Ergänzungsregel zur Schuldenbremse (Änderung Finanzhaushaltgesetz) | Lexipedia

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

00.000 Eidgenössische Finanzverwaltung EFV

Finanzplanung, Budget, Rechnung, Finanzausgleich

Botschaft

vom ...

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

wir .........................

Vernehmlassungsvorlage Text ................ zur Revision Text ................ des Finanzhaushaltgesetzes Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

Erläuternder Bericht ... Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Samuel Schmid Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

April 2008

Übersicht

Mit der Schuldenbremse hat der Bund ein Instrument eingeführt, das den Anstieg der Verschuldung infolge von Defiziten im ordentlichen Haushalt wirksam unterbin- det. Mit dem ausserordentlichen Haushalt verbleibt jedoch eine mögliche Verschul- dungsursache. Gemäss dem Regelwerk der Schuldenbremse haben ausserordentliche Einnahmen und Ausgaben keinen Einfluss auf den ordentlichen Haushalt. Damit wird sicherge- stellt, dass einmalige oder unvorhersehbare Transaktionen nicht zu grossen Schwankungen in den ordentlichen Ausgaben führen und somit die Stetigkeit der staatlichen Aufgabenerfüllung gefährden. Eine derartige Ausnahmeregelung ist für die langfristige Durchsetzbarkeit einer Ausgabenregel nötig, weil innerhalb einer solchen Regel nicht alle Eventualitäten aufgefangen werden können. Die Handha- bung des ausserordentlichen Haushalts in der jetzigen Ausgestaltung der Schulden- bremse bewirkt jedoch, dass die nominellen Bundesschulden auch bei einer schul- denbremsekonformen Finanzpolitik ansteigen können. Die unterbreitete Revision des Finanzhaushaltgesetzes belässt zwar den ausserordentlichen Haushalt als Sicherheitsventil der Schuldenbremse, verhindert aber durch eine Ergänzung der bestehenden Regel einen schleichenden Schuldenanstieg. Die Grundidee der beantragten Ergänzungsregel besteht darin, Defizite des ausser- ordentlichen Haushalts über den ordentlichen Haushalt mittelfristig zu kompensie- ren. Als Steuerungsgrösse dient der Stand des neu einzuführenden «Amortisations- kontos». Darin werden die ausserordentlichen Einnahmen und Ausgaben erfasst. Weist es einen Fehlbetrag auf (d.h. überschreiten die ausserordentlichen Ausgaben die ausserordentlichen Einnahmen), ist dieser während der sechs folgenden Rech- nungsjahre durch Überschüsse im ordentlichen Haushalt abzutragen. Die vorgeschlagene Ergänzungsregel erfüllt alle wesentlichen Anforderungen: Erstens ist sie verfassungskonform. Sie erfüllt den verfassungsmässigen Grundauf- trag (Art. 126 Abs. 1 BV), die Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichge- wicht zu halten. Die Verfassungsbestimmungen zur Schuldenbremse sehen ausser- ordentlichen Zahlungsbedarf explizit vor. Diese «Privilegierung» ausserordentlicher Ausgaben ist mit der Ergänzungsregel weiterhin gewährleistet, da die Pflicht zur Amortisation ausserordentlicher Ausgaben nur dann besteht, wenn im ordentlichen Haushalt keine Fehlbeträge auf dem Ausgleichskonto abzutragen sind. Die Sanierung des ausserordentlichen Haushalts erfolgt «nachrangig» zum ordentlichen Haushalt. Zweitens ist die Ergänzungsregel flexibel, weil sie Bundesrat und Parlament keinerlei Vorgaben macht, wie der Amortisationsbetrag auf die vorgegebene Amortisationsfrist von 6 Jahren verteilt werden muss. Dadurch kann kurzfristigen finanzpolitischen Restriktionen Rechnung getragen und die gesamt- wirtschaftliche Situation gebührend berücksichtigt werden. Drittens ist sie dank der Flexibilität und der Nachrangigkeit auch konjunkturverträglich. Mit der Ergänzungsregel wird mittelfristig ein Schuldenanstieg durch ausserordent- liche Ausgaben verhindert. In Übereinstimmung mit der Schuldenbremse erzwingt auch die Ergänzungsregel keinen Schuldenabbau. Im Vordergrund steht das Ziel, die nominellen Schulden des Bundes zu stabilisieren, womit sich ihr Verhältnis zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung (die Schuldenquote) stetig zurückbilden wird. Wie die Schuldenbremse gibt die Ergänzungsregel indessen lediglich ein Mindestziel vor. Bundesrat und Parlament können im Rahmen der Budgetierung und Finanzpla-

nung jederzeit ein ehrgeizigeres Ziel im Sinne eines nominellen Schuldenabbaus ins Auge fassen. Letztlich sei darauf hingewiesen, dass sich bei einer gesetzeskonformen Rückzahlung der über die Tresorerie gewährten Darlehen an den Arbeitslosenversi- cherungsfonds und der Vorschüsse an den Fonds für Eisenbahngrossprojekte, die Bruttoschulden des Bundes um weit über zehn Milliarden zurückbilden wird.

Inhaltsverzeichnis

Übersicht 2

1 Grundzüge der Vorlage 5

1.1 Ausgangslage 5

1.1.1 Problemstellung 5

1.1.2 Schuldenbremse und ausserordentlicher Haushalt 6

1.2 Beantragte Neuregelung: Die Ergänzungsregel 9

1.3 Anforderungen 12

1.3.1 Steuerungsgrösse 12

1.3.2 Verfassungskonformität 13

1.3.3 Konjunkturverträglichkeit 13

1.3.4 Flexibilität 13

1.4 Verworfene Lösungsvarianten 14

1.4.1 Amortisation via Ausgleichskonto 14

1.4.2 Einzel-Amortisation 15

1.4.3 Degressive Amortisation 15

1.4.4 Amortisation bezogen auf den Ausgabenplafond 16

1.5 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Ergänzungsregel 16

1.5.1 Steuerungsgrösse 16

1.5.2 Verfassungskonformität 20

1.5.3 Konjunkturverträglichkeit 22

1.5.4 Flexibilität 24

1.6 Einführung und Übergangsbestimmung 24

1.7 Simulationsrechnungen 26

1.8 Rechtsvergleich und Verhältnis zum europäischen Recht 28

2 Erläuterung zu einzelnen Artikeln 30

3 Auswirkungen 33

3.1 Auswirkungen auf den Bund 33

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 33

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 33

3.4 Andere Auswirkungen 34

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 34

5 Rechtliche Aspekte 34

5.1 Verfassungsmässigkeit 34

5.2 Erlassform 35

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 35

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 35

Anhang 1: Bilanz der Schuldenbremse 36 Anhang 2: Zahlenbeispiele für verworfene Varianten 38 Bundesgesetz (Entwurf) 42

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Problemstellung

Die neunziger Jahre waren von einem massiven Anstieg der Bundesschulden ge- prägt. Die Bruttoschulden haben sich zwischen 1990 und 2005 mehr als verdreifacht und erreichten den Stand von 130 Milliarden, was einer Verschuldungsquote¹ von

