Botschaft über die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds

10.079

vom 8. September 2010

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

8. September 2010 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Doris Leuthard Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2010-1508 6105

Übersicht

Mit dieser Botschaft wird die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen (NKV) des Internationalen Währungs- fonds (IWF) beantragt, um die Teilnahme der Schweiz an den bisherigen Neuen Kreditvereinbarungen (NKV-1998) nach deren Reform fortzuführen.

Die NKV des IWF bilden das finanzielle Sicherungsnetz des IWF für Krisen, die eine Gefährdung des internationalen Währungs- und Finanzsystems bedeuten. Im Rah- men der Neuen Kreditvereinbarungen stellen die Vertragsländer beziehungsweise ihre Zentralbanken dem IWF Devisen zur Verfügung. Damit gewährleisten sie die Finanzierung von Stützungsmassnahmen des Währungsfonds, sofern dessen regu- läre Mittel dafür nicht ausreichen. Die jüngste Krise hat aufgezeigt, dass entspre- chende Extremsituationen eine rasche Mobilisierung von internationaler Liquidität in erheblichem Umfang erfordern. Die NKV-1998 können diese Anforderung weder hinsichtlich Umfang noch hinsicht- lich Flexibilität erfüllen. Zum einen wurde der Umfang der NKV-1998 seit ihrem Inkrafttreten 1998 nicht mehr an die globale Wirtschaftsentwicklung angepasst. Er trägt daher nicht der erheblichen Entwicklung des internationalen Finanzsystems Rechnung. Zum anderen beschränken die NKV-1998 die Verwendung der Mittel auf bestimmte Fazilitäten des IWF und erfordern eine individuelle Aktivierung für einzelne Finanzierungspakete des IWF. Aus diesem Grund haben sich die 26 beste- henden Vertragsparteien sowie 13 neue Teilnehmer, vorbehaltlich der jeweiligen parlamentarischen Zustimmung, auf eine grundlegende Reform der NKV-1998 geeinigt. Kernpunkt der Reform ist eine signifikante Aufstockung der NKV-1998 von derzeit 34 Milliarden Sonderziehungsrechten (SZR – Währungseinheit des IWF) auf rund 367 Milliarden SZR (umgerechnet rund 540 Milliarden US-Dollar). Darüber hinaus soll das Rahmenwerk der NKV-1998 besser auf eine flexible und rasche Bereitstellung von Mitteln im Krisenfall ausgelegt werden. Die vorliegende Botschaft erläutert die Reform der NKV-1998 und beantragt, den Beitritt der Schweiz zu den NKV zu genehmigen. Somit könnte die Beteiligung der Schweiz, vertreten durch die Schweizerische Nationalbank (SNB), an den NKV-1998 unter den neuen vertraglichen Vereinbarungen der NKV fortgeführt werden. Aufgrund der internationalen Verflechtung können Ungleichgewichte in einzelnen Ländern leicht auf Drittstaaten oder Regionen übergreifen und damit den interna- tionalen Kapital- und Güterfluss nachhaltig beeinträchtigen. Die heutige Grösse der Finanzmärkte erfordert zur Begegnung solcher Krisen – nebst erheblichen Mitteln – einen international koordinierten Ansatz. Die Schweiz profitiert als offene und

international ausgerichtete Volkswirtschaft mit einem wichtigen Finanzplatz und eigener Währung in besonderem Masse von internationalen Initiativen, die zur Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems beitragen. Aus diesem Grund ist eine starke Position in den NKV eindeutig im Interesse der Schweiz.

Die Reform der NKV-1998 sieht vor, dass die SNB den Maximalbetrag ihrer Beteili- gung von derzeit rund 1,5 Milliarden SZR auf rund 10,9 Milliarden SZR (rund

18 Milliarden Franken) erhöht. Eine Aufstockung von solchem Umfang spiegelt die

Systemrelevanz des schweizerischen Finanzplatzes wider und unterstreicht das Bekenntnis, massgeblich zur Stabilität des internationalen Währungs- und Finanz- systems beitragen zu wollen. Trotz dieser umfangreichen Aufstockung würde der Anteil der SNB an den NKV von derzeit rund 4,5 Prozent auf rund 3 Prozent sinken. Der Bund gewährt – wie auch im Fall der Allgemeinen Kreditvereinbarungen des IWF – der SNB keine Garantie für allfällige Darlehen im Rahmen der NKV. Im Falle einer Aktivierung der NKV werden die Mittel unmittelbar und ausschliesslich dem IWF zur Verfügung gestellt. Mögliche Darlehen der SNB im Rahmen der NKV werden marktgerecht verzinst und können im Bedarfsfall gekündigt werden. Diese Darlehen haben den Charakter von regulären Währungsreserven. Das Ausfallrisiko ist dementsprechend als sehr gering einzustufen. Nach Artikel 1 des Bundesbeschlusses vom 18. Dezember 1997 über den Beitritt der Schweiz zu den Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds obliegt der Entscheid über die Beendigung oder Verlängerung der Teilnahme der Schweiz an den NKV grundsätzlich dem Bundesrat. Er trifft diesen Entscheid im Einvernehmen mit der SNB. Angesichts der umfassenden Änderungen stellen die NKV jedoch materiell einen neuen Vertrag dar und sind somit der Genehmigung durch die eidgenössischen Räte zu unterbreiten. Für die NKV ist eine Vertrags- laufzeit bis zum 16. November 2012 vorgesehen. Die Vertragsparteien müssten über eine Fortführung der NKV über diesen Zeitpunkt hinaus bis spätestens 15. Novem- ber 2011 entscheiden.

