruktur aufweisen. Ausserdem ist die progressive Auszahlung

des Ressourcenausgleichs zu beachten. Sie hat zur Folge, dass die Veränderungen bei den ressourcenschwächsten Kantonen im Vergleich zu den Veränderungen beim Ressourcenindex überproportional stark ausfallen. Die Ausgleichszahlungen können dennoch als relativ stabil betrachtet werden. Unter Berücksichtigung aller Kantone liegt die durchschnittliche jährliche Veränderung der Beiträge bei einem Prozent der gesamten Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden. Die Ausgleichszahlungen des Lastenausgleichs sind sehr stabil, da sie auf strukturel- len Indikatoren beruhen, die sich naturgemäss von Jahr zu Jahr gar nicht oder nur geringfügig verändern. Auf eine Analyse der Entwicklung der Ausgleichszahlungen des Lastenausgleichs wird deshalb an dieser Stelle verzichtet.

Tabelle 8 Durchschnittliche jährliche Veränderung der Ausgleichszahlungen des Ressourcenausgleichs 1998–2006 unter der Annahme, dass die NFA im Jahr 1998 in Kraft getreten wäre

Ressourcen- Ressourcen- Ressourcen- ausgleich in ausgleich (in ausgleich pro Prozent der Ressourcen- 1'000 Einwohner Steuer- index Franken) (in Franken) einnahmen* 2003 1 ZH +/- 0.9 +/- 31'813 +/- 25 +/- 0.3% 2 BE +/- 1.0 +/- 52'034 +/- 55 +/- 0.9% 3 LU +/- 1.1 +/- 18'102 +/- 50 +/- 0.8% 4 UR +/- 2.1 +/- 5'054 +/- 148 +/- 3.1% 5 SZ +/- 6.0 +/- 14'137 +/- 115 +/- 2.3% 6 OW +/- 1.7 +/- 2'316 +/- 71 +/- 1.4% 7 NW +/- 1.9 +/- 1'481 +/- 38 +/- 0.6% 8 GL +/- 4.0 +/- 7'289 +/- 189 +/- 3.8% 9 ZG +/- 5.5 +/- 11'799 +/- 95 +/- 1.5% 10 FR +/- 0.7 +/- 17'448 +/- 67 +/- 1.1% 11 SO +/- 1.8 +/- 17'605 +/- 72 +/- 1.1% 12 BS +/- 3.0 +/- 5'928 +/- 30 +/- 0.3% 13 BL +/- 1.7 +/- 6'895 +/- 26 +/- 0.4% 14 SH +/- 1.6 +/- 3'552 +/- 49 +/- 0.8% 15 AR +/- 1.4 +/- 3'118 +/- 59 +/- 1.0% 16 AI +/- 1.7 +/- 1'077 +/- 76 +/- 1.4% 17 SG +/- 1.3 +/- 25'927 +/- 56 +/- 0.9% 18 GR +/- 3.2 +/- 19'557 +/- 104 +/- 1.5% 19 AG +/- 1.4 +/- 19'170 +/- 36 +/- 0.6% 20 TG +/- 1.4 +/- 22'140 +/- 94 +/- 1.6% 21 TI +/- 2.4 +/- 16'581 +/- 54 +/- 0.8% 22 VD +/- 1.3 +/- 27'115 +/- 44 +/- 0.6% 23 VS +/- 0.8 +/- 8'716 +/- 32 +/- 0.6% 24 NE +/- 1.0 +/- 7'363 +/- 45 +/- 0.6% 25 GE +/- 3.2 +/- 21'838 +/- 49 +/- 0.4% 26 JU +/- 1.3 +/- 6'945 +/- 100 +/- 1.6% Mittelwert +/- 2.1 +/- 68 +/- 1.2% * Kantone und Gemeinden

In Tabelle 8 ist die durchschnittliche Veränderung der Ausgleichszahlungen aufge- führt unter der Annahme, dass die NFA im Jahr 1998 in Kraft getreten wäre. Die zur Verfügung stehenden Ausgleichsbeträge richten sich demnach nach der Global- bilanz für das Jahr 1998 und werden anschliessend gemäss den Artikeln 5 Absatz 2 und 9 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben. Gemäss Globalbilanz 1998 betrug die Ent- lastung des Bundes aufgrund der wegfallenden Transfers des geltenden Systems 2,2 Milliarden Franken. Dieser Betrag soll wie für das Jahr der Inkraftsetzung vor- gesehen zu 72,5 Prozent in den Ressourcenausgleich und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich fliessen, wobei im Lastenausgleich je die Hälfte des Betrags für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich zur Ver- fügung stehen soll. Der horizontale Ressourcenausgleich soll 70 Prozent des vertika- len Ressourcenausgleichs betragen. Das bedeutet, dass für den Ressourcenausgleich insgesamt 2,7 Milliarden Franken (1,6 Milliarden Franken vertikal und 1,1 Milliar- den Franken horizontal) zur Verfügung gestanden wären. Der Unterschied dieser Simulation zu Tabelle 7 besteht darin, dass sich die Ausgleichszahlungen im Gleich- schritt mit dem Ressourcenpotenzial und somit mit der wirtschaftlichen Entwicklung in der Schweiz bzw. den ressourcenstarken Kantonen verändern, weshalb sie ten- denziell ansteigen. Es ist deshalb nicht erstaunlich, dass die durchschnittlichen jährlichen Veränderungen bei den Ausgleichszahlungen in den meisten Kantonen etwas höher liegen als unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme. Die durchschnittliche Veränderung der Ausgleichszahlungen aller Kantone liegt jedoch mit 68 Franken pro Einwohner bzw. Einwohnerin und 1,2 Prozent der Steuerein- nahmen der Kantone und Gemeinden nur leicht über den Werten bei einer konstan- ten Ausgleichssumme (Tabelle 7).

1.4.1.4 Die Ausgabendynamik in den mit der NFA

entflochtenen Aufgabenbereichen Mit der Globalbilanz 2004/05 und der Hochrechnung 2008 zur Dotierung der neuen Ausgleichsgefässe wird eine «Momentaufnahme» der durch die Aufgabenverschie- bungen veränderten Zahlungsströme erstellt, indem das neue System mit dem Ist- Zustand verglichen wird. Sie kann keine Rücksicht nehmen auf die Tatsache, dass sich die einzelnen Ausgaben- und Einnahmenkategorien in der Zukunft unterschied- lich entwickeln können. Die künftige Aufgabenentwicklung wird im Wesentlichen durch externe Einfluss- faktoren bestimmt sowie in Bereichen mit Steuerungsmöglichkeiten durch bewusste politische Entscheidungen. Kernpunkt der nachfolgenden Überlegungen bilden deshalb die Analyse der Einflussfaktoren einerseits und die Beurteilung der Steue- rungsmöglichkeiten anderseits. Da es sehr schwierig ist, verlässliche Aussagen über die Zukunftsentwicklung zu machen, ist nur eine Grobanalyse aufgrund der Ent- wicklung in der Vergangenheit und der angenommenen Entwicklung für die unmit- telbare Zukunft möglich. Die entsprechenden Ergebnisse können wie folgt zusam- mengefasst werden: – Im Bereich der Sozialversicherungen AHV und IV entfällt die bisherige Mit- finanzierung durch die Kantone, womit die Ausgabendynamik bei den Ren- ten und den übrigen individuellen Leistungen zu Lasten des Bundes und der Sozialversicherung geht, während die Kantone die volle Finanzierung des Sonderschulbereichs und der Behinderteninstitutionen übernehmen. Auf-

grund der externen Einflussfaktoren dürfte sich die Ausgabendynamik in diesem Bereich tendenziell zu Lasten des Bundes und der Sozialversiche- rungen auswirken. Bei den Ergänzungsleistungen (EL) ist hingegen auf- grund der beschlossenen Teilentflechtung (Existenzsicherung überwiegend Bundessache, Krankheits- und Behinderungskosten demgegenüber vollum- fänglich kantonale Angelegenheit) eine stärkere Belastung der Kantone zu erwarten: Knapp 60 % der EL-Ausgaben gehen an Personen in Heimen, womit die Entwicklung der Heimkosten sehr direkt die EL-Ausgaben beeinflusst. Eine wichtige Rolle wird in diesen Bereichen der sozialen Sicherheit den politischen Massnahmen zukommen. – Die vom Parlament im Rahmen der NFA-Ausführungsgesetzgebung beschlossene Finanzierungslösung für die Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung sorgt dafür, dass sich der Bund am Wachstum der durch den Anstieg der Gesundheitskosten verursachten Ausgaben dieses Aufgabengebiets beteiligen wird. Gemäss Schätzungen des Bundesamtes für Gesundheit (BAG) dürften die Kostensteigerungen im Gesundheitswesen in der Grössenordnung von bis zu 5 Prozent pro Jahr liegen. Die gewählte Lösung dürfte im Vergleich zur Entwicklung der Bundesbeiträge gemäss Bundesbeschluss vom 10. März 2005 (jährliche Erhöhung der Bundesbei- träge von 1,5 Prozent) eine stärkere Beteiligung des Bundes am Kosten- anstieg bei den Prämienverbilligungen zur Folge haben. Auch die Kantone werden aufgrund der Zunahme der Zahl der Anspruchsberechtigten mit einer dynamischen Entwicklung zu rechnen haben, da die Gesundheitskosten stär- ker anwachsen als die Einkommen. Dieser Effekt kommt jedoch bereits bei der geltenden Regelung zu tragen und ist nicht durch die neue Finanzie- rungslösung der NFA bedingt. – Die Dynamik bei der direkten Bundessteuer wirkt sich unter der Annahme eines günstigen Wirtschaftswachstums tendenziell zu Gunsten des Bundes aus, wobei es hier zu berücksichtigen gilt, dass diese Dynamik durch die bereits beschlossenen und mit grösster Wahrscheinlichkeit in Zukunft noch folgenden Anpassungen im materiellen Steuerrecht beeinflusst wird. Ein dämpfender Einfluss geht auch vom periodischen Ausgleich der Folgen der kalten Progression aus. – Im Strassenbereich findet das Verkehrswachstum (Ausbau im Rahmen des Infrastrukturfonds) vor allem im Bereich der Nationalstrassen statt, die

infolge NFA neu zur abschliessenden Bundesaufgabe werden. Hinzu kommt, dass die Nationalstrassen aufgrund ihres Alters und ihrer zuneh- menden Belastung in den nächsten Jahren zu weiten Teilen saniert werden müssen, was eine politische Steuerungsmöglichkeit kaum zulässt. Aus die- sen Überlegungen ist in diesem Bereich eine Ausgabendynamik zu Lasten des Bundes zu erwarten. Als Schlussfolgerung kann festgehalten werden, dass zwar unterschiedliche Ausga- bendynamiken zu erwarten sind, dass sich diese jedoch nicht einseitig zu Lasten oder zu Gunsten des Bundes oder der Kantone auswirken werden. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass es sich um eine auch politisch beeinflusste Entwicklung han- delt, welche naturgemäss stets mit erheblichen Unsicherheiten verbunden ist. Es wird Aufgabe der ersten beiden Wirksamkeitsberichte sein, die NFA-relevanten Aufgabenbereiche hinsichtlich ihrer Dynamik zu analysieren und entsprechende Schlussfolgerungen zu erörtern.

1.4.2 Die Globalbilanz der NFA 2004/05

1.4.2.1 Funktion und Bedeutung

Die NFA-Globalbilanz zeigt die direkten finanziellen Auswirkungen des Übergangs zur NFA für die einzelnen Kantone in bestimmten Referenzjahren. Sie ist Berech- nungsgrundlage für den Härteausgleich gemäss Artikel 19 Absatz 5 FiLaG27. Zusätzliche Auswertungen zur Globalbilanz geben ausserdem darüber Aufschluss, wie sich Volumen und Struktur der Transfers zwischen Bund und Kantonen, die verfügbaren Mittel der Kantone sowie die Verteilungswirkung des Finanzausgleichs im engeren Sinn verändern. Die Globalbilanz geht grundsätzlich von folgender Fragestellung aus:

Welches wären die finanziellen Belastungen und Entlastungen des Bundes und der Kantone gewesen, wenn die NFA in den Referenzjahren (d.h. in den Jahren 2004/2005) eingeführt worden wäre? Bei der Beurteilung der Ergebnisse der Globalbilanz gilt es zu berücksichtigen, dass es sich im Gegensatz zur dynamischen Betrachtung des Ressourcen- und Lastenaus- gleichs um eine Modellrechnung und eine Momentaufnahme für die Referenzjahre handelt. Wie im Folgenden dargelegt wird, zeigt die Globalbilanz jedoch nicht die effektiven Be- und Entlastungen der Kantone durch die NFA im Übergangsjahr. Bei der Berechnung der Globalbilanz muss aufgrund der Natur der Sache auf zahl- reiche Annahmen abgestützt werden. Dies ergibt sich aus der Tatsache, dass in der Globalbilanz zwei unterschiedliche Systeme – der Finanzausgleich und die Aufga- benteilung zwischen Bund und Kantonen im geltenden System und nach dem Über- gang zur NFA – verglichen werden, welche nie gleichzeitig in Kraft sein werden. Aus diesem Grund ist es unabdingbar, dass zumindest die neuen Transfers gemäss NFA geschätzt werden müssen. Die Globalbilanz geht grundsätzlich von effektiv erfolgten Transfers des geltenden Systems aus und bildet die Situation nach dem Übergang zur NFA mit der Hilfe von Modellrechnungen ab. Die Berücksichtigung von effektiven Transfers des geltenden Systems bedingt jedoch, dass die Referenzjahre der Globalbilanz in der Vergangen- heit liegen. Wie bereits im vorangehenden Kapitel erwähnt, wäre es durchaus denk- bar, eine Globalbilanz für das Einführungsjahr 2008 zu rechnen. Dies würde jedoch dazu führen, dass neben den neuen Transfers gemäss NFA zusätzlich auch die bisherigen Transfers nach geltendem Recht geschätzt werden müssten. Dazu müss- ten jedoch eine Vielzahl weiterer Annahmen, insbesondere auch für den Finanzkraft- index getroffen werden, was mit grossen Unsicherheiten verbunden wäre und die Aussagekraft der Globalbilanz deutlich schmälern würde. Die Globalbilanz ist somit auf die Vergangenheit bezogen und lässt deshalb nur begrenzt Schlüsse für die konkreten Be- und Entlastungen beim tatsächlichen Über- gang zur NFA zu. Trotz dieses Vorbehalts kann sie jedoch als ein geeignetes Instrument für die Beurteilung des Systemwechsels und die Festlegung des Härte- ausgleichs betrachtet werden.

27 Vgl. Ziffer 1.5

Des Weiteren gilt es zu beachten, dass die Globalbilanz nur die direkten finanziellen Auswirkungen abbildet, welche durch die Aufgabenentflechtung und die Einführung des neuen Ausgleichssystems entstehen. Die Effizienzgewinne bei Bund und Kanto- nen, die sich indirekt durch den Übergang von zweckgebundenen zu zweckfreien Subventionen, die Einführung von Programmvereinbarungen sowie die verstärkte interkantonale Zusammenarbeit ergeben, werden nicht erfasst. Dieses Optimie- rungspotenzial bei der staatlichen Leistungserfüllung wird mittel- bis langfristig zu bedeutenden positiven Auswirkungen auf Wirtschaftskraft, Standortattraktivität und Steuerbelastung für die Schweiz und die Kantone führen. Nicht quantifiziert wird in der Globalbilanz auch der Wohlfahrtsgewinn, der sich als Folge einer bedürfnisge- rechteren und bürgernäheren Leistungserbringung ergibt. Durch die NFA erhalten die Kantone in zahlreichen staatlichen Aufgabenfeldern mehr Kompetenzen. Zugleich verfügen sie über mehr zweckfreie Mittel. Dies erlaubt es den Kantonen, die Bereitstellung von staatlichen Leistungen stärker auf die Bedürfnisse ihrer Bür- gerinnen und Bürger auszurichten. Anhaltspunkte für die zu erwartenden Gewinne geben die Ausführungen zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen in Ziffer 3.3. Ebenfalls nicht Gegenstand der Globalbilanz sind ausserordentliche Zahlungen, welche sich in den Übergangsjahren aufgrund von nachschüssigen Beitragssystemen ergeben. Diese werden gesondert betrachtet und geregelt (vgl. Ziff. 1.8.3).

1.4.2.2 Grundzüge der Berechnung

Als Referenzjahre für die vorliegende Globalbilanz dienen die Jahre 2004 und 2005. Bei den Be- und Entlastungen der Aufgabenentflechtung werden somit primär Daten der Jahre 2004 und 2005 berücksichtigt. Um Ausschläge zu glätten, werden bei den Investitionsausgaben kantonale Durchschnittswerte aus fünf Jahren (2001–2005) berechnet und daraus ein entsprechender, über die Referenzjahre konstanter Verteil- schlüssel berechnet. Die effektiven gesamten Bundesbeiträge an die Kantone in den Referenzjahren werden sodann mit diesem Schlüssel auf die Kantone verteilt. Die Daten der Aufgabenentflechtung wurden bei den zuständigen Dienststellen des Bundes erhoben und von den Kantonen plausibilisiert. Die Ausgaben gemäss gel- tender Regelung entsprechen den Daten der Staatsrechnung des Bundes sowie den Betriebsrechnungen der Sozialversicherungen. In Bezug auf die Berechnung der Auswirkungen der neuen Aufgabenteilung gelten die gleichen Grundsätze, wie sie bereits im Kapitel zur Festlegung der Grundbei- träge des Ressourcen- und Lastenausgleichs beschrieben wurden: – Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung des Bundes übergehen (Bundesaufgaben), führen beim Übergang zur NFA zu einer Ent- lastung der Kantone. – Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung der Kantone übergehen (Kantonsaufgaben), führen beim Übergang zu einer Belastung der Kantone. – Bei Verbundaufgaben, welche weiterhin sowohl vom Bund als auch den Kantonen gemeinsam wahrgenommen werden, richten sich die Be- und Ent- lastungen nach dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge und -abstufungen sowie nach dem verbleibenden Umfang der Bundesbeiträge im Vergleich zur geltenden Regelung.

Der letzte Punkt gilt sinngemäss auch für die Kantonsanteile an Bundeseinnahmen. Des Weiteren wurden bei verschiedenen Aufgaben aus technischen Gründen Anpas- sungen der Daten vorgenommen. Speziell zu nennen sind dabei folgende Bereiche: Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Tagesstätten und Werkstätten sowie Sonderschulen Die heutigen Bau- und Betriebsbeiträge der IV an die Institutionen werden mit der NFA zur Kantonsaufgabe. Dabei ist im Rahmen der interkantonalen Zusammen- arbeit mit Lastenausgleich eine Abgeltung der vollen Kosten für ausserkantonale Platzierungen vorgesehen. Um in der Globalbilanz die mit der Kantonalisierung dieser Aufgabe verbundene Belastung der Kantone korrekt abzubilden, wurde des- halb eine Sondererhebung über die inner- und ausserkantonalen Platzierungen und den zu erwartenden Kosten durchgeführt. Die wegfallenden Gesamtbeiträge der IV in den Referenzjahren wurden auf der Basis dieser Sondererhebung nach Wohnort auf die Kantone aufgeteilt.

Prämienverbilligung in der Krankenversicherung Bei den Bundesbeiträgen an die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung führt die NFA zu einer Teilentflechtung. Neu beteiligt sich der Bund an der Prä- mienverbilligung in der Krankenversicherung mit einem Betrag, der 25 Prozent der Gesundheitskosten für 30 Prozent der Bevölkerung entspricht. Der Gesamtbetrag wird gemäss der Wohnbevölkerung auf die Kantone aufgeteilt. Dies hat insgesamt gegenüber der geltenden Regelung eine Reduktion des Bundesbeitrags zur Folge, weshalb durch diese Neuregelung die Kantone in der Globalbilanz belastet werden. Die Teilrevision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) vom 18. März 200528, welche am 1. Januar 2006 in Kraft trat, führt bis zum Übergang zur NFA zu einem Anstieg des Bundesbeitrags von 200 Millionen Franken. Das bedeutet, dass im Übergangsjahr zur NFA die Kantone effektiv um diesen Betrag stärker belastet werden, als dies in den Daten der Referenzjahre 2004 und 2005 zum Ausdruck kommt. Um dieser Mehrbelastung Rechnung zu tragen, wurden deshalb in der Globalbilanz die Beiträge nach geltendem Recht für die Jahre 2004 und 2005 um den Betrag von 200 Millionen Franken erhöht. Dies steht im Einklang mit dem Konzept zur Globalbilanz, wonach die Auswirkungen von rechtlichen Anpassungen, welche beim Übergang zur NFA mit grosser Wahrscheinlichkeit in Kraft sein wer- den, in der Globalbilanz berücksichtigt werden sollen.

Infrastrukturfonds Der Infrastrukturfonds beeinflusst die NFA in zwei Punkten. Zum einen werden die Ausgaben für den Agglomerationsverkehr während der Dauer des Fonds sistiert. Zum andern wird der Index zur Verteilung des Pauschalbeitrags für den Bau und Unterhalt von Hauptstrassen zu Gunsten der Randregionen und Berggebiete ange- passt. Das Bundesgesetz über den Infrastrukturfonds für den Agglomerations- verkehr, das Nationalstrassennetz sowie Hauptstrassen in Berggebieten und Rand- regionen (IFG) wurde vom Parlament am 6. Oktober 2006 verabschiedet; das Inkrafttreten ist zeitgleich mit der NFA auf den 1. Januar 2008 geplant. Gemäss dem Konzept zur Globalbilanz handelt es sich somit um rechtliche Anpassungen, welche beim Übergang zur NFA mit grosser Wahrscheinlichkeit in Kraft sein werden,

28 SR 832.10

womit ihnen in der Globalbilanz grundsätzlich Rechnung zu tragen ist. Die Sistie- rung der Beiträge an den Agglomerationsverkehr ausserhalb des Infrastrukturfonds wurde deshalb in der Globalbilanz entsprechend berücksichtigt. Bei den Hauptstras- sen hätte jedoch eine Berücksichtigung des neuen Verteilschlüssels in der Global- bilanz zur Folge, dass denjenigen Kantonen, welche vom neuen Verteilschlüssel gemäss Infrastrukturfonds profitieren und gleichzeitig im Rahmen der NFA Härte- ausgleich erhalten, der höhere Beitrag bei den Hauptstrassen durch einen entspre- chend tieferen Beitrag aus dem Härteausgleich kompensiert würde. Damit würde in den betroffenen Kantonen die mit der Anpassung des Verteilschlüssels beabsichtigte Wirkung verfehlt. In der Globalbilanz wurde deshalb für die Pauschalbeiträge für Hauptstrassen der ursprüngliche Verteilschlüssel der NFA angewandt. Es ist jedoch zu beachten, dass der nun in der Globalbilanz angewandte Verteilschlüssel nicht dem effektiven Schlüssel im Jahr 2008 entspricht.

Kantonsanteil am Gewinn der Nationalbank Mit der NFA entfällt beim Kantonsanteil am Gewinn der Nationalbank die Abstu- fung von 3/8 des Betrags nach der Finanzkraft. Zukünftig wird der gesamte Kan- tonsanteil von 2/3 des Gewinnes gemäss der Wohnbevölkerung auf die Kantone aufgeteilt. Die Erfassung der Nationalbankgewinne beeinflusst in der Globalbilanz die horizontale Ausgleichswirkung des geltenden Finanzausgleichs und somit den Härteausgleich. Der gesamte Ausschüttungsbetrag selbst und die Gesamtsumme für den Ressourcen- und Lastenausgleich werden jedoch nicht verändert. Aufgrund des Abbaus von Ausschüttungsreserven aus früheren Jahren sind die ausgeschütteten Gewinne der Nationalbank in den Jahren 2004 und 2005 besonders hoch. Diese zusätzliche Ausschüttung von jährlich 1,3 Milliarden Franken basiert auf der Gewinnausschüttungsvereinbarung vom 5. April 2002, wonach Ausschüt- tungsreserven in der Höhe von insgesamt 13 Milliarden Franken im Zeitraum von 2003–2012 abgebaut werden sollen. Des Weiteren wurden im Jahr 2005 noch zusätzlich 300 Millionen Franken aus dem Ertrag auf den freien Aktiven (verkaufte Goldreserven) des Jahres 2004 ausgeschüttet. Die SNB geht jedoch davon aus, dass dieses Ausschüttungsniveau längerfristig nicht aufrecht erhalten werden kann. Längerfristig, d.h. ab dem Auszahlungsjahr 2014, werden noch jährlich ca. 1 Milli- arde (666 Millionen Franken für die Kantone) ausbezahlt werden können. Die Berücksichtigung der effektiven Anteile der Jahre 2004 und 2005 würden deshalb in mittel- und langfristiger Hinsicht zu einem verzerrten Bild der erwarteten Auswir- kungen des Übergangs zur NFA führen. Insbesondere würde sie dazu führen, dass über den Härteausgleich den begünstigten Kantonen über das Jahr 2013 hinaus die hohen Gewinnanteile garantiert würden. Da der Härteausgleich maximal 28 Jahre dauern kann, ist es deshalb zweckmässig, in der Globalbilanz für den Wegfall der horizontalen Finanzkraftabstufung bei den Gewinnanteilen der SNB Werte einzusetzen, die der während diesem Zeitraum erwarteten Ausschüttung an die Kantone entsprechen. Zu diesem Zweck werden die erwarteten, jährlichen Finanzkraftwirkungen des Kantonsanteils im Zeitraum von 2008 bis 2035 ermittelt, auf den Gegenwartswert des Jahres 2008 abdiskontiert und summiert. Der Diskontsatz beträgt bis 2015 (für

die ersten acht Jahre des Härteausgleichs) fünf Prozent und erhöht sich anschlies- send gemäss der Reduktion des Härteausgleichs jährlich um 5 Prozent. Die jährliche Finanzausgleichswirkung beläuft sich bis 2013 auf 238 Millionen Franken und anschliessend auf 95 Millionen Franken. Aus dieser Berechnung resultiert für die Globalbilanz eine durchschnittliche jährliche Finanzausgleichwirkung von 158 Mil-

lionen Franken, was einem Kantonsanteil von rund 1,1 Milliarden Franken ent- spricht.

Ressourcenpotenzial Bei der Berechnung des Ressourcenpotenzials gilt es, die dereinst korrekte zeitliche Verzögerung der Datenerfassung und -auswertung zu berücksichtigen. Des Weiteren soll Artikel 3 Absatz 4 des FiLaG Rechnung getragen werden, wonach das Ressour- cenpotenzial eines Jahres jeweils auf der Basis der Aggregierten Steuerbemessungs- grundlagen (ASG) der letzten drei verfügbaren Jahre zu berechnen ist. Die entspre- chenden zeitkohärenten Ressourcenindizes für die Globalbilanz 2004/05 sowie die dafür zu Grunde liegende Datenbasis sind in Tabelle 9 beschrieben. Zum Vergleich sind in der Tabelle auch die entsprechenden Finanzkraftindizes, welche den Ausga- ben und den Kantonsanteilen des geltenden Systems der Jahre 2004 und 2005 zu Grunde liegen, aufgeführt. Die zeitkohärente Erfassung gilt analog für den Lasten- ausgleich des Bundes, wobei jeweils die Daten aus den theoretisch letzten verfüg- baren Jahren verwendet werden. Tabelle 9 Globalbilanz 2004/05, Indizes und Datenbasis

Referenzjahr Indizes Bemessungsjahre* **

2004 Finanzkraftindex 2004/05 (1999), 2000, 2001, (2002)

Ressourcenindex 2004 ASG 1998–2000 Lastenindizes 2004 2001

2005 Finanzkraftindex 2004/05 (1999), 2000, 2001, (2002)

Ressourcenindex 2005 ASG 1999–2001 Lastenindizes 2005 2002 * ASG = Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage ** Die Datenbasis des Finanzkraftindex umfasst das Volkseinkommen (2 Jahre), die Steuer- kraft (2 Jahre), die Steuerbelastung (4 Jahre) und den Berggebietsindex (periodische Neuberechnung)

Der Ressourcenindex beruht auf der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG). Die Erhebung der Daten und die Berechnung des Index erfolgt durch die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) auf der Basis des technischen Berichts zum Finanzausgleich im engeren Sinn29 bzw. des Entwurfs für die Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV). Die vollständigen Datengrundlagen für den Ressourcenindex gemäss dem Entwurf für die FiLaV werden erstmals für die ASG des Bemessungsjahres 2003 und somit erst für den Ressourcenindex des Referenz- jahres 2007 vorliegen. Für die Globalbilanz 2004/05 musste deshalb bei einzelnen Elementen des Ressourcenindex (z.B. die Gewinne von privilegiert besteuerten Gesellschaften, die quellenbesteuerten Einkommen und die Reinvermögen der natürlichen Personen) auf Schätzungen zurückgegriffen werden. Die Schätzungen

29 Eidg. Finanzverwaltung (2006), Technische Grundlagen für den Finanzausgleich im engeren Sinn, Bern

werden jedoch beim Vorliegen der vollständigen Datengrundlagen für das Jahr 2008 (Bemessungsjahre 2003 und 2004) auf deren Basis aktualisiert. Eine Übersicht zeigt Tabelle 10. Tabelle 10 Berechnung des Ressourcenpotenzials in der Globalbilanz 2004/05 (Bemessungsjahre 1998–2000 bzw. 1999–2001)

Bestandteil Vorliegende (provisorische) Aktualisierte (definitive) Ressourcenin- Ressourcenindizes 2004/05 dizes 2004/05

Massgebende Erhobene Einzeldaten der Erhobene Einzeldaten der Einkommen der Statistik der direkten Bundes- Statistik der direkten Bundes- natürlichen Personen steuer steuer Massgebende Schätzung auf der Basis der Schätzung auf der Basis der quellenbesteuerte erhobenen Daten des Bemes- erhobenen Daten der Bemes- Einkommen sungsjahres 2003 oder – bei sungsjahre 2003/04 oder – fehlenden Angaben – auf der bei fehlenden Angaben – auf Basis der Beschäftigungs- der Basis der Beschäftigungs- statistik statistik Massgebendes Schätzung auf der Basis der Schätzung auf der Basis der Vermögen der Vermögenssteuereinnahmen Vermögenssteuereinnahmen natürlichen Personen und der durchschnittlichen und der durchschnittlichen Vermögenssteuerbelastung der Vermögenssteuerbelastung Kantone 1998–2001 der Kantone 1998–2001 sowie der erhobenen Daten der Bemessungsjahre Massgebende Schätzung auf der Basis der Schätzung auf der Basis der Gewinne der juristi- Ertragssteuereinnahmen der Ertragssteuereinnahmen der schen Personen Kantone, der Rein- Kantone, der Reingewinn- gewinnbelastung der Kantone belastung der Kantone und und Einzeldaten der Einzeldaten der Statistik der Statistik der direkten Bundes- direkten Bundessteuer 1998– steuer 1998–2001 2001 sowie der erhobenen Daten der Bemessungsjahre Massgebende Keine Erfassung bzw. Berech- Keine Erfassung bzw. Steuerrepartitionen nung Berechnung eines Kantons

Lastenindizes Die Grundlagen für den soziodemografischen und den geografisch-topografischen Lastenausgleich werden von der Eidgenössischen Finanzverwaltung erarbeitet, wobei ausschliesslich auf bestehende Statistiken des Bundes gemäss Bundesstatis- tikgesetz vom 9. Oktober 199230 und der gemäss dazugehörigen Verordnungen

30 SR 431.01

zurückgegriffen wird. Die Indikatoren des GLA können aufgrund des Bundesgeset- zes vom 26. Juni 199831 über die eidgenössische Volkszählung und den Vorgaben gemäss Entwurf zur Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV)32 berechnet werden. Beim SLA fehlt nach wie vor die Sozialhilfestatistik im engeren Sinn, so dass ebenfalls erst im Jahr 2007 mit einer vollständigen Datenbasis gerech- net werden kann. Der Bereich «Armut» des SLA wird deshalb für die Globalbilanz wiederum auf der Basis eines provisorischen Armutsindikators abgebildet. Dieser basiert auf der Anzahl Empfänger und Empfängerinnen von Ergänzungsleistungen, der Anzahl Einelternhaushalte sowie der Anzahl Langzeitarbeitslosen.