28 Prozent entspricht. Diese Schuldenentwicklung kann auf drei Hauptursachen

zurückgeführt werden: Defizite in der ordentlichen Finanzierungsrechnung (in den

16 Jahren gab es nur zwei mal Rechnungsergebnisse mit Überschüssen), ausseror-

dentliche Ausgaben im Zusammenhang mit Altlasten (z.B. Refinanzierung öffentli- cher Unternehmungen und Übernahme von Deckungsfehlbeträgen öffentlicher Pensionskassen) sowie die Finanzierung von Tresoreriedarlehen. Mit der Einführung der Schuldenbremse im Jahr 2003 wurde die wichtigste Ursache – die Finanzierungsdefizite – wirkungsvoll beseitigt (vgl. Anhang 1). Die Schulden- bremse stellt sicher, dass der ordentliche Bundeshaushalt über einen Konjunkturzyk- lus hinweg ausgeglichen ist. Auf dem seit 2003 eingeschlagenen Pfad zur Sanierung des Bundeshaushalts konnten die bisher gesetzten Ziele erreicht bzw. übertroffen werden. Dank der konsequenten Umsetzung der Schuldenbremse mittels der Entlas- tungsprogramme EP 03 und EP 04 konnte das Ausgabenniveau um rund fünf Milli- arden gesenkt werden. Aufgrund dieser Ausgabendisziplin und einer guten Konjunk- tur konnten die strukturellen Defizite der Jahre 2003 bis 2005 schneller abgebaut werden als geplant und bereits ab 2006 strukturelle Überschüsse erzielt werden. Die positive Bilanz der Schuldenbremse schlägt sich auch in der Entwicklung der Bun- desschulden nieder. Diese reduzierten sich vom Höchststand im Jahr 2005 (130 Mrd) um zehn Milliarden auf rund 120 Milliarden im Rechnungsjahr 2007. Ausserordentliche Ausgaben sind unter der Schuldenbremse jedoch weiterhin mög- lich. Die im Gesetz vorgesehenen Fälle betreffen sowohl aussergewöhnliche, nicht steuerbare Entwicklungen (z.B. Naturkatastrophen) als auch Anpassungen am Rech- nungsmodell und verbuchungsbedingte Zahlungsspitzen. Ausserordentliche Ausga- ben werden explizit von der Berechnung der höchstzulässigen ordentlichen Ausga- ben ausgeschlossen. Damit können sie weiterhin einen Schuldenanstieg verursachen, falls sie nicht durch ausserordentliche Einnahmen oder strukturelle Überschüsse im ordentlichen Haushalt kompensiert werden. Obwohl die Altlasten grösstenteils bereinigt sind, wird es immer wieder Ereignisse geben, welche einen ausserordentlichen Zahlungsbedarf begründen. Dies verdeutli- chen die mit dem Voranschlag 2008 beschlossenen ausserordentlichen Ausgaben in der Höhe von 5,2 Milliarden. Eine umfassende Fiskalregel wie sie die Schulden- bremse darstellt, muss Ausnahmen vorsehen, damit die erwähnten Vorfälle nicht zu einer drastischen Kürzung der ordentlichen Ausgaben führen, welche die Stetigkeit der Aufgabenerfüllung des Bundes gefährden würden. Um sicherzustellen, dass ausserordentliche Ausgaben nicht zu einer Aushöhlung der Schuldenbremse führen, hat der Bundesrat in den letzten Jahren sowohl im Budget als auch in den Finanz- planjahren strukturelle Überschüsse eingeplant. Mit diesen über die Mindestvorgabe der Schuldenbremse hinausgehenden Überschüssen soll sichergestellt werden, dass

1 Schulden in Prozent des Bruttoinlandproduktes (BIP)

Defizite des ausserordentlichen Haushalts gegenfinanziert werden. Die eidgenössi- schen Räte haben diese Strategie mit der Verabschiedung der Voranschläge 2007 und 2008 unterstützt. Mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf soll die Schuldenbremse so ergänzt werden, dass nicht nur der Ausgleich des ordentlichen, sondern auch des ausserordentlichen Haushalts auf der Basis einer Regelbindung gesetzlich festgelegt wird. Ein solche Regelbindung entfaltet zudem eine präventive Wirkung gegen allzu grosszügige Auslegungen der Ausserordentlichkeitsregel, welche aufgrund des bestehenden Interpretationsspielraums bei der Definition von ausserordentlichen Ereignissen gemäss Schuldenbremse entstehen könnten. Bei der dritten Hauptursache der Schuldenentwicklung – der Finanzierung von Tresoreriedarlehen – besteht zumindest aus heutiger Sicht kein Anlass für eine zusätzliche Regelung oder Regelbindung im Rahmen des Finanzhaushaltgesetzes. Tresoreriedarlehen werden der Arbeitslosenversicherung und dem Fonds für Eisen- bahngrossprojekte gewährt. Sie werden nicht über die Finanzierungsrechnung abge- wickelt, führen aber trotzdem zu einem Mittelabfluss und zu einer Erhöhung der Bruttoschulden. Ende 2007 betrugen die ausstehenden Darlehen 11,8 Milliarden, was knapp 10 Prozent der Bruttoschuld des Bundes (Ende 2007 121 Mrd) entspricht. In beiden Fällen sind jedoch in den entsprechenden Gesetzen Mechanismen vorge- sehen, die sicherstellen, dass die Vorschüsse und Darlehen vollumfänglich über Überschüsse bzw. zweckgebundene Einnahmen zurückbezahlt werden. Mit der Rückzahlung der Tresoreriedarlehen, liegt ein Schuldenstand des Bundes in der Grössenordnung von knapp über 100 Milliarden wieder in Reichweite.

1.1.2 Schuldenbremse und ausserordentlicher Haushalt

Die rechtlichen Grundlagen für die Schuldenbremse und für die Haushaltsführung des Bundes finden sich in Artikel 100 und 126 der Bundesverfassung² (BV) und dem Bundesgesetz vom 7. Oktober 20053 über den Eidgenössischen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz, FHG). Diese Bestimmungen begründen einerseits die Schul- denbremse, andererseits auch die Forderung nach einer angemessenen Berücksichti- gung der Konjunktur. Die ausführliche Beschreibung der Zielsetzung und Funkti- onsweise der Schuldenbremse kann der Botschaft vom 5. Juli 20004 zur Schuldenbremse sowie der Botschaft vom 2. Juli 20035 zum Entlastungsprogramm

2003 entnommen werden.

Im Weiteren werden einzelne Aspekte der Schuldenbremse, die für das Verständnis der Thematik des ausserordentlichen Haushalts von Bedeutung sind, zusammenfas- send dargestellt. Ausgabenregel Das Kernstück der Schuldenbremse ist eine einfache Regel: Über einen Konjunktur- zyklus hinweg dürfen die Ausgaben nicht grösser sein als die Einnahmen. Der Höchstbetrag der Ausgaben (Ausgabenplafond) wird an die Höhe der Einnahmen gebunden, allerdings korrigiert um einen Faktor, welcher die konjunkturelle Lage berücksichtigt («Konjunkturfaktor» oder «k-Faktor»). Befindet sich die Wirtschaft in einer Situation der überdurchschnittlichen Auslastung, liegt der Ausgabenplafond