Übersicht 6106

1 Stellenwert der Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen

Währungsfonds 6109

1.1 Ausgangslage 6109

1.2 Bisheriger Einsatz der Kreditvereinbarungen des IWF 6110

1.3 Rolle der NKV-1998 in der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise 6110

2 Reform der NKV-1998 6111

2.1 Grundlegende Ziele der Reform 6111

2.2 Umfang und Mitgliedschaft 6112

2.3 Verwendung der Mittel 6114

2.4 Aktivierung und Ziehungen 6114

2.5 Ausgestaltung der Forderungen und Übertragbarkeit 6115

2.6 Laufzeit und Änderung der Vereinbarungen 6116

2.7 Inkrafttreten 6116

3 Beteiligung der Schweiz an den NKV 6116

3.1 Motivation 6116

3.2 Höhe der Kreditvereinbarung der SNB 6117

3.3 Zusammenarbeit von SNB und Bund 6117

4 Bundesbeschluss über die Genehmigung des Beitritts der Schweiz

zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen des IWF 6118

5 Auswirkungen 6118

6 Verhältnis zur Legislaturplanung 6118

7 Rechtliche Aspekte 6119

7.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 6119

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 6119

7.3 Erlassform 6119

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 6120

Bundesbeschluss über die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds (Entwurf) 6121 Neue Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds 6123

Botschaft

1 Stellenwert der Neuen Kreditvereinbarungen des

Internationalen Währungsfonds

1.1 Ausgangslage

Die Neuen Kreditvereinbarungen (NKV) des Internationalen Währungsfonds (IWF) bilden das finanzielle Sicherungsnetz des IWF für Krisen, die eine Gefährdung des internationalen Währungs- und Finanzsystems bedeuten. Im Rahmen der NKV stellen die Vertragsländer beziehungsweise ihre Zentralbanken dem IWF Devisen zur Verfügung, um die Finanzierung von Stützungsmassnahmen des Währungsfonds zu gewährleisten, sofern dessen reguläre Mittel hierfür nicht ausreichen. Die Schweiz trat mit dem Bundesbeschluss vom 18. Dezember 19971 über den Beitritt der Schweiz zu den Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen Wäh- rungsfonds den bestehenden Neuen Kreditvereinbarungen (NKV-19982) bei. Diese traten am 17. November 1998 in Kraft und wurden in den Jahren 2003 und 2008 jeweils um fünf Jahre verlängert.3 Die Schweizerische Nationalbank (SNB) ist die teilnehmende Institution für die Schweiz. Aktuell kann der IWF über die NKV-1998 insgesamt auf bis zu 34 Milliarden Sonderziehungsrechte (SZR – Recheneinheit des IWF) – umgerechnet rund 50 Milliarden US-Dollar – zurückgreifen. Der Anteil der SNB beläuft sich auf bis zu 1,54 Milliarden SZR; dies entspricht rund 2,5 Milliarden Franken. Diese Mittel müssen vom IWF jeweils für die Finanzierung einzelner Unterstützungsprogramme aktiviert werden und erfordern daher eine aufwendige und zeitintensive Vorbereitung. Die jüngste globale Finanz- und Wirtschaftskrise zeigt, dass im Krisenfall die NKV- 1998 weder hinsichtlich ihres Umfangs noch hinsichtlich ihrer Flexibilität genügen, um als massgeblicher Stabilitätsanker im internationalen Finanz- und Währungs- system wirken zu können. Allein in der Zeit von September 2008 bis Mai 2009 hat der IWF mit Mitgliedsländern, deren Volkswirtschaften Zahlungsbilanzrisiken aufwiesen, Kreditabkommen und Kreditlinien im Umfang von insgesamt rund

155 Milliarden US-Dollar vereinbart.4 Um die Liquidität der internationalen Fi-

nanzmärkte zu gewährleisten, haben die wichtigsten Zentralbanken parallel dazu untereinander umfassende Swap-Vereinbarungen abgeschlossen. Als Reaktion auf den Bedarf an zusätzlicher internationaler Liquidität für syste- mische Krisenfälle hat der Internationale Finanz- und Währungsausschuss, das ministerielle Steuerungsorgan des IWF, an seiner Frühjahrssitzung im April 2009 beschlossen, sowohl die regulären Mittel des IWF als auch seine finanzielle Rück-

1 AS 2002 3613; SR 941.16 2 AS 2002 3614; SR 0.941.16 3 Der Entscheid über eine reguläre Verlängerung der Teilnahme der Schweiz an den NKV erfolgt per Bundesratsbeschluss. Vgl. Bundesratsbeschluss vom 20. November 2002 über die Verlängerung der Teilnahme der Schweiz an den NKV des IWF und Neuaufnahme von Chile und Bundesratsbeschluss vom 28. November 2007 über die Verlängerung und Durchführung der Teilnahme der Schweiz an den NKV des IWF.

4 Diese umfassen Mittelzusagen im Rahmen der IWF-Beistandsabkommen (Stand-By

Arrangements) und der IWF-Kreditlinien-Fazilität (Flexible Credit Line) zum Umrech- nungskurs von SZR in US-Dollar von Ende Mai 2009.

versicherung – namentlich die NKV-1998 – massgeblich aufzustocken und stärker auf die Anforderungen der IWF-Mitglieder auszurichten. Auf dieser Grundlage haben sich die Vertreter der 26 bestehenden Vertragsparteien sowie 13 neue Teilnehmer auf eine fundamentale Reform der NKV-1998 geeinigt. Vorbehalten bleibt die Ratifizierung in den jeweiligen Länderparlamenten, so auch in der Schweiz. Die vorliegende Botschaft beantragt daher die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den geänderten NKV, wie sie am 12. April 2010 vom IWF-Exekutivrat verabschiedet wurden.