1.4.2.3 Resultate

Eine Zusammenfassung der Globalbilanz ist in Anhang 10 ersichtlich. Es ist zu beachten, dass die Zahlen dem Durchschnitt der Jahre 2004/05 und nicht den im Jahr 2008 effektiv anfallenden Be- und Entlastungen entsprechen. In der Tabelle in Anhang 10 ist in der ersten Spalte nach der Kantonsbezeichnung der Durchschnitt der Ressourcenindizes der Jahre 2004/05 aufgeführt. Die zweite Spalte zeigt die Auswirkungen der Aufgabenentflechtung in den Jahren 2004/05. Hierbei ist zu beachten, dass Nettozahlen aufgeführt sind, bei denen der Wegfall der Finanzkraftzuschläge und -abstufungen bereits berücksichtigt wurde. Die Zahlen in der zweiten Spalte zeigen somit die Auswirkungen der Aufgabenent- flechtung unter der Annahme, dass alle Kantone dieselbe Finanzkraft aufweisen und dass keine Finanzkraftzuschläge ausbezahlt werden. Für die Gesamtheit der Kantone hätte die Aufgabenentflechtung netto zu einer Entlastung von 737 Millionen Fran- ken geführt. Die Zahlen zeigen jedoch, dass die Kantone – je nach Ausgabenstruktur und dem Bezug von Bundesbeiträgen in den von der NFA betroffenen Aufgabenbe- reichen – in den Referenzjahren in sehr unterschiedlichem Ausmass durch die Auf- gabenentflechtung be- oder entlastet werden.33 Die dritte Spalte enthält die Belastung der Kantone, welche sich in den Jahren 2004/05 aus der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer ergibt. Analog zur Entflechtung handelt es sich hier um die hypothetischen Auszahlungen

31 SR 431.112

32 Vgl. weiter unten Ziffer 1.9.

33 Analog zu den Berechnungen für die im Jahr 2008 zur Verfügung stehende Ausgleichs- summe wurden die Beträge an die Beschlüsse der Eidg. Räte und die im Nachgang zur Vernehmlassung erfolgten Anpassungen in Übereinstimmung gebracht. Im Bereich der Betagtenhilfe mussten in der Globalbilanz die Daten zusätzlich um die hier nicht erfassten Beiträge an die regionalen Verbände in der Höhe von 5 Millionen Franken ergänzt und korrigiert werden. Unter Berücksichtigung der ebenfalls nicht erfassten Ausbildungsbei- träge sowie des Beschlusses der Eidg. Räte, wonach die Beiträge für das Hilfspersonal weiter duch die AHV subventioniert werden sollen, ergibt sich im Bereich der Betagten- hilfe eine um rund 6.1 Millionen Franken höhere Entlastung der Sozialversicherungen. Zusammen mit der Zinsbelastung für die nachschüssigen Zahlungen bei den kollektiven Leistungen resultiert eine um 18.4 Millionen Franken stärkere Belastung der Sozial- versicherungen. Auch in der Globalbilanz 2004/05 wird zur Sicherstellung der Haushalts- neutralität den Sozialversicherungen diese Beträge durch entsprechende Anpassungen der Bundesbeiträge ausgeglichen, so dass für den Bund im Vergleich zum Vernehmlassungs- bericht eine um 18.4 Millionen Franken höhere Belastung aus der Aufgabenentflechtung resultiert. Dadurch reduziert sich die für die neuen Ausgleichsinstrumente zur Verfügung stehende Summe um diesen Betrag.

ohne Berücksichtigung der Finanzkraft, somit also um 13 Prozent des Aufkommens in den Kantonen. Die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer führt in allen Kantonen zu einer Belastung. Die vierte Spalte schliesslich enthält der Saldo aus dem Wegfall der Finanzkraftzu- schläge und -abstufungen und repräsentiert damit den geltenden Finanzausgleich. Die Aufhebung dieses Finanzausgleichs führt naturgemäss in den finanzstarken Kantonen zu einer Entlastung, in den finanzschwachen Kantonen zu einer Belas- tung. Die Entlastung der finanzstarken Kantone rührt daher, dass mit der NFA die horizontalen Finanzkraftabstufungen bei den Kantonsanteilen der direkten Bundes- steuer, den Kantonsbeiträgen an die Sozialwerke des Bundes sowie bei einzelnen Subventionsausgaben wie z.B. den Beiträgen für die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung wegfallen. Es ist zu beachten, dass der heutige Begriff der Finanzkraft nicht mit der neuen Masszahl des Ressourcenpotenzials vergleichbar ist. Neben der vollständig unter- schiedlichen Konzeption und Berechnungsweise darf nicht vergessen werden, dass der geltende Finanzkraftindex auch Lastenelemente enthält, welche im neuen Res- sourcenindex bewusst ausgeklammert und separat über den Lastenausgleich des Bundes abgegolten werden. So werden die ressourcenschwachen Kantone Aargau und Schaffhausen durch den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs entlastet, während der ressourcenstarke Kanton Tessin belastet wird. In der fünften Spalte ist der Saldo des Wegfalls von geltenden Transfers (Spalten zwei bis vier) ersichtlich. In den meisten Kantonen führt dies zu einer Nettobelas- tung. Für die Gesamtheit der Kantone resultiert für die Jahre 2004/05 eine Netto- belastung von 2,249 Milliarden Franken. Für den Bund resultiert aus dem Wegfall der geltenden Transfers eine entsprechende Entlastung von 2,249 Milliarden Fran- ken. Diese Summe fliesst vollumfänglich in den Ressourcen- und Lastenausgleich. Ana- log zu den beantragten Grundbeiträgen für den Ressourcen- und Lastenaugleich soll diese Summe auch in der Globalbilanz 2004/05 zu 72,5 Prozent in den vertikalen Ressourcenausgleich (1,630 Mrd. Franken) und zu 27,5 Prozent in den Lastenaus- gleich (0,618 Mrd. Franken) fliessen. Innerhalb des Lastenausgleichs ist wiederum eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geografisch-topografischen und

den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen, wobei im soziodemografi- schen Lastenausgleich 2/3 der Summe für den Ausgleich von Sonderlasten im Zusammenhang mit der Bevölkerungsstruktur (sog. «A-Lasten») und 1/3 für Sonder- lasten der Kernstädte zur Verfügung stehen. Analog zu den Modellrechnungen der ersten und der zweiten NFA-Botschaft sowie zur Dotierung im Jahr 2008 soll das Verhältnis zwischen dem horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleich 70 Pro- zent betragen, wodurch in der Globalbilanz 2004/05 ein horizontales Ausgleichsvo- lumen von 1,141 Milliarden Franken resultiert. Somit beträgt der gesamte Ressour- cenausgleich im Durchschnitt der Jahre 2004/05 2,772 Milliarden Franken. Die sechste Spalte zeigt die Be- und Entlastungen der Kantone durch den Ressour- cenausgleich. Die diesen Ausgleichszahlungen zu Grunde liegenden Ressourcen- indizes sind im Anhang 5 aufgeführt. Tabelle 11 zeigt, dass in der Globalbilanz 2004/05 durch den Ressourcenausgleich die gemäss Artikel 6 Absatz 3 FiLaG anzustrebende Zielgrösse für die massgebenden eigenen Ressourcen des ressourcen- schwächsten Kantons von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts mit 84,5 Punkten nur knapp nicht erreicht wird.

Tabelle 11 Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs in der Globalbilanz 2004/05 Kant Index SSE Kant Index SSE Nr Kanton RI nach RA Nr Kanton RI nach RA 1 ZH 131.7 126.0 14 SH 87.8 91.0 2 BE 72.3 85.4 15 AR 83.5 88.8 3 LU 75.2 86.0 16 AI 82.4 88.4 4 UR 63.6 84.5 17 SG 77.8 86.7 5 SZ 127.9 123.0 18 GR 89.1 91.7 19 AG 91.0 92.9 6 OW 66.8 84.6 20 TG 75.7 86.1 7 NW 126.4 121.7 21 TI 107.0 105.8 8 GL 91.6 93.4 22 VD 96.8 97.2 9 ZG 220.0 198.6 23 VS 67.3 84.8 10 FR 69.2 84.9 24 NE 84.2 89.2 11 SO 75.6 86.0 25 GE 154.5 144.8 12 BS 146.2 138.0 26 JU 67.1 84.7

13 BL 111.0 109.0 Total 100.0

RI = Ressourcenindex; RA = Ressourcenausgleich; SSE = Standardisierter Steuerertrag (Masszahl für die massgebenden eigenen Ressourcen)

In der siebten, achten und neunten Spalte sind die Auszahlungen des Lastenaus- gleichs 2004/05 aufgeführt. Es zeigt sich hier deutlich die Trennung zwischen Res- sourcen- und Lastenausgleich, indem auch ressourcenstarke Kantone beim Vorlie- gen von entsprechenden Indikatorwerten Zahlungen aus dem Lastenausgleich erhalten. Die den Ausgleichszahlungen zu Grunde liegenden Indikatoren des Las- tenausgleichs sind in den Anhängen 3 und 4 ersichtlich. In der zehnten Spalte ist der Saldo der Ausgleichszahlungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs aufgeführt (Spalten 6–9). Der Vergleich mit der vierten Spalte, die den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs zeigt, erlaubt sodann den Vergleich zwischen den Ausgleichszahlungen des geltenden mit dem neuen Finanzausgleich im engeren Sinn 2004/05. In der elften Spalte ist die Bilanz des Übergangs zur NFA vor Härteausgleich darge- stellt. Die Zahl entspricht dem Saldo von Spalte 5 und Spalte 10. Aufgrund des höheren Ausgleichsvolumens des Ressourcen- und Lastenausgleichs im Vergleich zum geltenden Finanzausgleich ist die NFA für die ressourcenstarken Kantone in der Regel mit einer Nettobelastung, für die ressourcenschwachen Kantone und Kantone mit hohen Sonderlasten mit einer Nettoentlastung verbunden. Es gibt jedoch res- sourcenschwache Kantone, die trotz des relativ hohen Ausgleichsvolumens in der Globalbilanz netto belastet werden. Die Gründe dafür sind vielfältig; sie werden unter Ziffer 1.5.2 näher dargelegt. Die Nettobelastung einzelner ressourcenschwacher Kantone in der Globalbilanz ist politisch nicht erwünscht. Aus diesem Grund wurde vom Gesetzgeber der Härteaus- gleich geschaffen, der allen ressourcenschwachen Kantonen beim Übergang zur NFA eine Nettoentlastung gewährleisten soll. Die Bilanz nach erfolgtem Härteaus- gleich ist in der zwölften Spalte ersichtlich; die Berechnung des Härteausgleichs wird im folgenden Kapitel dargelegt.

1.5 Festlegung der Beiträge für den Härteausgleich

1.5.1 Die Globalbilanz 2004/05 als Grundlage

für den Härteausgleich Der Übergang zur NFA verursacht erhebliche Veränderungen in den Finanzströmen sowohl zwischen Bund und Kantonen als auch zwischen den Kantonen. Diese Veränderungen bewirken mitunter auch, dass einzelne ressourcenschwache Kantone, die durch das heute geltende Ausgleichssystem im Vorteil waren, neu weniger Mittel aus dem Finanzausgleich erhalten werden. Für diese Kantone kann die Ein- busse eine grosse Belastung darstellen, zumal sich ihre Einnahmen- und Ausgaben- struktur in den vergangenen Jahrzehnten stark an das bestehende Ausgleichssystem angepasst hat. Den betroffenen Kantonen soll durch den Härteausgleich Zeit gegeben werden, ihre Struktur der öffentlichen Finanzen an die NFA anzupassen. Das FiLaG sieht deshalb in Artikel 19 einen befristeten Härteausgleich vor, mit dessen Beiträgen der Über- gang vom alten zum neuen System abgefedert werden soll. Gemäss Artikel 19 Absatz 3 FiLaG legt die Bundesversammlung mit einem dem Referendum unterste- henden Bundesbeschluss die anfängliche Höhe des Härteausgleichs fest. Gemäss der Globalbilanz 2004/05 sind für den Härteausgleich 430 Millionen Franken pro Jahr bereitzustellen. Finanziert wird der Härteausgleich zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone (Art. 19 Abs. 2 FiLaG). Der Härteausgleich ist als temporäre Übergangshilfe konzipiert und somit nicht eigentlicher Bestandteil des neuen Ausgleichssystems. Er durchbricht deshalb auch das Korsett der Haus- haltsneutralität beim Übergang zur NFA, welches eine enge Verknüpfung zwischen der Aufgabenentflechtung, dem Wegfall des bisherigen Finanzausgleichs und dem neuen Ausgleichssystem bewirkt. Das jährliche Gesamtvolumen des Härteausgleichs wird im Bundesbeschluss abschliessend festgelegt und für acht Jahre eingefroren. Danach reduziert sich dieser Betrag um jährlich 5 Prozent des Anfangsbetrags. Basis für die Festlegung des Anfangsbetrags ist die Globalbilanz 2004/05. Die Bundesversammlung kann alle vier Jahre gestützt auf den Wirksamkeitsbericht darüber befinden, ob der Härteaus- gleich ganz oder teilweise aufgehoben wird. Somit werden im Rahmen des Härte- ausgleichs während maximal 28 Jahren Beiträge ausbezahlt. Der Härteausgleich steht nur ressourcenschwachen Kantonen zur Verfügung. Für die jährlichen Beitragsleistungen des Härteausgleichs an die Kantone wird die Global-

bilanz 2004/05 im Sommer 2007 mit Hilfe der aktualisierten Schätzungen für den Ressourcen- und Lastenausgleich 2004/05 und unter Berücksichtigung allfälliger vom Antrag des Bundesrats abweichenden Beschlüsse der eidgenössischen Räte zu den Dotationen des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich definitiv berechnet. Die Beiträge an die Kantone werden analog zum Gesamtbetrag im Sommer 2007 abschliessend festgelegt und für acht Jahre eingefroren. Danach reduzieren sich die Beiträge um jährlich 5 Prozent des Anfangsbetrags. Wird ein ressourcenschwacher Kanton, der vom Härteausgleich profitiert, während der Dauer des Härteausgleichs ressourcenstark, so verliert er seinen Anspruch auf Härteausgleich. Das jährliche Gesamtvolumen des Härteausgleichs reduziert sich um die wegfallende Ausgleichs- zahlung. Der Entscheid über die Höhe der Auszahlungsbeträge an die Kantone liegt in der Kompetenz des Bundesrats. Im Gegensatz zum Gesamtbetrag erfolgt deshalb deren Festlegung nicht im Bundesbeschluss, sondern in der FiLaV.

Die Netto-Wirkung des Übergangs vom heutigen System zur NFA ist in der Glo- balbilanz ersichtlich. Es handelt sich dabei um die Spalte 11 in der Tabelle im Anhang 10. Die Globalbilanz vergleicht die Aufgabenentflechtung, den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs und die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer mit den Ausgleichszahlungen des neuen Systems. Eine grafische Darstellung des Wegfalls von Transfers findet sich in Abbildung 4. Die Kantone sind hier von links nach rechts in absteigender Reihenfolge ihres durchschnittlichen Ressourcenindexes 2004/05 aufgeführt. Der Wegfall des bisherigen Finanzaus- gleichs hat beim Übergang in der Regel eine Entlastung der finanzstarken und eine Belastung der finanzschwachen Kantone zur Folge. Mit einzubeziehen ist zudem der Finanzierungsbeitrag, welcher sich aus der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer und dem Saldo der Aufgabenentflechtung zusammensetzt. Während die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer in Abhän- gigkeit des kantonalen Aufkommens in allen Kantonen eine Belastung bewirkt, hat die Aufgabenentflechtung je nach kantonaler Ausgabenstruktur netto entweder eine Be- oder Entlastung zur Folge.

Abbildung 4 Finanzielle Auswirkungen des Wegfalls von Transfers des heutigen Systems gemäss Globalbilanz 2004/05

Belastung in Prozent der SSE 40%

Aufgabenentflechtung 30% Kantonsanteil DBSt

20% Finanzkraftabstufung

10%

0%

-10%

-20% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

Abbildung 5 Finanzielle Auswirkungen des neuen Ausgleichssystems gemäss Globalbilanz 2004/05

Belastung in Prozent der SSE 20% Soziodemografischer Lastenausgleich 10% Geografisch-topografischer Lastenausgleich Ressourcenausgleich 0%

-10%

-20%

-30%

-40%

-50% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

Die Be- und Entlastungen werden durch das neue Ausgleichssystem – je nach Ressourcenindex und Sonderlasten – teilweise oder ganz kompensiert. Die Aus- gleichszahlungen in Prozent der standardisierten Steuererträge gemäss Globalbilanz sind in Abbildung 5 ersichtlich. Abbildung 6 fasst die beim Übergang zur NFA wegfallenden Transfers (Wegfall geltender Finanzausgleich, Reduktion Kantonsan- teil direkte Bundessteuer, Saldo der Aufgabenentflechtung) zusammen und ver- gleicht sie direkt mit den Beiträgen des neuen Ausgleichssystems. Die gestrichelte Linie (0 %-Grenze) ist das Spiegelbild der Auswirkungen, welche sich durch die wegfallenden Transfers ergeben. Würden in einem Kanton die Beiträge des neuen Ausgleichssystems in Prozent der standardisierten Steuererträge genau dem Wert der Linie entsprechen, so wären die Nettowirkungen der NFA (vor Härteausgleich) in diesem Kanton gleich Null. Die Linie repräsentiert somit die (hypothetische) Belas- tungsneutralität des Übergangs zur NFA für den einzelnen Kanton. Ist in einem Kanton die Belastung des neuen Ausgleichssystems tiefer oder die Entlastung stär- ker als die Belastungsneutralität (d.h. das Ende der Säule, welche das neue Ausgleichssystem darstellt, liegt unterhalb der gestrichelten Linie), so führt der Übergang zur NFA zu einer Nettoentlastung. Dies gilt für die meisten ressourcen- schwachen Kantone, aber z.B. auch knapp für den ressourcenstarken Kanton Basel- Stadt, der hohe Sonderlasten aufweist. Ist hingegen die Belastung des neuen Aus- gleichssystems höher oder die Entlastung weniger stark als die Belastungsneutralität (d.h. das Ende der Säule, welche das neue Ausgleichssystem darstellt, liegt oberhalb der gestrichelten Linie), so führt der Übergang zur NFA zu einer Nettobelastung. Dies gilt für die meisten ressourcenstarken Kantone, aber auch für einzelne ressour- censchwache Kantone.

Zusätzlich eingezeichnet ist in Abbildung 6 in der Form einer ausgezogenen Linie die so genannte «Entlastungsgrenze». Die Differenz zwischen der Entlastungsgrenze und der «0 %-Grenze» zeigt die mit dem Härteausgleich angestrebte Nettoentlastung in Abhängigkeit vom Ressourcenindex (vgl. Ziff. 1.5.3). Abbildung 6 Nettowirkung des Übergangs zur NFA vor Härteausgleich in der Globalbilanz 2004/05

Belastung in Prozent der SSE 40% neues Ausgleichssystem 30% wegfallende Transfers

20% 0%-Grenze Entlastungsgrenze 10%

0%

-10%

-20%

-30%

-40% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OWUR

1.5.2 Gründe für Härtefälle

Bei den Ursachen für eine Nettobelastung der ressourcenschwachen Kantone in der Bilanz vor Härteausgleich sind zum Einen die Auswirkungen der Aufgabenentflech- tung zu nennen. Diese fallen sehr unterschiedlich und unabhängig von der Ressour- censtärke der Kantone aus. In Aufgabenbereichen, die mit der NFA kantonalisiert werden oder ein stärkeres finanzielles Engagement durch die Kantone erfordern, werden in der Globalbilanz jene Kantone relativ stark belastet, die in diesen Auf- gabenbereichen relativ hohe Ausgaben verzeichneten. Zu nennen sind hier insbe- sondere die Ausgaben für die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung oder die Bau- und Betriebsbeiträge für Wohnheime, Werkstätten und Tagesstätten sowie die Sonderschulung. Andererseits werden jene Kantone relativ stark entlastet, die hohe Ausgaben in Aufgabenbereichen, die mit der NFA zu Bundesaufgaben werden oder ein stärkeres finanzielles Engagement des Bundes erfordern, aufweisen. Als markante Beispiele sind der Bau, Betrieb und Unterhalt von Nationalstrassen sowie die individuellen Leistungen der AHV und der IV zu nennen.

Des Weiteren ist zu beachten, dass der Finanzkraftindex nur beschränkt mit dem Ressourcenindex und den neuen Lastenindizes verglichen werden kann. Die Ausgleichswirkung des neuen Ausgleichssystems kann deshalb im Vergleich zur geltenden Finanzkraftabstufung sehr unterschiedlich ausfallen. So werden z.B. im geltenden Finanzausgleich Kantone mit einer hohen Steuerbelastung systematisch begünstigt, da der reziproke Wert des Steuerbelastungsindex in den Finanzkraft- index einfliesst. Diese Kantone werden deshalb durch den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs (vierte Spalte) sehr stark belastet. Da zudem der geltende Finanz- ausgleich zu einem grossen Teil über zweckgebundene Subventionen wirkt, kumu- lieren sich in einzelnen Kantonen die beiden genannten Effekte einer starken Belas- tung durch die Aufgabenentflechtung und die wegfallende Finanzkraftabstufung. Die horizontale Finanzkraftabstufung des geltenden Finanzausgleichs ist das heutige Pendant zum horizontalen Ressourcenausgleich. Die horizontale Finanzkraftabstu- fung umfasst aber keine effektiven Zahlungen von den ressourcenstarken zu den ressourcenschwachen Kantonen, sondern regelt lediglich die Verteilung von Kan- tonsanteilen an Bundeseinnahmen und an der Finanzierung bestimmter gemeinsamer Aufgaben (z.B. Kantonsbeiträge an die AHV und die IV) auf der Basis des heute verwendeten Finanzkraftindex der Kantone. Es versteht sich, dass durch den Weg- fall der horizontalen Finanzkraftabstufung die ressourcenstarken Kantone tenden- ziell entlastet, die ressourcenschwachen Kantone belastet werden. Allein bei dieser Komponente sind zum Teil sehr starke Ausschläge sichtbar, da einzelne ressourcen- schwache Kantone durch den Wegfall übermässig stark belastet werden. Sie sind auf Mängel des heutigen Finanzkraftindex zurückzuführen. So fliesst in den Finanzkraftindex neben dem Volkseinkommen, der Steuerkraft und einem Indikator für das Berggebiet auch der Gesamtindex der Steuerbelastung als Teilindikator ein. Analysen zeigen jedoch, dass in einem föderalistischen Staat Steuerbelastungsunterschiede nicht allein durch die Wirtschaftskraft und Sonderlas- ten bestimmt sind, sondern dass auch Spillovers und unterschiedliche Bedürfnisse der Bevölkerung nach staatlichen Gütern und Dienstleistungen einen Einfluss haben können34. Demzufolge kann die Höhe der Steuerbelastung stark vom Ressourcen-

potenzial eines Kantons abweichen. Hinzu kommt, dass der Steuerbelastungsindex aufgrund seiner Berechnungsmethode besonders für jene Kantone hoch ausfällt, welche tiefe Einkommen relativ hoch besteuern und gleichzeitig eine relativ schwa- che Steuerprogression aufweisen35. Weitere Verzerrungen wohnen dem Teilindikator Steuerkraft inne. Die Steuerkraft eines Kantons berechnet sich durch die Summe der Steuereinnahmen des Kantons und seiner Gemeinden dividiert durch den Gesamtindex der Steuerbelastung. Durch die Bereinigung mit dem Steuerbelastungsindex soll den unterschiedlichen Steuer- tarifen in den Kantonen Rechnung getragen werden, sodass die Steuerkraft theore- tisch als ein Abbild des Ressourcenpotenzials eines Kantons betrachtet werden könnte. Es stellt sich aber das Problem, dass der Gesamtindex der Steuerbelastung – abgesehen von den bereits oben diskutierten Mängeln – nicht alle Steuerarten umfasst, wodurch die Bereinigung der Steuereinnahmen unvollständig ausfällt. Des Weiteren werden im Steuerbelastungsindex die beschränkte steuerliche Ausschöpf-

34 Vgl. Fischer, R. «Die Unterschiede in der Steuerbelastung der Kantone», EFV- Ökonomenteam Working Paper No. 6, Eidg. Finanzverwaltung (EFV), Bern 2004. 35 Vgl. Fischer, R.: «Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) im Vergleich zum Steuerkraftindex der Finanzkraft», Credit Suisse Economic Research, Zürich 2001.

barkeit von privilegiert besteuerten Unternehmen (Holding- und Domizilgesell- schaften) sowie die in einigen Kantonen im Rahmen der Wirtschaftsförderung gewährten Steuervergünstigungen (tax holidays) nicht berücksichtigt, obwohl sie die durchschnittliche Steuerbelastung und somit auch die Steuereinnahmen stark reduzieren können. Das bedeutet, dass bei der Berechnung der Steuerkraft die beschränkte Steuerbarkeit von Holding- und Domizilgesellschaften sowie Steuer- vergünstigungen zwar in den Zähler, nicht aber in den Nenner einfliessen. Die Steuerkraft von Kantonen, deren Steuersubstrat relativ viele Holding- und Domizil- gesellschaften beinhaltet und/oder welche häufig Steuervergünstigungen gewähren, wird somit im Vergleich zum Ressourcenpotenzial tendenziell zu tief ausgewiesen.

1.5.3 Die Berechnung und Finanzierung

des Härteausgleichs Die Berechnung des Härteausgleichs kann in 10 Schritte unterteilt werden. Diese sind in Abbildung 7 grafisch dargestellt: Abbildung 7 Prozess und Termine Berechnung des Härteausgleichs Schritt Berechnung / Resultat Termin

Wegfall von Transfers des

1 heutigen Systems 2004/05 Nov 06

Schätzung Lastenindizes Schätzung Ressourcenindex

2 2004/05 2004/05 Nov 06

Schätzung Ressourcen- und

3 Lastenausgleich 2004/05 Nov 06

Angestrebte Entlastung pro Globalbilanz 2004/05 vor Kanton (angestr.