2 SR 101 3 SR 611.0

4 BBl 2000 4653

5 BBl 2003 5615

unter den Einnahmen, und der Bund muss einen Überschuss erwirtschaften. Umge- kehrt lässt die Formel in Zeiten einer unterdurchschnittlichen Auslastung ein Defizit zu: Die Ausgaben dürfen die Einnahmen übersteigen. Über einen gesamten Kon- junkturzyklus hinweg bleiben die Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen. Ausgleichskonto Da die Vorgaben der Schuldenbremse in erster Linie bei der Ausarbeitung des Voranschlags berücksichtigt werden (gemäss Art. 13 Abs. 1 FHG), ist sicherzustel- len, dass sie auch beim Budgetvollzug eingehalten werden. Diese Funktion kommt dem Ausgleichskonto zu. Es handelt sich um eine Statistik, welche ausserhalb der Staatsrechnung des Bundes geführt wird und in welcher vergangene Über- oder Unterschreitungen der Vorgaben der Schuldenbremse festgehalten werden. Das Ausgleichskonto ermöglicht somit eine Kontrolle der Zielerreichung: Bei Vorliegen der Rechnung werden aufgrund der tatsächlichen Werte für Einnahmen und Ausga- ben sowie revidierter Wirtschaftsprognosen die höchstzulässigen Ausgaben neu berechnet und den effektiv getätigten Gesamtausgaben gegenübergestellt. Die Diffe- renz wird dem Ausgleichskonto gutgeschrieben oder belastet. Der Stand des Aus- gleichskontos ist ein Massstab für die Abweichungen vom Ziel einer Stabilisierung der Bundesschulden. Ein Fehlbetrag auf dem Ausgleichskonto bedeutet, dass die Schulden um einen entsprechenden Betrag angestiegen sind, umgekehrt zeugt ein Guthaben von einem Schuldenabbau in der betreffenden Höhe. Gutschriften und Belastungen des Ausgleichskontos können verschiedene Ursachen haben. Zum einen sind es Schätzfehler bei den Einnahmen und beim Wirtschafts- wachstum. Bei guter Konjunkturlage sind Einnahmenschätzungen erfahrungsgemäss eher zu tief, womit auch die höchstzulässigen Ausgaben zu tief festgelegt werden. Die Korrektur bei Vorliegen des Rechnungsergebnisses führt entsprechend zu einer Gutschrift. Bei einer Abschwächung der Konjunktur geschieht das Umgekehrte. Zum anderen sind es ungeplante Abweichungen der effektiven Ausgaben gegenüber den Budgetwerten (neben allfälligen geplanten strukturellen Überschüssen). Sanktionen Weist das Ausgleichskonto einen Fehlbetrag auf, schreibt das Gesetz vor, diesen über mehrere Jahre abzubauen (gemäss Art. 17 FHG). Dies geschieht durch entspre- chende Kürzungen der höchstzulässigen Ausgaben in den Voranschlägen. Über- schreitet ein Fehlbetrag sechs Prozent der im vergangenen Rechnungsjahr getätigten Gesamtausgaben, werden die Massnahmen verschärft. Die Überschreitung muss zwingend innerhalb der folgenden drei Rechnungsjahre beseitigt werden. Im Falle von Überschüssen auf dem Ausgleichskonto sind keine Massnahmen vorgesehen. Ausserordentlicher Haushalt Die Schuldenbremse sieht vor, dass ausserordentliche Einnahmen nicht in der Be- rechnung des Ausgabenplafonds berücksichtigt werden. Sie dienen dem Schulden- abbau und können nicht für die Finanzierung von ordentlichen Ausgaben verwendet werden. Die ausserordentlichen Ausgaben erhöhen ihrerseits die höchstzulässigen Ausgaben. Mit anderen Worten: Sie müssen nicht durch Kürzung ordentlicher Ausgaben gegenfinanziert sein. Damit wird sichergestellt, dass diese oftmals einma- ligen oder unvorhersehbaren Transaktionen nicht zu grossen Schwankungen in den ordentlichen Ausgaben führen und somit die Stetigkeit der staatlichen Aufgabener- füllung gefährden. Damit die Grundregel der Schuldenbremse nicht unterlaufen wird, ist für den Beschluss von ausserordentlichem Zahlungsbedarf ein qualifiziertes

Mehr in beiden Räten erforderlich. Ferner muss er auch durch ein minimales Ge- wicht im Bundeshaushalt (0,5% der Gesamtausgaben) belegt sein. Ausserordentlicher Zahlungsbedarf kann, wie bereits angesprochen, unter ausseror- dentlichen Umständen wie schweren Rezessionen oder Naturkatastrophen geltend gemacht werden. Neben solch einschneidenden Ereignissen sind ausserordentliche Ausgaben auch bei verbuchungsbedingten Zahlungsspitzen und Änderungen des Rechnungsmodells zulässig. Die Erfahrungen seit der Einführung der Schulden- bremse zeigen, dass es vor allem die letzten zwei Bedingungen sind, welche einen gewissen Interpretationsspielraum offen lassen. Tabelle 1 gibt einen Überblick über ausserordentliche Einnahmen und Ausgaben seit Einführung der Schuldenbremse. Für 2008 werden Werte aus dem Voranschlag6 dargestellt. Seit Einführung der Schuldenbremse übersteigen die insgesamt getätig- ten ausserordentlichen Ausgaben die ausserordentlichen Einnahmen um rund 0,8 Milliarden (oder 7 %). Ausserordentliche Ausgaben wurden im Jahr 2004 in der Höhe von 1,1 Milliarden getätigt. Bei den Ausgaben des Jahres 2007 handelt es sich um einen Sonderfall, nämlich die Weitergabe des Golderlöses SNB in der Höhe von 7,0 Milliarden an den AHV-Ausgleichsfonds. Dieser Betrag ist auch Teil der ausser- ordentlichen Einnahmen im Jahr 2005, als der Betrag von der SNB an den Bund überwiesen wurde. Für das Jahr 2008 sind ausserordentliche Ausgaben in der Höhe von 5,2 Milliarden veranschlagt. Ausserordentliche Einnahmen fielen in den Jahren

2005 bis 2007 an, jeweils aus dem Verkauf von Swisscom-Aktien in der Höhe von

1,4 (2005), 3,2 (2006) und 0,8 Milliarden (2007). Im Voranschlag 2008 ergeben sich ausserordentliche Einnahmen von 0,2 Milliarden im Zusammenhang mit der Einfüh- rung der CO2-Lenkungsabgabe auf Brennstoffen7. Trotz der Tatsache, dass die ausserordentlichen Ausgaben bisher nicht wesentlich höher ausfielen als die ausserordentlichen Einnahmen, besteht in diesem Bereich Handlungsbedarf. Einerseits muss auch in Zukunft mit weiteren ausserordentlichen Ausgaben z.B. für die Rekapitalisierung der SBB zur Sanierung ihrer Pensionskasse gerechnet werden. Andererseits werden bei der Bewirtschaftung der Swisscom- Aktien infolge der in den letzten Jahren deutlich reduzierten Beteiligung kaum mehr mit dem Jahr 2006 vergleichbare ausserordentliche Einnahmen anfallen. Tabelle 1: Ausserordentlicher Haushalt 2003–2008 Mio Fr. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Summe

a.o. Einnahmen [1] 8'388 3'203 754 230 12'575 a.o. Ausgaben [2] 1'121 7'038 5'247 13'406 Saldo [3]=[1]-[2] - -1'121 8'388 3'203 -6'284 -5'017 -831 Kumulierter Saldo [4] - -1'121 7'267 10'470 4'186 -831