1.2 Bisheriger Einsatz der Kreditvereinbarungen

des IWF Die NKV-1998 wurden im Januar 1997 in Reaktion auf die Mexiko-Krise Mitte der Neunziger-Jahre verabschiedet, mit dem Ziel, dem IWF künftig in systemischen Krisen umfassende Mittel in Ergänzung seiner regulären Mittel zur Verfügung stellen zu können. Die NKV-1998 umspannen hierbei die Allgemeinen Kredit- vereinbarungen des IWF (AKV), die bereits seit 1962 bestehen. Im Rahmen der AKV stellen die Länder der G-10 dem IWF bis zu 17 Milliarden SZR (umgerechnet rund 25 Milliarden US-Dollar) zur Verfügung. Die SNB ist bereits seit 1983 – d.h. bereits vor dem Beitritt der Schweiz zum IWF im Jahre 1992 – Vollmitglied der AKV und beteiligt sich mit bis zu 1,02 Milliarden SZR.5 Mit den NKV-1998 wurde dem IWF ein weiteres finanzielles Sicherungsnetz zur Verfügung gestellt. Die AKV blieben hingegen bestehen für den Fall, dass sich in einer Krise der breitere Mitgliederkreis der NKV-1998 nicht mit der erforderlichen Mehrheit auf die Bereitstellung von Mitteln zugunsten des IWF einigen kann. Die Mittel der AKV stehen somit alternativ und nicht zusätzlich für systemische Krisen bereit. Dieses Zusammenspiel von AKV und NKV soll auch künftig bewahrt blei- ben. Die NKV-1998 wurden bislang ein einziges Mal aktiviert: 1998 wurden daraus dem IWF Mittel zur Refinanzierung eines Stützungsprogramms zugunsten Brasiliens zur Verfügung gestellt. Im Fall Russlands (1998) konnten sich die Teilnehmer der NKV-1998 hingegen nicht auf eine Aktivierung einigen, sodass in diesem Falle auf die AKV zurückgegriffen wurde. Die AKV wurden damit bislang in zehn Fällen aktiviert.

1.3 Rolle der NKV-1998 in der jüngsten Finanz- und

Wirtschaftskrise In der jüngsten Finanz- und Wirtschaftkrise wurden die NKV-1998 – trotz massiven Mittelbedarfs beim IWF – nicht aktiviert. Die regulär verfügbaren Mittel bestehen aus den Kapitaleinzahlungen, den sogenannten Quoten, der Mitgliedsländer mit ausreichend starker aussenwirtschaftlicher Position. Der IWF hat seinen Refinan- zierungsbedarf, der nicht über diese Mittel gedeckt werden konnte, vorübergehend durch das Eingehen bilateraler Kreditlinien beziehungsweise durch die Emission von

5 Bundesbeschluss vom 14. Dezember 1983 über den Beitritt zu den AKV des IWF

(SR 941.15).

Schuldscheinen befriedigt. Insgesamt konnte sich der IWF auf diese Weise Kredit- zusagen von bis zu rund 250 Milliarden US-Dollar sichern. In diesem Zusammenhang hat der Bundesrat den eidgenössischen Räten die Bot- schaft vom 6. Mai 20096 über den IWF-Sonderhilfebeschluss vorgelegt. Auf dieser Grundlage könnte ein Rahmenkredit in der Höhe von 12,5 Milliarden Franken bewilligt werden. Mit diesem würde der Bund allfällige Verpflichtungen aus einer Kreditlinie der SNB zugunsten des IWF garantieren. Der Ständerat hat den IWF- Sonderhilfebeschluss als Erstrat am 27. Mai 2009 beschlossen. Die Vereinbarung bilateraler Kreditlinien hat die Bereitschaft der internationalen Gemeinschaft gezeigt, umfassend für die Stabilität des internationalen Finanz- und Währungssystems einzutreten. Die Bevorzugung bilateraler Kreditlinien gegenüber den bestehenden Kreditvereinbarungen hat jedoch auch die Schwächen der NKV-

1998 offenbart. Diese Schwächen sollen mit der Reform der NKV-1998 beseitigt

werden.

2 Reform der NKV-1998

2.1 Grundlegende Ziele der Reform

Kernpunkt der Reform ist eine signifikante Aufstockung der NKV-1998 von derzeit

34 Milliarden SZR auf rund 367 Milliarden SZR (rund 540 Milliarden US-Dollar).

Damit soll gewährleistet werden, dass der IWF in künftigen systemischen Krisen- fällen auf umfassende finanzielle Mittel zurückgreifen kann. Gleichzeitig wird durch die Ausweitung des Teilnehmerkreises – insbesondere um zahlreiche Schwellen- länder – die Einbindung dieser Länder in die internationalen Finanzinstitutionen vorangebracht. Wie in der Präambel des neuen Vertragstexts betont wird, soll die Finanzierungs- basis des IWF grundsätzlich durch die Quoten seiner Mitgliedsländer bereitgestellt werden. Die NKV bleiben somit auch nach ihrer Reform eine Rückversicherungs- fazilität für Fälle, in denen die regulären Mittel des IWF temporär nicht ausreichen, um die Bereitstellung von IWF-Abkommen im erforderlichen Umfang zu gewähr- leisten. Die Reform der NKV-1998 ist somit eng verknüpft mit der geplanten Auf- stockung der Quoten des IWF. Darüber hinaus soll das Rahmenwerk der NKV-1998 besser auf eine flexible und rasche Bereitstellung von Mitteln im Krisenfall ausgelegt werden. Die jüngste globa- le Finanzkrise hat aufgezeigt, dass in Extremsituationen eine rasche Mobilisierung umfassender Mittel gefordert sein kann. Im Gegensatz zu früheren regional konzent- rierten Krisen wurde der IWF von einer Vielzahl von Mitgliedsstaaten gleichzeitig um wirtschaftspolitische und finanzielle Unterstützung angegangen. Zudem wurde in Reaktion auf die Bedürfnisse insbesondere der grösseren Schwellenländer ein neues Versicherungsinstrument geschaffen, das die Einrichtung von Kreditlinien in erheblichem Umfang ermöglicht. Über dieses Instrument waren zeitweise Mittel in der Höhe von rund 80 Milliarden US-Dollar beim IWF gebunden. So wurde bei- spielsweise für Mexiko im April 2009 eine Kreditlinie von rund 47 Milliarden US- Dollar eingerichtet, die im März 2010 um ein weiteres Jahr verlängert wurde.