4 Härteausgleich Entlastungsgrenze) Nov 06

Geschätzter Härteausgleich

5 2004/05 pro Kanton Nov 06

Anfängliches Gesamtvolumen und Finanzierung des

6 Härteausgleichs Nov 06

Aktualisierte Schätzung Aktualisierte Schätzung

7 Lastenindizes 2004/05 Ressourcenindex 2004/05 Jul 07

Aktualisierter Ressourcen- und

8 Lastenausgleich 2004/05 Jul 07

Aktualisierte Globalbilanz Entlastung pro Kanton

9 2004/05 vor Härteausgleich (Entlastungsgrenze) Jul 07

10 Härteausgleich pro Kanton Jul 07

In einem ersten Schritt wurden die Auswirkungen der Aufgabenentflechtung auf der Basis der Staatsrechnungen 2004/05 erfasst. Diese Daten wurden von den Kantonen plausibilisiert sowie im Anschluss an die Verabschiedung der Ausführungsgesetzge- bung der NFA und an die Vernehmlassung geringfügig angepasst. Aufgrund der Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA resultiert aus der Summe der Auswir-

kungen die zur Verfügung stehende Summe für die neuen Ausgleichsintrumente 2004/05. Der zweite Schritt beinhaltet die Berechnung des Ressourcenpotenzials sowie der Lastenindizes für die Jahre 2004/05. Beim Ressourcenpotenzial müssen aufgrund der für die entsprechenden Bemessungsjahre teilweise fehlenden Datengrundlagen einzelne Elemente auf der Basis der Steuereinnahmen der Kantone geschätzt wer- den. Beim Index für die Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur (SLA A–C) liegen noch keine Daten zur Sozialhilfestatistik vor, weshalb ein synthetischer Armutsindi- kator verwendet werden muss. Als dritter Schritt werden die Ausgleichszahlungen des Ressourcen- und Lastenaus- gleichs berechnet. Grundlage bilden die entsprechenden Indizes der Jahre 2004/05 und der aus Schritt 1 resultierende Gesamtbetrag für die neuen Ausgleichsinstru- mente. Die Aufteilung dieser Summe erfolgt gemäss Ziffer 1.4.1.2. Demnach fliesst die gesamte dem Bund zur Verfügung stehende Summe zu 72,5 Prozent in den vertikalen Ressourcenausgleich und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich; das Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Lastenausgleich beträgt 70 Pro- zent. Innerhalb des Lastenausgleichs ist eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen. Im soziodemografischen Lastenausgleich soll 2/3 der Summe für den Ausgleich von Sonderlasten im Zusammenhang mit der Bevölkerungsstruktur (sog. «A-Lasten») und 1/3 für Sonderlasten der Kernstädte zur Verfügung stehen. Auf der Basis der Resultate aus den ersten drei Arbeitsschritten wird in einem vier- ten Schritt die Globalbilanz vor Härteausgleich berechnet. Das Nettoergebnis eines Kantons ist gleich der Differenz zwischen der Nettobe- bzw. -entlastung aus dem Wegfall von Transfers des bisherigen Systems und der Nettobe- bzw. -entlastung aus der Einführung der neuen Ausgleichsinstrumente. Auf der Basis der geschätzten Ressourcenindizes 2004/05 wird die angestrebte Entlastung pro Kanton (Entlas- tungsgrenze) festgelegt. Der Härteausgleich soll grundsätzlich garantieren, dass in einer Übergangsperiode kein ressourcenschwacher Kanton als Folge der Einführung der NFA finanzielle Einbussen erleidet. Das bedeutet, dass durch die NFA zumindest beim Übergang alle ressourcenschwachen Kantone netto entlastet werden sollen. Um Verzerrungen zu

vermeiden soll das Ausmass dieser Entlastung proportional zum Ressourcenindex erfolgen. Es wird angestrebt, dass jeder ressourcenschwache Kanton in der Global- bilanz pro abweichenden Punkt des Ressourcenindex zum Schweizer Durchschnitt (= 100 Punkte) gegenüber dem heutigen Finanzausgleich eine Entlastung von min- destens 0,1 Prozent seiner Standardisierten Steuererträge (SSE) aufweist. Ein Kan- ton mit einem Ressourcenindex von 60 Punkten hat demzufolge Anspruch auf eine Entlastung von mindestens 4 Prozent, ein Kanton mit einem Ressourcenindex von

80 Punkten auf eine Entlastung von mindestens 2 Prozent der Standardisierten

Steuererträge. Das Konzept ist in Abbildung 8 grafisch dargestellt. Dabei zeigt die ansteigende Gerade die angestrebte Entlastung in Abhängigkeit vom Ressourcen- index. Sie soll in der Folge als «Entlastungsgrenze» bezeichnet werden.

Abbildung 8 Angestrebte Entlastung beim Übergang zur NFA in Abhängigkeit vom Ressourcenindex

Belastung in Prozent der SSE 0%

-1%

-2%

-3%

-4%

Entlastungsgrenze -5%

-6% 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Ressourcenindex

Bei der in Abbildung 8 dargestellten Entlastungsgrenze handelt es sich um proviso- rische Werte. Die definitive Entlastungsgrenze wird beim Vorliegen der aktualisier- ten Schätzungen des Ressourcenindex 2004/05 sowie der Beschlüsse der Eidgenös- sischen Räte zum Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich festgelegt. Somit kann die effektive pro abweichenden Indexpunkt zum Schweizer Mittel erzielte Mindest- entlastung im Vergleich zur angestrebten Mindestentlastung von 0,1 Prozent der SSE leicht höher oder tiefer liegen. Erreicht ein ressourcenschwacher Kanton in der Globalbilanz vor Härteausgleich die angestrebte Entlastung nicht, so wird ihm der fehlende Betrag durch den Härteaus- gleich ausgeglichen. In einem fünften Schritt wird deshalb der Härteausgleich je Kanton berechnet. Die Position der Kantone, welche nach dem vorgestellten Konzept Anspruch auf Härteausgleich haben, ist in Abbildung 9 ersichtlich. Dabei markieren die Punkte die Be- bzw. Entlastung der Kantone beim Übergang zur NFA vor dem Härteausgleich. Die steigende Gerade beschreibt wiederum die Entlastungsgrenze, welche in Abhän- gigkeit vom Ressourcenindex verläuft. Kantone, die oberhalb der Entlastungsgrenze liegen, haben Anspruch auf Härteausgleich. Sie sind in der Grafik durch eine fette Schrift bezeichnet. Die vertikale Differenz eines solchen Kantons zur Entlastungs- grenze, dargestellt am Beispiel des Kantons Neuenburgs durch die Länge des Pfeils, repräsentiert sodann das Volumen des Härteausgleichs in Prozent der Standardisier- ten Steuererträge. Im Falle des Kantons Neuenburg beträgt der Härteausgleich 8,5 Prozent der Standardisierten Steuererträge oder 83,7 Millionen Franken. Kan- tone, welche unterhalb der Entlastungsgrenze liegen, haben hingegen keinen Anspruch auf Härteausgleich. Sie weisen auch ohne zusätzliche Mittel eine Ent- lastung auf, welche das erwünschte Minimum überschreitet. Die Grafik zeigt, dass

auch Kantone wie Bern und Luzern, welche durch den Übergang zur NFA grund- sätzlich entlastet werden, in den Genuss von Härteausgleich kommen können. Der Grund dafür liegt darin, dass die Entlastung vor Härteausgleich im Vergleich zur erwünschten Entlastung zu gering ausfällt. Die Beiträge für solche Kantone sind jedoch relativ tief und werden teilweise durch den Finanzierungsbeitrag zum Härte- ausgleich wieder kompensiert. Die Berechnungen sind im Anhang 11 ersichtlich.

Abbildung 9 Kantone mit Anspruch auf Härteausgleich

Belastung in Prozent der SSE 10%

NE 5% JU FR OW VS GL VD GR 0% LU BE AR SH AG -5% TG SG SO AI -10%

-15% Kantone vor HA -20% Entlastungsgrenze UR -25% 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Ressourcenindex

Aus der Summe der einzelnen Ausgleichszahlungen ergibt sich das anfängliche Gesamtvolumen des Härteausgleichs in der Höhe von 430 Millionen Franken (vgl. Abbildung 7, Schritt 6). Dieser Betrag bildet die Grundlage für den Bundesbeschluss zum Härteausgleich und die entsprechenden Finanzierungsbeträge des Bundes und der einzelnen Kantone. Finanziert wird der Härteausgleich – wie bereits erwähnt – zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone selbst. Der Finanzierungsbeitrag jedes Kantons richtet sich – unabhängig von seiner Ressourcenstärke – nach der Wohnbevölkerung. Dies kommt einem einheitlichen Finanzierungsbeitrag pro Ein- wohner gleich. Gemäss Artikel 19 Absatz 3 FiLaG sind die Finanzierungsbeiträge Gegenstand des Bundesbeschlusses zum Härteausgleich. Die Verteilung der Mittel liegt hingegen gemäss Artikel 19 Absatz 5 FiLaG in der Kompetenz des Bundesrats (nach Anhörung der Kantone) und wird in der FiLaV geregelt. Die Finanzierungs- beiträge sowie die geschätzten Auszahlungsbeträge im Härteausgleich sind im Anhang 11 ersichtlich. Die definitive Verteilung des Härteausgleichs erfolgt auf- grund der aktualisierten Globalbilanz 2004/05 (voraussichtlich im Sommer 2007; vgl. Schritt 10).

Abbildung 10 entspricht grundsätzlich Abbildung 6, jedoch inklusive der Entlas- tungsgrenze und den Auswirkungen des Härteausgleichs. Die Grafik zeigt, dass durch den Härteausgleich jeder ressourcenschwache Kanton beim Übergang zur NFA unterhalb der Belastungsneutralität liegt und somit netto entlastet wird.

Abbildung 10 Nettowirkung des Übergangs zur NFA nach Härteausgleich gemäss Globalbilanz 2004/05

Belastung in Prozent der SSE 40%

30%

20%

10%

0%

-10% HA (Einzahlung) HA (Auszahlung) -20% neues Ausgleichssystem wegfallende Transfers -30% 0%-Grenze Entlastungsgrenze -40% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

Die Ressourcenpotenziale so wie einige Elemente des Lastenausgleichs der Jahre

2004 und 2005 basieren auf Schätzungen. Um die Qualität dieser Schätzungen und

somit die Berechnungsgrundlagen des Härteausgleichs zu verbessern, wird die Schätzung des Ressoucenpotenzials 2004/05 in einem siebten Schritt auf der Basis der erstmals vollständig in den Kantonen erhobenen Daten zum Ressoucenpotenzial

2008 aktualisiert. Analog werden die Lastenindizes bereinigt, wobei insbesondere

die Neuberechnung des Armutsindikators unter Berücksichtigung der ersten Resul- tate aus der neuen Sozialhilfestatistik im Vordergrund steht. Auf der Basis der aktualisierten Ressourcen- und Lastenindizes sowie der zur Ver- fügung stehenden Summe für die neuen Ausgleichsinstrumente und der entspre- chenden Aufteilung auf die einzelnen Instrumente wird im achten Schritt der Ressourcen- und Lastenausgleich 2004/05 aktualisiert. Zusätzlich ist in dieser Berechnung allfälligen vom Antrag des Bundesrats abweichenden Beschlüssen der Eidg. Räte zu den Dotationen Rechnung zu tragen. Auf diesen Grundlagen wird im neunten Schritt die aktualisierte Globalbilanz 2004/05 vor Härteausgleich berechnet. Gleichzeitig wird auf der Basis des beschlos- senen Gesamtvolumens des Härteausgleichs, der aktualisierten Schätzung des Res- sourcenindex 2004/05 und der Ergebnisse der aktualisierten Globalbilanz 2004/05 die definitive Nettoentlastung der ressourcenschwachen Kantone durch die NFA ermittelt.

Daraus ergeben sich sodann die anfänglichen Härteausgleichszahlungen an die Kantone, die vom Bundesrat in der FiLaV voraussichtlich im Herbst 2007 definitiv festgelegt werden (vgl. Abb. 7, Schritt 10).

1.6 Festlegung des Anteils der Mineralölsteuer für

die nicht werkgebundenen Beiträge im MinVG Der Bund verfügt jährlich über ca. 3,7 Milliarden Franken zweckgebundene Stras- seneinnahmen. Diese stammen aus dem hälftigen Anteil der Mineralölsteuer, dem ganzen Zuschlag von 30 Rappen je Liter auf diese Steuer sowie aus dem Reinertrag der Autobahnvignette. Der Bund verwendet diese Gelder für verschiedene Aufgaben im Verkehrsbereich: seinen Anteil an den Aufwendungen für Bau, Unterhalt und Betrieb der Nationalstrassen; objektbezogene Subventionen für Hauptstrassen; weitere werkgebundene Beiträge in den Bereichen Umwelt- und Landschaftsschutz sowie Schutz gegen Naturgewalten; Massnahmen zur Förderungen des kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge; einen Anteil an den Kos- ten der NEAT; nicht werkgebundene Beiträge an die Kantone für deren Strassenlas- ten. Die nicht werkgebundenen Beiträge belaufen sich gemäss Gesetz auf mindes- tens 12 Prozent der gesamten zweckgebundenen Einnahmen. Dieser so genannte ordentliche Anteil wurde bisher um einen ausserordentlichen Anteil erhöht. Die zweckgebundenen Einahmen und Ausgaben werden in der Spezialfinanzierung Strassenverkehr (SFSV) abgebildet. Der kumulierte Überschuss wird ebenfalls in dieser Rechnung ausgewiesen. Die SFSV ist integraler Bestandteil der Finanzrech- nung, so dass Mehr- oder Minderausgaben resp. Minder- oder Mehreinnahmen immer direkt zu einer Verschlechterung resp. Verbesserung des Rechnungsabschlus- ses des Bundes führen. Diese zweckfinanzierten Aufgaben sind heute – ausgenommen die Massnahmen zur Güterverkehrsverlagerung von der Strasse auf die Schiene (inkl. Anteil am Bau der NEAT) – Verbundaufgaben. Im Rahmen der NFA wird ein Teil davon entflochten, mithin entweder zur alleinigen Bundesaufgabe oder aber kantonalisiert, soweit letzteres nicht bereits erfolgt ist (z.B. im EP 03). Ein anderer Teil bleibt als Ver- bundaufgabe bestehen, allerdings mit neuen Finanzierungsinstrumenten. Zu erwäh- nen ist, dass die Nationalstrassen (ausgenommen die Fertigstellung des beschlosse- nen Netzes) voll und ganz in die Verantwortung des Bundes fallen. Aus dieser Neuordnung der Aufgaben ergeben sich Mehr- und Minderbelastungen zwischen dem Bund und den Kantonen. Nach den Grundsätzen der NFA über die Globalbilanz ist auch innerhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr die Haushaltneutralität zu beachten (vgl. zweite NFA-Botschaft36).

Frühere Berechnungen der Globalbilanz ergaben, dass der Bund durch die Aufga- benverschiebungen insgesamt gesehen belastet wird, während die Kantone entlastet werden. Der Ausgleich wurde durch den teilweisen oder ganzen Verzicht auf die ausserordentlichen nicht werkgebundenen Beiträge erreicht. Die Globalbilanz 2004/05 zeigt nun aber eine Mehrbelastung des Bundes, die nicht mehr über die soeben erwähnten Beiträge kompensiert werden kann. Es bleibt ein durchschnittli- cher Fehlbetrag von etwas über 50 Millionen Franken, der sich laut Hochrechnung der Bundesbeiträge auf der Basis des Finanzplans 2008 auf etwas über 100 Millio-

36 BBl 2005 6269

nen Franken erhöht. Die Ursache für diesen steigenden Fehlbetrag liegt vor allem im wachsenden Aufwand für den Ausbau und die Engpassbeseitigung sowie für den Unterhalt der Nationalstrassen. Der Fehlbetrag ist also innerhalb der Spezialfinan- zierung Strassenverkehr auszugleichen, sonst geht er im Rahmen der gesamten NFA-Globalbilanz zu Lasten der neuen zweckfreien Ausgleichsinstrumente Res- sourcen- und Lastenausgleich. Alternative Möglichkeiten müssen indessen so ergiebig sein, dass sie einen ansehn- lichen und dauerhaften Beitrag an das Bilanzgleichgewicht zu leisten vermögen. Es liegt nahe, dafür nur Aufgabengebiete heranzuziehen, die über einen hohen finan- ziellen Umfang verfügen. Fehlt diese Voraussetzung, so besteht die Gefahr, dass die mit der Verbundaufgabe beabsichtigte Wirkung unterlaufen wird. Als einzige Mög- lichkeiten, bei den verbleibenden Verbundaufgaben den angestrebten Ausgleich herzustellen, bieten sich die Rubriken Hauptstrassen, Wald und Hochwasserschutz an. Aber auch diese Rubriken sind nicht genügend dotiert, dass sie den Ausgleich im erforderlichen Ausmass leisten können, oder sie müssten wesentlich gekürzt werden, wodurch die entsprechende Verbundaufgabe als solche grundsätzlich in Frage gestellt würde. Ausser Betracht fällt die Kürzung der Aufwendungen im Bereich der Nationalstras- sen. Dies wäre keine echte Kompensation, sondern würde wegen der mit der NFA neu alleinigen Zuständigkeit des Bundes auf eine Aufgabenreduktion hinauslaufen. Als letztlich einzige zweckmässige Alternative bleibt somit eine Reduktion der nicht werkgebundenen Beiträge (einschliesslich Beiträge an Kantone ohne Nationalstras- sen). Hier ist ein echter Ausgleich möglich, weil die (Mehr-) Belastung des Bundes durch einen entsprechenden Minderertrag der Kantone kompensiert wird. Ausser- dem ist die Rubrik von der Dotierung her geeignet, einen Grossteil des erforderli- chen Bilanzgleichgewichts herzustellen. Der ausserordentliche Anteil steht ohnehin für den Ausgleich zur Verfügung, und was den ordentlichen Anteil angeht, ist auf die geltende Rechtslage hinzuweisen, die einen Mindestbetrag von 12 Prozent der gesamten zweckgebundenen Einnahmen vorschreibt. Für eine Reduktion auf dieser Rubrik ist daher eine Gesetzesänderung notwendig. Ein Prozentpunkt der gesamten zweckgebundenen Einnahmen entspricht heute

rund 37 Millionen Franken. Zwei Prozentpunkte würden zwar den Bilanzausgleich für die Jahre 2004/05 schaffen und gar übertreffen, nicht aber den vollen Fehlbetrag bezogen auf das Jahr 2008 ausgleichen, sondern nur gut zwei Drittel dieses Betrags abdecken. Auf der andern Seite würde eine weitere Reduktion um drei Prozent- punkte ein Viertel der bisherigen Beträge ausmachen. Das ist eine Einbusse, welche die Kantone mit ihren ebenfalls hohen Strassenlasten stark treffen würde. Nach Auffassung der Projektorganisation sollten daher der heutige gesetzliche Mindest- betrag von 12 auf lediglich 10 Prozent herabgesetzt werden, die ausserordentlichen Beiträge entfallen sowie der Rest des Fehlbetrags über die Globalbilanz ausserhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr ausgeglichen werden. Detaillierte Angaben über den finanziellen Ausgleich der Spezialfinanzierung Stras- senverkehr finden sich in Anhang 13. Der Wortlaut der Gesetzesänderung geht aus dem Mantelerlass (Ziff. 3) hervor, die Erläuterungen dazu finden sich unter Zif- fer 2.6.

1.7 Festlegung der Bundesanteile an den Ausgaben

der AHV und der IV Die NFA führt zu einer vollständigen Entflechtung der Finanzierung bei der AHV und bei der IV. Sowohl bei der AHV als auch bei der IV werden die Kantone von der Finanzierung der individuellen Leistungen an die Sozialversicherung befreit. Im Bundesbeschluss vom 3. Oktober 2003 (vgl. erste NFA-Botschaft vom 14. Nov. 2001) gehen die Aufgabenbereiche individuelle Leistungen der AHV und individu- elle Leistungen der IV in die ausschliessliche Zuständigkeit des Bundes über. Dies bedingte eine Änderung von Artikel 112 Absatz 3 BV. Die ausschliessliche Bundes- kompetenz in diesen beiden Bereichen war in den eidgenössischen Räten unbestrit- ten. Die entsprechenden Gesetzesänderungen erfolgten im Rahmen der zweiten NFA- Botschaft zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen37. Da die Kantonsbeiträge an die AHV und die IV mit der Entflechtung wegfallen, muss der jeweilige Bundes- beitrag angepasst werden. Bund und Kantone sind sich einig, dass sich die NFA-Aufgabenentflechtung nicht nur für Bund und die Kantone insgesamt haushaltsneutral auswirken soll, sondern auch für die betroffenen Sozialversicherungen. Das in den beiden bisherigen NFA- Botschaften des Bundesrats38 festgehaltene Prinzip der Haushaltsneutralität bezieht sich dabei ausdrücklich auf die dauerhaften Verschiebungen von Aufgaben und nicht auf NFA-Übergangsprobleme, welche sich beispielsweise aufgrund von nachschüssigen Zahlungssystemen in einzelnen Aufgabenbereichen ergeben (vgl.

Ziff. 1.8.3). Mit der Aufgabenentflechtung bei der AHV und der IV dürfen deren

Jahresrechnungen also weder positiv noch negativ beeinflusst werden. Für die Festlegung des Beitrages des Bundes an die AHV und IV sind die Zahlen gemäss Finanzplan 2008 massgebend.

1.7.1 Berechnung des Bundesanteils an der AHV

Die NFA führt bei der Finanzierung der AHV zu einer vollständigen Entflechtung zwischen Bund und Kantonen. Für den Beitrag der öffentlichen Hand an die AHV wird ausschliesslich der Bund zuständig. Die Kantone werden von der Mitfinan- zierung der individuellen Leistungen entlastet, ihr Finanzierungsanteil von heute 3,64 Prozent an den jährlichen Ausgaben der AHV entfällt somit. Im Bereich der Betagtenhilfe (Unterstützung der Betagtenhilfe inkl. Hilfe und Pflege zu Hause) führt die NFA zu einer Teilentflechtung. Die Subventionierung der privaten Orga- nisationen für deren gesamtschweizerische Tätigkeiten wie Beratung und Betreuung betagter Personen, Organisation von Kursen und Wahrnehmung von Koordinations- und Entwicklungsaufgaben bleibt bei der AHV. Die kantonalen und kommunalen Tätigkeiten (Krankenpflege, Hauspflege und Haushaltshilfe sowie Mahlzeiten- dienste und Tagesheime) werden durch die Kantone unterstützt. Bei der IV gehen

37 BBl 2005 6332, 6334

die kollektiven Leistungen (mit Ausnahme der Leistungen nach Artikel 74 Buch- stabe a–c IVG39) vollständig in die Verantwortung der Kantone über. Mit der NFA-Aufgabenentflechtung bei der AHV reduzieren sich sowohl die Ein- nahmen als auch die Ausgaben, dies jedoch in unterschiedlichem Ausmass. Auf der Einnahmenseite der AHV-Betriebsrechnung fallen die bisherigen Kantonsbeiträge an die AHV gemäss Finanzplan 2008 im Umfang von 1,245 Milliarden Franken weg. Das Total der Ausgabenreduktion beträgt gemäss Finanzplan 192 Millionen Franken. Per Saldo ergäbe sich damit eine Verschlechterung des AHV-Finanz- haushalts um 1,053 Milliarden Franken. Damit das Ergebnis für die Versicherung haushaltsneutral ausfällt, wird der Beitrag des Bundes an die AHV von bisher 5,593 Milliarden Franken um diesen Betrag auf neu 6,646 Milliarden Franken erhöht. Der ausgabenprozentuale Bundesbeitrag, welcher gemäss geltendem Recht 16,36 Prozent der AHV-Ausgaben beträgt, wird sich also gestützt auf die Zahlen gemäss Finanzplan 2008 neu auf 19,55 Prozent der um 192 Millionen Franken reduzierten Gesamtausgaben der Versicherung belaufen. Die damit für den Bundeshaushalt verbundene Belastung wird im Rahmen der Globalbilanz wiederum kompensiert. Die Berechnung des Bundesanteils an der AHV findet sich im Anhang 12. Der Wortlaut der Gesetzesänderung geht aus dem Mantelerlass (Ziff. 4) hervor, die Erläuterungen dazu finden sich unter Ziffer 2.7.

1.7.2 Berechnung des Bundesanteils an der IV

Die NFA-Aufgabenentflechtung ist durch zwei Hauptstossrichtungen gekennzeich- net: Einerseits beteiligen sich die Kantone nicht mehr an der Finanzierung der indi- viduellen Leistungen der Versicherung (Renten, Taggelder, Hilflosenentschädigun- gen, individuelle Massnahmen, etc.). Ihr Finanzierungsanteil in der Höhe von 12,5 Prozent der Ausgaben der IV entfällt somit. Andererseits werden die Bereiche der bisher von der IV finanzierten Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werk- stätten und Tagesstätten sowie der Beiträge an die Sonderschulung kantonalisiert. Im Rahmen der Bewältigung der Übergangsprobleme im Zusammenhang mit der nach- schüssigen Finanzierung der Behinderteninstitutionen erfolgt zudem eine Kompen- sation der Zinsbelastung, welche der IV durch die Finanzierung der nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen gegenüber den Behinderteninstitutionen entsteht. (vgl.

Ziff. 1.8.3.3)

Mit der NFA-Aufgabenentflechtung reduzieren sich also sowohl bisherige Einnahmen als auch Ausgaben der Versicherung: Gemäss Finanzplan 2008 fallen auf der Ein- nahmenseite der IV-Betriebsrechnung die bisherigen Kantonsbeiträge an die IV im Umfange von 1565 Millionen Franken weg. Auf der Ausgabenseite werden verschie- dene Versicherungsleistungen im kollektiven Bereich und in der Sonderschulung sowie im Zusammenhang mit den Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberu- fe nicht mehr durch die IV finanziert. Das Total dieser Ausgabenreduktionen beträgt 2484 Millionen Franken. Dagegen erhöht sich der Zinsaufwand infolge der Finanzie- rung der nachschüssigen Verpflichtungen um 24,5 Millionen Franken. Per Saldo ergibt sich damit eine Verbesserung im IV-Finanzhaushalt von 894,5 Millionen Franken.

39 SR 831.20

Damit das Ergebnis für die Versicherung haushaltsneutral ausfällt, wird der Beitrag des Bundes an die IV von bisher rund 4695 Millionen Franken um diesen Betrag auf neu 3800,5 Millionen Franken reduziert. Der ausgabenprozentuale Bundesbeitrag, welcher gemäss geltendem Recht 37,5 Prozent der IV-Ausgaben beträgt, wird sich also gestützt auf die Zahlen gemäss Finanzplan 2008 neu auf 37,78 Prozent der um 2459,5 Millionen Franken reduzierten Gesamtausgaben der Versicherung belaufen. Die damit für den Bundeshaushalt verbundene Entlastung wird durch entsprechende Ausgleichszahlungen des Bundes im Rahmen des Ressourcen- und Lastenausgleichs an die Kantone wiederum kompensiert. Die Berechnung des Bundesanteils an der IV findet sich im Anhang 12. Der Wort- laut der einzelnen Gesetzesänderungen geht aus dem Mantelerlass (Ziff. 5) hervor, die Erläuterungen dazu finden sich unter Ziffer 2.8.

1.8 Übergangsprobleme

Die Aufgabenentflechtung der NFA führt aufgrund von altrechtlichen Verpflichtun- gen und nachschüssigen Beitragssystemen für den Bund, die Sozialversicherungen und die Kantone zu temporären Doppelbelastungen in der Finanzierungsrechnung und teilweise auch in der Aufwandrechnung. Dabei ist zu unterscheiden zwischen altrechtlichen Verpflichtungen bei verbleibenden Verbundaufgaben, altrechtlichen Verpflichtungen in Aufgabenbereichen, die entflochten werden, sowie offenen Verpflichtungen aufgrund eines nachschüssigen Beitragssystems. Separat zu behan- deln sind die entsprechenden Positionen bei den Sozialversicherungen und innerhalb der Spezialfinanzierung Strasse.

1.8.1 Ausgangslage gemäss erster und zweiter

NFA-Botschaft Gemäss erster NFA-Botschaft40 sind grundsätzlich zwei Ausgangssituationen von- einander zu unterscheiden: – Für vor Inkrafttreten der NFA rechtskräftig zugesicherte und bereits ausge- führte oder in Realisierung stehende Projekte besteht aus rechtlicher Sicht kein Handlungsbedarf. Der Bund kommt seinen Verpflichtungen gestützt auf die entsprechenden Verfügungen vollumfänglich nach. – Anders zu beurteilen sind Projekte, für die seitens des Bundes wohl eine Zusicherung vorliegt, die aber vor Inkrafttreten der NFA noch nicht in Angriff genommen wurden. Hier soll der Bund während einer Übergangszeit seine Verpflichtungen wahrnehmen, sofern die Vorhaben in dieser Über- gangszeit realisiert werden. Danach laufen die Verpflichtungen des Bundes per Saldo aller Ansprüche aus. Für Vorhaben, die während dieser Über- gangszeit nicht realisiert werden, erlöschen somit die altrechtlichen Ver- pflichtungen des Bundes.

40 BBl 2002 2329

Es besteht Einigkeit darüber, dass nach altem Recht zugesicherte Bundesbeiträge für bereits ausgeführte oder in Realisierung stehende Projekte (Ausgangssituation 1) vollumfänglich ausgerichtet werden sollen. Das leiche gilt grundsätzlich auch für die Ausgangssituation 2, wobei für diese noch nicht in Angriff genommenen Projekte in Artikel 20 Buchstabe b FiLaG eine Über- gangsfrist von 3 Jahren festgeschrieben wird. Um einem möglichen «Gesuchsstau» präventiv entgegenzuwirken, ist in Artikel 20 Buchstabe a FiLaG in Abweichung zu Artikel 36 SuG41 vorgesehen, dass «Gesuche um Finanzhilfen und Abgeltungen, die nach Inkrafttreten dieser Bestimmung, aber vor Inkrafttreten des neuen Finanzausgleichs im betreffenden Beitragsbereich einge- reicht wurden, (…) nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht beur- teilt (werden).» Mit dieser Vorgehensweise kann sichergestellt werden, dass der Umfang der Gesuchsbehandlung und der dafür erforderliche Mittelbedarf auch in der Übergangszeit den courant normal nicht übersteigen42. Damit die beabsichtigte Wirkung eintritt, wurde Artikel 20 FiLaG durch den Bundesrat bereits auf den 1. April 2005 in Kraft gesetzt43. In der zweiten NFA-Botschaft44 wurden der finanzielle Umfang solcher Zahlungen geschätzt und Lösungsmöglichkeiten für die betroffenen Aufgabenbereiche aufge- zeigt. Bund und Kantone stimmten darin überein, dass im Sinne eines Interessen- ausgleichs eine für beide Seiten faire Gesamtlösung dieser Übergangsprobleme anzustreben sei.