6 Bundesbeschluss I über den Voranschlag für das Jahr 2008 vom 18. Dezember 2007 (BBl 1297 2008).

7 Vgl. Botschaft zum Voranschlag 2008 (vom 22. August 2007)

1.2 Beantragte Neuregelung: Die Ergänzungsregel

Für die Durchsetzung der Schuldenbremse ist es von zentraler Bedeutung, dass in ausserordentlichen Situationen auch weiterhin ein ausserordentlicher Zahlungsbe- darf geltend gemacht werden kann. Eine derartige Ausnahmeregelung ist nötig, weil innerhalb des von der Schuldenbremse gesteckten Rahmens nicht alle Eventualitäten aufgefangen werden können. Einerseits, weil bestimmte Ereignisse nicht vorherseh- bar und oft auch nicht steuerbar sind. Andererseits, weil sich ausserordentlicher Zahlungsbedarf auch – wie dies in den letzten Jahren vermehrt der Fall war – auf- grund von Anpassungen am Rechnungsmodell sowie infolge von ausserordentlichen Zahlungsspitzen z.B. wegen Änderungen des Auszahlungsmodus von Subventionen ergeben kann. Durch die ausserordentlichen Ausgaben können aber die nominellen Bundesschulden auch bei einer schuldenbremsekonformen Finanzpolitik ansteigen. Dies steht im Widerspruch zum verfassungsmässigen Grundauftrag in Artikel 126 Absatz 1 BV: «Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleich- gewicht». Die Ergänzungsregel soll die Schuldenbremse weder abändern noch ersetzen, son- dern – wie der Name sagt – ergänzen. Sie enthält eine Regel zur Sanierung des ausserordentlichen Haushalts. Ziel der Ergänzungsregel ist es, einen durch ausseror- dentliche Ausgaben verursachten Anstieg der Bundesschulden auf mittlere Frist zu verhindern. In Übereinstimmung mit der Schuldenbremse wird auch mit der Ergän- zungsregel kein Abbau der Bundesschulden anvisiert. Im Vordergrund steht das Ziel, die nominellen Schulden des Bundes zu stabilisieren. Bundesrat und Parlament bleibt jedoch vorbehalten, im Rahmen von Budget und Finanzplan «ehrgeizigere» Ziele zu verfolgen. Ein Schuldenabbau ist möglich, da sowohl Schuldenbremse als auch Ergänzungsregel Mindestvorschriften darstellen. So können z.B. ausserordent- liche Ausgaben schon früher oder schneller als gesetzlich vorgegeben kompensiert werden. Die Grundidee der Ergänzungsregel besteht darin, dass – sofern der ordentliche Haushalt saniert ist – die Defizite aus dem ausserordentlichen Haushalt über einen fixen Zeitraum abgetragen werden. Die vorgeschlagene Ergänzungsregel ist verfas- sungskonform und konjunkturverträglich sowie flexibel in der Festlegung der Spar- beträge. Gleichzeitig stellt sie den Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts über einen Zeitraum von maximal sechs Jahren sicher. Die Ergänzungsregel soll in Form einer konkreten institutionellen Regel ausgestaltet werden. Der Bundesrat unterbreitet den eidgenössischen Räten die hierzu notwendi- gen Änderungen auf Gesetzesstufe. Die Grundsätze der Ergänzungsregel werden in Form einer Revision des Finanzhaushaltgesetzes realisiert. Die vorgeschlagene Ergänzungsregel setzt sich im Wesentlichen aus den nachfol- genden Elementen zusammen (detaillierte Erläuterungen finden sich unter der Ziffer 1.3): Führung eines Amortisationskontos In Analogie zum Ausgleichskonto soll ausserhalb der Staatsrechnung eine Statistik des ausserordentlichen Haushalts, das sogenannte Amortisationskonto geführt wer- den. Dem Amortisationskonto werden die ausserordentlichen Ausgaben belastet, die ausserordentlichen Einnahmen hingegen gutgeschrieben. Zweckgebundene ausser- ordentliche Einnahmen und die damit verbundenen ausserordentlichen Ausgaben werden nicht auf das Amortisationskonto gebucht. Der Stand des Amortisationskon-

tos gibt den kumulierten Saldo des ausserordentlichen Haushalts wieder. Die Be- rechnung des Amortisationskontos beginnt mit der Einführung der Ergänzungsregel. Der Ausweis des Amortisationskontos erfolgt jährlich im Rahmen der Staatsrech- nung. Abbau von Fehlbeträgen auf dem Amortisationskonto Fehlbeträge auf dem Amortisationskonto sind zwingend innerhalb der folgenden sechs Rechnungsjahre durch Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben gemäss Schuldenbremse auszugleichen. Mit anderen Worten: Defizite des ausserordentli- chen Haushalts müssen durch strukturelle Überschüsse des ordentlichen Haushalts kompensiert werden. Erhöht sich – infolge einer weiteren ausserordentlichen Aus- gabe – der Fehlbetrag des Amortisationskontos um mehr als 0,5 Prozent des Ausga- benplafonds gemäss Schuldenbremse (entspricht derzeit rund 300 Millionen), be- ginnt die sechsjährige Frist neu zu laufen. Die konkrete Ausgestaltung der Ergänzungsregel räumt Bundesrat und Parlament einen Spielraum bei der Sanierung des ausserordentlichen Haushalts ein. Dies ermöglicht es ihnen, unter Einhaltung der zeitlichen Befristung die Höhe der jährlichen Einsparungen und deren Verteilung auf die einzelnen Jahre weitgehend selbst festzulegen. Diese Flexibilität gestattet es, der konjunkturellen Lage sowie dem Problem der gesetzlich oder vertraglich gebun- denen Ausgaben Rechnung zu tragen. Die Vorgabe einer Frist für die Bereinigung des Amortisationskontos garantiert, dass eine verbindliche Planung für die Bereini- gung von Fehlbeträgen erfolgt. Weist das Amortisationskonto einen Fehlbetrag auf, besteht eine Pflicht, diesen auszugleichen. Eine vorausschauende Finanzpolitik fordert jedoch mehr: Sparmass- nahmen für voraussehbare ausserordentliche Ausgaben sollen frühzeitig durchge- führt werden können. Die vorgeschlagene Ergänzungsregel ermöglicht deshalb vorsorgliche Kürzungen der höchstzulässigen Ausgaben: Konkret kann die Bundes- versammlung zum Ausgleich von voraussehbaren Fehlbeträgen auf dem Amortisati- onskonto vorsorgliche Einsparungen im ordentlichen Haushalt beschliessen. Nachrangigkeit Die Pflicht zum Abbau von Fehlbeträgen auf dem Amortisationskonto besteht nur, wenn das Ausgleichskonto einen positiven Stand aufweist oder ausgeglichen ist. Die Sanierung von Defiziten des ausserordentlichen Haushalts erfolgt somit «nachran- gig» zum ordentlichen Haushalt: Erst wenn der ordentliche Haushalt ausgeglichen ist und keine zusätzlichen Sparmassnahmen aufgrund von Fehlbeträgen im Aus- gleichskonto notwendig sind, muss die Verschuldung aufgrund des ausserordentli- chen Haushalts abgebaut werden. Mit der «Nachrangigkeit» der Ergänzungsregel wird deren Verfassungsmässigkeit gewährleistet. Auch im Fall der freiwilligen Kompensation voraussehbarer Fehlbeträge bleibt die Einhaltung der Nachrangigkeit gewahrt: Vorsorgliche Amortisationen von ausseror- dentlichen Ausgaben dürfen nur getätigt werden, wenn der ordentliche Haushalt bereinigt ist. Umsetzung der Ergänzungsregel im Überblick Das folgende Schema 1 zeigt die Umsetzung der Ergänzungsregel im Überblick. Ausgangspunkt bildet der Stand des Ausgleichskontos: Weist das Ausgleichskonto z.B. aufgrund einer Einnahmenüberschätzung in einer Rezession einen negativen Stand auf, muss zunächst der ordentliche Haushalt nach Artikel 17 Absatz 1 und 2 FHG in Ordnung gebracht werden (Fall 1). Erst wenn dies erfolgt ist und das Aus-

gleichskonto wieder positiv oder ausgeglichen ist, ist ein Fehlbetrag auf dem Amor- tisationskonto des ausserordentlichen Haushalts abzutragen. Schema 1: Umsetzung Ergänzungsregel

Die Übersicht über den ausserordentlichen Haushalt gibt das Amortisationskonto. Übersteigen die ausserordentlichen Ausgaben die ausserordentlichen Einnahmen, weist das Amortisationskonto einen Fehlbetrag auf – der Kontostand ist negativ. In diesem Fall ist vorgesehen, dass der Fehlbetrag des ausserordentlichen Haushalts zwingend innerhalb der nächsten sechs Rechnungsjahre abgetragen werden muss (Fall 2, neuer Art. 17b Abs. 1 FHG). Gleitet das Ausgleichskonto während diesem Zeitraum allerdings in den negativen Bereich ab, wird die Pflicht zum Ausgleich des Amortisationskontos ausgesetzt, bis der Fehlbetrag auf dem Ausgleichskonto besei- tigt ist. Das Amortisationskonto wird mit der Staatsrechnung vorgelegt und ist somit ver- gangenheitsbezogen. Es gibt über den kumulierten Saldo des ausserordentlichen Haushalts per Ende des vergangenen Rechnungsjahres Auskunft. Wie die Erfahrung der letzten Jahre gezeigt hat, lässt sich ein Teil der ausserordentlichen Ausgaben gerade im Bereich von Umstellungen des Rechnungsmodells und verbuchungsbe- dingten Zahlungsspitzen betragsmässig recht gut vorhersehen. Aus diesem Grund

soll es möglich sein, bereits im Fall von erwarteten Fehlbeträgen vorsorgliche Ein- sparungen zum Ausgleich des Amortisationskontos tätigen zu können (Fall 3, neuer Art. 17c Abs. 1 FHG). Wenn Ausgleichskonto sowie Amortisationskonto ausgeglichen sind oder einen positiven Stand aufweisen, und keine Fehlbeträge auf dem Amortisationskonto erwartet werden, liegt der aus finanzpolitischer Sicht wünschenswerte Fall vor: ordentlicher und ausserordentlicher Haushalt sind bereinigt; Sanierungsmassnahmen erübrigen sich (Fall 4).