6 BBl 2009 3399

Die NKV-1998 beschränken die Verwendung der Mittel jedoch auf einzelne Fazili- täten des IWF und erfordern jeweils eine individuelle Aktivierung mit entsprechen- der Abstimmung unter den Teilnehmern für einzelne Finanzierungspakete. Bei der bislang einzigen Aktivierung der NKV-1998 im Jahre 1998 hat dieser Prozess über drei Wochen in Anspruch genommen. Angesichts der heutigen Dynamik der Fi- nanzmärkte kann eine solche Verzögerung und die mit ihr verbundene Unsicherheit bereits verheerende Konsequenzen für die betroffenen Volkswirtschaften haben. Die folgenden Unterkapitel stellen nun die wesentlichen Änderungen der NKV gegenüber den bisherigen Vereinbarungen – wie sie in der Botschaft vom 14. Mai

19977 über den Beitritt der Schweiz zu den Neuen Kreditvereinbarungen dargelegt

wurden – vor.

2.2 Umfang und Mitgliedschaft

Die Höhe einiger aktueller Kreditabkommen des IWF zeigt, dass die bisher unter den NKV-1998 verfügbaren Mittel die regulären Ressourcen des IWF nicht mehr signifikant stärken können, wenn in verschiedenen, auch nur mittelgrossen Öko- nomien gleichzeitig Zahlungsbilanzschwierigkeiten auftreten. Die Schaffung neuer Versicherungsinstrumente, die eine sofortige Inanspruchnahme des Totalbetrags erlauben, verschärft diese Problematik. Die Teilnehmer der NKV haben sich daher auf eine umfangreiche Aufstockung beziehungsweise Einrichtung von Kreditvereinbarungen geeinigt. Die Höchstbeträge dieser Zusagen wurden gemäss Anhang I NKV wie folgt fixiert:

Beiträge an die NKV (in Millionen SZR gerundet)

Teilnehmer Gegenwärtige Neue Kreditvereinbarungen Kreditvereinbarungen

Bisherige Teilnehmer Australien 801 4 370 Belgien 957 7 862 Chilenische Zentralbank 340 1 360 Dänische Nationalbank 367 3 208 Deutsche Bundesbank 3 519 25 371 Finnland 340 2 232 Frankreich 2 549 18 657 Italien 1 753 13 578 Japan 3 519 65 953 Kanada 1 381 7 624 Republik Korea 340 6 583 Kuwait 341 341 Luxemburg 340 971

7 BBl 1997 1013

Teilnehmer Gegenwärtige Neue Kreditvereinbarungen Kreditvereinbarungen

Malaysia 340 340 Niederlande 1 302 9 044 Norwegen 379 3 871 Österreich 408 3 579 Saudi-Arabien 1 761 11 126 Schwedische Reichsbank 850 4 440 Schweizerische Nationalbank 1 540 10 905 Singapur 340 1 277 Spanien 665 6 702 Thailand 340 340 Vereinigtes Königreich 2 549 18 657 Vereinigte Staaten von Amerika 6 640 69 074 Währungsbehörde von Hongkong 340 340 Neue Teilnehmer Brasilien … 8 741 China … 31 217 Griechenland … 1 655 Indien … 8 741 Irland … 1 886 Israelische Zentralbank … 500 Mexikanische Zentralbank … 4 995 Neuseeland … 624 Philippinen … 340 Portugal … 1 542 Russland … 8 741 Südafrika … 340 Zypern … 340

Total 367 467

Tritt ein neuer Teilnehmer den NKV bei, so werden gemäss Artikel 3 Buchstabe b NKV die Verpflichtungen der bestehenden Teilnehmer bei konstanter Gesamtver- pflichtung proportional reduziert und zwar so, dass bei keinem Teilnehmer die Mindestzusage von 340 Millionen SZR unterschritten wird. Alternativ kann die Summe der Kreditvereinbarungen um die Zusage des neuen Teilnehmers erhöht werden (Art. 4 Bst. a NKV). Sowohl die Neuaufnahme eines Teilnehmers als auch die Änderung der Darlehenszusagen erfordern die Zustimmung von bestehenden Teilnehmern, die gemeinsam 85 Prozent der Kreditvereinbarungen beitragen. Im Gegensatz zur bisherigen Regelung ist der Beitritt einer Institution eines Nicht-IWF- Mitglieds nun nicht mehr vorgesehen. Die Möglichkeit als Institution eines Nicht- IWF-Mitglieds beizutreten wurde ursprünglich von den AKV übernommen. Auf-

grund dieser Regelung konnte die SNB noch vor dem Beitritt der Schweiz zum IWF an den AKV partizipieren. Da mittlerweile annähernd alle Staaten der Erde dem IWF beigetreten sind, erscheint eine solche Regelung nunmehr hinfällig.