1.8.2 Altrechtliche Verpflichtungen des Bundes

Bei den altrechtlichen Verpflichtungen handelt es sich um Ansprüche für in Zukunft zu erbringende Leistungen, welche noch auf der Grundlage des geltenden Rechts zugesichert worden sind. Es handelt sich dabei um die folgenden, per 31. Dezember

2007 geschätzten Beträge (Tabelle 12):

Tabelle 12 Bestand der altrechtlichen Verpflichtungen per 31. Dezember 2007 (Schätzung in Millionen Franken, Stand Sommer 2005)

Aufgabenbereich Altrechtliche Verpflichtungen am 31.12.2007

Total davon Finanz- kraftzuschläge

Natur- und Landschaftsschutz 9 1 Wald 294 39 Hochwasserschutz 110 14 Lärmschutz 13 3 Hauptstrassen 374 58 Verkehrstrennung 13 4

41 Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG), SR 616.1

42 BBl 2002 2485

43 AS 2005 1489

44 BBl 2005 6029

Aufgabenbereich Altrechtliche Verpflichtungen am 31.12.2007

Total davon Finanz- kraftzuschläge

Amtliche Vermessung 48 22 Wohnbausanierung im Berggebiet 9 0 Heimatschutz und Denkmalpflege 30 8 Hochschulen 89 11

Total 989 102

Mit Ausnahme des Bereichs Verkehrstrennung handelt es sich ausschliesslich um Aufgabenbereiche, welche auch nach dem Übergang zur NFA von Bund und Kan- tonen im Verbund wahrgenommen werden. Grundsätzlich sind diese altrechtlichen Verpflichtungen einschliesslich der darin enthaltenen Finanzkraftzuschläge zu Lasten der Zahlungskredite der folgenden Jahre abzubauen. Dies wird in der Über- gangszeit dazu führen, dass es in den ersten Jahren nach Inkrafttreten der NFA zu Verzögerungen bei der Einführung der neuen Finanzierungsformen der NFA (Pro- grammvereinbarungen, Pauschalbeiträge) kommen kann. Dies kann überdies tem- poräre Verzerrungen in der Verteilungswirkung der NFA zur Folge haben, da die einzelnen Kantone in unterschiedlichem Ausmass vom Abbau des Verpflichtungs- überhangs und insbesondere der darin enthaltenen Finanzkraftzuschläge profitieren werden. Aufgrund des geringen Ausmasses der Finanzkraftzuschläge von rund

100 Millionen Franken, verglichen mit dem gesamten künftigen Ausgleichsvolumen

von rund 3,7 Milliarden Franken, kann dieser Effekt vernachlässigt werden. Innerhalb der Spezialfinanzierung Strassen werden die altrechtlichen Verpflichtun- gen bei den Hauptstrassen vorab mit einer entsprechenden Reduktion der neuen Globalbeiträge an die Kantone kompensiert. Bei der Verkehrstrennung werden die noch ausstehenden Beiträge zu Lasten der allgemeinen Strassenbeiträge und den Beiträgen an Kantone ohne Nationalstrassen abgebaut. Im Zusammenhang mit den altrechtlichen Verpflichtungen des Bundes besteht kein rechtlicher Handlungsbedarf.

1.8.3 Offene Verpflichtungen aufgrund eines

nachschüssigen Beitragssystems Ein nachschüssiges Beitragssystem ist dann gegeben, wenn Beiträge für erbrachte Leistungen, für welche ein rechtlicher Anspruch auf Finanzhilfen und Abgeltungen besteht, erst in den Jahren nach der Leistungserbringung bezahlt werden. Dies bedeutet, dass die Beitragsempfänger die Bundesleistungen über eigene Mittel oder den Kapitalmarkt vorfinanzieren müssen. Gemäss Tabelle 13 sind die folgenden Positionen betroffen:

Tabelle 13 Ausstehende nachschüssige Beiträge am 31. Dezember 2007 mit ausserordentlichem Zahlungsbedarf in den Jahren 2008–2011 (Schätzung in Millionen Franken, Stand Sommer 2006)45

Beiträge gemäss Ausstehende Ausserordentlicher Voranschlag nachschüssige Zahlungsbedarf Beiträge Ende

2007 2007 2008 2009 2010 2011

IV: Bau- und Betriebsbeiträge an Heime und Werkstätten 1486 1340 1095 210 30 5 IV: Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberufe 62 76 65 11 IV: Bau- und Betriebsbeiträge an Sonderschulen 445 546 460 61 20 5 Prämienverbilligung 2327 624 624 Landwirtschaft: kantonale Beratung 18 10 10 Ausbildungsbeihilfen 77 51 51

Total 2647 2305 282 50 10 davon IV 1962 1620 282 50 10

1.8.3.1 Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen der IV

Grundsätzlich ist der Übergang zur NFA für die IV erfolgsneutral: Den wegfallen- den Aufwandpositionen von 2484 Millionen Franken stehen die wegfallenden Kan- tonsbeiträge von 1565 Millionen Franken sowie die Reduktion der Bundesbeiträge um 895 Millionen Franken gegenüber. Das nachschüssige Zahlungssystem im Bereich der kollektiven Leistungen führt jedoch dazu, dass bei der IV auch in den Jahren 2008 bis 2011 noch Verpflichtungen gegenüber den Institutionen von insgesamt 1962 Millionen Franken bestehen, obwohl der Bereich der kollektiven Leistungen mit dem Übergang zur NFA ab dem 1. Januar 2008 grundsätzlich nicht mehr in ihrem Verantwortungsbereich liegt. Da diese Verpflichtungen nach altem Recht entstanden sind, sind sie nicht von der IV allein, sondern nach dem altrechtlichen Finanzierungsschlüssel zu 3/8 vom Bund und zu 1/8 von den Kantonen mitzufinanzieren (vgl. Tabelle 14):

45 Es sind nur die am 31.12.2007 ausstehenden nachschüssigen Beiträge aufgeführt, welche in den Jahren 2008–2011 zu einem ausserordentlichen Zahlungsbedarf führen und des- halb Ende 2007 in der Bilanz des Bundes ausgewiesen werden.

Tabelle 14 Aufteilung der nachschüssigen Zahlungen der IV für kollektive Leistungen (in Millionen Franken)

Geschätzter Gesamtbetrag 1962

davon 3/8 Anteil Bund 736 1/8 Anteil Kantone 245

Verbleibende Belastung der IV zulasten der Beitragszahler 981

Die nachschüssigen Zahlungen der IV an die Institutionen führen in den Jahren

2008 ff. bei der IV, dem Bund und den Kantonen zu einem entsprechenden Liqui-

ditätsabfluss zu Gunsten der Institutionen. Im Interesse der Planungssicherheit und um eine endgültige Abwicklung der Zah- lungen im ersten Jahr nach Einführung der NFA zu ermöglichen, werden die Beträge mit dieser Vorlage aufgrund der Schätzungen gemäss Finanzplan 2008 abschlies- send festgelegt. Diese Schätzungen wurden von der Firma B,S,S Volkswirtschaft- liche Beratung, Basel überprüft und bezüglich der kollektiven Leistungen als korrekt bestätigt46. Die Aufteilung der zu leistenden Beiträge auf die einzelnen Kantone erfolgt anhand eines Schlüssels, welcher die Verteilung gemäss Leistungen 2005 sowie die Finanz- kraft für die Jahre 2006/2007 berücksichtigt. Die Berechnung richtet sich nach der Verordnung vom 2. Dezember 198547 über die Beiträge der Kantone an die Invali- denversicherung. Tabelle 15 zeigt die sich daraus ergebende Belastung der einzelnen Kantone.

46 «Überprüfung der Hochrechnungen des BSV zu den nachschüssigen Verpflichtungen der IV bei den kollektiven Leistungen und bei den abzugrenzenden Positionen bei den Rentennachzahlungen und den übrigen individuellen Leistungen» – Bericht B,S,S vom 17. November 2006 zu Handen der EFV und der FDK 47 SR 831.272.1

Tabelle 15 Beiträge der Kantone an die nachschüssigen Zahlungen der IV für kollektive Leistungen gemäss Verteilschlüssel, berechnet aufgrund der Gesamtleistungen der IV im Jahr 2005 und der Finanzkraft 2006/2007 (in Millionen Franken) Finanzierungsbeiträge Verteil- kollektive schlüssel Leistungen IV ZH 22.62 55.4 BE 7.72 18.9 LU 3.19 7.8 UR 0.19 0.5 SZ 1.50 3.7 OW 0.15 0.4 NW 0.47 1.2 GL 0.43 1.1 ZG 2.15 5.3 FR 2.14 5.2 SO 2.93 7.2 BS 6.26 15.3 BL 4.42 10.8 SH 0.99 2.4 AR 0.46 1.1 AI 0.10 0.3 SG 5.71 14.0 GR 1.47 3.6 AG 8.29 20.3 TG 2.76 6.8 TI 4.46 10.9 VD 8.84 21.7 VS 1.61 4.0 NE 1.88 4.6 GE 8.66 21.2 JU 0.60 1.5 TOTAL 100.00 245.0

Im Rahmen der Einführung des Neuen Rechnungsmodells wird der Bund für seinen Anteil von 3/8 der nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen der IV bereits per Ende

2006 Rückstellungen bilden.

1.8.3.2 Verbleibende Nettobelastung der IV

Im Gegensatz zum Bund wird die IV ihre Rechnung bis auf Weiteres nach dem Kassenprinzip führen und keine periodengerechten Abgrenzungen vornehmen. Dies hat zur Folge, dass die Nettobelastung der IV von 981 Millionen Franken für die nachschüssigen Beitragszahlungen an die Institutionen in den Jahren 2008 ff. erfolgswirksam verbucht werden muss.

Infolge des mit den nachschüssigen Verpflichtungen verbundenen Liquiditätsabflus- ses wird sich die Verschuldung der IV beim AHV-Fonds um den gleichen Betrag erhöhen. Bei einem Zinssatz von 2,5 Prozent p.a.48 und einer Verzinsung der gesam- ten zusätzlichen Schuld ergibt sich dadurch für die IV eine um 24,5 Millionen Fran- ken höhere Zinsbelastung. Sofern die Kantone zu einer periodengerechten Finanzie- rung der Institutionen übergehen, bewirken die nachschüssigen Zahlungen der IV beim Übergang zur NFA einen einmaligen Liquiditätszufluss, der es den Institutio- nen erlaubt, auf Überbrückungsfinanzierungen über Bankkredite zu verzichten sowie langfristiges Fremdkapital abzubauen. Von den dadurch bewirkten Zinseinsparun- gen profitieren die Kantone, welche die Defizitfinanzierung übernehmen. Behalten die Kantone die nachschüssige Finanzierung bei, so fällt der Liquiditätszufluss und die entsprechenden Zinseinsparungen direkt bei den Kantonen an. Angesichts der schwierigen finanziellen Situation der IV wurden verschiedene Mög- lichkeiten diskutiert, um eine finanzielle Mehrbelastung der IV durch die Einführung der NFA zu verhindern. Im Vordergrund stand dabei eine Beteiligung der Kantone an den latenten Verpflichtungen der IV bei den Rentennachzahlungen und den übrigen individuellen Leistungen. Der verbleibende Liquiditätsabfluss bei der IV sollte anschliessend von den Kantonen in Form von unverzinslichen und unbefriste- ten Darlehen der Kantone an die IV zurückgeführt werden. Als Alternative wurde diskutiert, die zusätzliche Zinsbelastung der IV im Rahmen der Globalbilanz aus- zugleichen. Die latenten Verpflichtungen der IV bei den Rentennachzahlungen und den indivi- duellen Massnahmen sind darauf zurückzuführen, dass die IV mit der Rentenzuspra- che faktisch immer rückwirkende Verpflichtungen eingehen muss, dass aber wegen der nicht periodengerechten Verbuchungspraxis die damit verbundenen Lasten in der Rechnung der IV nicht im Jahr des Anspruches verbucht werden können, son- dern erst in den Auszahlungsjahren. Ebenfalls zu Überschneidungen führt die Tat- sache, dass zwischen der Anmeldung und dem Erlass der Verfügung durch das Abklärungs- und allfällige Gerichtsverfahren eine lange Zeitspanne liegen kann. Gemäss Angaben des Bundesamts für Sozialversicherungen entfallen von den Ren-

tennachzahlungen von rund 1,1 Milliarden Franken pro Jahr jeweils ca. 70 Prozent auf Anspruchsjahre, die vor dem Auszahlungs- und damit Verbuchungsjahr liegen. Für das Jahr 2004 ergibt eine periodengerechte Abgrenzung einen Betrag von netto

600 Millionen Franken (750 Mio. Nachzahlungen abzüglich 150 Mio. Rückerstat-

tungen). Im Jahre 2008 wird die IV demzufolge noch rund 600 Millionen Franken für Leistungen aufbringen müssen, welche Rechtsansprüche betreffen, die vor dem 1. Januar 2008 entstanden sind. Zusätzlich werden auch in den folgenden Jahren noch Leistungen ausbezahlt, deren Anspruch vor dem Jahr 2008 entstanden ist. Diese Beträge belaufen sich auf weitere rund 300 Millionen Franken. In den individuellen Massnahmen sind ebenfalls Nachzahlungen für Leistungen aus früheren Jahren enthalten, die darauf zurückzuführen sind, dass einerseits Verfügun- gen erst nach Ablauf des Jahres erlassen werden können und anderseits die letzte Rate eines Jahresanspruchs erst im folgenden Jahr ausbezahlt wird. Bei Ausgaben von 1,55 Milliarden Franken (Jahr 2004) betrugen die Zahlungen für frühere Jahre rund 500 Millionen Franken.

48 Die IV muss ihre Schulden beim AHV-Fonds gemäss dem vierjährigen Swapsatz verzin- sen. Dieser liegt gegenwärtig bei 2,55 %. Das BSV rechnet längerfristig mit 2,5 %.

Gemäss diesen Schätzungen des Bundesamts für Sozialversicherungen beläuft sich somit die Gesamtsumme der periodengerecht abzugrenzenden Aufwandpositionen der IV per 31. Dezember 2007 auf rund 1,4 Milliarden Franken (vgl. Tabelle 16)49.

Tabelle 16 Nachzahlungen ordentliche und ausserordentliche Renten sowie übrige periodengerecht abzugrenzende Aufwandpositionen der IV bei den individuellen Massnahmen (in Millionen Franken)

Rentennachzahlungen für Jahre vor Einführung der NFA – im ersten Jahr nach Einführung NFA 600 – in späteren Jahren 300 Nachzahlungen für Leistungen aus früheren Jahren bei den individuellen Massnahmen 500

Total 1400

davon 3/8 Anteil Bund 525 1/8 Anteil Kantone 175

In konsequenter Anwendung einer periodengerechten Aufwanderfassung müssten beim Übergang zur NFA auch diese insgesamt rund 1,4 Milliarden Franken noch nach dem altem Verteilschlüssel finanziert werden. Der Kantonsanteil von 1/8 würde sich dabei auf 175 Millionen Franken belaufen. Die Lösungsvorschläge wurden jedoch im Rahmen der Vernehmlassung zur dritten NFA-Vorlage von den Kantonen einhellig abgelehnt. Die schwierige finanzielle Lage der IV wurde zwar durchwegs anerkannt, und es wurde auch nicht bestritten, dass die Verschlechterung der Liquiditätssituation der IV mit einer zusätzlichen Zinsbelastung verbunden ist. Die finanziellen Probleme der IV seien jedoch nicht auf die NFA zurückzuführen, weshalb für die Sanierung der IV Lösungen ausserhalb der NFA-Vorlage gesucht werden müssten. Konkret wiesen die Kantone darauf hin, dass bei einer konsequenten periodenge- rechten Rechnungsabgrenzung nicht nur die Verpflichtungen der IV, sondern auch die Erträge der direkten Bundessteuern nach den gleichen Grundsätzen behandelt werden müssten. Dies würde bedeuten, dass den Kantonen von allen ab 1. Januar

2008 eingehenden Steuern für die Steuerjahre 2006 und früher noch 30 statt

17 Prozent zustehen würden. Dies entspräche der vorgeschlagenen Lösung bei den

Rentennachzahlungen und den übrigen abzugrenzenden Positionen bei den individu- ellen Leistungen der IV. Gemäss Berechnungen der Eidgenössischen Steuerverwal- tung würde eine solche Lösung zu einer einmaligen Zusatzbelastung des Bundes von

655 Millionen Franken führen.

Gegen eine Rückführung der Liquidität an die IV in Form unbefristeter zinsloser Darlehen der Kantone wurde insbesondere argumentiert, dass einerseits aufgrund der gesetzlichen Buchungsvorschriften die meisten Kantone solche Darlehen unver-

49 Die bereits erwähnte Überprüfung durch die Firma B,S,S. (vgl. Fussnote 43) hat gezeigt, dass die Schätzungen im Bereich der Rentennachzahlungen mit grossen Unsicherheiten verbunden sind.

züglich als Aufwand abschreiben müssten und dass anderseits mit einer solchen Lösung entgegen den Entflechtungsgrundsätzen der NFA eine Verflechtung mit den Kantonen beibehalten würde. Bezüglich einer Berücksichtigung der Zinsen in der Globalbilanz wurde geltend gemacht, dass infolge der bisherigen nachschüssigen Zahlungsweise der IV den Institutionen beziehungsweise über ihre Beteiligung an den Defiziten den Kantonen ungerechtfertigterweise Zinskosten entstanden seien, und es jetzt stossend wäre, wenn die Kantone beim Übergang zur NFA für etwas belastet würden, was ihnen schon lange zugestanden hätte.

1.8.3.3 Vorgesehene Lösung

Wie bereits erwähnt, beteiligen sich Bund und Kantone an den nachschüssigen kollektiven Beiträgen der IV. Damit übernehmen sie ihre gesetzlichen Anteile von 3/8 bzw. 1/8 an sämtlichen vor dem Zeitpunkt des Übergangs zur NFA entstandenen Verpflichtungen der IV. Auf eine zusätzliche Beteiligung der Kantone an den latenten Verpflichtungen der IV bei den Rentennachzahlungen und den übrigen individuellen Leistungen wird demgegenüber verzichtet, womit auch eine analoge periodengerechte Abgrenzung bei den direkten Bundessteuern entfällt. Die zusätzliche Zinsbelastung, welche der IV durch die Erfüllung der nachschüssi- gen Zahlungsverpflichtungen verursacht wird, wird in der Globalbilanz zu Lasten der Kantone abgegolten. Der Ausgleich der Globalbilanz erfolgt, indem der Bund seinen Beitrag an die IV um 24,5 Millionen Franken erhöht und im Gegenzug seine Leistungen an die Kantone im Rahmen der neuen Ausgleichsgefässe um den glei- chen Betrag reduziert (vgl. Tabelle 17). Damit wird sicher gestellt, dass sich die finanzielle Situation der IV durch die Einführung der NFA nicht verschlechtert. Dieser Kompromiss wird auch von den Kantonsvertretern im politischen Steue- rungsorgan NFA mitgetragen; dies allerdings unter der Bedingung, dass mit der Bereitschaft, der IV die zusätzliche Zinsbelastung abzugelten, die Aufgabenentflech- tung zwischen den Kantonen und der IV endgültig vollzogen und die Kantone aus jeglicher künftigen Mitfinanzierungspflicht entlassen werden.

Tabelle 17 Verrechnung der zusätzlichen Zinsbelastung der IV in der Globalbilanz (in Millionen Franken; (+) = Belastung, (–) = Entlastung)

IV Kantone Bund

Zinsbelastung nachschüssige Verpflichtungen der IV 24.5 –24.5 Erhöhung Bundesbeitrag an IV –24.5 24.5 Reduktion Ressourcen- und Lastenausgleich 24.5 –24.5

Summe 0 0 0

Die Beteiligung des Bundes und der Kantone an den nachschüssigen Zahlungen der IV an die Institutionen, wird in einer Übergangsbestimmung zum IVG geregelt. Als Anhang zu dieser Übergangsbestimmung wird auch der Verteilschlüssel auf die Kantone definitiv festgelegt. Der Wortlaut der Gesetzesänderung geht aus dem Mantelerlass (Ziff. 5) hervor, die Erläuterungen dazu finden sich unter Ziffer 2.8. Die Berücksichtigung der Zinsbelastung in der Globalbilanz benötigt keine beson- dere gesetzliche Grundlage. Sie erfolgt über eine Erhöhung des Bundesbeitrags an die IV einerseits und über eine analoge Reduktion der Leistungen des Bundes im Rahmen der neuen Ausgleichsgefässe anderseits (vgl. Anhang 1). Der Ausgleich der Zinsbelastung führt zu einer permanenten Erhöhung des Finanzierungsanteils des Bundes im IVG um 0,16 Prozentpunkte (vgl. Tabelle 2 in Anhang 12). Sollte sich dieser Anteil aufgrund der Zinsentwicklung mittel- bis langfristig als zu tief oder zu hoch erweisen, so kann er im Rahmen der alle vier Jahre erfolgenden Neudotierung der Ausgleichsgefässe vom Parlament entsprechend angepasst werden.

1.8.4 Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen des Bundes

1.8.4.1 Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung

Bei den Prämienverbilligungen beträgt der geschätzte Zahlungsüberhang des Bundes

624 Millionen Franken. Die offenen nachschüssigen Zahlungen des Bundes an die

Kantone sind darauf zurückzuführen, dass der Bund nach heutiger Regelung 77 Prozent seiner Beiträge im laufenden und 23 Prozent im Folgejahr nach Eintreffen der definitiven Abrechnung der Kantone ausbezahlt.

1.8.4.2 Landwirtschaftliches Beratungswesen

Es handelt sich um die mit der NFA wegfallenden Bundesbeiträge an die kantonalen Beratungsdienste. Die Auszahlung erfolgt heute vier Monate nach Abschluss des Rechnungsjahres oder nach Ende der Veranstaltung. Im Jahre 2008 besteht noch ein geschätzter Zahlungsbedarf von 10 Millionen Franken.

1.8.4.3 Ausbildungsbeihilfen

Die Beiträge des Bundes an die anrechenbaren Aufwendungen der Kantone für Ausbildungsbeihilfen werden gemäss geltender Regelung aufgrund der Abrechnung der Kantone im Folgejahr überwiesen. Mit der NFA fallen die bisherigen Bundes- beiträge an die Ausbildungsbeihilfen für die Sekundarstufe II sowie die Finanzkraft- zuschläge weg. An der nachschüssigen Auszahlung der verbleibenden Bundesbei- träge wird festgehalten. Der zusätzliche Zahlungsbedarf für das Jahr 2008 ergibt sich aus der Differenz zwischen den bisherigen und den neuen Leistungen des Bundes. Er wird auf 51 Millionen Franken geschätzt.

1.8.5 Zusammenfassung des Mittelflusses

aus den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen Die Zahlungsflüsse im Zusammenhang mit den nachschüssigen Zahlungsverpflich- tungen können wie folgt zusammengefasst werden (Tabelle 18):

Tabelle 18 Zusammenfassung der Mittelflüsse aus den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen in Millionen Franken; (+) Belastung, (-) Entlastung Bund Total 2008 2009 2010 2011 Bund an Kantone 685 685 0 0 0 Bund an IV 736 736 0 0 0 Saldo Bund 1'421 1'421 0 0 0

Kantone Total 2008 2009 2010 2011 Bund an Kantone -685 -685 0 0 0 Kantone an IV: Beiträge à fonds perdu 245 245 0 0 0 Saldo Kantone -440 -440 0 0 0

Sozialversicherungen Total 2008 2009 2010 2011 IV an Institutionen 1'962 1'620 282 50 10 Bund an IV -736 -736 0 0 0 Kantone an IV: Beiträge à fonds perdu -245 -245 0 0 0 Saldo Sozialversicherungen 981 639 282 50 10

Heime und Institutionen Total 2008 2009 2010 2011 IV an Institutionen -1'962 -1'620 -282 -50 -10 Saldo Heime und Institutionen -1'962 -1'620 -282 -50 -10

Saldo 0 0 0 0 0

Die Zusammenfassung zeigt, dass insgesamt ein Liquiditätstransfer zu den Heimen und Institutionen sowie zu den Kantonen stattfindet, welche dadurch ihre Fremdver- schuldung abbauen können. Die Aufteilung auf die einzelnen Kantone zeigt die Tabelle in Anhang 14. Das Ergebnis gemäss Tabelle 18 ergibt sich unter der Annahme, dass die Kantone künftig zu einer periodengerechten Finanzierung der Heime und Institutionen über- gehen werden. Davon kann ausgegangen werden, weil die Interkantonale Vereinba- rung für soziale Einrichtungen (IVSE), welche die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen in diesem Bereich regelt, ebenfalls eine periodengerechte Finanzierung vorsieht. Falls die Kantone die bisherige nachschüssige Finanzierung beibehalten würden, würde ein Teil des Liquiditätstransfers zu den Heimen und Institutionen bei ihnen verbleiben. Der ausgewiesene Saldo des Bundes in der Höhe von 1,421 Milliarden Franken führt zu einer vorübergehenden Doppelbelastung in der Finanzrechnung des Bundes und damit zu einem entsprechenden ausserordentlichen Zahlungsbedarf. Dieser soll im Jahr des Übergangs zur NFA vollständig beglichen werden, auch wenn die zu Grunde liegenden Verpflichtungen erst später anfallen. Wie bereits in der zweiten NFA-Botschaft im Zusammenhang mit dem Neuen Rechnungsmodell des Bundes

ausgeführt50, werden die ausgewiesenen Verpflichtungen aufgrund eines nachschüs- sigen Beitragssystems im Rahmen des Restatements der Eröffnungsbilanz 2007 ausgewiesen, ohne jedoch finanzwirksam zu sein. Die Auszahlung der geschuldeten Beiträge in den Folgejahren (grösstenteils 2008, siehe Tabelle 18) ist somit später in der Erfolgsrechnung neutral, bewirkt aber in der Finanzierungs- und Mittelfluss- rechnung Ausgaben in dieser Höhe.

1.8.6 Schlussabrechnungen für das Jahr 2007

1.8.6.1 Direkte Bundessteuern

Mit der NFA wird der Anteil der Kantone an der direkten Bundessteuer auf

17 Prozent herabgesetzt und Artikel 196 Absatz 1 des Bundesgesetzes vom

14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG)51 entsprechend geändert. Die Anteile der Kantone an der direkten Bundessteuer beziehen sich gemäss DBG auf die Zahlungseingänge. Sie werden deshalb zwischen Bund und Kantonen nach dem Kassenprinzip abgerechnet, d.h., dass alle in einem bestimmten Rechnungsjahr eingegangenen Steuern nach den für dieses Jahr geltenden Verteilungskriterien abgerechnet werden, unabhängig davon, für welches Steuerjahr die Beträge geschul- det sind. Die Abrechnung über den horizontalen Finanzausgleich wird jeweils zu Beginn des Folgejahres erstellt. Die Anfang 2008 zu erstellende Abrechnung betrifft somit noch das Jahr 2007 und wird deshalb nach altem Recht erstellt.

1.8.6.2 Kantonsanteile an der Verrechnungssteuer

Gemäss Artikel 2 Absatz 2 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (VStG)52 wird der Anteil der Kantone jeweils nach Jahresende bzw. mit der neuen Fassung zu Beginn des Folgejahres auf die Kantone verteilt. Auch hier bezieht sich die Anfang 2008 zu erstellende Schlussabrechnung noch auf das Jahr 2007, was bedeutet, dass die Erträge noch nach dem alten Recht aufzuteilen sind.

1.8.6.3 Anteil der Kantone an der Mineralölsteuer

Die Verteilung der ordentlichen und ausserordentlichen Mineralölsteueranteile für allgemeine Beiträge und den Finanzausgleich sowie für Beiträge an Kantone mit internationalen Alpenstrassen und solche ohne Nationalstrassen erfolgt jeweils aufgrund einer Schätzung der Erträge der Mineralölsteuer und des Autobahnvignet- tenverkaufs. Die Differenz zwischen Schätzung und effektiven Erträgen wird dann jeweils im kommenden Jahr bei der Gesamtsumme der zu verteilenden Mittel aus- geglichen.

50 BBl 2005 6294 f.

51 BBl 2006 8348

52 BBl 2006 8348

Da mit der NFA ab 2008 der ordentliche Mineralölsteueranteil von 12 Prozent auf 10 Prozent reduziert wird, der ausserordentliche Mineralölsteueranteil und die Bei- träge an Kantone mit internationalen Alpenstrassen entfallen, sowie die Mittelver- wendung und die Verteilschlüssel neu festgelegt werden, kann die Korrektur aus dem Jahr 2007 nicht mehr einfach beim Gesamtbetrag der zu verteilenden Mittel vorgenommen werden. Es muss vielmehr eine Schlussabrechnung anhand der Para- meter für 2007 vorgenommen werden. Nachzahlungen an die Kantone oder Rück- forderungen von den Kantonen für 2007 werden bei den Auszahlungen der Mineral- ölsteueranteile 2008 dazu geschlagen oder in Abzug gebracht. Bei Ausbau, Unterhalt und Betrieb der Nationalstrassen sind mit der NFA wegen der neu vollen Kostenübernahme durch den Bund Schlussabrechnungen für die im Jahre

2007 erbrachten Leistungen zu erstellen, bei noch nicht abgeschlossenen Ausbau-

und Unterhaltsprojekten Zwischenschlussabrechnungen (so wie früher bei der Ände- rung der MWST-Sätze). Die den Kantonen noch zustehenden Bundesbeiträge für das Jahr 2007 können von den Kantonen im Jahre 2008 gemäss den Standardverfah- ren geltend gemacht und vom Bund ausbezahlt werden53. Die allfällige Abgeltung für Grundstücke und Bauwerke, welche für die National- strassen nicht mehr benötigt werden, die Kantone jedoch behalten wollen, wird durch den Bund nach Inkrafttreten der NFA bzw. gegebenenfalls nach Abschluss der noch pendenten Landerwerbsgeschäfte in Rechnung gestellt.