1.3 Anforderungen

Bei der Ausgestaltung von finanzpolitischen Regeln gibt es eine Vielzahl von Wahl- möglichkeiten. Nachfolgend werden die wesentlichen Kriterien für die Ergänzungs- regel dargestellt. Die wichtigsten Fragen in diesem Zusammenhang sind diejenigen nach der richtigen Steuerungsgrösse, der Verfassungskonformität, der Konjunktur- verträglichkeit und der finanzpolitischen Flexibilität.

1.3.1 Steuerungsgrösse

Um auf ausserordentliche Ereignisse wie z.B. Naturkatastrophen oder Umstellungen des Rechnungswesens angemessen reagieren zu können, sieht die Schuldenbremse vor, dass der Höchstbetrag für die Ausgaben unter bestimmten Bedingungen erhöht werden kann. Um die Stabilisierung der Verschuldung des Bundes nachhaltig zu sichern, ist deshalb der ausserordentliche Zahlungsbedarf einer Regel zu unterwer- fen: Ausserordentliche Ausgaben sollen – allerdings erstreckt auf mehrere Jahre – gegenfinanziert werden. Während die ausserordentlichen Ausgaben ganz offensichtlich in die Steuerungs- grösse der Ergänzungsregel einfliessen müssen, stellt sich die Frage nach der Be- handlung der ausserordentlichen Einnahmen. Sollen diese zur Finanzierung der ausserordentlichen Ausgaben herangezogen werden dürfen? Unter der Schuldenbremse dürfen ausserordentliche Einnahmen, da sie in der Regel einmalig sind, nicht zur Finanzierung von ordentlichen Ausgaben herangezogen werden. Als ausserordentliche Einnahmen gelten nach Artikel 13 Absatz 2 FHG insbesondere ausserordentliche Investitionseinnahmen aus Verkäufen von Beteili- gungen wie etwa Swisscom-Aktien oder ausserordentliche Einnahmen aus Regalien und Konzessionen. Gemäss den Bestimmungen der Schuldenbremse gehen ausser- ordentliche Einnahmen nicht in die Berechnung der höchstzulässigen Ausgaben ein. Das Konzept der Schuldenbremse zielt auf eine Stabilisierung der Bruttoschulden des Bundes ab8,9. Diese Zielsetzung wurde von der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung (rund 85%) mit der Annahme der Schuldenbremse im Jahr 2001 bejaht und hat nach wie vor Gültigkeit. Eine Ergänzungsregel, welche allfällige ausseror- dentliche Einnahmen nicht gutschreiben würde, ginge über das Ziel der Schulden- stabilisierung hinaus. Eine solche Ergänzungsregel würde einen Abbau der nominel- len Bruttoschulden des Bundes anstreben, da die ausserordentlichen Ausgaben vollumfänglich über mehrere Jahre zu kompensieren wären, während die ausseror-

8 BBl 2000 4685f

9 Die Schuldenbremse gibt mit der Stabilisierung der Bundesschulden ein Mindestziel vor. Eine Übererfüllung dieser Zielsetzung, d.h. ein Schuldenabbau, ist im Rahmen der Bud- getierung und Finanzplanung jederzeit möglich und steht nicht in Widerspruch zur Schul- denbremse.

dentlichen Einnahmen die Bundesschulden verringern. Als Steuerungsgrösse emp- fiehlt sich deshalb der kumulierte Saldo des ausserordentlichen Haushalts. Mit anderen Worten, ausserordentliche Ausgaben sind nach Abzug der ausserordentli- chen Einnahmen zu amortisieren.

1.3.2 Verfassungskonformität

Nach Artikel 126 Absatz 1 BV muss der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht halten. In der Formulierung dieses Grundsatzes wird zwi- schen ordentlichen und ausserordentlichen Ausgaben nicht unterschieden. Dies besagt, dass neben dem ordentlichen Haushalt auch der ausserordentliche Haushalt auszugleichen ist. Die verfassungsrechtlichen Bestimmungen zur Schuldenbremse (Art. 126 Abs. 3 BV) verlangen aber auch eine differenzierte Behandlung von ordentlichen und ausserordentlichen Ausgaben: Ausserordentlicher Zahlungsbedarf wird im Vergleich zu den ordentlichen Ausgaben «privilegiert» behandelt. Er erhöht die höchstzulässi- gen Ausgaben und wird nicht dem Ausgleichskonto belastet. Ein ergänzender Me- chanismus zur Gegenfinanzierung des ausserordentlichen Haushalts muss, um dieser verfassungsmässigen Privilegierung Rechnung zu tragen, zurückhaltender ausgestal- tet sein als jener, der die Überschreitung der Vorgaben aus dem ordentlichen Haus- halt regelt (Art. 17 FHG). Materiell ist die verfassungsrechtliche Privilegierung der ausserordentlichen Ausga- ben nach wie vor sachgemäss. Die Verfassungsgrundlagen der Schuldenbremse sollen deshalb nicht geändert werden. Eine Amortisationsregel ist folglich so auszu- gestalten, dass sie die Bevorzugung der ausserordentlichen Ausgaben nicht in Frage stellt.

1.3.3 Konjunkturverträglichkeit

Die Finanzpolitik steht gemäss dem Finanzleitbild des Bundes im Dienste von allokations-, verteilungs- und stabilitätspolitischen Zielsetzungen. Die Stabilisie- rungsziele beinhalten die Glättung von Konjunkturschwankungen und die volle Auslastung des volkswirtschaftlichen Produktionspotentials. Dabei sollte der Staat seine Ausgaben und Einnahmen derart steuern, dass die Ausschläge des Wirtschafts- ablaufs gedämpft werden. Eine prozyklische Wirkung der Finanzpolitik sollte ver- mieden werden. Die stabilitäts- bzw. konjunkturpolitische Zielsetzung ist in Artikel

100 BV verankert.

Der Mechanismus der Schuldenbremse trägt den konjunkturpolitischen Erfordernis- sen Rechnung: In wirtschaftlich guten Zeiten werden Überschüsse verlangt, in schwierigen Zeiten Defizite zugelassen. Die Schuldenbremse berücksichtigt die Konjunktur im Rahmen einer passiven Stabilisierungspolitik. Konjunkturell beding- te Schwankungen der Einnahmen und Ausgaben werden zugelassen. Hingegen wird auf einen aktiven Eingriff in den Konjunkturverlauf grundsätzlich verzichtet. Unter Bezug auf den Verfassungsauftrag und die Schuldenbremse lässt sich die Forderung ableiten, dass auch eine Amortisationsregel konjunkturverträglich ausge- staltet werden muss.