2.3 Verwendung der Mittel

Ein Rückgriff auf die Kreditvereinbarungen der Teilnehmer der NKV ist nur für den Fall vorgesehen, in dem die verfügbaren Mittel aus den Quoten der IWF-Mitglieder ergänzt werden müssen, damit eine Beeinträchtigung des internationalen Währungs- systems verhindert oder einer solchen begegnet werden kann (Art. 5 Bst. a NKV und Präambel der NKV). Im Gegensatz zur bisherigen Regelung dürfen die Mittel dabei zur Refinanzierung jeder Art von IWF-Abkommen verwendet werden, die über das Allgemeine Konto (sog. General Resources Account) des IWF abgewickelt werden (Art. 5 Bst. a NKV). Dadurch wird der Anwendungsbereich der NKV massgeblich ausgeweitet, da nun auch die Bereitstellung von Mitteln aus den NKV für die bereits erwähnten Versicherungsinstrumente möglich ist. Auf diese Weise soll vermieden werden, dass bei künftigen systemischen Krisen erneut auf die vergleichsweise aufwendig einzurichtenden bilateralen Kreditlinien beziehungsweise die Emission von Schuldscheinen zurückgegriffen werden muss.

2.4 Aktivierung und Ziehungen

Um eine raschere Aktivierung und einen flexibleren Einsatz der Mittel der NKV zu ermöglichen, sieht die Reform der NKV-1998 eine grundlegende Änderung des Aktivierungsmechanismus vor. Neu kann die geschäftsführende Direktorin oder der geschäftsführende Direktor des IWF nach vorheriger Konsultation des IWF- Exekutivrats die Einrichtung eines Aktivierungszeitraums für einen Periode von nicht mehr als sechs Monaten vorschlagen (Art. 5 Bst. a NKV). Innerhalb dieses Aktivierungszeitraums kann der IWF Mittel verpflichten oder in Anspruch nehmen. Die geschäftsführende Direktorin oder der geschäftsführenden Direktor informiert in diesem Vorschlag zudem über die zu erwartenden Zahlungsverpflichtungen. Diese Schätzung wird vierteljährlich aktualisiert. Die Aktivierungsperiode tritt in Kraft sofern wahlberechtigte Teilnehmer, die mindestens 85 Prozent der Kreditverein- barungen vertreten, zustimmen (Art. 5 Bst. b NKV). Zudem ist die anschliessende Zustimmung des IWF-Exekutivrats erforderlich (Art. 5 Bst. d NKV). Nicht stimm- berechtigt sind die Teilnehmer, die zum Zeitpunkt der Abstimmung nicht im Finanz- transaktionsplan des IWF eingebunden sind (Art. 5 Bst. c NKV). Dies sind jene IWF-Mitglieder, deren aussenwirtschaftliche Position vom IWF als nicht stark genug eingeschätzt wird, dass eine Inanspruchnahme der Quote des Mitglieds ver- tretbar wäre. Die Kreditvereinbarungen nicht wahlberechtigter Teilnehmer werden während des Aktivierungszeitraums jedoch auch nicht beansprucht (Art. 6 Bst. b NKV). Um die Liquiditätsplanung der NKV-Teilnehmer während einer Aktivierungs- periode zu erleichtern, wird die geplante maximale Inanspruchnahme der Kredit- vereinbarungen der jeweiligen Teilnehmer im Rahmen eines vom IWF-Exekutivrat verabschiedeten Mittelbereitstellungsplans festgelegt (Art. 6 Bst. a NKV). Der Mittelbereitstellungsplan kann jederzeit vom IWF-Exekutivrat angepasst werden. Im

Regelfall ist jedoch eine vierteljährliche Anpassung vorgesehen. Grundsätzlich soll die geplante Inanspruchnahme proportional zum Anteil des Teilnehmers an den NKV sein. Sofern ein Teilnehmer, der im Mittelbereitstellungsplan aufgeführt ist, zum Zeitpunkt einer Ziehung aufgrund einer unzureichend starken aussenwirtschaft- lichen Position nicht mehr im Finanztransaktionsplan des IWF eingebunden ist, wird die Kreditvereinbarung dieses Teilnehmer nicht beansprucht (Art. 6 Bst. c NKV). Auf diese Weise wird sichergestellt, dass keine Teilnehmer durch Ziehungen im Rahmen der NKV wirtschaftlich geschwächt werden. Fordert ein Teilnehmer, dessen Darlehenszusage beansprucht wurde, aufgrund von Zahlungsbilanzschwierigkeiten die Rückzahlung ausstehender Darlehen durch den IWF (Art. 7 Bst. a und 11 Bst. e NKV), so wird sein Ausfall durch Ziehungen bei jenen Teilnehmern kompensiert, die zu diesem Zeitpunkt im Finanztransaktionsplan eingebunden sind. Diese Vereinbarung stellt sicher, dass ein Teilnehmer, dessen Kreditvereinbarung bereits beansprucht wurde, nicht Gefahr läuft, bei eigenem Mittelbedarf durch Verpflichtungen im Rahmen der NKV belastet zu werden. Zudem ist vorgesehen, die während der Finanzkrise vereinbarten temporären bila- teralen Kreditlinien beziehungsweise emittierten Schuldscheine in die NKV zu überführen. Der IWF wird diese Forderungen tilgen, indem er von den jeweiligen Teilnehmern im Rahmen der NKV im gleichen Umfang Mittel aufnimmt (Art. 7 Bst. b und 23 NKV).