1.8.6.4 Beiträge der Kantone an die Sozialversicherungen

Gemäss geltender Regelung leisten die Kantone monatliche Akontozahlungen. Zu Beginn des Folgejahres wird eine Schlussabrechnung erstellt, die sich auch beim Übergang zur NFA noch nach dem alten Recht richtet.

1.8.6.5 Ergänzungsleistungen

Die Schlussabrechnung für das Jahr 2007 ist dem Bundesamt für Sozialversicherun- gen bis zum 31. Dezember 2007 einzureichen. Der Anteil der Kantone richtet sich nach altem Recht und wird in der ersten Hälfte Januar 2008 auf Rechnung 2007 ausbezahlt. Auf der Finanzierungsebene (Bund – Kantone) gilt bereits heute das Kassenprinzip. Alle in einem bestimmten Kalenderjahr ausgerichteten Ergänzungsleistungen (unab- hängig, ob es sich um Nachzahlungen für ein früheres Jahr handelt), zurückgefor- derten Ergänzungsleistungen (unabhängig für welches Kalenderjahr) wie auch Abschreibungen und Erlasse von zurückgeforderten Ergänzungsleistungen werden zu dem Bundesbeitrag abgerechnet, der in diesem Kalenderjahr massgebend ist. Die Ergänzungsleistungen kennen keine periodengerechten Abgrenzungen.

53 Daraus resultiert keine Mehrbelastung des Bundes. Die entsprechenden Auszahlungen im Jahr 2008 gehen zu Lasten des Budgets.

1.8.6.6 Anteil der Kantone am Gewinn der Nationalbank

Massgebend für die anzuwendende Verteilungsregel ist der Zeitpunkt der Zuwei- sung des Reingewinns durch die Generalversammlung der SNB mit anschliessender Überweisung an den Bund. Gemäss geltender Gewinnausschüttungsvereinbarung werden zum Zweck der Verstetigung für einen Zeitraum von 10 Jahren jährlich 2,5 Milliarden Franken an Bund und Kantone ausgeschüttet. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus den jährlichen Erträgen der SNB und dem Abbau der Ausschüttungs- reserve. Die Höhe des Ausschüttungsbetrages wird nicht vom Ergebnis des der Ausschüttung vorangegangenen Geschäftsjahres bestimmt. Für die Verteilung des Anteils der Kantone im Frühling 2008 gilt somit bereits der neue Verteilschlüssel nach Bevölkerung.

1.9 Ausblick auf die erforderlichen Regelungen

auf Verordnungsstufe Gestützt auf das Bundesgesetz vom 3. Oktober 200354 über den Finanz- und Lasten- ausgleich (FiLaG) erlässt der Bundesrat eine Verordnung zum Finanz- und Lasten- ausgleich (FiLaV). Diese Verordnung regelt das Verfahren für die Ermittlung des Ressourcenpotenzials (Art. 3 Abs. 3, 4 FiLaG), die jährliche Anpassung der Mittel des Ressourcenausgleichs innerhalb der Vierjahresperiode (Art. 5 Abs. 2 FiLaG) sowie die Verteilung der horizontalen und vertikalen Ausgleichssummen des Res- sourcenausgleichs auf die Kantone (Art. 5 Abs. 3 und Art. 6 Abs. 1 FiLaG). In der FiLaV werden weiter die Kriterien zur Verteilung der Mittel aus dem Lastenaus- gleich (Art. 9 Abs. 3 FiLaG) sowie die jährliche Anpassung der Mittel des Lasten- ausgleichs an die Teuerung geregelt (Art. 9 Abs. 2 FiLaG). Die FiLaV enthält weiter Bestimmungen über die Qualitätssicherung des Ressourcen- und Lastenausgleichs, die Verteilung der Mittel aus dem Härteausgleich (Art. 19 Abs. 5 FiLaG) und kon- kretisiert die Bestimmung über den Wirksamkeitsbericht (Art. 18 FiLaG). Das neue Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich hebt das Bundes- gesetz vom 19. Juni 195955 über den Finanzausgleich unter den Kantonen auf (Art. 23 FiLaG). Mit der Aufhebung dieses Gesetzes entfällt die gesetzliche Grund- lage für die Verordnung vom 21. Dezember 197356 über die Abstufung der Bundes- beiträge nach der Finanzkraft der Kantone und für die Verordnung vom 27. Novem- ber 198957 über den Finanzausgleich mit dem Kantonsanteil an der direkten Bun- dessteuer. Diese Verordnungen werden formell in der FiLaV aufgehoben. Die erforderlichen Anpassungen auf Verordnungsstufe in den einzelnen Aufgaben- gebieten führte bereits die Botschaft zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestal- tung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (zweite NFA-Botschaft) auf.

54 SR 613.2 55 SR 613.1 56 AS 1974 146 57 AS 1989 2470

2 Erläuterungen zu den einzelnen Bundesbeschlüssen

und den Gesetzesänderungen

2.1 Bundesbeschluss über die Festlegung

der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs

Art. 1 Der Beitrag der ressourcenstarken Kantone zum Ressourcenausgleich (horizontaler Ressourcenausgleich) beträgt 1,259 Milliarden Franken, was einem Verhältnis von

70 Prozent des Beitrags des Bundes zum Ressourcenausgleich entspricht.

Art. 2 Die Entflechtung der Aufgaben, der Wegfall der Finanzkraftzuschläge sowie die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent führen im Jahr 2008 zu einer Entlastung des Bundes von 2,481 Milliarden Franken. Dieser Betrag steht somit für die Dotierung des vertikalen Ressourcenausgleichs, des geografisch-topografischen Lastenausgleichs und des soziodemografischen Lasten- ausgleichs zur Verfügung. Gemäss des im Rahmen der NFA-Projektorganisation erarbeiteten Konsenses zwischen Bund und Kantonen soll diese Summe von 2,481 Milliarden Franken zu 72,5 Prozent in den Ressourcenausgleich (1,799 Mrd. Fran- ken) und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich (0,682 Mrd. Franken) fliessen.

Art. 3 und 4 Innerhalb des Lastenausgleichs ist eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen, so dass je 341 Millionen Franken zur Verfügung stehen. Die Grundbeiträge gelten in der Regel für vier Jahre. Im ersten Jahr einer Vierjah- resperiode entsprechen die Ausgleichszahlungen diesen Grundbeiträgen. In den Folgejahren werden sie jedoch gemäss Artikel 9 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben.

2.2 Bundesbeschluss über die Festlegung

des Härteausgleichs

Art. 1 Der Härteausgleich wird auf der Basis der Globalbilanz 2004/05 berechnet und beläuft sich auf 430 Millionen Franken. Davon sind zwei Drittel (287 Millionen Franken) durch den Bund und ein Drittel (143 Millionen Franken) durch die Kan- tone zu tragen. Die Aufteilung des Finanzierungsbeitrags der Kantone erfolgt gemäss der Wohnbevölkerung. Es handelt sich hier um die so genannten Anfangs- beiträge. Bei der späteren Reduktion des Härteausgleichs gemäss Artikel 19 Absätze 3, 4 und 6 FiLaG reduzieren sich die Beiträge der Kantone proportional.

2.3 Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge

in der Krankenversicherung Im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurden Artikel 66 des Bundesgesetzes vom 18. März 199458 über die Krankenversicherung geändert59. Der Bund wird den Kantonen weiterhin jährliche Beiträge zur Finanzierung der Prämienreduktion gewähren. Ab Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zur NFA werden diese Beiträge des Bundes an die Kantone zur Prämienverbilligung aber nicht mehr unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung in der obligato- rischen Krankenpflegeversicherung und der Finanzlage des Bundes durch einfachen Bundesbeschluss für jeweils vier Jahre festgesetzt, sondern entsprechen gemäss Artikel 66 Absatz 2 KVG neu 7,5 Prozent der Bruttokosten der sozialen Kranken- pflegeversicherung. Somit wird mit dem Inkrafttreten dieser neuen gesetzlichen Grundlage für die Bun- desbeiträge zur Prämienverbilligung der Bundesbeschluss vom 10. März 200560 über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung hinfällig und muss aufgehoben werden. Die Aufhebung erfolgt mittels Bundesbeschluss und tritt zum selben Zeit- punkt wie die Änderung des KVG im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung NFA in Kraft.

2.4 Änderungen des Finanzkontrollgesetzes

Art. 6 Bst. j (neu) Die jährliche Berechnung des Finanzausgleichs ist von erheblicher finanzieller und politischer Tragweite. Ist die Datenbasis unvollständig oder die Verarbeitung der Daten fehlerhaft, kann dies für die betroffenen Kantone und den Bund zu weitrei- chenden Konsequenzen führen. Vorgenommen werden diese Berechnungen unter der Verantwortung des Bundes von der Eidgenössischen Finanzverwaltung, mit Unterstützung der Eidgenössischen Steuerverwaltung, des Bundesamtes für Statistik und der in der Vollzugsverordnung zum FiLaG vorgesehenen Fachgruppe «Qualitätskontrolle». Die ersten Erfahrungen haben gezeigt, dass für die Prüfung der Qualität und der Harmonisierung der Daten, die von den verschiedenen kantonalen Steuerbehörden erhoben und übermittelt werden, auch Kontrollen vor Ort wichtig sein können. Alle Tätigkeiten von Bundesämtern oder Organisationen, die auf der Grundlage einer Bundesverordnung eingesetzt wurden, unterstehen der Aufsicht der Eidgenös- sischen Finanzkontrolle. Zurzeit liegt es jedoch ausserhalb des Kompetenzbereichs der Finanzkontrolle, die kantonalen Steuerdaten, die zur Berechnung des Ressour- cenausgleichs beigezogen werden, auf ihre Zuverlässigkeit hin zu überprüfen. Die neue Bestimmung füllt diese Lücke. Damit wird die Eidgenössische Finanzkontrolle

58 SR 832.10 59 Ziff. II / 26 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen

60 BBl 2005 4927

überprüfen können, ob die für die Berechnungen erforderlichen Daten korrekt erho- ben wurden und ob zwischen den verschiedenen Arten von Steuerpflichtigen und Steuerveranlagungen richtig unterschieden wurde. Es versteht sich aber von selbst, dass diese neue Kompetenz sich nicht auf die materielle Überprüfung der Steuerver- anlagung erstreckt.

2.5 Änderungen des Subventionsgesetzes

Diese Bestimmung wurde zwar bereits im Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzaus- gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen revidiert61. Dabei sind aber redaktionelle Versehen unterlaufen, die im Hinblick auf die Schluss- abstimmung vom 6. Oktober 2006 aus zeitlichen Gründen nicht mehr behoben werden konnten. Die nötige Berichtigung ist jetzt nachzuholen: sie entspricht einem ausdrücklichen Beschluss der NFA-Spezialkommission des Nationalrates vom 23. Mai 2006 und bezweckt eine verständliche Gesetzessystematik und lässt sich wie folgt charakterisieren: Artikel 16 regelt den Anwendungsbereich der für die Subventionsgewährung in Betracht kommenden Rechtsformen. Soweit die aufgeführten Rechtsformen einer inhaltlichen Ausgestaltung bedürfen, erfahren sie diese der Reihe nach in den Fol- gebestimmungen: Die Verfügung in den Artikeln 17 und 18, der Vertrag in den Artikeln 19 und 20 und die Programmvereinbarung in Artikel 20a SuG. Dieser Systematik folgend erhält Absatz 1 wieder die ursprüngliche Fassung des SuG vom 5. Oktober 1990. Er bringt zum Ausdruck, dass überall dort, wo die Vor- aussetzungen für eine andere Rechtsform nicht erfüllt sind oder wo Zweckmässig- keitsüberlegungen (sofern das Gesetz dafür Raum lässt) gegen deren Verwendung sprechen, verfügt werden soll. Absatz 2 übernimmt zur Hauptsache die (redaktionell verbesserte) Fassung nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006. Um den Anwendungsbereich der öffent- lichrechtlichen Verträge nicht unnötig einzuschränken, wird jedoch im Einleitungs- satz der Begriff «insbesondere» ergänzt. Damit ist klargestellt, dass die unter den Buchstaben a und b aufgeführten Kriterien nicht als abschliessend zu verstehen sind. Absatz 3 lautet gleich wie Absatz 1bis nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006. Die Programmvereinbarung enthält zwar stark konsensuale Elemente, doch kommt ihr unter verschiedenen Aspekten eine Sonderstellung zu, so dass sie – neben der Verfügung (Abs. 1) und dem Vertrag (Abs. 2) – als eigenständige Rechtsform zu begreifen und dementsprechend gleichberechtigt aufzuführen ist (vgl. auch Bot- schaft des Bundesrates vom 7. September 2005, BBl 2005 6029, 6130 ff.). Die Absätze 4 und 5 übernehmen wörtlich die Absätze 3 und 4 des SuG in seiner ursprünglichen Fassung vom 5. Oktober 1990.

61 BBl 2006 8341

2.6 Änderungen des Bundesgesetzes über die

Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer

Art. 4 Abs. 5 Wie dargelegt, muss nach den Grundsätzen von NFA über die Globalbilanz auch innerhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr die Haushaltneutralität hergestellt sein. Dazu ist u.a. der gesetzliche Mindestanteil der Kantone an den nicht werkge- bundenen Beiträgen von heute 12 auf neu 10 Prozentpunkte herabzusetzen.

2.7 Änderungen des Bundesgesetzes über die Alters- und

Hinterlassenenversicherung

Art. 103 Abs. 1 Aufgrund des Finanzplans 2008 wird in Artikel 103 Absatz 1 AHVG der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil auf 19,55 Prozent der jährlichen Ausgaben der Versicherung festgelegt.

Übergangsbestimmung im Zusammenhang mit der Festlegung des definitiven Beitragssatzes Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zur Ausführungsgesetzgebung fügte das Parlament eine Übergangsbestimmung zu Artikel 103 Absatz 1 AHVG ein, wonach der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil gemäss Artikel 103 Absatz

1 im Rahmen der Botschaft zur Festlegung der Beiträge des Ressourcen-, Lasten-

und Härteausgleichs ermittelt würde und vor der Inkraftsetzung des Bundesgesetzes über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanz- ausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen anzupassen sei. Dieser Beitragssatz wurde ermittelt und wird in Artikel 103 Absatz 1 eingefügt. Somit ist dem Zweck der Übergangsbestimmung Rechnung getragen; sie kann deshalb aufgehoben werden.

2.8 Änderungen des Bundesgesetzes

über die Invalidenversicherung

Art. 78 Abs. 1 Aufgrund des Finanzplans 2008 wird in Artikel 78 Absatz 1 IVG der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil auf 37,78 Prozent der jährlichen Ausgaben der Versicherung festgelegt. Dieser definitive Beitragssatz berücksichtigt den Wegfall der kollektiven IV-Leistungen, den Wegfall der bisherigen Kantonsbeiträge sowie den Ausgleich der zusätzlichen Zinsbelastung infolge der Finanzierung der nach- schüssigen Zahlungsverpflichtungen gegenüber der Behinderteninstitutionen und tritt für eine unbefristete Dauer in Kraft.

Übergangsbestimmung im Zusammenhang mit der Festlegung des definitiven Beitragssatzes Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zur Ausführungsgesetzgebung fügte das Parlament eine Übergangsbestimmung zu Artikel 78 Absatz 1 IVG ein, wonach der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil gemäss Artikel 78 Absatz 1 im Rahmen der Botschaft zur Festlegung der Beiträge des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs ermittelt würde und vor der Inkraftsetzung des Bundesgesetzes über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzaus- gleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen anzupassen sei. Dieser Beitragssatz wurde ermittelt und wird in Artikel 78 Absatz 1 eingefügt. Somit ist dem Zweck der Übergangsbestimmung Rechnung getragen; sie kann deshalb aufgehoben werden.

Übergangsbestimmung im Zusammenhang mit den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen Zu Absatz 4 (neu): Die nachschüssigen Zahlungen bei den kollektiven Leistungen von 1,962 Milliarden Franken sind gemäss den Grundsätzen des intertemporalen Rechts noch nach der Regelung vor dem in Krafttreten der NFA zu finanzieren. Mit einer expliziten gesetzlichen Grundlage für die Finanzierung der nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen in den Übergangsbestimmungen, sowie der definitiven Aufteilungen der Beiträge auf die Kantone im Anhang werden die Beitragszahlun- gen von Bund und Kantone in transparenter Weise dargelegt. Die Beitragszahlungen von Bund und Kantonen sollen in Form eines pauschalen à-fonds-perdu-Beitrags an die IV erfolgen. Gemäss Artikel 78 IVG (alt) gilt: Der Bund beteiligt sich mit 37,5 Prozent an der Finanzierung, die Kantone mit 12,5 Prozent. Daraus ergibt sich für den Bund eine Belastung von 736 Millionen Franken, was unter Buchstabe a festgehalten wird. Der entsprechende Beitrag der Kantone beläuft sich auf 245 Millionen Franken, was unter Buchstabe b festgehalten wird. Zu Absatz 5 (neu): In Artikel 78 ist der Beitrag des Bundes an die IV in Prozenten der IV-Ausgaben geregelt. Die Leistungen, für welche der Bundesbeitrag in der Form des à-fonds-perdu-Beitrags bezahlt wird, müssen bei der Berechnung des ordentlichen Bundesbeitrages somit ausgeschlossen werden, damit keine Doppelzah- lung entsteht. Der Beitrag der Kantone wird nach einem Finanzierungsschlüssel aufgeteilt, welcher die Leistungen 2005 der IV gemäss definitiver Abrechnung der Beträge der Kantone sowie die Finanzkraft der Kantone für die Jahre 2006 und 2007 berücksichtigt. Die definitive Aufteilung auf die Kantone befindet sich im Anhang.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle Auswirkungen auf Bund und Kantone

Im Sinne einer zusammenfassenden Übersicht ist zum einen festzuhalten, dass beim Übergang zur NFA – mit Ausnahme des Härteausgleichs, der zu 2/3 durch den Bund finanziert wird – der Grundsatz der Haushaltsneutralität gilt, d.h. dass sich die finan- ziellen Be- und Entlastungen zwischen Bund und Kantonen insgesamt ausgleichen.

Der Härteausgleich soll gemäss vorliegender Botschaft anfänglich mit insgesamt

430 Millionen Franken dotiert werden, wovon der Bund 2/3 der Finanzierung über-

nimmt. Somit beträgt die jährliche Nettobelastung des Bundes durch die NFA 287 Millionen Franken.62 Gemäss Artikel 19 FiLaG bleibt der Anfangsbetrag für acht Jahre fix und nimmt alsdann jährlich um 5 Prozent ab, so dass der Härteausgleich nach maximal 28 Jahren ausläuft. Infolge nachschüssiger Zahlungsverpflichtungen von 1,421 Milliarden Franken (wovon 685 Millionen Franken an die Kantone und 736 Millionen Franken an die IV)63 kommt es zu einer vorübergehenden Doppelbelastung in der Finanzrechnung des Bundes. Die entsprechenden Verpflichtungen sind im Finanzplanbericht vom 23. August 2006 als ausserordentlichen Zahlungsbedarf ausgewiesen und im Rah- men des Restatements 2007 (Neues Rechnungsmodell) zurückgestellt.

3.2 Auswirkungen auf Städte und Gemeinden

In der ersten NFA-Botschaft hat der Bundesrat eine allgemeine Auslegeordnung zu den Auswirkungen der Finanzausgleichsreform auf die städtischen Agglomerationen und die Gemeinden vorgenommen64. Dabei hat er festgehalten, dass die NFA nur dann ihr volles Effizienz- und Wirkungspotenzial entfalten kann, wenn die kantona- len Finanz- und Lastenausgleichssysteme einer ähnlichen Stossrichtung folgen, und dass der innerkantonale Lastenausgleich unter dem Blickwinkel der neuen Aufga- benteilung Bund-Kantone zu überprüfen und allenfalls anzupassen sein wird. Auf- grund der verfassungsrechtlich garantierten Organisationsautonomie der Kantone bleibt aber die Regelung der Beziehungen zwischen Kanton und Gemeinden bzw. Städten sowie die kantonsinterne Verteilung der Lasten grundsätzlich Sache der Kantone. Im Rahmen der Erarbeitung der NFA-Ausführungsgesetzgebung standen in der zweiten NFA-Botschaft zwei Themenbereiche im Vordergrund65: – die rechtliche Stellung der Gemeinden und Städte im Rahmen des neuen Instruments der Programmvereinbarung und – die finanziellen Auswirkungen aufgrund der Aufgabenentflechtung. Den Anliegen der Gemeinde- und Städtevertreter wurde insbesondere bei der Neu- gestaltung des Subventionsgesetzes weitgehend Rechnung getragen, indem in Arti- kel 19 Absatz 2 SuG den Gemeinden ein spezielles Anhörungsrecht eingeräumt und in Artikel 20a Absatz 3 SuG bestimmt wird, dass die Bundesbeiträge anteilsmässig den Gemeinden zu vergüten sind, sofern diese die Leistungen erbringen.

62 Im Finanzplanbericht vom 23. August 2006 ist der Bundesbeitrag an den Härteausgleich mit 280 Millionen Franken ausgewiesen. 63 Vgl. die Übersicht in der Tabelle 18. Die 736 Millionen Franken des Bundes bzw.

245 Millionen Franken der Kantone an die IV werden im Mantelerlass abschliessend

festgelegt. Die 685 Mio. Franken an die Kantone setzen sich zusammen aus nachschüs- sigen Beiträgen an die Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung (624 Mio. Franken), an das landwirtschaftliche Beratungswesen (10 Mio. Franken) sowie an die Ausbildungsbeihilfen (51 Mio. Franken).

64 BBl 2002 2530 ff.

65 BBl 2005 6297 ff.

Bezüglich der finanziellen Auswirkungen der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen auf die Gemeinden und Städte wurde darauf hingewiesen, dass diese in erster Linie von der innerkantonalen Regelungszuständigkeit und Finanzierungsbe- teiligung abhängig sind. Entscheidend ist, wie die Gemeinden und Städte in der bestehenden innerkantonalen Aufgabenteilung in die Finanzierung der einzelnen Aufgabenbereiche eingebunden sind. Mit der vorliegenden dritten NFA-Botschaft werden die Eckpfeiler für die neuen Finanzausgleichsinstrumente festgelegt. Wie sich die neuen Finanzflüsse innerkan- tonal auswirken, hängt von der Umsetzung der NFA durch jeden einzelnen Kanton ab. Es kann in diesem Zusammenhang festgehalten werden, dass in allen Kantonen der innerkantonale Umsetzungsprozess in Gang ist und dabei immer auch die Bezie- hungen zu den Gemeinden und Städten überprüft und allenfalls angepasst werden. Da die Situation in den einzelnen Kantonen sehr unterschiedlich ist und die Ent- scheidungsprozesse noch nicht abgeschlossen sind, kann im heutigen Zeitpunkt keine umfassende Übersicht über die Auswirkungen gemacht werden.

3.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Zur Analyse der volkswirtschaftlichen Auswirkungen der NFA wurde von der Finanzdirektorenkonferenz und der Eidgenössischen Finanzverwaltung bei den Ökonomen Frank Bodmer und Tobias Beljean ein Gutachten in Auftrag gegeben66. Auf der Basis eines Gleichgewichtsmodells wurden die mittel- bis langfristigen Auswirkungen der NFA auf Bruttoinlandprodukt und Volkseinkommen sowie auf die Steuerbelastung und die Ausgaben von Bund und Kantonen untersucht. Erste Ergebnisse auf der Basis eines einfachen Modells wurden bereits in der zweiten NFA-Botschaft vom September 2005 kommentiert. Untersucht wurden zwei verschiedene Modelltypen: ein einfaches und ein komple- xes Modell. Im einfachen Modell werden die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der NFA ausschliesslich auf der Basis der Veränderung des Volkseinkommens analysiert. Dabei wird unterstellt, dass das kantonale Volkseinkommen negativ von der kantonalen Steuerbelastung abhängt.67 Die Auswirkungen auf die Produktion von Gütern und Dienstleistungen, die Beschäftigung, die Handelsströme zwischen den Kantonen sowie Kapital- und Bevölkerungsbewegungen werden ausgeklam- mert. Ausserdem wird die Bevölkerung in den Kantonen als konstant angenommen. Die finanzpolitischen Auswirkungen werden anhand der Gesamtsteuerbelastung des Bundes und der Kantone sowie der Ausgaben des Bundes und der Kantone analy- siert.

66 Bodmer, F.; Beljean, T.: Volkswirtschaftliche Auswirkungen der NFA – Schätzungen mit einem Gleichgewichtsmodell, Gutachten im Auftrag der Eidg. Finanzverwaltung und der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren und –direktorinnen, Basel und Luzern, 2005. Die Studie, die Stellungnahme der die Studie begleitenden Arbeitsgruppe, ein Kommentar zur Studie von L. Feld und eine Replik der Autoren kann abgerufen werden unter: http://www.nfa.ch/de/dokumente/berichte/ 67 Diese Annahme basiert auf empirischen Untersuchungen, wonach die kantonalen Ein- kommen positiv auf tiefere Steuern reagieren. Die Kleinräumigkeit der Schweiz führt dazu, dass der Steuerwettbewerb eine grosse Rolle spielt, wobei Kantone mit tiefen Steuern damit rechnen können, Steuersubstrat anzuziehen.

Im komplexen Modell werden die gesamtwirtschaftlichen Zusammenhänge detail- lierter untersucht. So wird die Analyse der Wirtschaftskraft der Kantone auf die Betrachtung der Entstehungsseite des Bruttoinlandprodukts, welches die Produktion von Gütern und Dienstleistungen und damit die gesamte Wertschöpfung des jewei- ligen Kantons widerspiegelt, ausgedehnt. Durch den Miteinbezug von Pendlerströ- men und einer Handelsbilanz werden zudem interkantonale Wechselwirkungen bei Produktion und Einkommen abgebildet. Schliesslich erlaubt die Betrachtung der Beschäftigungs- und Bevölkerungsentwicklung sowie der Kapitalbewegungen eine differenziertere Analyse der durch die NFA erwarteten Veränderungen in der Stand- ortqualität der Kantone. Das Modell schliesst die internationale Zu- und Abwande- rung mit ein, so dass durch die NFA auch eine gesamtschweizerische Veränderung der Bevölkerung und der Beschäftigung eintreten kann. Die Berechnungen berück- sichtigen zwei Szenarien. In einem ersten Szenario erfolgen Veränderungen der Steuerbelastung ausschliesslich bei den Einkommenssteuern. In einem zweiten Szenario wird von einer gleichmässigen Veränderung von Einkommens- und Gewinnsteuern ausgegangen.

Tabelle 19 Volkswirtschaftliche Auswirkungen der NFA

einfaches komplexes Modell Modell Szenario 1 Szenario 2 Bruttoinlandprodukt (BIP) - 0.2% 1.1% Volkseinkommen (VE) 0.5% 0.2% 0.4% Bruttoinlanprodukt pro Einwohner - 0.1% 0.8% Volkseinkommen pro Einwohner 0.5% 0.1% 0.1% Bevölkerung - 0.1% 0.3% Beschäftigung - 0.2% 0.5% Staatsausgaben in Prozent des Volkseinkommens (= Steuerbelastung)* -2.2% -1.1% -1.1% * In den Modellen wird angenommen, dass Bund und Kantone ihre Ausgaben ausschliesslich über Steuern finanzieren (keine Schulden und keine anderen Einnahmen)

Die Resultate der Modellrechnungen sind in Tabelle 19 ersichtlich. Sie lassen sich zu fünf grundsätzlichen Thesen zusammenfassen:

Moderate Auswirkungen auf gesamtschweizerischer Ebene Die NFA führt gesamtschweizerisch zu einem Anstieg von Bruttoinlandprodukt (BIP), Volkseinkommen, Beschäftigung und Bevölkerung sowie zu einem Rück- gang der staatlichen Ausgaben und der Steuerbelastung. Wie Tabelle 19 zeigt, sind jedoch diese Auswirkungen insgesamt als sehr moderat zu bezeichnen. Auf der Basis der Daten des Jahres 2005 bewirkt die NFA eine Zunahme des BIP um rund eine Milliarde (Szenario 1) bzw. rund fünf Milliarden (Szenario 2) Franken und eine entsprechende Zunahme des Volkseinkommens um eine bzw. zwei Milliarden Franken. Trotz der Zunahme der Bevölkerung resultiert ein Rückgang der Staatsaus- gaben um rund eine Milliarde Franken.

Grosse kantonale Unterschiede Zwischen den Kantonen sind die Auswirkungen erwartungsgemäss sehr unterschied- lich. Zwar lassen sich keine systematischen Muster für die ressourcenschwachen und die ressourcenstarken Kantone oder für die ländlichen und die städtischen Regionen finden. Jedoch verzeichnen in allen Modellen die ressourcenschwachen Kantone eine Zunahme von Volkseinkommen, Bruttoinlandprodukt, Bevölkerung und Beschäftigung, wobei aber die Stärke dieser Wirkungen je nach Modell und Kanton sehr stark variiert. Des Weiteren sind in keinem der untersuchten Modelle für die ressourcenstarken Kantone ausgesprochen negative Auswirkungen zu erwarten. Im Gegenteil, sie nehmen über die höhere Konsumnachfrage und das Güterangebot Anteil an den positiven Auswirkungen in den ressourcenschwachen Kantonen.