1.3.4 Flexibilität

Nicht zuletzt die Erfahrungen mit den Entlastungsprogrammen 2003 und 2004 haben gezeigt, dass eine gewisse Flexibilität bei der Ausgestaltung von Sanierungs- programmen notwendig ist. Die geforderte Flexibilität bezieht sich sowohl auf die

Höhe der jährlichen Entlastungen als auch deren Verteilung über die Zeit. Der Grossteil der Bundesausgaben ist gesetzlich oder vertraglich gebunden. Kurzfristig sind deshalb sehr hohe Entlastungen des Bundeshaushalts kaum möglich. Mittel- bis längerfristig lassen sich hingegen höhere Zielvorgaben mit den notwendigen Geset- zesänderungen erreichen. Daraus folgt die Forderung, eine Amortisationsregel möglichst flexibel auszugestalten. Bundesrat und Parlament sollen die Möglichkeit haben, den zeitlichen Ablauf einer Sanierung des ausserordentlichen Haushalts innerhalb einer festen Frist selbst zu bestimmen. Insbesondere sollte es möglich sein, den Betrag der jährlichen Entlastungsmassnahmen schrittweise zu erhöhen. Ein gewisses Mass an Flexibilität ermöglicht es, dass der Bund auch unter dem Erfor- dernis der Haushaltsanierung ein verlässlicher und berechenbarer Partner bleibt. Dies ist speziell für das Verhältnis des Bundes zu den Kantonen wichtig. Der gefor- derte Handlungsspielraum erlaubt es dem Parlament darüber hinaus, die jeweilige Konjunkturlage bei der Festlegung der jährlichen Entlastungsmassnahmen in die Erwägungen einzubeziehen.

1.4 Verworfene Lösungsvarianten

Im Rahmen der Ausarbeitung der vorliegenden Ergänzungsregel wurden verschie- dene Alternativen geprüft. Im Folgenden werden die wichtigsten unter ihnen kurz erklärt. Gleichzeitig wird erläutert, warum sie den vorgängig beschriebenen Anfor- derungen nicht genügen und deshalb verworfen wurden.

1.4.1 Amortisation via Ausgleichskonto

Eine naheliegende und einfache Variante wäre die Einbindung des ausserordentli- chen Haushalts in das bestehende Regelwerk des Ausgleichskontos. So könnte der Saldo des ausserordentlichen Haushalts dem Ausgleichskonto einfach belastet, respektive gutgeschrieben werden. Die Bereinigung von allfälligen Fehlbeträgen auf dem Ausgleichskonto wäre nach den geltenden Bestimmungen des Finanzhaushalt- gesetzes durchzuführen, also im Verlauf «mehrerer Jahre» (gemäss Art. 17 Abs. 1 FHG). Überschreitet der Fehlbetrag sechs Prozent der im vergangenen Rechnungs- jahr getätigten Gesamtausgaben, ist diese Überschreitung innerhalb der drei folgen- den Rechnungsjahre zu beseitigen (gemäss Art. 17 Abs. 2 FHG). Ein Zahlenbeispiel dazu befindet sich in Anhang 2 unter Ziffer A.².1 Bei der Variante «Ausgleichskonto» würden die ausserordentlichen Ausgaben dem gleichen Sanktionsmechanismus unterliegen wie die ordentlichen. Die ausserordent- lichen Ausgaben wären im Vergleich zu den ordentlichen nicht mehr «privilegiert». Die Verfassung verlangt jedoch eine weniger strenge Kompensation von ausseror- dentlichen Ausgaben. Ausserordentliche Ausgaben müssen deshalb einer separaten, nachrangigen Kompensation unterworfen werden. Die Amortisation des ausseror- dentlichen Haushalts über das Ausgleichskonto ist deshalb mit den geltenden Ver- fassungsbestimmungen nicht vereinbar. Ferner bestünde die Gefahr einer prozyklischen Wirkung einer solchen Regelung. In konjunkturell schwierigen Zeiten weist das Ausgleichskonto tendenziell einen Fehlbetrag auf. Würde sich dieser durch ausserordentliche Ausgaben zusätzlich erhöhen, wären die erforderlichen Einsparungen aus dem Blickwinkel der Konjunk- turverträglichkeit problematisch. In einer Rezession müssten unter Umständen weitreichende Sanierungsmassnahmen durchgeführt werden. Positiv zu beurteilen ist hingegen die Flexibilität einer solchen Regel. Die Ausfüh- rungen zum Abbau des Fehlbetrags auf dem Ausgleichskonto enthalten keine Vor-

gaben bezüglich der jährlichen Amortisationsbeträge. Die Abbauvorgabe bezieht sich auf den gesamten Fehlbetrag, welcher über mehrere Jahre, respektive drei Jahre (falls der Fehlbetrag grösser als sechs Prozent der Ausgaben ist), abgetragen werden muss. Das Parlament wäre in diesem Rahmen frei, die Höhe der jährlichen Einspa- rungen zu bestimmen. Wegen der mangelnden Privilegierung der ausserordentlichen Ausgaben ist die Verfassungskonformität nicht gegeben. Diese Variante musste deshalb verworfen werden.

1.4.2 Einzel-Amortisation

Eine weitere Möglichkeit besteht in einer Amortisationsregel, bei welcher die «Amortisationsbeträge» in direktem Zusammenhang zu individuellen ausserordent- lichen Ausgaben stehen. Bei dieser Alternative wird jede Belastung des Amortisati- onskontos über einen separaten Zeitraum gegenfinanziert. Es wäre deshalb ein Einzelnachweis im Sinne einer Art «Anlagebuchhaltung» für die getätigten ausser- ordentlichen Ausgaben zu führen. Jede neu anfallende Belastung müsste z.B. über sechs Jahre separat kompensiert werden. Die Verbuchungsmethode von ausseror- dentlichen Einnahmen wäre genau zu regeln. Grundsätzlich sind ausserordentliche Einnahmen betragsmindernd anzurechnen. Beispielsweise könnte der Restbetrag der ältesten Belastung reduziert werden oder aber die Einnahme proportional auf alle verbleibenden Amortisationsbeträge verteilt werden. Ein Zahlenbeispiel ist in An- hang 2, Ziffer A.².2 ersichtlich. Durch den separaten Ausweis der Amortisation für jede einzelne ausserordentliche Ausgabe und ihrer Verrechnung mit ausserordentlichen Einnahmen würde die Rege- lung komplex und schwer kommunizierbar. Die Grundsätze der Nachrangigkeit und der Flexibilität innerhalb der vorgegebenen Frist würden für jede separate Belastung die Frage der jeweils angemessenen Umsetzung aufwerfen. Ferner sind die Kriterien der Konjunkturverträglichkeit und Flexibilität weniger gut erfüllt als bei der vorge- schlagenen Ergänzungsregel. Eine Berücksichtigung der Konjunktur beziehungswei- se eine flexible Festlegung neu anfallender Einsparungen wäre wegen der tenden- ziell stärker schwankenden Amortisationsbeträge weniger gut möglich. In mancher Hinsicht gleicht die Variante Einzel-Amortisation der vorgeschlagenen Ergänzungsregel. Sie weist aber eine geringere Flexibilität bei der Festlegung der Amortisationsbeträge auf, erfordert einen komplexeren Mechanismus und ist ent- sprechend intransparenter. Deshalb wurde die Variante verworfen.