2.5 Ausgestaltung der Forderungen und

Übertragbarkeit Wird eine Ziehung durch den IWF vorgenommen, so begründet dies eine Forderung des zahlenden Teilnehmers gegenüber dem Währungsfonds in Form eines Darle- hens. Statt beim Teilnehmer ein Darlehen aufzunehmen, kann der IWF auf Wunsch des Teilnehmers auch einen Schuldschein emittieren und dem Teilnehmer verkaufen (Art. 8 Bst. a NKV). Die Vertragsbedingungen des Schuldscheins müssen materiell denjenigen eines Darlehens im Rahmen der NKV entsprechen. Sie unterliegen den allgemeinen Geschäftsbedingungen für NKV-Schuldscheine (vgl. Anhang II NKV). Forderungen gegenüber dem IWF im Rahmen der NKV werden in SZR denominiert (Art. 12 NKV) und zum gleichen Zinssatz verzinst wie Guthaben in SZR. Mit einem Mehr von 85 Prozent der vertretenen Kreditvereinbarungen kann ein höherer Zins- satz vereinbart werden (Art. 9 Bst. a NKV). Ziehungen erfolgen grundsätzlich in der Währung des Teilnehmers (Art. 2 Bst. b NKV). Die Zinsen können jedoch in Ab- sprache mit den betroffenen Teilnehmern auch in anderen Währungen bezahlt wer- den. Ein Teilnehmer kann seine Forderungen jederzeit auf andere Teilnehmer oder wei- tere IWF-Mitglieder übertragen (Art. 13 Bst. b NKV). Zudem können Forderungen an designierte Halter von SZR sowie an Zentralbanken und Fiskal-Institutionen, die mit der Abwicklung von IWF-Transaktionen für IWF-Mitglieder beauftragt sind, übertragen werden. Übertragungen an andere Parteien erfordern hingegen die Ein- willigung des IWF (Art. 13 Bst. a NKV).

2.6 Laufzeit und Änderung der Vereinbarungen

Die NKV haben eine Laufzeit bis zum 16. November 2012 (Art. 19 Bst. a NKV). Über eine Verlängerung über diesen Zeitraum hinaus ist spätestens bis 15. Novem- ber 2011 zu entscheiden. Dieser Zeitpunkt ist so gewählt, dass eine Fortführung der NKV im Lichte der bis Januar 2011 abzuschliessenden ausserordentlichen Quoten- überprüfung beim IWF erfolgen kann. Teilnehmer haben die Möglichkeit bei einer Erneuerung der NKV auszutreten. Sie müssen dazu den IWF sechs Monate vor Ablauf der regulären Laufzeit über das Austrittsbegehren in Kenntnis setzen (Art. 19 Bst. b NKV). Die NKV können nur durch Entscheid des IWF und mit Zustimmung von Teil- nehmern, die insgesamt 85 Prozent der Kreditvereinbarungen vertreten, geändert werden (Art. 15 Bst. a NKV). Für die Änderung der Kreditvereinbarungen (Art. 4 Bst. b NKV), der Regelungen zum Austritt in Folge einer Änderung der NKV (Art. 15 Bst. b NKV) und der Regelung zum Austritt im Allgemeinen (Art. 16 NKV) wird hingegen die Zustimmung aller Teilnehmer benötigt.

2.7 Inkrafttreten

Die NKV umfassen drei Elemente, die für ein Inkrafttreten der Reform entscheidend sind: (i) die Zustimmung zur Änderung der NKV-1998 durch die bisherigen Teil- nehmer, die zusammen 85 Prozent der Kreditvereinbarungen repräsentieren (Art. 15 Bst. a NKV-1998); (ii) die Zustimmung zur Erhöhung der Darlehenszusagen, der bisherigen Teil- nehmer, die 85 Prozent der Kreditvereinbarungen repräsentieren. Hierbei muss zudem jeder Teilnehmer, dessen Darlehenszusage erhöht wird, zu- stimmen (Art. 5 Bst. b NKV-1998). Letzteres betrifft 22 der 26 bisherigen Teilnehmer; (iii) der Beitritt von neuen Teilnehmern (gemäss Anhang I NKV), die zusammen mindestens 70 Prozent der gesamten Kreditvereinbarungen neuer Teilneh- mer repräsentieren. Gemäss Artikel 24 NKV können zuvor keine Ziehungen unter den NKV vorgenommen werden.

3 Beteiligung der Schweiz an den NKV

3.1 Motivation

Die Schweiz ist seit Bestehen der NKV-1998 im Jahre 1998 Teilnehmerin an diesem ergänzenden finanziellen Rückhalt des IWF. Sie führt damit nicht nur die Tradition ihres finanziellen Engagements in den AKV – und den internationalen Finanzinsti- tutionen insgesamt – konsequent fort, sondern unterstreicht durch ihre umfassende Beteiligung an den NKV-1998 ihre Bedeutung als systemisch wichtige Partnerin im internationalen Finanz- und Währungssystem. Die Einbindung der Schweiz in die Weltwirtschaft und insbesondere in die internationalen Finanzmärkte hat seit Ende der Neunziger-Jahre kontinuierlich zugenommen. Folgerichtig hat sich der Bundes- rat im Einvernehmen mit der SNB in den Jahren 2003 und 2008 für eine Verlänge-

rung der Teilnahme der Schweiz an den NKV-1998 ausgesprochen. Die Relevanz der NKV-1998 hat seit ihrem Bestehen – wie in Ziffer 1.3 dargelegt – jedoch an Bedeutung verloren. Mit der Reform der NKV-1998 werden diese wieder zu einer massgeblichen Rückversicherungsfazilität für das internationale Finanz- und Wäh- rungssystem ausgebaut und auf die Bedürfnisse globaler Finanzmärkte ausgerichtet. Zudem wird mit der Erweiterung des Teilnehmerkreises um bedeutende Schwellen- länder deren wirtschaftlicher Entwicklung Rechnung getragen und eine Einbindung in die internationale wirtschaftpolitische Verantwortung vorangetrieben. Für eine international stark integrierte Volkswirtschaft wie die Schweiz mit eigener Währung und wichtigem Finanzplatz ist eine bedeutende Position in den NKV weiterhin massgeblich, da damit ein entsprechendes Mitspracherecht gesichert wird. Aus diesem Grund wird mit der vorliegenden Botschaft die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den geänderten NKV unter Beibehaltung einer starken Stellung in den NKV beantragt.