Haupteffekt durch Aufgabenentflechtung In allen drei Modellvarianten ergeben sich die grössten Wachstumseffekte auf das Volkseinkommen und das Bruttoinlandprodukt durch den Abbau von zweckgebun- denen Subventionen. Die Sensitivitätsanalysen zeigen denn auch, dass Abstriche beim Abbau der zweckgebundenen Subventionen mit einem tieferen Zuwachs bei den untersuchten volkswirtschaftlichen Grössen verbunden sind. Das bedeutet, dass sich nur durch die konsequente Umsetzung der Aufgabenteilung und des damit verbundenen Abbaus der zweckgebundenen Transfers zwischen Bund und Kantonen die erwarteten Wohlfahrtsgewinne der NFA realisieren lassen.

Gesamtschweizerisch neutraler Effekt des grösseren Umverteilungsvolumens Der Abbau der zweckgebundenen Subventionen und der Anstieg des Ausgleichsvo- lumens im Finanzausgleich im engeren Sinn erlaubt es den ressourcenschwachen Kantonen, ihre Ausgaben stärker auf die Bedürfnisse ihrer Bevölkerung auszurich- ten und ihre Standortattraktivität zu erhöhen. In allen drei Modellvarianten ist des- halb in den ressourcenschwachen Kantonen mit positiven volkswirtschaftlichen Auswirkungen zu rechnen. Auf gesamtschweizerischer Ebene führt jedoch das höhere Umverteilungsvolumen in den meisten Modellvarianten weder zu einem Anstieg noch zu einem Rückgang der Wirtschaftsleistung. Die aus gesamtschweize- rischer Sicht neutralen Effekte der Umverteilung werden auch durch die Sensitivi- tätsanalyse bezüglich der Dotation der Ausgleichstöpfe bestätigt. Es ergeben sich die erwarteten Unterschiede bei der Verteilungswirkung zwischen den einzelnen Kanto- nen, jedoch keine nennenswerten Abweichungen bei den gesamtschweizerischen Werten.

Starker Effekt der Unternehmensbesteuerung Der Vergleich zwischen den beiden komplexen Modellvarianten zeigt, dass gesamt- schweizerisch durch die kombinierte Anpassung der Einkommens- und der Unter- nehmenssteuern (Szenario 2) stärkere Wohlfahrtseffekte erzielt werden können als durch eine reine Korrektur der Einkommenssteuern. Dies rührt daher, dass durch die Reduktion der Unternehmenssteuern Investitionen und Beschäftigung stärker anstei- gen und dadurch eine zusätzliche wirtschaftliche Dynamik in Gang gesetzt wird. Von dieser profitieren letztendlich auch einige ressourcenstarke Kantone, welche in der Globalbilanz netto belastet werden.

3.4 Organisatorische Auswirkungen

3.4.1 Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen

Bund und Kantonen

3.4.1.1 Auf politischer Ebene

Gestützt auf das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März

199768 sind Bundesrat und Departemente befugt, Organisationen und Personen, die

nicht der Bundesverwaltung angehören, zur Beratung beizuziehen. Im Rahmen der NFA-Arbeiten nahm das unter der Leitung des Chefs EFD stehende und paritätisch zusammengesetzte Steuerungsorgan diese beratende Aufgabe wahr69. Bund und Kantone sind sich darin einig, dass diese Form der Zusammenarbeit, namentlich der für die Projektarbeiten institutionalisierte Diskurs zwischen technischer und politi- scher Ebene, sich bewährt hat. Ob und inwieweit diese Zusammenarbeit im Hinblick auf die Umsetzung des neuen Finanzausgleichs in eine permanente Struktur über- führt werden soll, ist Gegenstand der laufenden Gespräche zwischen Bund und Kantonen.

3.4.1.2 Auf technischer Ebene

Für die Umsetzung des Finanz- und Lastenausgleichsgesetzes (FiLaG) vom 3. Oktober 2003 ist die EFV zuständig. Diese ist daran, im Hinblick auf die Einfüh- rung der NFA eine eigenständige Sektion aufzubauen und die Abläufe zu definieren. Bezüglich des Einbezugs der Kantone sollen gemäss Verordnungsentwurf zum FiLaG zwei paritätisch zusammengesetzte Arbeitsgruppen permanent eingesetzt werden. Sie haben die folgenden Aufgaben:

1. Gemäss Artikel 18 FiLaG legt der Bundesrat der Bundesversammlung alle

vier Jahre einen Bericht über den Vollzug und die Wirksamkeit dieses Gesetzes vor. Der Wirksamkeitsbericht soll in Zusammenarbeit mit den Kantonen erstellt werden, weshalb die Erarbeitung von einer paritätisch zusammengesetzten Fachgruppe aus Vertreterinnen und Vertretern des Bun- des und der Kantone begleitet werden soll. Das Mandat an die Fachgruppe ist im Verordnungsentwurf zum FiLaG bzw. im dazugehörigen erläuternden Bericht umschrieben.

2. Eine zweite Arbeitsgruppe soll im Zusammenhang mit der jährlichen Neu-

berechnung des Ressourcenpotenzials bzw. des Lastenausgleichs und der damit einhergehenden Qualitätssicherung bzw. -kontrolle eingesetzt werden. Auch deren Mandat ist bereits in der Verordnung zum FiLaG umschrieben (siehe dazu ausführlich Ziff. 3.4.2). Das Sekretariat beider Arbeitsgruppen wird durch die EFV wahrgenommen.

68 SR 172.010. Vgl. hierzu Artikel 57 Absatz 1.

69 Zur Funktionsweise der NFA-Projektorganisation vgl. Wettstein, Gérard, in: LeGes, Gesetzgebung und Evaluation, 2002/2, S. 35 ff.

3.4.2 Qualitätskontrolle

3.4.2.1 Übersicht

Durch den Ressourcenausgleich werden im Einführungsjahr der NFA gemäss Antrag in der vorliegenden Botschaft gut drei Milliarden Franken von den ressour- censtarken Kantonen und dem Bund an die ressourcenschwachen Kantone umver- teilt. Mit dem geografisch-topografischen und dem soziodemografischen Lastenaus- gleich sollen gemäss Entwurf des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grund- beiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs je rund 341 Millionen Franken vom Bund an die übermässig belasteten Kantone transferiert werden. Damit kommt der Erhebung der entsprechenden Basisdaten und der damit einherge- henden Qualitätssicherung und -kontrolle eine zentrale Rolle zu. Dabei soll für die jährliche Neuberechnung des Ressourcenpotenzials und der Lastenindizes folgender standardisierter Prozess zum Tragen kommen70 (vgl. Tabellen 20 und 21).

Tabelle 20 Verantwortliche Stellen für die Qualitätssicherung

Ressourcenausgleich Lastenausgleich

Datenerfassung ESTV, BFS, Kontrolle durch EFK Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG, gemäss Art. 6 Bst. j FKG, Begleitung durch Fach- Begleitung durch Fach- gruppe Qualitätssicherung gruppe Qualitätssicherung Datenaufbereitung ESTV, BFS, Kontrolle durch EFK Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG gemäss Art. 6 Bst. j FKG Berechung Indizes und EFV, EFV, Ausgleichszahlungen Kontrolle durch EFK Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG gemäss Art. 6 Bst. j FKG

70 Grundlage: Verordnungsentwurf zum FiLaG, Art. 41 f

Tabelle 21 Übersicht über den jährlich wiederkehrenden Prozess zur Berechnung der Ressourcen- und Lastenindizes

Idealtypischer Ablauf Ressourcenausgleich Lastenausgleich in zeitlicher Hinsicht (alljährlich wiederkehrend)

bis Ende März Datenerfassung ESTV Berechnung und Lieferung Daten BFS bis Ende April Datenaufbereitung ESTV Weiterverarbeitung EFV Mai–Juni Qualitätskontrolle Qualitätskontrolle Anfang Juli Berechnungen Indizes und Berechung Indizes und Ausgleichszahlungen EFV, Ausgleichszahlungen EFV, Mitteilung an die FDK Mitteilung an die FDK Mitte Oktober Berichterstattung FDK Berichterstattung FDK an an das EFD das EFD November Verabschiedung durch den Verabschiedung durch Bundesrat den Bundesrat

3.4.2.2 Der jährliche Prozess im Einzelnen

Datenerfassung Die Datenerfassung für das Ressourcenpotenzial erfolgt durch die Kantone auf der Basis der von der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) erarbeiteten und von der Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und -direktoren (FDK) geneh- migten Detailspezifikationen. Die Detailspezifikationen enthalten detaillierte tech- nische Anweisungen und Fristen für die Datenlieferung. Die kantonalen Steuerver- waltungen liefern die Daten der einzelnen Bemessungsjahre jeweils gemäss den vorgegebenen Abgabeterminen an die ESTV. Datengrundlage für den Lastenaus- gleich sind Statistiken des Bundes gemäss Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 199271, Bundesgesetz vom 26. Juni 199872 über die eidgenössische Volkszählung und den dazugehörigen Verordnungen des jeweils letzten verfügbaren Jahres.

Aufbereitung Für den Ressourcenausgleich plausibilisiert die ESTV die Daten. Stellt sie Fehler, mangelhafte oder fehlende Zahlen fest, weist sie die Daten zur Überarbeitung inner- halb einer kurzen Frist (zwei bis drei Wochen) an den betreffenden Kanton zurück. Die überarbeiteten Daten werden wiederum vom Kanton der ESTV eingereicht. Die Daten für den Lastenausgleich werden durch das BFS plausibilisiert.

71 SR 431.01 72 SR 431.112

Qualitätskontrolle Für die Qualitätskontrolle wird vom EFD eine begleitende und paritätisch zusam- mengesetzte Fachgruppe «Qualitätssicherung Ressourcen- und Lastenausgleich» eingesetzt werden. Die Fachgruppe wird durch die EFK unterstützt. Die EFK berät die Fachgruppe und ist befugt, jederzeit zur Überprüfung der Qualität der gelieferten Daten Kontrollen vor Ort vorzunehmen. Die Fachgruppe wird durch die ESTV laufend über die Datenlage bezüglich Res- sourcenausgleich und durch die EFV bezüglich Lastenausgleich orientiert. Die Fachgruppe tagt zur gegebenen Zeit in kurzem Rhythmus. Sie beurteilt die Daten- lage und erörtert in Absprache mit der EFK die zu treffenden Massnahmen, insbe- sondere allfällige zusätzliche Kontrollen vor Ort. Bei fehlerhaften, fehlenden oder nicht weiter verwertbaren Daten zum Ressourcen- potenzial treffen die ESTV und die EFV in Zusammenarbeit mit der Fachgruppe Massnahmen in der folgenden Art und Weise: – bei qualitativ ungenügenden, aber weiterverwertbaren Daten: angemessene Korrektur der eingegebenen Daten durch die ESTV; – bei fehlenden oder nicht weiterverwertbaren Daten: Schätzung des Ressour- cenpotenzials auf der Basis von standardisierten Berechnungsmethoden durch die EFV. Diese Berechnungsmethoden werden so ausgestaltet, dass Kantone, die keine oder nur ungenügende Daten liefern, gegenüber den kor- rekt meldenden Kantonen keine Vorteile haben. Die Berechnungsmethoden werden in der Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleichsgesetz (FiLaV) festgelegt. Bei fehlerhaften, fehlenden oder nicht weiter verwertbaren Daten zu den Lasten- indizes treffen das BFS und die EFV in Zusammenarbeit mit der Fachgruppe Kor- rekturen oder Schätzungen. Die Feststellungen zur Datenqualität und die getroffenen Massnahmen werden dem betroffenen Kanton und der FDK mitgeteilt. Der betroffene Kanton hat Gelegenheit, sich innerhalb einer kurzen Frist zu den vorgenommenen Korrekturen und Schät- zungen zu äussern.

Berechnung des Ressourcenpotenzials und der Lastenindizes Aufgrund der Daten der letzten drei verfügbaren Bemessungsjahre sowie der Anträge der Fachgruppe Qualitätssicherung berechnet die EFV jährlich das Ressour- cenpotenzial für das folgende Referenzjahr. Die Indikatoren des Lastenausgleichs für das folgende Jahr werden auf der Basis der Daten des jeweils letzten verfügbaren Bemessungsjahres berechnet.

Berechnung der Ausgleichszahlungen Auf der Basis des Ressourcenpotenzials und der vom Parlament verabschiedeten Ausgleichssummen für den vertikalen und horizontalen Ressourcenausgleich sowie deren Fortschreibung gemäss Artikel 5 Absatz 2 FiLaG werden anschliessend durch die EFV die Ausgleichsbeträge der einzelnen Kantone für das folgende Referenzjahr berechnet. Die EFV berechnet parallel die Ausgleichszahlungen des geografisch- topografischen und soziodemografischen Lastenausgleich unter Anpassung der vom Parlament verabschiedeten Ausgleichssummen an die Teuerung gemäss Artikel 9 Absatz 2 FiLaG.

Kenntnisnahme durch die Kantone Die EFV leitet die Berechnungen an die FDK zuhanden der Kantone weiter. Die Kantone nehmen vom Resultat Kenntnis. Ein Kanton, der mit den Daten nicht einverstanden ist, kann an die FDK gelangen. Die FDK teilt die Kenntnisnahme der Kantone und eine allfällige Stellungnahme zu Anträgen einzelner Kantone an das EFD weiter.

Verabschiedung durch Bundesrat Die FiLaV wird jährlich mit den aktualisierten Werten zum Ressourcen- und Lastenausgleich angepasst und durch den Bundesrat verabschiedet.

3.4.3 Auswirkungen auf die Informatik

3.4.3.1 Auf Stufe Bund

In Bezug auf die Informatiksicherheit ist die federführende Stelle (EFV) dabei, im Hinblick auf die Einführung der NFA auf den 1. Januar 2008 ein adäquates Informa- tikkonzept zu entwickeln. Dabei muss es namentlich darum gehen, den gesamten Prozess ab dem Zeitpunkt der Datenerfassung bis zur Berechnung der Ausgleichs- zahlungen in Übereinstimmung mit den Richtlinien der EFK vom 31. Mai 2002 über die Minimalanforderungen, die bei der Behandlung von Buchhaltungsdaten im Rahmen der Informatik zu beachten sind, zu gestalten73. Bis spätestens im zweiten Quartal 2007 soll das Informatikkonzept stehen, so dass die ersten Auszahlungen gemäss neuem Finanzausgleich bereits auf der Basis der neuen Informatikarchitektur erfolgen können. Bezüglich der jährlichen Erfassung und Auswertung der Daten für das Ressourcen- potenzial hat die ESTV die entsprechenden Anpassungen bereits vorgenommen.

3.4.3.2 Auf Stufe Kantone

Die Kantone sind im Rahmen der Projektarbeiten frühzeitig von der ESTV infor- miert worden, welche Daten wann und in welcher Form zu übermitteln sind. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die überwiegende Mehrheit der Kan- tone die entsprechenden Informatikanpassungen bereits vorgenommen haben. Die wenigen Kantone, welche die notwendigen Anpassungen bis zum Zeitpunkt der ersten Datenübermittlung im Frühjahr 2006 noch nicht vorgenommen haben, müs- sen dies im Hinblick auf eine einwandfreie Datenqualität so rasch wie möglich nachholen.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht vom 25. Februar 2004 über die Legislaturplanung 2003–2007 als Richtliniengeschäft angekündigt74.

73 Die Richtlinie kann abgerufen werden unter: www.efk.admin.ch/pdf/richtlinien-d.pdf.

74 BBl 2004 1171 1197

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Der von Volk und Ständen in der Abstimmung vom 28. November 2004 angenom- mene Artikel 135 der Bundesverfassung75 überträgt dem Bund die Kompetenz für den Erlass von Vorschriften zum Finanz- und Lastenausgleich: «Der Bund erlässt Vorschriften über einen angemessenen Finanz- und Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Kantonen». Das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich vom 3. Oktober 2003 ermächtigt die Bundesversammlung, jeweils für vier Jahre den Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone und denjeni- gen des Bundes an den Ressourcenausgleich festzulegen (Art. 5 FiLaG). Artikel 9 FiLaG ermächtigt die Bundesversammlung, jeweils für vier Jahre je einen Grundbei- trag für den geografisch-topografischen und für den soziodemografischen Lasten- ausgleich festzulegen, und Artikel 19 FiLaG ist die gesetzliche Grundlage für die Dotierung des Härteausgleichs. Der Entwurf zum Bundesgesetz über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantone stützt sich auf die geänderten Artikel der Bundesverfassung gemäss Bundesbeschluss zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen vom 3. Oktober 2003. Die Vorlage ist daher insgesamt verfassungs- und gesetzesmässig.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Durch die Vorlage werden internationale Verpflichtungen der Schweiz nicht tan- giert76.

5.3 Erlassform

5.3.1 Bundesbeschlüsse

Für die Festlegung des Grundbeitrages der ressourcenstarken Kantone und des Bundes an den Ressourcenausgleich für jeweils vier Jahre sieht Artikel 5 FiLaG den referendumspflichtigen Bundesbeschluss vor. Für die Festlegung des Grundbeitrages für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich sieht Artikel 9 FiLaG ebenfalls den referendumspflichtigen Bundesbeschluss vor. Aufgrund ihrer Interdependenz werden die Dotationen dieser Ausgleichsgefässe in einem einzigen, dem Referendum unterstehenden Bundesbeschluss zusammenge- fasst. Für den Erlass über die Festlegung der anfänglichen Höhe des Härteausgleichs sieht Artikel 19 FiLaG ebenfalls den referendumspflichtigen Bundesbeschluss vor. Weil dieses Ausgleichsgefäss zeitlich begrenzt und nicht eigentlicher Bestandteil des

75 SR 101 76 Der Bundesrat hat im Rahmen seiner ersten NFA-Botschaft (BBl 2002 2534) eine umfas- sende Analyse vorgenommen und die gesamte Vorlage aus europapolitischer Perspektive gewürdigt.

neuen Ausgleichssystems ist, werden die Modalitäten in einem vom Ressourcen- und Lastenausgleich getrennten Bundesbeschluss geregelt. Mit dem Inkrafttreten der neuen gesetzlichen Grundlage für die Bundesbeiträge zur Prämienverbilligung77 wird der Bundesbeschluss vom 10. März 200578 über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung hinfällig und muss – gemäss dem Grundsatz der normativen Äquivalenz – ebenfalls mit einfachem Bundesbeschluss aufgehoben werden. Insgesamt sind somit zwei dem Referendum unterstehende Bundesbeschlüsse und ein einfacher Bundesbeschluss vorgesehen.

5.3.2 Beantragte Gesetzesänderungen

Da die erforderlichen Gesetzesänderungen im Rahmen der dritten Botschaft konzep- tionell nicht voneinander zu trennen sind, werden sie analog dem Vorgehen für die Ausführungsgesetzgebung (zweite NFA-Botschaft) in Form eines Mantelerlasses, des Bundesgesetzes über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, zusammengefasst. Dieser Mantelerlass untersteht dem fakultativen Refe- rendum.

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung bedürfen Subven- tionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte. Demzufolge unterliegen die folgenden gesetzlichen Bestimmungen der Ausgaben- bremse: – Artikel 2 des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Res- sourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den Ressour- cenausgleich), – Artikel 3 des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Res- sourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den geogra- fisch-topografischen Lastenausgleich), – Artikel 4 des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Res- sourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den soziode- mografischen Lastenausgleich), – Artikel 1 Absatz 2 des Bundesbeschlusses zur Festlegung des Härteaus- gleichs (Anfangsbeitrag des Bundes an den Härteausgleich).

77 Ziff. II / 26 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen

78 BBl 2005 4927

Glossar

Aggregierte Steuer- Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) widerspiegelt bemessungsrundlage das → Ressourcenpotenzial eines Kantons. Sie dient als Grundlage (ASG) für die Berechnung des → Ressourcenindexes und des → Ressour- cenausgleichs. Die ASG eines Kantons besteht aus der Summe der steuerbaren Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen sowie der Gewinne der juristischen Personen. A-Lasten Die für den → soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) relevan- ten so genannten A-Lasten sind Lasten, welche den Kantonen aus einem überdurchschnittlichen Anteil an älteren und armen Personen sowie an Ausländern erwachsen. Diese A-Gruppen verbindet, dass sie einerseits verhältnismässig hohe Kosten verursachen und ande- rerseits nur wenig Steuereinnahmen einbringen. Aufgabenentflechtung Von einer Aufgabenentflechtung wird dann gesprochen, wenn eine öffentliche Aufgabe, die zuvor von Bund und Kantonen gemeinsam erfüllt worden ist, neu nur noch von einer staatlichen Ebene erfüllt wird (vgl. → Teilentflechtung und → Verbundaufgabe). externer Effekt, Ein externer Effekt oder eine Externalität ist die Auswirkung einer Externalität ökonomischen Aktivität, bei welcher Verursacher und Betroffene nicht übereinstimmen. Beispiel negativer externer Effekt: Lärm, Beispiel positiver externer Effekt: Leuchtturm. Finanzausgleich Der Finanzausgleich umfasst alle finanziellen Transfers zwischen staatlichen Körperschaften, welche als Anreiz zur Erfüllung von Staatsaufgaben oder dem Ausgleich von Unterschieden in der finanziellen Leistungsfähigkeit dienen. Finanzausgleich Der Finanzausgleich im engeren Sinn umfasst alle finanziellen im engeren Sinn Transfers, welche der Umverteilung zwischen den Kantonen sowie dem Ausgleich übermässiger struktureller Lasten dienen. Finanzausgleich Der Finanzausgleich im weiteren Sinn umfasst alle horizontalen und im weiteren Sinn vertikalen finanziellen Transfers, die mit der Aufgaben- und Ein- nahmenverteilung zusammenhängen. Finanzkraftindex Der Finanzkraftindex ist die Masszahl im geltenden bundesstaatli- chen Finanzausgleich zur Bemessung der Finanzkraft der Kantone. Der Index wird in der NFA durch den neuen Ressourcenindex ersetzt. Geografisch- Kantone, die bedingt durch ihre Höhenlage, die Steilheit des Gelän- topografischer des oder aufgrund ihrer spezifischen Besiedlungsstruktur übermässig

Lastenausgleich (GLA) Lasten zu tragen haben, werden durch den GLA entlastet. Der GLA wird vollständig durch den Bund finanziert. Globalbilanz Die Globalbilanz enthält die quantifizierbaren finanziellen Auswir- kungen aller NFA-Massnahmen mit den einzelnen Be- und Entlas- tungen für den Bund und die 26 Kantone. Grundbeitrag Der Grundbeitrag für den → Ressourcen- bzw. den → Lastenaus- (für Ressourcen- bzw. gleich ist jener Beitrag, den das Parlament jeweils für vier Jahre Lastenausgleich) festlegt. Er gilt unverändert für das erste Jahr einer Vierjahresperio- de. Für das zweite, dritte und vierte Jahr wird der Grundbeitrag durch den Bundesrat aufgrund bestimmter Kriterien angepasst. Härteausgleich Mit dem Instrument des Härteausgleichs soll sichergestellt werden, dass kein ressourcenschwacher Kanton durch den Übergang zur NFA finanziell schlechter gestellt wird als heute. Er ist auf maximal

28 Jahre befristet und wird ab dem neunten Jahr nach Inkrafttreten

der NFA jährlich abgebaut.

Haushaltsneutralität «Haushaltsneutralität» bedeutet, dass die NFA zwischen Bund und Kantonen per Saldo keine Lastenverschiebung bewirkt. Einzig der → Härteausgleich, der sich im Laufe der Zeit aufgrund seiner funktionalen Befristung jedoch zurückbilden wird, führt anfänglich zu einer Mehrbelastung des Bundes um 287 Millionen Franken. Horizontaler Der horizontale Ressourcenausgleich stellt die Umverteilung von Ressourcenausgleich den →ressourcenstarken zu den → ressourcenschwachen Kantonen dar. Lastenausgleich →geografisch-topografischer Lastenausgleich und →soziodemografischer Lastenausgleich. Ressourcenausgleich Der Ressourcenausgleich bezweckt, die Kantone mit unterdurch- schnittlichen eigenen Ressourcen, die so genannten → ressourcen- schwachen Kantone, mit genügend frei verfügbaren Finanzmitteln auszustatten. Er wird durch den Bund und die → ressourcenstarken Kantone finanziert. Der Bund finanziert den → vertikalen Ressour- cenausgleich, die ressourcenstarken Kantone den → horizontalen Ressourcenausgleich. Ressourcenindex Der Ressourcenindex eines Kantons setzt dessen → Ressourcenpo- tenzial pro Einwohner ins Verhältnis zum gesamtschweizerischen Mittel. Der Ressourcenindex basiert auf der → Aggregierten Steuer- bemessungsgrundlage (ASG). Er löst den Finanzkraftindex des geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs ab. Ressourcenpotenzial Das Ressourcenpotenzial umfasst die fiskalisch ausschöpfbaren Ressourcen eines Kantons (vgl. → Aggregierte Steuerbemessungs- grundlage, ASG) ohne Berücksichtigung der effektiven Steuerein- nahmen und Steuerbelastungen und entspricht damit seiner finan- ziellen Leistungsfähigkeit. Ressourcenschwache Ressourcenschwache Kantone sind solche mit unterdurchschnitt- Kantone lichen eigenen Ressourcen, d.h. solche mit einem → Ressourcen- index von weniger als 100, wenn das gewogene Mittel aller Kantone

100 beträgt.

Ressourcenstarke Ressourcenstarke Kantone sind solche mit überdurchschnittlichen Kantone eigenen Ressourcen, d.h. solche mit einem → Ressourcenindex von mehr als 100, wenn das gewogene Mittel aller Kantone 100 beträgt. Sonderlasten Die für den → soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) relevan- der Kernstädte ten Sonderlasten der Kernstädte sind Lasten, welche den Kernstäd- ten aus ihrer an der Bevölkerungszahl gemessenen Grösse, ihrer Siedlungsdichte und der Anzahl Beschäftigter erwachsen. Je höher die Werte der entsprechenden Indikatoren sind, desto höher sind in der Regel auch die von den Kernstädten zu tragenden Kosten pro Einwohner. Soziodemografischer Kantone, die durch ihre Bevölkerungsstruktur (→ A-Lasten) oder Lastenausgleich (SLA) durch ihre Zentrumsfunktion (→ Sonderlasten der Kernstädte) übermässig belastet sind, werden durch den SLA entlastet. Der SLA wird vollständig durch den Bund finanziert. Spezialfinanzierung Aus dem Ertrag der Mineralölsteuer werden Mittel zweckgebunden Strassenverkehr (SFSV) für den Strassenverkehr eingesetzt. Über so genannte werkgebun- dene und nicht werkgebundene Beiträge kommen diese Mittel auch den Kantonen zu. Spillovers Wenn öffentliche Leistungen einer Gebietskörperschaft auch durch Bewohnerinnen und Bewohner anderer Gebietskörperschaften in Anspruch genommen werden, ohne dass sie für die konsumierten Leistungen vollumfänglich aufkommen, entstehen externe, räumli- che Effekte, so genannte Spillovers. Liegen Spillovers vor, wird das Gebot der fiskalischen Äquivalenz verletzt. Sollen Spillovers und die mit ihnen verbundenen, volkswirtschaftlichen Verluste internali- siert werden, bedarf es eines interkantonalen Lastenausgleichs.

Standardisierter Der standardisierte Steuerertrag (SSE) ist eine Hilfsgrösse zur Steuerertrag Beurteilung der Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs. Der SSE eines Kantons entspricht seinen Steuereinnahmen, die er erzielen würde, wenn er sein → Ressourcenpotenzial mit einem für alle Kantone einheitlichen, proportionalen Steuersatz besteuern würde. Dieser standardisierte Steuersatz entspricht den gesamten Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden (inkl. des Kantons- anteils an der direkten Bundessteuer) in Prozent des gesamten Ressourcenpotenzials aller Kantone in den Bemessungsjahren. Der Index der SSE eines Kantons ist gleich dem SSE pro Einwohner im Verhältnis zum SSE pro Einwohner der Gesamtheit der Kantone, multipliziert mit 100. Da sich der SSE definitionsgemäss proportio- nal zum Ressourcenpotenzial verhält, entspricht der Index der SSE dem → Ressourcenindex. Zur Beurteilung der Ausgleichswirkung werden den kantonalen Werten des SSE die Beträge des horizonta- len und vertikalen → Ressourcenausgleichs dazugeschlagen bzw. abgezogen. Daraus resultiert der «SSE nach erfolgtem Ressourcen- ausgleich», woraus sich der «Index der SSE nach erfolgtem Aus- gleich» berechnen lässt. Teilentflechtung Von einer Teilentflechtung wird dann gesprochen, wenn innerhalb eines Aufgabenbereichs nur gewisse Teilbereiche entflochten werden. In den entflochtenen Teilbereichen ist dann nur noch eine Staatsebene (Bund oder Kantone) zuständig, während die nicht entflochtenen Teilbereiche nach wie vor von beiden Staatsebenen gemeinsam getragen werden (vgl. →Entflechtung und → Verbund- aufgabe). Verbundaufgabe Von einer Verbundaufgabe im Sinne der NFA wird dann gespro- chen, wenn ein Aufgabenbereich von Bund und Kantonen finanziell gemeinsam getragen wird (vgl. → Entflechtungen und → Teilent- flechtungen). Vertikaler Der vertikale Ressourcenausgleich ist der vom Bund finanzierte Teil Ressourcenausgleich des → Ressourcenausgleichs. Kantone, welche im Vergleich zum gesamtschweizerischen Mittel ein unterdurchschnittliches → Res- sourcenpotenzial aufweisen, die → ressourcenschwachen Kantone also, werden vom Bund finanziell unterstützt.