1.4.3 Degressive Amortisation

Eine andere denkbare Alternative ist die jährliche Amortisation eines konstanten Anteils des Amortisationskontos. Diese Variante kann deshalb als «degressive Amortisation des ausserordentlichen Haushalts» bezeichnet werden. Im Unterschied zur Ergänzungsregel ergibt sich die Höhe der notwendigen Kompensationsmass- nahmen direkt aus dem Stand des Amortisationskontos. So würden beispielsweise jährlich 20 Prozent dieses Saldos amortisiert. Der Anhang 2 enthält unter Ziffer A.².3 ein entsprechendes Zahlenbeispiel. Die Variante «degressive Amortisation» legt die erforderlichen jährlichen Einspa- rungen zum Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts im voraus und ohne Hand- lungsspielraum fest. Die starken Schwankungen der Sparvorgaben hängen direkt von der Höhe der zu amortisierenden ausserordentlichen Ausgaben ab und können kurzfristig zu unrealistisch hohen Entlastungsvorgaben führen. Für die Planung der

Einsparungen wäre deshalb keine ausreichende Flexibilität gegeben und somit auch für die Berücksichtigung der Konjunktur kein Spielraum vorhanden. Die Konformi- tät mit der Verfassung wäre deshalb nicht gegeben. Die degressive Amortisation führt zu Amortisationsbeträgen, die je länger desto kleiner werden, theoretisch aber nie null erreichen. Um einen Fehlbetrag auf dem Amortisationskonto vollständig abzutragen, müsste in einem bestimmten Jahr der gesamte verbleibende Rest dieses Fehlbetrags gänzlich amortisiert werden – also

100 Prozent anstatt des (minimal) geforderten Anteils (z.B. 20%).

Das anfängliche grosse Gewicht und der anschliessende allmähliche Rückgang der Amortisationsbeträge stünde den Anforderungen der Finanzpolitik diametral entge- gen: Aufgrund des hohen Bindungsgrades der Bundesausgaben müssten die zu leistenden Amortisationsbeträge eher ansteigend ausgestaltet werden. Die Gefährdung einer berechenbaren Finanzpolitik durch die potenziell stark schwankenden Amortisationsbeträge und die mangelnde Flexibilität führte zur Verwerfung dieser Variante.

1.4.4 Amortisation bezogen auf den Ausgabenplafond

Um stark schwankende Amortisationsbeträge zu vermeiden, liegt eine Regel nahe, bei welcher die Berechnung der jährlichen Amortisationsbeträge nicht direkt vom Stand des ausserordentlichen Haushalts abhängt. Daraus folgte die Variante, zur Finanzierung des ausserordentlichen Haushalts pro Jahr einen fixen Prozentsatz des Ausgabenplafonds einzusparen. Die Amortisation würde so lange durchgeführt bis das Amortisationskonto keinen Fehlbetrag mehr aufwiese. Ein Beispiel findet sich im Anhang 2 unter Ziffer A.².4. Es besteht in diesem Fall kein direkter Zusammenhang zwischen der Höhe der jährlichen Amortisationsbeträge und dem Umfang des ausserordentlichen Fehlbe- trags. Die Amortisationsbeträge werden durch den gleich bleibenden Prozentsatz fest vorgegeben. Die jährlichen Amortisationsbeträge verliefen bei dieser Ergän- zungsregel vergleichsweise stetig, vorausgesetzt dass in einer Anlaufsphase eine graduelle Erhöhung der Amortisationsbeträge möglich ist. Im Vergleich zu den vorgängig diskutierten Varianten wäre dies aus konjunkturpolitischer Sicht eher positiv zu werten. Falls das Amortisationskonto einen Fehlbetrag aufweist und entsprechende Amorti- sationsbeträge bereits eingestellt sind, haben neu anfallende ausserordentliche Aus- gaben keinerlei finanzpolitische Konsequenzen: Die erforderlichen jährlichen Kom- pensationen würden sich lediglich weiter in die Zukunft erstrecken. Der zu geringe Zusammenhang zwischen Fehlbeträgen im ausserordentlichen Haus- halt und der Höhe der daraus entstehenden Amortisationsverpflichtungen ist der Hauptgrund für die Elimination dieser Alternative.

1.5 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Ergänzungsregel

1.5.1 Steuerungsgrösse

Der vorgeschlagenen Ergänzungsregel liegt als Steuerungsgrösse der Stand des ausserordentlichen Haushalts zugrunde. Zusammen mit der Schuldenbremse strebt die Ergänzungsregel somit eine Stabilisierung der nominellen Bruttoschulden des Bundes an. Ausserhalb der Staatsrechnung wird eine Statistik des ausserordentlichen Haushalts geführt, das sogenannte Amortisationskonto. Ausserordentliche Ausgaben

werden diesem Konto belastet und ausserordentliche Einnahmen gutgeschrieben. Nicht auf das Amortisationskonto gebucht werden ausserordentliche Einnahmen mit gesetzlicher Zweckbindung und die damit verbundenen ausserordentlichen Ausga- ben. Ein Fehlbetrag des Amortisationskontos ist innerhalb der folgenden sechs Rechnungsjahre auszugleichen. Tabelle 2: Steuerungsgrösse (Beispiel) Amortisationskonto bei Rechnungsabschluss Mio Fr. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Σ Stand 31.12 Vorjahr [1] - -1600 -1600 -1500 -1300 -1100 -300 0 0 0 0 0 a.o. Einnahmen [2] 500 500 a.o. Ausgaben [3] 1600 1600 Saldo a.o. Haushalt -1600 0 0 0 0 500 0 0 0 0 0 0 -1100 [4]=[2]-[3] Gutschrift Amortisa- 100 200 200 300 300 0 1100 tionsbetrag* [5] Restl. Frist [6] 6 5 4 3 2 1 Neuer Stand 31.12 -1600 -1600 -1500 -1300 -1100 -300 0 0 0 0 0 0 [7]=[1]+[4]+[5] * Entspricht der Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben im Voranschlag des entsprechenden Jahres, d.h. es wird davon ausgegangen, dass die Amortisationsbeträge auch tatsächlich eingespart werden.

Tabelle 2 enthält ein Beispiel für das Amortisationskonto. Die unterstellten ausser- ordentlichen Ausgaben und Einnahmen sind fiktive Zahlenbeispiele. Sie dienen lediglich der Verdeutlichung der Funktionsweise der Ergänzungsregel. Annahme- gemäss wird die Ergänzungsregel auf den 1. Januar 2010 eingeführt. Im Jahr 2010 fallen ausserordentliche Ausgaben in Höhe von 1,6 Milliarden an, welche im Früh- jahr 2011 mit der Staatsrechnung 2010 dem Amortisationskonto belastet werden. Folglich weist das Amortisationskonto im Rechnungsjahr 2010 einen Fehlbetrag von 1,6 Milliarden auf. Dieser muss innerhalb der auf das Jahr 2011 folgenden sechs Rechnungsjahre durch Kürzungen der höchstzulässigen Ausgaben ausgeglichen werden. Die Einsparungen im ordentlichen Haushalt, nachfolgend auch Amortisati- onsbeträge genannt, müssen folglich spätestens im Jahr 2012 beginnen und im Jahr 2017 den Fehlbetrag vollständig kompensiert haben. In der Beispielsrechnung wurde angenommen, dass Bundesrat und Parlament eine schrittweise Erhöhung der Amor- tisationsbeträge beschliessen, von 100 Millionen im Jahr 2012 bis auf 300 Millionen im Jahr 2015. Im Jahr 2015 fallen unerwartet ausserordentliche Einnahmen in Höhe von 500 Millionen an. Diese verringern den Fehlbetrag des Amortisationskontos. Mit der Staatsrechnung 2015 werden dem Amortisationskonto folglich zusätzlich zu den 300 Millionen getätigten Einsparungen noch 500 Millionen ausserordentliche Einnahmen gutgeschrieben. Der Fehlbetrag des Amortisationskontos reduziert sich infolgedessen von 1,1 Milliarden auf 300 Millionen. Im Frühjahr 2016, wenn das Amortisationskonto für das vergangene Jahr 2015 berechnet wird, ist der Voran- schlag 2016 bereits von den Räten verabschiedet. Entsprechend würden nochmals