3.2 Höhe der Kreditvereinbarung der SNB

Die SNB beteiligt sich mit 10 905,42 Millionen SZR an den geänderten NKV. Dies entspricht umgerechnet rund 18 Milliarden Franken und stellt die Obergrenze der Kreditvereinbarung der SNB dar. Für Darlehen, welche die SNB aufgrund von Ziehungen des IWF im Rahmen der NKV gewährt, leistet der Bund keine Garantie (Art. 1 Abs. 4). Dies entspricht der bisherigen Regelung und derjenigen, die im Rahmen der AKV getroffen wurde. Mit einer Kreditvereinbarung in dieser Höhe fällt der Anteil der SNB an den NKV aufgrund des erweiterten Teilnehmerkreises von bisher 4,53 Prozent auf 2,97 Pro- zent. Die SNB hält aber ihren achten Rang innerhalb der bisherigen Teilnehmer. Von den neuen Teilnehmern leistet einzig China eine grössere Darlehenszusage. Sollte die SNB im Sinne der Botschaft über den IWF-Sonderhilfebeschluss dem IWF eine bilaterale Kreditlinie einräumen, so wäre für diesen Fall mit Inkrafttreten der NKV ein Übergang allfälliger Darlehen der SNB aus dem IWF-Sonderhil- febeschluss in Darlehen im Rahmen der NKV vorgesehen (Art. 7 Bst. b und Art. 23 NKV). Mit Inkrafttreten der NKV würde der Rahmenkredit des IWF- Sonderhilfebeschlusses zudem gemäss Artikel 1 Absatz 3 IWF-Sonderhilfebeschluss ablaufen und die Bundesgarantie für allfällige auf der Grundlage der IWF- Sonderhilfe bereitgestellte Darlehen entfallen.

3.3 Zusammenarbeit von SNB und Bund

Es wird beantragt, die Regelungen zur Zusammenarbeit von SNB und Bund im Rahmen der NKV gegenüber der bisherigen Regelung unverändert zu belassen. Nach Genehmigung durch die eidgenössischen Räte (Art. 1 Abs. 1 des Beschluss- entwurfs) wird der Beitritt der Schweiz zu den NKV auf völkerrechtlicher Ebene durch den Bundesrat erklärt (Art. 1 Abs. 2 erster Satz). Die Aufgaben und Verpflich- tungen, die sich aufgrund der Teilnahme an den NKV ergeben, bleiben jedoch auch nach der Reform rein monetärer Natur. Aus diesem Grund ist vorgesehen, dass die SNB weiterhin teilnehmende Institution der NKV bleibt (Art. 1 Abs. 3 erster Satz). Sie wird jedoch weiterhin bei der Durchführung der Teilnahme an den NKV eng mit

dem Bund zusammenwirken (Art. 1 Abs. 3 zweiter Satz). Die Einzelheiten hierzu werden in einer Vereinbarung zwischen dem Bundesrat und der SNB geregelt (Art. 1 Abs. 3 dritter Satz). Eine entsprechende Vereinbarung wurde zuletzt am 1. Februar 2008 im Rahmen der Verlängerung der NKV-1998 erneuert. Über Betei- ligungen der Schweiz an den NKV unterrichtet der Bundesrat die eidgenössischen Räte (Art. 1 Abs. 3 vierter Satz).

4 Bundesbeschluss über die Genehmigung des

Beitritts der Schweiz zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen des IWF Der Beschlussentwurf sieht – wie in Ziffer 3 dargestellt – eine Übernahme der bisherigen gesetzlichen Grundlage zur Teilnahme der Schweiz an den NKV-1998 vor. Ergänzend wird der Übergang von der Teilnahme an den NKV-1998 zur Teil- nahme an den NKV in einem neuen Artikel 2 des Beschlussentwurfs geregelt (s. dazu Ziff. 7.3). Der bisherige Artikel 2 des Bundesbeschlusses vom 18. Dezem- ber 1997 wird somit inhaltlich in Artikel 3 des Beschlussentwurfs aufgenommen.

5 Auswirkungen

Eventuelle Darlehen der SNB an den IWF im Rahmen der NKV werden markt- gerecht verzinst, sodass die zu erwartenden Kosten der Teilnahme für die SNB gering sind. Forderungen der SNB gegenüber dem IWF im Rahmen der NKV wer- den nicht vom Bund garantiert. Im Falle einer Aktivierung der NKV werden die Mittel unmittelbar und ausschliesslich dem IWF zur Verfügung gestellt. Das Aus- fallrisiko ist dementsprechend als sehr gering einzustufen. Zudem können allfällige Darlehen im Bedarfsfall jederzeit gekündigt werden. Die Durchführung der Teilnahme an den NKV durch die beteiligten Ämter und die SNB stellt im Vergleich zur bisherigen Teilnahme keinen Mehraufwand dar und hat daher keine personellen Auswirkungen. Unmittelbare Auswirkungen auf Kantone, Gemeinden oder die Volkswirtschaft sind nicht zu erwarten.