Anhang 1

Aufgabenentflechtung und Haushaltsneutralität 2008

1. Bund

(+) = Belastung Bund bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Bund bzw. (Mehr-)einnahmen NFA- FP 2008 Rubrik ohne NFA mit NFA Saldo

1_1_2 Leistungen des Bundes an AHV 5'593'000'000 6'646'000'000 1'053'000'000 1_2_2 Leistungen des Bundes an IV 4'695'000'000 3'800'525'000 -894'475'000 1_7_1 Ergänzungsleistungen zur AHV 412'000'000 517'500'000 105'500'000 1_7_2 Ergänzungsleistungen zur IV 339'000'000 557'200'000 218'200'000 1_8 Prämienverbilligungen KVG 2'389'105'000 1'842'760'000 -546'345'000 1_9_2 Leistungen des Bundes an Familienzulagen in der Landwirtschaft 91'600'000 91'600'000 0 1_11_2 Fachhochschulen GSK 140'000'000 159'500'000 19'500'000 2_2 Natur- und Landschaftsschutz 53'237'000 49'337'000 -3'900'000 2_3_1 Wald: Waldpflege- und Bewirtschaftungsmassnahmen 75'100'000 66'839'000 -8'261'000 2_3_2 Wald: Schutz vor Naturereignissen 41'870'000 33'914'700 -7'955'300 2_3_3 Wald: Strukturverbesserungen und Erschliessungsanlagen 16'560'000 14'904'000 -1'656'000 2_4 Hochwasserschutz 60'696'500 54'019'885 -6'676'615 2_5_1 Jagd und Fischerei, Wildhut 2'785'000 2'670'000 -115'000 2_5_2 Jagd und Fischerei, Fischerei 720'000 900'000 180'000 2_6_1 Gewässerschutz (GSchG Art. 61) 52'000'000 52'000'000 0 2_6_3 Gewässerschutz (GSchG Art. 64) 1'550'000 1'550'000 0 2_7_1 Luftreinhaltemassnahmen 0 0 0 2_7_2 Lärmschutz 8'881'300 6'591'749 -2'289'551 3_1_1 Nationalstrassen, Unterhalt 605'929'500 609'477'874 3'548'374 3_1_2 Nationalstrassen, Betrieb 133'929'300 271'721'191 137'791'891 3_1_3 Nationalstrassen, Ausbau 552'743'800 631'962'557 79'218'757 3_1_4 Nationalstrassen, Netzfertigstellung 917'000'000 917'000'000 0 3_2 Hauptstrassen 193'584'900 162'729'997 -30'854'903 3_3_1 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich 421'278'700 353'073'420 -68'205'280 3_3_2 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (a.o. Anteil) 58'609'000 0 -58'609'000 3_3_3 Beiträge für internat. Alpenstrassen und Kantone ohne Nationalstrassen 26'890'100 7'205'580 -19'684'520 3_4 Ortsbilderschutz (Umfahrungsstrassen) 0 0 0 3_5 Lawinengalerien und Tunnels 0 0 0 4_1 Agglomerationsverkehr*** 0 0 0 5_1 Verkehrstrennung 13'195'000 13'195'000 0 5_2 Niveauübergänge 0 0 0 5_3_1 Abgeltung Regionalverkehr 1'356'607'112 1'075'838'386 -280'768'726 5_3_2 Technische Verbesserungen und Umstellung des Betriebs 140'635'588 140'635'588 0 6_1 Abgeltung der amtlichen Vermessung**** 34'235'000 18'829'250 -15'405'750 6_2 Unterhalt Armeematerial 10'000'000 13'000'000 3'000'000

7_1 Landwirtschaftliche Strukturverbesserungen 93'000'000 83'000'000 -10'000'000 7_2 Tierzucht 21'980'000 38'100'000 16'120'000 7_3 Landwirtschaftliches Beratungswesen 19'079'300 11'110'000 -7'969'300

(+) = Belastung Bund bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Bund bzw. (Mehr-)einnahmen NFA- FP 2008 Rubrik ohne NFA mit NFA Saldo 7_4 Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten* 5'000'000 5'000'000 0 7_4_K Zusatzverbilligung Mietzinse** 103'000'000 98'000'000 -5'000'000 7_5 Ökologische Direktzahlungen 536'000'000 532'000'000 -4'000'000 7_6 Soziale Begleitmassnahmen (Betriebshilfe) 11'000'000 10'000'000 -1'000'000 7_7 Weinlesekontrolle 1'084'000 856'000 -228'000 8_1_1 Heimatschutz 25'587'700 20'565'775 -5'021'925 8_1_2 Kulturgüterschutz 850'000 680'000 -170'000 8_1_3 Historische Verkehrswege der Schweiz 2'024'600 2'024'600 0 8_2 Beiträge an die kant. Ausbild'beihilfen 75'660'000 25'000'000 -50'660'000 8_3_2 Berufsbildung: Pauschalbeiträge und Übergangsrecht 466'061'500 485'561'500 19'500'000 8_4_2 Hochschulförderung, Sachinvestitionsbeiträge 82'934'400 60'542'100 -22'392'300 9_1 Baubeiträge an Strafvollzugs- und Erziehungsanstalten 17'255'000 17'255'000 0 9_2 Betriebsbeiträge an Erziehungseinrichtungen 72'324'500 72'324'500 0 9_3 Beiträge an Modellversuche 2'537'500 2'537'500 0 9_4 Beitrag an das Schweiz. Ausbildungszentrum für das Strafvollzugspersonal 0 1'300'000 1'300'000 Aufgaben Total 19'973'121'300 19'578'337'153 -394'784'147

10_1 Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer 4'814'000'000 2'728'000'000 -2'086'000'000

Total Aufgaben und Kantonsanteile 24'787'121'300 22'306'337'153 -2'480'784'147

11_1 Ressourcenausgleich Total 0 3'057'566'461 3'057'566'461 12_1 Geogr.-topogr. Lastenausgleich 0 341'107'820 341'107'820 12_2 Soziodemogr. Lastenausgleich 0 341'107'820 341'107'820 11_2 Horizontaler Ressourcenausgleich 0 -1'258'997'955 -1'258'997'955 Saldo neue Ausgleichsinstrumente 0 2'480'784'147 2'480'784'147

Total NFA (ohne Härteausgleich) 24'787'121'300 24'787'121'300 0

13_1 Härteausgleich 0 430'454'285 430'454'285 Beitrag der Kantone an Härteausgleich 0 -143'484'762 -143'484'762 Total NFA (mit Härteausgleich) 24'787'121'300 25'074'090'823 286'969'523 * Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen, Kompensation via Zusatzverbilligung Mietzinse ** Kompensation für Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen im Bereich Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten *** Beiträge für die Dauer des Infrastrukturfonds sistiert **** Es handelt sich bei den Beträgen gemäss NFA um theoretische Beträge zur korrekten Erfassung des Wegfalls der Finanzkraftzuschläge. Der effektive Betrag mit NFA liegt im Jahr 2008 bei 26 Millionen, weil durch den Verzicht auf den Neustart von Projekten im Jahr 2007 Mittel auf 2008 verschoben werden konnten.

2. Sozialversicherungen

(+) = Belastung Sozialvers. bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Sozialvers. bzw. (Mehr-)einnahmen NFA- FP 2008 Rubrik ohne NFA mit NFA Saldo 1_1_1 Kantonsbeitrag an AHV -1'245'000'000 0 1'245'000'000 1_1_2 Leistungen des Bundes an AHV -5'593'000'000 -6'646'000'000 -1'053'000'000 1_2_1 Kantonsbeitrag an IV -1'565'000'000 0 1'565'000'000 1_2_2 Leistungen des Bundes an IV -4'695'000'000 -3'800'525'000 894'475'000 1_3 Förderung der Betagten- und Behindertenhilfe 285'000'000 93'000'000 -192'000'000 1_4 Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten, Tagesstätten 1'551'000'000 0 -1'551'000'000 1_5 Beiträge an Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberufe 65'000'000 0 -65'000'000 1_6_1 Sonderschulung: Bau- und Betriebsbeiträge 460'000'000 0 -460'000'000 1_6_2 Sonderschulung: Individuelle Leistungen 408'000'000 0 -408'000'000 1_9_1 Beitrag der Kantone an Familienzulagen in der Landwirtschaft -43'700'000 -43'700'000 0 1_9_2 Leistungen des Bundes an Familienzulagen in der Landwirtschaft -91'600'000 -91'600'000 0 1_10 Leistungen der Kantone an die Arbeitslosenversicherung -118'000'000 -118'000'000 0 1_12 Zinsbelastung nachschüssige Zahlungen IV 0 24'525'000 24'525'000 Aufgaben Total -10'582'300'000 -10'582'300'000 0

3. Kantone

(+) = Belastung Kanton bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Kanton bzw. (Mehr-)einnahmen NFA- FP 2008 Rubrik ohne NFA mit NFA Saldo

1_1_1 Kantonsbeitrag an AHV 1'245'000'000 0 -1'245'000'000 1_2_1 Kantonsbeitrag an IV 1'565'000'000 0 -1'565'000'000 1_3 Förderung der Betagten- und Behindertenhilfe -285'000'000 -93'000'000 192'000'000 1_4 Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten, Tagesstätten -1'551'000'000 0 1'551'000'000 1_5 Beiträge an Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberufe -65'000'000 0 65'000'000 1_6_1 Sonderschulung: Bau- und Betriebsbeiträge -460'000'000 0 460'000'000 1_6_2 Sonderschulung: Individuelle Leistungen -408'000'000 0 408'000'000 1_7_1 Ergänzungsleistungen zur AHV -412'000'000 -517'500'000 -105'500'000 1_7_2 Ergänzungsleistungen zur IV -339'000'000 -557'200'000 -218'200'000 1_8 Prämienverbilligungen KVG -2'389'105'000 -1'842'760'000 546'345'000 1_9_1 Beitrag der Kantone an Familienzulagen in der Landwirtschaft 43'700'000 43'700'000 0 1_10 Leistungen der Kantone an die Arbeitslosenversicherung 118'000'000 118'000'000 0 1_11_2 Fachhochschulen GSK -140'000'000 -159'500'000 -19'500'000 1_12 Zinsbelastung nachschüssige Zahlungen IV 0 -24'525'000 -24'525'000 2_2 Natur- und Landschaftsschutz -53'237'000 -49'337'000 3'900'000 2_3_1 Wald: Waldpflege- und Bewirtschaftungsmassnahmen -75'100'000 -66'839'000 8'261'000 2_3_2 Wald: Schutz vor Naturereignissen -41'870'000 -33'914'700 7'955'300 2_3_3 Wald: Strukturverbesserungen und Erschliessungsanlagen -16'560'000 -14'904'000 1'656'000 2_4 Hochwasserschutz -60'696'500 -54'019'885 6'676'615 2_5_1 Jagd und Fischerei, Wildhut -2'785'000 -2'670'000 115'000 2_5_2 Jagd und Fischerei, Fischerei -720'000 -900'000 -180'000 2_6_1 Gewässerschutz (GSchG Art. 61) -52'000'000 -52'000'000 0 2_6_3 Gewässerschutz (GSchG Art. 64) -1'550'000 -1'550'000 0 2_7_2 Lärmschutz -8'881'300 -6'591'749 2'289'551 3_1_1 Nationalstrassen, Unterhalt -605'929'500 -609'477'874 -3'548'374 3_1_2 Nationalstrassen, Betrieb -133'929'300 -271'721'191 -137'791'891 3_1_3 Nationalstrassen, Ausbau -552'743'800 -631'962'557 -79'218'757 3_1_4 Nationalstrassen, Netzfertigstellung -917'000'000 -917'000'000 0 3_2 Hauptstrassen -193'584'900 -162'729'997 30'854'903 3_3_1 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich -421'278'700 -353'073'420 68'205'280 3_3_2 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (a.o. Anteil) -58'609'000 0 58'609'000 3_3_3 Beiträge für internat. Alpenstrassen und Kantone ohne Nationalstrassen*** -26'890'100 -7'205'580 19'684'520

5_1 Verkehrstrennung -13'195'000 -13'195'000 0 5_3_1 Abgeltung Regionalverkehr -1'356'607'112 -1'075'838'386 280'768'726 5_3_2 Technische Verbesserungen und Umstellung des Betriebs -140'635'588 -140'635'588 0 6_1 Abgeltung der amtlichen Vermessung**** -34'235'000 -18'829'250 15'405'750 6_2 Unterhalt Armeematerial -10'000'000 -13'000'000 -3'000'000

(+) = Belastung Kanton bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Kanton bzw. (Mehr-)einnahmen NFA- FP 2008 Rubrik ohne NFA mit NFA Saldo 7_1 Landwirtschaftliche Strukturverbesserungen -93'000'000 -83'000'000 10'000'000 7_2 Tierzucht -21'980'000 -38'100'000 -16'120'000 7_3 Landwirtschaftliches Beratungswesen -19'079'300 -11'110'000 7'969'300 7_4 Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten* -5'000'000 -5'000'000 0 7_4_K Zusatzverbilligung Mietzinse** -103'000'000 -98'000'000 5'000'000 7_5 Ökologische Direktzahlungen -536'000'000 -532'000'000 4'000'000 7_6 Soziale Begleitmassnahmen (Betriebshilfe) -11'000'000 -10'000'000 1'000'000 7_7 Weinlesekontrolle -1'084'000 -856'000 228'000 8_1_1 Heimatschutz -25'587'700 -20'565'775 5'021'925 8_1_2 Kulturgüterschutz -850'000 -680'000 170'000 8_1_3 Historische Verkehrswege der Schweiz -2'024'600 -2'024'600 0 8_2 Beiträge an die kant. Ausbild'beihilfen -75'660'000 -25'000'000 50'660'000 8_3_2 Berufsbildung: Pauschalbeiträge und Übergangsrecht -466'061'500 -485'561'500 -19'500'000 8_4_2 Hochschulförderung, Sachinvestitionsbeiträge -82'934'400 -60'542'100 22'392'300 9_1 Baubeiträge an Strafvollzugs- und Erziehungsanstalten -17'255'000 -17'255'000 0 9_2 Betriebsbeiträge an Erziehungseinrichtungen -72'324'500 -72'324'500 0 9_3 Beiträge an Modellversuche -2'537'500 -2'537'500 0 9_4 Beitrag an das Schweiz. Ausbildungszentrum für das Strafvollzugspersonal 0 -1'300'000 -1'300'000 Aufgaben Total -9'390'821'300 -8'996'037'153 394'784'147

10_1 Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer -4'814'000'000 -2'728'000'000 2'086'000'000

Total Aufgaben und Kantonsanteile -14'204'821'300 -11'724'037'153 2'480'784'147

11_1 Ressourcenausgleich Total 0 -3'057'566'461 -3'057'566'461 12_1 Geogr.-topogr. Lastenausgleich 0 -341'107'820 -341'107'820 12_2 Soziodemogr. Lastenausgleich 0 -341'107'820 -341'107'820 11_2 Horizontaler Ressourcenausgleich 0 1'258'997'955 1'258'997'955 Saldo neue Ausgleichsinstrumente 0 -2'480'784'147 -2'480'784'147

Total NFA (ohne Härteausgleich) -14'204'821'300 -14'204'821'300 0

13_1 Härteausgleich 0 -430'454'285 -430'454'285 Beitrag der Kantone an Härteausgleich 0 143'484'762 143'484'762 Total NFA (mit Härteausgleich) -14'204'821'300 -14'491'790'823 -286'969'523 * Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen, Kompensation via Zusatzverbilligung Mietzinse. ** Kompensation für Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen im Bereich Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten. *** Beiträge für die Dauer des Infrastrukturfonds sistiert. **** Es handelt sich bei den Beträgen gemäss NFA um theoretische Beträge zur korrekten Erfassung des Wegfalls der Finanzkraftzuschläge. Der effektive Betrag mit NFA liegt im Jahr 2008 bei 26 Millionen, weil durch den Verzicht auf den Neustart von Projekten im Jahr 2007 Mittel auf 2008 verschoben werden konnten.

Anhang 2

Ressourcenpotential der Kantone 2006 in 1'000 Franken in Franken pro Einwohner Massgebende Massgebende quellen- quellen- Massgebende besteuere Massgebende Massgebende Massgebende besteuere Massgebende Massgebende Ressourcen- Einkommen Einkommen Vermögen Gewinne Total Einkommen Einkommen Vermögen Gewinne Total index 1 ZH 27'386'801 1'054'858 3'983'871 7'978'802 40'404'332 22'073 850 3'211 6'431 32'565 131.5 2 BE 13'084'369 376'475 1'191'892 2'450'862 17'103'599 13'730 395 1'251 2'572 17'948 72.5 3 LU 4'867'058 161'791 401'085 884'586 6'314'520 13'969 464 1'151 2'539 18'124 73.2 4 UR 393'250 15'983 20'182 90'866 520'281 11'397 463 585 2'633 15'079 60.9 5 SZ 2'999'369 57'828 214'890 685'929 3'958'016 23'090 445 1'654 5'280 30'469 123.1 6 OW 431'908 21'351 36'138 60'132 549'528 13'300 657 1'113 1'852 16'922 68.4 7 NW 850'997 17'879 119'698 192'641 1'181'215 22'662 476 3'188 5'130 31'456 127.1 8 GL 490'335 19'142 57'283 152'737 719'497 12'856 502 1'502 4'005 18'864 76.2 9 ZG 2'930'013 66'731 278'551 2'349'869 5'625'164 29'213 665 2'777 23'429 56'084 226.5 10 FR 3'203'088 124'810 170'317 647'362 4'145'576 13'270 517 706 2'682 17'175 69.4 11 SO 3'638'562 80'796 161'080 616'495 4'496'934 14'947 332 662 2'532 18'473 74.6 12 BS 3'851'737 580'926 211'481 1'864'277 6'508'421 20'192 3'045 1'109 9'773 34'119 137.8 13 BL 5'273'608 271'570 366'836 841'476 6'753'489 20'340 1'047 1'415 3'246 26'048 105.2 14 SH 1'070'082 90'521 98'431 327'200 1'586'234 14'597 1'235 1'343 4'463 21'637 87.4 15 AR 821'310 21'811 96'369 139'464 1'078'954 15'514 412 1'820 2'634 20'380 82.3 16 AI 224'213 4'970 29'433 45'987 304'602 15'255 338 2'003 3'129 20'725 83.7 17 SG 6'448'976 238'662 670'220 1'401'649 8'759'506 14'267 528 1'483 3'101 19'379 78.3 18 GR 2'722'306 255'204 399'454 611'889 3'988'853 14'373 1'347 2'109 3'231 21'060 85.1 19 AG 9'131'948 817'099 844'410 1'545'277 12'338'733 16'689 1'493 1'543 2'824 22'549 91.1 20 TG 3'144'984 129'359 253'360 612'811 4'140'514 13'784 567 1'110 2'686 18'148 73.3 21 TI 4'849'798 640'099 395'577 2'703'726 8'589'200 15'604 2'060 1'273 8'699 27'636 111.6 22 VD 12'259'043 540'327 909'479 1'962'240 15'671'089 19'314 851 1'433 3'091 24'689 99.7 23 VS 3'650'223 220'917 269'080 586'179 4'726'401 13'241 801 976 2'126 17'144 69.2 24 NE 2'471'156 155'696 173'275 796'801 3'596'928 14'810 933 1'038 4'775 21'556 87.1

25 GE 9'306'858 1'605'535 772'214 4'370'503 16'055'111 22'379 3'861 1'857 10'509 38'606 155.9 26 JU 780'568 56'339 54'805 205'395 1'097'107 11'547 833 811 3'038 16'230 65.6 126'282'559 7'626'680 12'179'410 34'125'157 180'213'805 17'349 1'048 1'673 4'688 24'758 100

Anhang 3

Indikatorenwerte und Ausgleichsbeträge geografisch-topografischer Lastenausgleich 2006 Lastenindizes Ausgleichsbeträge (Entlastung in 1'000 Franken) Höhe Höhe Siedlungs- produktive Siedlungs- Bevölke- Siedlungs- produktive Siedlungs- Bevölke- Total pro höhe Fläche struktur rungsdichte höhe Fläche struktur rungsdichte Total Einwohner* 1 ZH 2.2 60.0 48.1 24.5 0 0 0 0 0 0 2 BE 128.6 102.1 153.9 113.0 2'081 1'313 14'215 2'721 20'330 21 3 LU 46.5 80.8 170.1 74.5 0 0 7'085 0 7'085 20 4 UR 233.3 182.9 188.8 554.4 639 5'148 1'045 3'509 10'340 300 5 SZ 213.8 120.8 154.2 116.2 1'851 1'965 1'706 481 6'002 46 6 OW 199.9 151.5 225.9 267.0 383 2'672 1'504 1'217 5'776 178 7 NW 32.9 118.3 170.2 113.9 0 497 719 119 1'335 36 8 GL 78.5 154.6 91.1 325.6 0 3'079 0 1'910 4'989 131 9 ZG 45.5 81.2 105.1 36.8 0 0 84 0 84 1 10 FR 157.8 88.9 231.2 119.0 1'303 0 11'827 1'030 14'161 59 11 SO 3.3 64.8 57.5 59.0 0 0 0 0 0 0 12 BS 0.0 32.3 5.0 3.7 0 0 0 0 0 0 13 BL 0.8 59.5 32.0 36.0 0 0 0 0 0 0 14 SH 0.2 60.6 54.7 74.2 0 0 0 0 0 0 15 AR 752.1 106.4 194.1 84.4 15'508 199 1'738 0 17'445 330 16 AI 803.4 118.1 356.9 211.6 4'882 372 2'328 368 7'951 541 17 SG 64.3 92.8 124.5 78.5 0 0 2'368 0 2'368 5 18 GR 661.6 210.7 202.8 699.8 41'072 59'654 6'583 24'655 131'965 697 19 AG 0.0 54.7 55.7 45.8 0 0 0 0 0 0 20 TG 0.7 58.9 165.9 68.5 0 0 4'163 0 4'163 18 21 TI 40.2 136.8 73.6 159.1 0 9'189 0 4'124 13'313 43 22 VD 92.6 84.6 96.8 81.3 0 0 0 0 0 0 23 VS 449.1 188.0 105.3 336.8 25'242 27'599 253 14'840 67'934 246 24 NE 501.5 121.8 82.8 79.0 19'984 2'014 0 0 21'999 132 25 GE 0.0 50.0 25.0 10.7 0 0 0 0 0 0 26 JU 196.0 75.2 162.9 223.6 758 0 1'233 1'877 3'869 57 100.0 100.0 100.0 100.0 113'703 113'703 56'851 56'851 341'108 47 * Durchschnittliche mittlere Wohnbevölkerung der Bemessungsjahre des Ressourcenpotenzials (2000-2002)

Anhang 4

Indikatorenwerte und Ausgleichszahlungen soziodemografischer Lastenausgleich 2006 Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur Sonderlasten der Kernstädte SLA Total Teilindikatoren Teilindikatoren** Teil- Ausgleichs- Teil- indikator Teil- Ausgleichs- Ausgleichs- Teil- Teil- Teil- beträge in Ausgleichs- indikator Beschäfti- indikator beträge in Ausgleichs- beträge in Ausgleichs- indikator indikator indikator Masszahl 1'000 beträge pro Gemeinde- gungs- Siedlungs- Masszahl 1'000 beträge pro 1'000 beträge pro Armut Alter Integration Lasten Franken Einwohner* grösse quote dichte Lasten Franken Einwohner* Franken Einwohner* 1 ZH 0.403 4.2% 7.5% 1.940 41'409 33 107'295 59.7% 33 6.682 59'177 48 100'586 81 2 BE -0.100 5.2% 4.3% 1.247 0 0 25'168 49.6% 17 1.904 427 0 427 0 3 LU -0.056 3.9% 5.8% 1.223 0 0 16'676 46.4% 19 1.565 0 0 0 0 4 UR -1.263 4.9% 2.8% 0.182 0 0 4'141 39.6% 5 0.215 0 0 0 0 5 SZ -0.806 3.4% 5.6% 0.606 0 0 8'457 38.4% 8 0.531 0 0 0 0 6 OW -1.019 4.1% 5.1% 0.625 0 0 5'723 41.4% 1 0.157 0 0 0 0 7 NW -1.268 3.5% 4.0% 0.032 0 0 4'470 45.5% 6 0.390 0 0 0 0 8 GL -0.358 5.0% 5.8% 1.411 28 1 2'802 45.4% 2 0.130 0 0 28 1 9 ZG -0.431 3.1% 7.2% 1.088 0 0 14'001 64.0% 14 1.461 0 0 0 0 10 FR -0.017 3.6% 6.7% 1.348 0 0 7'107 38.9% 13 0.746 0 0 0 0 11 SO -0.205 4.4% 5.0% 1.091 0 0 5'790 44.2% 13 0.726 0 0 0 0 12 BS 1.386 6.4% 9.3% 3.602 25'184 132 147'802 82.9% 126 13.231 20'835 109 46'019 241 13 BL -0.180 3.9% 4.8% 0.899 0 0 9'326 43.6% 20 1.205 0 0 0 0 14 SH 0.110 5.3% 6.1% 1.821 1'911 26 17'569 47.4% 12 1.289 0 0 1'911 26 15 AR -0.600 5.1% 3.7% 0.816 0 0 6'517 39.5% 6 0.360 0 0 0 0 16 AI -1.413 4.0% 3.6% 0.000 0 0 3'391 34.7% 3 0.000 0 0 0 0 17 SG -0.044 4.2% 6.1% 1.371 0 0 17'070 48.6% 15 1.435 0 0 0 0 18 GR -0.648 4.5% 4.9% 0.904 0 0 7'845 49.0% 5 0.552 0 0 0 0 19 AG -0.525 3.4% 5.8% 0.821 0 0 5'635 44.3% 11 0.660 0 0 0 0 20 TG -0.419 4.1% 5.0% 0.889 0 0 7'286 40.8% 9 0.582 0 0 0 0 21 TI 1.688 5.1% 5.6% 2.452 20'463 66 6'267 50.0% 18 1.102 0 0 20'463 66 22 VD 1.392 4.4% 9.2% 2.907 59'026 93 27'369 45.0% 26 2.350 3'085 5 62'110 98 23 VS -0.366 3.9% 6.3% 1.167 0 0 7'761 41.1% 6 0.460 0 0 0 0 24 NE 1.079 5.2% 6.7% 2.405 10'292 62 16'214 48.6% 13 1.279 0 0 10'292 62 25 GE 2.724 4.0% 11.6% 4.046 68'737 165 83'450 55.7% 111 9.110 30'179 73 98'915 238 26 JU 0.938 4.7% 3.7% 1.483 355 5 3'521 44.3% 3 0.193 0 0 355 5

CH 0.000 4.4% 5.9% 1.399 227'405 31 37'512 49.8% 26 1.858 113'703 16 341'108 47 * Durchschnittliche mittlere Wohnbevölkerung der Bemessungsjahre des Ressourcenpotenzials (2000-2002) ** Bevölkerungsgewichtete Durchschnittswerte der Gemeinden des Kantons

Anhang 5

Ressourcenindex 1998–2006 (bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen)

Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q. 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Delta* Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-98 1997-99 1998-2000 1999-2001 2000-2002 1 ZH 136.1 136.1 135.3 133.2 132.3 130.1 129.7 131.4 131.9 131.5 +/-0.9 2 BE 80.8 81.1 80.9 79.3 78.2 76.6 74.1 72.4 72.2 72.5 +/-1.0 3 LU 79.3 81.1 81.5 81.5 81.1 79.5 78.6 76.6 73.7 73.2 +/-1.1 4 UR 79.0 78.4 77.5 76.4 73.0 71.9 67.9 64.8 62.4 60.9 +/-2.1 5 SZ 89.3 95.9 99.9 108.4 115.1 111.4 123.6 127.6 128.2 123.1 +/-6.0 6 OW 74.0 75.7 76.4 74.9 72.4 72.0 68.4 67.0 66.5 68.4 +/-1.7 7 NW 116.7 121.2 123.0 126.0 126.7 122.9 124.7 125.2 127.5 127.1 +/-1.9 8 GL 87.0 85.4 86.1 87.0 90.2 88.5 95.1 95.1 88.0 76.2 +/-4.0 9 ZG 207.9 201.1 198.7 203.8 210.5 203.6 212.1 217.4 222.5 226.5 +/-5.5 10 FR 72.5 71.7 70.4 70.4 70.8 69.8 70.7 69.5 68.9 69.4 +/-0.7 11 SO 81.7 83.5 84.8 86.0 84.5 82.3 80.1 76.8 74.3 74.6 +/-1.8 12 BS 136.5 134.0 131.5 132.8 135.7 143.1 147.4 148.0 144.3 137.8 +/-3.0 13 BL 115.7 114.5 114.9 116.2 116.4 115.9 115.4 113.7 108.3 105.2 +/-1.7 14 SH 93.1 94.8 95.4 94.3 92.1 93.7 90.3 88.7 86.9 87.4 +/-1.6 15 AR 96.1 95.4 94.3 92.3 90.6 88.4 85.6 84.2 82.7 82.3 +/-1.4 16 AI 73.6 77.6 81.0 85.2 84.7 82.2 82.5 82.3 82.5 83.7 +/-1.7 17 SG 88.3 88.2 87.9 86.9 85.8 84.3 80.8 78.1 77.5 78.3 +/-1.3 18 GR 88.5 91.1 93.3 97.0 98.5 100.6 96.3 91.9 86.3 85.1 +/-3.2 19 AG 97.3 97.3 97.5 97.4 95.9 98.2 95.2 91.9 90.0 91.1 +/-1.4 20 TG 84.5 83.3 81.8 80.4 79.7 78.6 76.9 77.3 74.0 73.3 +/-1.4 21 TI 88.2 88.8 89.6 90.7 92.3 96.8 99.8 106.2 107.7 111.6 +/-2.4 22 VD 92.2 91.3 91.6 93.2 94.0 93.2 95.3 95.1 98.5 99.7 +/-1.3 23 VS 64.1 64.9 65.8 66.7 66.4 66.7 67.0 66.5 68.0 69.2 +/-0.8 24 NE 80.9 81.6 82.4 82.7 81.7 81.9 82.0 83.0 85.4 87.1 +/-1.0 25 GE 130.8 128.1 127.6 127.6 129.7 139.4 145.5 151.3 157.7 155.9 +/-3.2 26 JU 58.4 59.5 61.7 63.9 64.4 65.1 66.3 67.7 66.5 65.6 +/-1.3 Standardabw. 30.0 28.6 28.0 28.7 30.3 30.1 32.6 34.3 35.7 35.8 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung

Anhang 6

Ressourcenausgleich 1998–2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme (bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen) in Tausend Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q. 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Delta* Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-98 1997-99 1998-2000 1999-2001 2000-2002 1 ZH 703'760 726'056 726'221 686'126 650'361 595'463 552'022 537'613 532'641 539'530 +/-21'004 2 BE -714'291 -728'099 -755'773 -841'320 -867'330 -920'322 -983'394 -981'996 -936'341 -932'011 +/-33'437 3 LU -290'788 -265'969 -263'839 -262'705 -259'949 -275'587 -265'056 -271'722 -311'461 -326'472 +/-12'848 4 UR -29'408 -31'700 -34'290 -36'521 -42'857 -43'717 -50'166 -53'603 -56'714 -60'530 +/-3'783 5 SZ -43'374 -12'212 -39 18'218 31'952 23'681 45'925 49'475 49'298 41'425 +/-13'646 6 OW -37'261 -35'210 -34'320 -37'411 -41'693 -40'899 -46'045 -45'242 -43'844 -40'002 +/-2'688 7 NW 9'852 12'901 14'344 16'291 16'324 13'753 13'895 13'059 13'897 14'049 +/-1'055 8 GL -16'581 -20'398 -19'458 -17'567 -11'066 -12'770 -2'754 -2'125 -8'954 -29'345 +/-6'377 9 ZG 170'226 164'493 164'188 173'453 180'128 165'908 168'433 162'491 165'349 175'153 +/-5'388 10 FR -299'190 -321'868 -348'691 -349'860 -335'044 -338'958 -303'334 -294'418 -287'120 -281'875 +/-15'321 11 SO -171'781 -154'573 -140'752 -124'186 -135'853 -155'142 -164'897 -187'122 -209'227 -208'667 +/-14'238 12 BS 109'528 105'235 99'678 104'146 110'672 131'148 135'450 126'352 113'723 99'540 +/-7'632 13 BL 63'893 60'973 63'874 69'807 68'951 65'726 59'814 49'017 28'960 18'612 +/-7'466 14 SH -13'215 -9'455 -8'112 -10'676 -15'477 -9'891 -15'756 -16'735 -19'985 -19'622 +/-2'866 15 AR -4'300 -5'749 -7'969 -11'684 -14'413 -17'979 -21'389 -21'279 -23'181 -24'913 +/-2'158 16 AI -17'254 -14'250 -11'542 -8'093 -8'090 -9'387 -8'108 -7'156 -6'563 -6'032 +/-1'565 17 SG -169'475 -181'116 -191'394 -210'342 -223'046 -239'215 -289'156 -315'225 -309'726 -298'333 +/-18'309 18 GR -69'783 -51'498 -35'320 -10'979 -3'533 1'903 -8'730 -24'649 -55'728 -66'968 +/-16'890 19 AG -27'173 -28'610 -26'117 -26'367 -45'596 -11'231 -38'225 -71'213 -94'159 -82'237 +/-14'782 20 TG -127'599 -147'430 -168'365 -186'242 -188'369 -191'696 -196'114 -169'045 -200'011 -212'466 +/-16'960

21 TI -118'533 -115'779 -106'174 -89'176 -63'382 -15'631 -135 26'591 32'206 49'770 +/-15'069 22 VD -136'187 -167'096 -161'672 -118'381 -90'725 -98'076 -42'875 -35'367 -4'309 -343 +/-25'627 23 VS -497'201 -495'360 -486'441 -472'081 -467'778 -449'365 -418'923 -393'952 -344'259 -325'436 +/-19'169 24 NE -124'164 -123'268 -117'429 -114'457 -118'730 -109'682 -96'286 -75'889 -54'718 -46'442 +/-9'653 25 GE 201'739 189'339 190'693 190'957 200'611 261'416 283'460 294'400 322'923 320'920 +/-10'898 26 JU -150'010 -147'928 -139'870 -129'519 -124'633 -118'020 -106'224 -90'830 -91'266 -95'872 +/-7'201 VRA -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 Total HRA +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung; VRA = vertikaler Ressourcenausgleich; HRA = horizontaler Ressourcenausgleich

Anhang 7

Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998–2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme (bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen) in Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q. 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Delta* Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-99 1997-1999 1998-2000 1999-2001 2000-2002 1 ZH 567 585 585 553 524 480 445 433 429 435 +/-17 2 BE -750 -764 -793 -883 -910 -966 -1032 -1030 -983 -978 +/-35 3 LU -835 -763 -757 -754 -746 -791 -761 -780 -894 -937 +/-37 4 UR -852 -919 -994 -1058 -1242 -1267 -1454 -1554 -1644 -1754 +/-110 5 SZ -334 -94 0 140 246 182 354 381 380 319 +/-105 6 OW -1147 -1084 -1057 -1152 -1284 -1259 -1418 -1393 -1350 -1232 +/-83 7 NW 262 344 382 434 435 366 370 348 370 374 +/-28 8 GL -435 -535 -510 -461 -290 -335 -72 -56 -235 -769 +/-167 9 ZG 1697 1640 1637 1729 1796 1654 1679 1620 1649 1746 +/-54 10 FR -1240 -1333 -1445 -1449 -1388 -1404 -1257 -1220 -1189 -1168 +/-63 11 SO -706 -635 -578 -510 -558 -637 -677 -769 -859 -857 +/-58 12 BS 574 552 523 546 580 688 710 662 596 522 +/-40 13 BL 246 235 246 269 266 254 231 189 112 72 +/-29 14 SH -180 -129 -111 -146 -211 -135 -215 -228 -273 -268 +/-39 15 AR -81 -109 -151 -221 -272 -340 -404 -402 -438 -471 +/-41 16 AI -1174 -970 -785 -551 -550 -639 -552 -487 -447 -410 +/-106 17 SG -375 -401 -423 -465 -493 -529 -640 -697 -685 -660 +/-41 18 GR -368 -272 -186 -58 -19 10 -46 -130 -294 -354 +/-89 19 AG -50 -52 -48 -48 -83 -21 -70 -130 -172 -150 +/-27 20 TG -559 -646 -738 -816 -826 -840 -860 -741 -877 -931 +/-74 21 TI -381 -373 -342 -287 -204 -50 0 86 104 160 +/-48 22 VD -215 -263 -255 -187 -143 -155 -68 -56 -7 -1 +/-40 23 VS -1804 -1797 -1764 -1712 -1697 -1630 -1520 -1429 -1249 -1180 +/-70 24 NE -744 -739 -704 -686 -712 -657 -577 -455 -328 -278 +/-58 25 GE 485 455 459 459 482 629 682 708 777 772 +/-26 26 JU -2219 -2188 -2069 -1916 -1844 -1746 -1571 -1344 -1350 -1418 +/-107 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung

Anhang 8

Ressourcenausgleich 1998–2006 unter der Annahme der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 1998 (bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen) in Tausend Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q. 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Delta* Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-98 1997-1999 1998-2000 1999-2001 2000-2002 1 ZH 637'254 688'909 703'657 673'139 641'709 586'767 574'531 596'025 645'524 688'451 +/-31'813 2 BE -672'811 -715'759 -754'018 -840'702 -863'784 -915'656 -1'009'823 -1'053'555 -1'090'354 -1'140'955 +/-52'034 3 LU -258'983 -252'059 -257'592 -260'725 -258'841 -274'421 -276'710 -296'639 -364'604 -401'765 +/-18'102 4 UR -27'668 -31'200 -34'321 -36'625 -42'298 -43'182 -50'371 -55'477 -62'276 -68'981 +/-5'054 5 SZ -38'340 -12'644 -64 17'539 31'145 23'052 47'530 54'832 59'760 52'859 +/-14'137 6 OW -32'176 -32'227 -32'328 -35'518 -39'487 -38'888 -45'052 -46'529 -48'856 -47'605 +/-2'316 7 NW 8'618 11'956 13'696 15'852 16'037 13'493 14'431 14'446 16'826 17'926 +/-1'481 8 GL -16'321 -20'978 -20'614 -18'955 -12'268 -14'120 -3'708 -3'083 -12'391 -36'996 +/-7'289 9 ZG 143'010 146'805 151'704 164'264 173'451 159'548 172'635 178'669 199'786 223'498 +/-11'799 10 FR -247'149 -280'625 -312'256 -319'016 -310'186 -314'122 -296'442 -303'612 -322'983 -337'652 +/-17'448 11 SO -155'043 -148'410 -140'210 -127'419 -139'005 -157'981 -175'238 -205'977 -246'989 -259'608 +/-17'605 12 BS 109'944 110'186 105'696 110'584 116'733 138'149 148'412 144'903 140'080 127'015 +/-5'928 13 BL 55'928 57'169 62'431 69'067 68'686 65'387 62'910 54'857 35'304 23'749 +/-6'895 14 SH -13'344 -10'445 -9'403 -12'427 -17'393 -11'666 -18'934 -20'920 -27'065 -28'154 +/-3'552 15 AR -4'613 -6'531 -9'169 -13'333 -16'080 -19'883 -24'456 -25'401 -29'883 -33'358 +/-3'118 16 AI -15'259 -13'414 -11'306 -8'273 -8'286 -9'556 -8'768 -8'234 -8'371 -8'213 +/-1'077 17 SG -158'910 -179'978 -195'724 -217'651 -229'805 -246'719 -307'354 -348'298 -374'426 -383'242 +/-25'927 18 GR -66'429 -53'476 -39'128 -13'689 -4'770 1'930 -12'088 -32'419 -74'648 -92'864 +/-19'557 19 AG -27'887 -31'872 -30'769 -32'334 -53'457 -15'033 -50'051 -92'738 -133'628 -126'639 +/-19'170 20 TG -114'730 -140'233 -164'520 -184'339 -187'280 -191'155 -203'871 -186'843 -235'628 -261'665 +/-22'140

21 TI -108'712 -113'830 -108'854 -94'856 -69'208 -19'401 -291 29'611 39'159 63'508 +/-16'581 22 VD -130'825 -169'146 -169'908 -130'745 -102'269 -111'250 -56'446 -50'292 -8'975 -1'052 +/-27'115 23 VS -422'159 -442'792 -445'944 -437'753 -435'948 -420'622 -408'305 -404'203 -386'993 -389'316 +/-8'716 24 NE -114'279 -119'610 -117'459 -116'407 -120'478 -112'614 -104'615 -88'345 -72'479 -66'317 +/-7'363 25 GE 180'258 177'930 183'227 185'841 196'407 255'601 293'460 325'331 390'759 409'500 +/-21'838 26 JU -130'820 -134'735 -130'291 -121'865 -117'705 -112'038 -104'811 -94'782 -102'291 -112'141 +/-6'945 VRA -1'621'446 -1'717'010 -1'763'467 -1'786'347 -1'784'379 -1'784'379 -1'843'426 -1'918'674 -2'075'644 -2'190'019 Total HRA +/-1'135'012 +/-1'192'954 +/-1'220'411 +/-1'236'285 +/-1'244'169 +/-1'243'927 +/-1'313'908 +/-1'398'674 +/-1'527'198 +/-1'606'505 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung; VRA = vertikaler Ressourcenausgleich; HRA = horizontaler Ressourcenausgleich

Anhang 9

Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998–2006 unter der Annahme der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 1998 in Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 2001 2002 o.Q. 2002 m.Q. 2003 2004 2005 2006 Delta* Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96 1995-97 1996-98 1996-98 1997-1999 1998-2000 1999-2001 2000-2002 1 ZH 541 583 592 564 536 490 478 492 527 555 +/- 25 2 BE -700 -748 -793 -885 -911 -965 -1065 -1110 -1146 -1197 +/- 55 3 LU -775 -748 -759 -766 -758 -804 -809 -864 -1055 -1153 +/- 50 4 UR -790 -889 -977 -1045 -1213 -1238 -1451 -1605 -1805 -1999 +/- 148 5 SZ -327 -106 -1 143 251 186 380 433 466 407 +/- 115 6 OW -1046 -1037 -1034 -1130 -1250 -1231 -1418 -1456 -1517 -1466 +/- 71 7 NW 250 342 387 443 444 374 397 395 454 477 +/- 38 8 GL -419 -536 -527 -487 -318 -366 -97 -81 -324 -970 +/- 189 9 ZG 1619 1633 1657 1764 1836 1689 1803 1840 2024 2228 +/- 95 10 FR -1125 -1258 -1381 -1395 -1343 -1360 -1272 -1292 -1357 -1399 +/- 67 11 SO -661 -630 -591 -535 -580 -660 -728 -853 -1019 -1066 +/- 72 12 BS 548 549 529 557 593 702 762 752 732 666 +/- 30 13 BL 235 234 249 275 272 259 248 215 137 92 +/- 26 14 SH -183 -142 -128 -169 -237 -159 -259 -286 -370 -384 +/- 49 15 AR -86 -121 -170 -248 -300 -370 -457 -476 -562 -630 +/- 59 16 AI -1069 -935 -785 -574 -573 -661 -605 -566 -572 -559 +/- 76 17 SG -364 -410 -443 -491 -518 -556 -692 -781 -834 -848 +/- 56 18 GR -358 -285 -207 -73 -25 10 -64 -173 -396 -490 +/- 104 19 AG -54 -61 -59 -61 -101 -28 -94 -173 -247 -231 +/- 36 20 TG -531 -640 -741 -823 -832 -850 -903 -825 -1037 -1147 +/- 94 21 TI -370 -383 -363 -315 -230 -64 -1 97 127 204 +/- 54 22 VD -215 -277 -277 -212 -165 -180 -91 -81 -14 -2 +/- 44 23 VS -1603 -1662 -1663 -1626 -1616 -1560 -1510 -1489 -1416 -1412 +/- 32 24 NE -695 -725 -709 -702 -726 -679 -630 -532 -436 -397 +/- 45 25 GE 463 453 464 468 493 642 732 804 953 985 +/- 49 26 JU -1949 -1998 -1927 -1803 -1745 -1661 -1556 -1409 -1517 -1659 +/- 100 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung

Anhang 10

Globalbilanz 2004/05 in 1'000 CHF; (+) Belastung Kanton = Entlastung Bund; (-) Entlastung Kanton = Belastung Bund Wegfall bisherige Transfers Neues Ausgleichssystem Saldo Ressourcen- Lastenausgleich Reduktion Finanz- Ressourcen- SLA vor Härte- nach Härte- Entflechtung Kantonsanteil Total Total ausgleich heute ausgleich GLA auslgeich ausgleich index DBSt SLA A-C SLA F ZH 131.7 -68'740 362'092 -601'749 -308'397 484'375 -33'884 -53'694 0 396'798 88'401 112'687 BE 72.3 -63'943 132'995 714'911 783'963 -876'211 0 -393 -18'306 -894'910 -110'947 -115'545 LU 75.2 -45'663 59'927 221'170 235'434 -263'513 0 0 -6'423 -269'936 -34'502 -38'561 UR 63.6 -20'870 3'286 46'054 28'471 -51'106 0 0 -9'370 -60'476 -32'006 -31'317 SZ 127.9 -7'800 48'323 -44'661 -4'138 44'701 0 0 -5'467 39'234 35'096 37'639 OW 66.8 -3'490 3'740 50'855 51'105 -40'582 0 0 -5'236 -45'818 5'287 -4'390 NW 126.4 -18'590 12'229 -3'040 -9'400 12'183 0 0 -1'212 10'971 1'571 2'305 GL 91.6 -8'549 4'755 17'494 13'700 -4'894 -55 0 -4'521 -9'469 4'230 -1'326 ZG 220.0 -6'291 106'440 -132'655 -32'506 147'559 0 0 -76 147'484 114'977 116'930 FR 69.2 5'370 38'304 269'633 313'307 -262'076 0 0 -12'881 -274'958 38'349 -30'897 SO 75.6 -20'649 32'232 80'737 92'320 -179'880 0 0 0 -179'880 -87'560 -82'734 BS 146.2 -23'472 76'536 -130'529 -77'465 111'426 -22'623 -19'105 0 69'698 -7'767 -3'938 BL 111.0 -21'774 48'058 -51'310 -25'026 35'523 0 0 0 35'523 10'497 15'611 SH 87.8 2'197 22'535 -12'150 12'581 -16'305 -1'277 0 0 -17'582 -5'001 -4'075 AR 83.5 -12'669 7'673 33'843 28'847 -20'131 0 0 -15'814 -35'945 -7'098 -6'036 AI 82.4 -2'976 2'621 7'364 7'009 -6'142 0 0 -7'205 -13'347 -6'338 -6'047 SG 77.8 -84'497 59'908 154'818 130'229 -281'154 -1'615 0 -2'147 -284'915 -154'686 -145'766 GR 89.1 -39'744 25'941 185'050 171'247 -35'500 0 0 -119'643 -155'143 16'104 -9'145 AG 91.0 -92'097 94'107 -21'126 -19'115 -71'832 0 0 0 -71'832 -90'947 -80'194 TG 75.7 9'110 28'460 62'435 100'005 -167'593 0 0 -3'774 -171'366 -71'361 -66'836 TI 107.0 -129'629 57'242 99'140 26'754 26'727 -20'304 0 -12'069 -5'646 21'107 27'214 VD 96.8 -22'095 117'756 33'542 129'203 -17'012 -51'734 -2'794 0 -71'540 57'663 -1'222 VS 67.3 -14'804 28'676 436'153 450'025 -335'767 0 0 -61'642 -397'409 52'616 -36'985 NE 84.2 -19'453 34'032 140'885 155'463 -58'428 -8'997 0 -19'943 -87'367 68'096 -12'318

GE 154.5 -16'114 164'440 -254'765 -106'440 278'820 -65'478 -27'089 0 186'253 79'813 87'934 JU 67.1 -8'600 7'337 103'784 102'521 -83'640 -183 0 -3'495 -87'317 15'204 -9'157 Divers -799 0 0 -799 0 0 0 0 0 -799 -799 Total -736'630 1'579'644 1'405'883 2'248'897 -1'630'450 -206'149 -103'074 -309'223 -2'248'897 0 -286'970 SLA = Soziodemografischer Lastenausgleich, A-C = Bereiche Armut, Alter, Ausländerintegration, F = Kernstadtproblematik; GLA = Geografisch-topografischer Lastenausgleich

Anhang 11

Berechung Härteausgleich in 1'000 CHF; (+) Belastung Kanton = Entlastung Bund; (-) Entlastung Kanton = Belastung Bund Massgebende SSE Bilanz vor HA Härteausgleich (HA) Wohnbe- Ressour- völkerung in 1'000 in 1'000 in Prozent Entlastungs- Bilanz Kanton cenindex 2004/05 Franken Franken der SSE grenze Differenz Auszahlung Einzahlung nach HA 1 ZH 131.7 1'217'781 11'331'429 88'401 0.8% 0.00% 0.0% 0 24'286 112'687 2 BE 72.3 950'176 4'855'397 -110'947 -2.3% -2.77% 0.5% -23'548 18'949 -115'545 3 LU 75.2 344'512 1'828'239 -34'502 -1.9% -2.49% 0.6% -10'929 6'871 -38'561 4 UR 63.6 34'535 155'020 -32'006 -20.6% -3.64% -17.0% 0 689 -31'317 5 SZ 127.9 127'493 1'152'561 35'096 3.0% 0.00% 0.0% 0 2'543 37'639 6 OW 66.8 32'084 151'262 5'287 3.5% -3.33% 6.8% -10'316 640 -4'390 7 NW 126.4 36'800 328'643 1'571 0.5% 0.00% 0.0% 0 734 2'305 8 GL 91.6 38'227 247'166 4'230 1.7% -0.85% 2.6% -6'319 762 -1'326 9 ZG 220.0 97'894 1'522'251 114'977 7.6% 0.00% 0.0% 0 1'952 116'930 10 FR 69.2 236'557 1'156'307 38'349 3.3% -3.08% 6.4% -73'964 4'718 -30'897 11 SO 75.6 241'982 1'290'924 -87'560 -6.8% -2.45% -4.3% 0 4'826 -82'734 12 BS 146.2 191'973 1'982'082 -7'767 -0.4% 0.00% 0.0% 0 3'828 -3'938 13 BL 111.0 256'427 2'010'232 10'497 0.5% 0.00% 0.0% 0 5'114 15'611 14 SH 87.8 73'093 453'485 -5'001 -1.1% -1.22% 0.1% -532 1'458 -4'075 15 AR 83.5 53'256 314'022 -7'098 -2.3% -1.66% -0.6% 0 1'062 -6'036 16 AI 82.4 14'596 84'982 -6'338 -7.5% -1.76% -5.7% 0 291 -6'047 17 SG 77.8 447'278 2'458'809 -154'686 -6.3% -2.22% -4.1% 0 8'920 -145'766 18 GR 89.1 188'099 1'183'131 16'104 1.4% -1.09% 2.5% -29'000 3'751 -9'145 19 AG 91.0 539'218 3'465'567 -90'947 -2.6% -0.91% -1.7% 0 10'754 -80'194 20 TG 75.7 226'871 1'211'755 -71'361 -5.9% -2.44% -3.5% 0 4'524 -66'836 21 TI 107.0 306'225 2'315'262 21'107 0.9% 0.00% 0.0% 0 6'107 27'214 22 VD 96.8 626'599 4'286'938 57'663 1.3% -0.32% 1.7% -71'381 12'496 -1'222 23 VS 67.3 272'341 1'295'150 52'616 4.1% -3.28% 7.3% -95'032 5'431 -36'985 24 NE 84.2 166'212 989'404 68'096 6.9% -1.58% 8.5% -83'729 3'315 -12'318 25 GE 154.5 407'206 4'446'675 79'813 1.8% 0.00% 0.0% 0 8'121 87'934 26 JU 67.1 67'346 319'165 15'204 4.8% -3.29% 8.1% -25'704 1'343 -9'157 divers 0 0 -799 0 0 -799 Total 100.0 7'194'777 50'835'857 0 0.0% -430'454 143'485 -286'970 HA = Härteausgleich; SSE = Standardisierter Steuerertrag

Anhang 12

Berechnung Bundesanteil an AHV und IV

1. Berechnung des neuen Prozentsatzes für den Bundesanteil

an den Ausgaben der AHV Berechnung des neuen Prozentsatzes für den Bundesanteil an den Ausgaben der AHV

in Millionen Franken VA 2006 VA 2007 FP 2008 FP 2009 FP 2010 Gesamtausgaben der AHV ohne NFA 32'077 33'375 34'190 36'161 36'737 mit NFA wegfallende Ausgaben -192 -192 -192 -196 -199 Gesamtausgaben der AHV mit NFA 31'885 33'183 33'998 35'965 36'538

mit NFA wegfallende Kantonsbeiträge 1'168 1'215 1'245 1'316 1'337 Nettobelastung der AHV durch NFA 976 1'023 1'053 1'120 1'138

Bundesbeitrag ohne NFA 5'163 5'460 5'593 5'717 5'572 Nettobelastung der AHV durch die NFA 2008 1'053 Satzbestimmender Bundesbeitrag mit NFA 1) 6'646 Prozentsatz des Bundesbeitrags mit NFA 2) 19.55 Abzug Vorruhestandsregelung 199 438 Bundesbeitrag mit NFA 3) 6'234 6'487 6'646 6'832 6'705

Anhang 13

Ausgleich der Spezialfinanzierung Strassenverkehr 2008 Aufgabe bisher NFA Saldo Natur- und Landschaftsschutz 1'700'000 1'530'000 -170'000 Wald: Waldpflege- und Bewirtschaftungsmassnahmen 37'550'000 33'419'500 -4'130'500 Wald: Schutz vor Naturereignissen 20'935'000 16'957'350 -3'977'650 Wald: Strukturverbesserungen und Erschliessungsanlagen 6'624'000 5'961'600 -662'400 Hochwasserschutz 20'029'845 17'826'562 -2'203'283 Luftreinhaltemassnahmen 0 0 0 Lärmschutz 8'881'300 6'591'749 -2'289'551 Nationalstrassen, Fertigstellung 917'000'000 917'000'000 0 Nationalstrassen, Unterhalt 605'929'500 609'477'874 3'548'374 Nationalstrassen, Betrieb 133'929'300 271'721'191 137'791'891 Nationalstrassen, Ausbau 552'743'800 631'962'557 79'218'757 Hauptstrassen 193'584'900 162'729'997 -30'854'903 Beiträge für internat. Alpenstrassen und Kantone ohne Nationalstrassen 26'890'100 7'205'580 -19'684'520 Ortsbilderschutz (Umfahrungsstrassen) 0 0 0 Lawinengalerien und Tunnels 0 0 0 Verkehrstrennung 13'195'000 13'195'000 0 Niveauübergänge 0 0 0 Heimatschutz 8'047'800 6'571'800 -1'476'000 Historische Verkehrswege der Schweiz 2'024'600 2'024'600 0 Summe 2'549'065'145 2'704'175'361 155'110'216

Kompensationsgefässe Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (Reduktion von 12% auf 10%) 421'278'700 353'073'420 -68'205'280 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (a.O. Anteil) 58'609'000 0 -58'609'000

Saldo * 2'607'674'145 2'704'175'361 28'295'936 * positiver Saldo = Fehlbetrag zu Lasten der Globalbilanz

Berechnungsgrundlagen Heute Nicht werkgebundene Beiträge: gesetzlicher Mindestanteil der Kantone an den zweckgebundenen Strasseneinnahmen von 12%, aufgeteilt in allgemeine Strassenbeiträge und Beiträge für Kantone ohne Nationalstrassen 448'168'800

NFA Mindestanteil der Kantone 10.0% 373'474'000 Altrechtliche Verpflichtungen Verkehrstrennung 13'195'000 Bereinigter Mindestanteil 360'279'000 Kantone ohne Nationalstrassen (2% von bereinigtem Mindestanteil) 7'205'580 Allgemeine Strassenbeiträge (98% von bereinigtem Mindestanteil) 353'073'420

Anhang 14

Aufteilung der Kantonsanteile an den nachschüssigen Liquiditätstransfers Beträge gemäss Finanzplan 2008 in Millionen Franken, IV-Verteilschlüssel gem. Berechnung, Aufteilung der übrigen Transfers gemäss Durchschnitt 2004/2005

Mittelabfluss Mittelzufluss Saldo Finanzierungsbeiträge Prämienverbilligung Ausbildungsbeihilfen Landw. Beratung Mittelfluss Verteil- kollektive Anteile Anteile Anteile schlüssel Leistungen IV %-Aufteil. nachsch.B. %-Aufteil nachsch.B. %-Aufteil. nachsch.B. ZH 22.62 55.4 12.05 75.2 4.9 2.5 3.69 0.4 22.6 BE 7.72 18.9 17.64 110.1 24.4 12.4 19.41 1.9 105.6 LU 3.19 7.8 5.45 34.0 5.7 2.9 6.19 0.6 29.7 UR 0.19 0.5 0.53 3.3 0.7 0.3 0.96 0.1 3.3 SZ 1.50 3.7 1.48 9.2 1.3 0.7 1.03 0.1 6.3 OW 0.15 0.4 0.70 4.3 0.8 0.4 1.76 0.2 4.6 NW 0.47 1.2 0.27 1.7 0.2 0.1 1.16 0.1 0.7 GL 0.43 1.1 0.53 3.3 0.6 0.3 0.82 0.1 2.6 ZG 2.15 5.3 0.60 3.8 0.6 0.3 0.51 0.1 -1.1 FR 2.14 5.2 4.76 29.7 4.8 2.5 13.00 1.3 28.2 SO 2.93 7.2 2.94 18.3 2.4 1.2 1.80 0.2 12.5 BS 6.26 15.3 2.12 13.3 1.7 0.9 0.00 0.0 -1.2 BL 4.42 10.8 2.93 18.3 2.1 1.1 0.98 0.1 8.6 SH 0.99 2.4 1.02 6.4 0.4 0.2 0.58 0.1 4.2 AR 0.46 1.1 0.83 5.1 0.7 0.4 0.76 0.1 4.5 AI 0.10 0.3 0.20 1.2 0.3 0.2 0.84 0.1 1.2 SG 5.71 14.0 4.74 29.6 3.2 1.6 5.17 0.5 17.7 GR 1.47 3.6 2.49 15.5 5.0 2.5 6.69 0.7 15.1 AG 8.29 20.3 4.73 29.5 3.8 1.9 2.12 0.2 11.4 TG 2.76 6.8 3.79 23.6 3.1 1.6 5.13 0.5 19.0 TI 4.46 10.9 5.10 31.8 7.5 3.8 2.60 0.3 25.0 VD 8.84 21.7 9.82 61.3 8.1 4.1 9.11 0.9 44.7 VS 1.61 4.0 5.88 36.7 7.1 3.6 5.23 0.5 36.9 NE 1.88 4.6 3.14 19.6 2.7 1.4 3.22 0.3 16.7 GE 8.66 21.2 4.84 30.2 4.6 2.3 1.24 0.1 11.4 JU 0.60 1.5 1.43 8.9 3.3 1.7 6.01 0.6 9.7 TOTAL 100.00 245.0 100.00 624.0 100.0 51.0 100.0 10.0 440.0