6 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage zielt auf eine Stärkung des internationalen Finanz- und Währungs- systems ab. Eine solche Stärkung ist vor dem Hintergrund der jüngsten Finanzkrise erforderlich geworden. Da diese Entwicklung nicht vorhersehbar war, ist die Vor- lage weder in der Botschaft über die Legislaturplanung 2007–20118 noch im Bun- desbeschluss vom 18. September 20089 über die Legislaturplanung 2007–2011 angekündigt.

8 BBl 2008 753

9 BBl 2008 8543

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Der Bundesbeschluss entspricht materiell dem Bundesbeschluss vom 18. Dezem- ber 1997, durch den der Beitritt zu den NKV-1998 genehmigt wurde. Er stützt sich auf die Artikel 54 Absatz 1 und 166 Absatz 2 der Bundesverfassung10 (BV), wonach der Bund die Beziehungen zum Ausland regelt und die völkerrechtlichen Verträge von der Bundesversammlung genehmigt werden. Die Mitwirkung der SNB im Rahmen der NKV stützt sich sodann auf Artikel 99 Absatz 2 BV. Ihre Aufgaben werden in diesem Zusammenhang in Artikel 5 des Nationalbankgesetzes vom 3. Oktober 200311 (NBG) präzisiert. Alle Arten von Bankgeschäften mit dem IWF, darunter auch die Gewährung von Krediten, werden dabei durch Artikel 10 NBG abgedeckt. Neben der Teilnahme an den NKV regelt zudem das Bundesgesetz vom 4. Oktober 199112 über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bret- ton Woods in Artikel 3 Absatz 2 und den Artikeln 4 und 5 die Einbindung der SNB im Rahmen der Mitgliedschaft der Schweiz im IWF. Der Bundesbeschluss vom 18. Dezember 1997 sieht gemäss Artikel 1 Absatz 2 zweiter Satz vor, dass der Bundesrat über die Fortführung oder Beendigung der Teilnahme an den NKV-1998 im Einvernehmen mit der SNB entscheiden kann. Gleichwohl setzt eine allfällige Fortführung der Teilnahme per Bundesratsbeschluss voraus, dass die Grundlage der Vereinbarungen keine wesentliche Änderung erfährt. Sollten materielle Änderungen der Vereinbarungen zu beschliessen sein, die insbe- sondere – so wie im Falle der vorliegenden Reform – die finanziellen Verpflichtun- gen der SNB massgeblich erhöhen, so wäre eine weitere Teilnahme wiederum den eidgenössischen Räten zur Genehmigung zu unterbreiten.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Schweiz ist im Jahre 1992 den Institutionen von Bretton Woods beigetreten13. Ihre Mitwirkung bei den NKV steht im Einklang mit den Verpflichtungen, welche die Schweiz in diesem Rahmen eingegangen ist.

7.3 Erlassform

Da die NKV gegenüber den bisherigen Vereinbarungen materiell einen neuen Ver- trag darstellen, ist der Beitritt zu den NKV von der Bundesversammlung zu geneh- migen. Der vorgelegte Entwurf eines Genehmigungsbeschlusses stützt sich dabei auf Artikel 166 Absatz 2 BV. Inhaltlich regelt der Beschluss die Grundzüge der Teil- nahme an den NKV und ermächtigt den Bundesrat, den Beitritt zu den NKV und die

10 SR 101 11 SR 951.11 12 SR 979.1 13 Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutio- nen von Bretton Woods, AS 1992 2567; SR 979.1; Übereinkommen vom 22. Juli 1944 über den Internationalen Währungsfonds, SR 0.979.1; Abkommen vom 22. Juli 1944 über die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, SR 0.979.2.

Zustimmung zu späteren Verlängerungen der Laufzeit zu erklären (Art. 1 Abs. 2). Die NKV sind befristet und kündbar, und eine Teilnahme stellt keinen Beitritt zu einer internationalen Organisation dar. Der Bundesbeschluss ist nicht rechtsetzender Natur, da mit Artikel 10 NBG die rechtliche Grundlage für eine entsprechende Beteiligung der SNB bereits besteht. Zudem übernimmt der Bund im Rahmen der NKV keine finanziellen Verpflichtungen. Mögliche Darlehen der SNB im Rahmen der NKV werden marktgerecht verzinst und können im Bedarfsfall gekündigt wer- den. Diese Darlehen haben den Charakter von regulären Währungsreserven und werden entsprechend in der Bilanz der SNB ausgewiesen. Die Voraussetzungen des Artikels 141 Absatz 1 Buchstabe d BV betreffend völkerrechtliche Verträge sind somit nicht erfüllt. Der Beschluss ergeht daher gemäss Artikel 163 Absatz 2 BV in der Form eines einfachen, nicht referendumspflichtigen Bundesbeschlusses. Da die NKV nur bei Erreichen des erforderlichen Quorums in Kraft gesetzt werden (s. dazu Ziff. 2.7), steht der Genehmigungsbundesbeschluss gemäss Artikel 2 des Entwurfs unter der Suspensivbedingung, dass die NKV in Kraft gesetzt werden. Werden die NKV von den Teilnehmerstaaten nicht angenommen, fällt dieser Bun- desbeschluss dahin; der Bundesbeschluss von 1997 würde in diesem Fall in Kraft bleiben.

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Im Rahmen der NKV werden Darlehen ausschliesslich auf Rechnung der SNB gewährt. Der Bund garantiert diese nicht. Sie belasten den Bundeshaushalt somit nicht. Der Beschluss ist daher nicht der Ausgabenbremse zu unterstellen.