300 Millionen wie im Vorjahr zum Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts

eingespart und dem Amortisationskonto gutgeschrieben. Im Voranschlag 2017 kann auf weitere Einsparungen verzichtet werden, da das Amortisationskonto keinen Fehlbetrag mehr aufweist. Die Frist von sechs Jahren musste dank der ausserordent- lichen Einnahmen nicht ausgeschöpft werden. Zur besseren Nachvollziehbarkeit sei der Abbau von Fehlbeträgen auf dem Amorti- sationskonto nochmals grafisch erklärt:

Schema 2: Abbau Fehlbeträge des Amortisationskontos

Betrag in Franken Amortisationsbeträge ( Kürzungen der höchstzulässigen Ausgaben) Ausgabenplafond gemäss Schuldenbremse Ordentliche Einnahmen

Zeit Stand Amortisationskonto

t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6

Im Jahr t-1 fällt eine nachträgliche, nicht budgetierte ausserordentliche Ausgabe an. Die entsprechende Belastung des Amortisationskontos erfolgt bei der Rechnungsle- gung zu Beginn des darauf folgenden Jahres (t). Unter der Annahme, dass der aus- serordentliche Haushalt zuvor ausgeglichen war, wird bei der Erstellung der Staats- rechnung des Jahres t-1 festgehalten, dass das Amortisationskonto infolge einer ausserordentlichen Ausgabe einen Fehlbetrag aufweist. Der Stand des Amortisati- onskontos des Jahres t-1 ist somit negativ. Zum Zeitpunkt der Erstellung der Staats- rechnung des Jahres t-1 ist der Voranschlag für das laufende Jahr (t) vom Parlament bereits verabschiedet. Die Pflicht zum Ausgleich des Fehlbetrags des ausserordentli- chen Haushalts beginnt deshalb ab dem Voranschlag des Jahres t+1. Dabei ist fest- zuhalten, dass im Fall von budgetierten Belastungen die Amortisationen ohne weite- res auch früher erfolgen können. In der dargestellten Situation – die Wirtschaft befindet sich in der Hochkonjunktur und im ordentlichen Haushalt werden konjunk- turelle Überschüsse erwirtschaftet – ist auch das Kriterium der Nachrangigkeit erfüllt. Das Ausgleichskonto weist einen positiven Wert auf. Die Pflicht zum Aus- gleich besteht somit und ist nicht aufgeschoben. Im Voranschlag des Jahres t+1 werden deshalb die höchstzulässigen Ausgaben gemäss Schuldenbremse um den geplanten Amortisationsbetrag gekürzt. Unter der Annahme, dass die Kürzungen auch umgesetzt werden können, werden diese mit der Rechnung des Jahres t+1 dem Amortisationskonto gutgeschrieben. Bleibt das Ausgleichskonto im positiven Be- reich oder ist zumindest ausgeglichen, muss der Ausgabenplafond gemäss Schul-

denbremse in den folgenden Jahren um weitere Amortisationsbeträge gekürzt wer- den. Dabei sind die Amortisationsbeträge so zu berechnen, dass der Fehlbetrag des Amortisationskontos nach sechs Jahren, d.h. im Jahr t+6 abgetragen ist. Zweckgebundene ausserordentliche Einnahmen Mit zweckgebundenen ausserordentlichen Einnahmen werden bestimmte ausseror- dentliche Ausgaben finanziert. Solche Einnahmen fielen seit Einführung der Schul- denbremse im Jahr 2003 zweimal an. Zum einen im Jahr 2005 der Bundesanteil am Erlös aus den Goldverkäufen der Nationalbank. Dieser wurde 2007 als ausserordent- liche Ausgabe an den AHV-Ausgleichsfonds überwiesen. Ferner werden in den Jahren 2008 bis 2011 zweckgebundene ausserordentliche Einnahmen aus der CO2- Abgabe auf Brennstoffen erwartet. Die CO2-Abgabe auf Brennstoffen wird mit einer Verzögerung von zwei Jahren an die Bevölkerung und Unternehmen zurückverteilt. Im Fall einer Abschaffung der Abgabe würden somit noch zwei Jahre lang ausseror- dentliche Ausgaben anfallen. Es ist jedoch auch vorstellbar, dass zwischen den zweckgebundenen ausserordentlichen Einnahmen und den damit verbundenen Ausgaben ein noch grösserer Zeitraum liegt. Würden die zweckgebundenen ausser- ordentlichen Einnahmen auf dem Amortisationskonto gutgeschrieben, könnten sie zur Finanzierung anderer «artfremder» ausserordentlicher Ausgaben verwendet werden. Um dies zu vermeiden, werden ausserordentliche Einnahmen mit gesetzli- cher Zweckbindung und ausserordentliche Ausgaben, die durch solche Einnahmen gedeckt sind, nicht auf dem Amortisationskonto verbucht. Ausserordentliche Einnahmen – ohne Vermögenszuwachs Ausserordentliche Einnahmen sind dem Amortisationskonto auch dann gutzuschrei- ben, wenn damit nur teilweise ein Vermögenszuwachs verbunden ist, wie z.B. bei einem Verkauf von Swisscom-Aktien aus dem Verwaltungsvermögen. Ein Teil der Verkaufserlöse stellt einen reinen Tausch von Vermögenswerten dar: Aktienbestän- de werden zu Bargeldeinlagen. Der weitaus grössere Teil des Erlöses verbessert jedoch die Vermögenslage des Bundes, da die Aktien im Verwaltungsvermögen des Bundes nach der Equity-Methode bewertet sind. Im Falle der Swisscom-Beteiligung liegt der Bundesanteil am Eigenkapital der Swisscom deutlich unter den Börsenwer- ten. Eine Alternative zu der vorgeschlagenen vollumfänglichen Gutschrift läge in einer differenzierten Gutschrift der ausserordentlichen Einnahmen auf dem Amortisati- onskonto: Ausserordentliche Einnahmen führen in dem Umfang zu einer Gutschrift auf dem Amortisationskonto, in dem sie die Netto-Vermögensposition des Bundes erhöhen. Im Fall der Swisscom-Aktienverkäufe würde der Bewertungsgewinn (Unterschied zwischen Verkaufswert und Equity-Wert) dem Amortisationskonto gutgeschrieben. Diese Lösung wurde jedoch verworfen. Sie hätte einen Wechsel der Zielgrösse beinhaltet, da nicht mehr die Stabilisierung der Bruttoverschuldung sondern jene der Nettoverschuldung anvisiert würde. Bereits bei der Ausarbeitung der Schuldenbremse wurden intensiv die Vor- und Nachteile der Bruttoverschuldung als Zielgrösse diskutiert. Aus ökonomischer Sicht wäre an sich die Nettoverschul- dung vorzuziehen; gewichtige praktische Gründe sprachen indes dagegen. Zur Ermittlung der Nettoschulden wird von den Bruttoschulden das Finanzvermögen abgezogen. Der Einbezug der Vermögensseite in die Schuldenbetrachtung wirft zum Teil beträchtliche und teils nur willkürlich lösbare Bewertungsprobleme und Ab- grenzungsfragen auf, welche nicht im Sinne einer nachvollziehbaren Regel sind.

Insgesamt würde die Komplexität einer Amortisationsregel zu- und deren Transpa- renz abnehmen. Erhebliche ausserordentliche Einnahmen Sehr hohe ausserordentliche Einnahmen – wie sie sich z.B. aus dem Erlös aus Priva- tisierungen von bundeseigenen Unternehmungen ergeben könnten – sollten dagegen nicht zu einer Gutschrift auf dem Amortisationskonto führen. Bei hohen Guthaben auf dem Amortisationskonto bestünde der Fehlanreiz, ausserordentliche Ausgaben zu Lasten dieses «Polsters» zu tätigen, ohne dass eine Kompensation in der Zukunft nötig wäre. Dies wäre nicht im Sinne der Schuldenbremse, welche das Instrument der ausserordentlichen Ausgaben nur für Ausnahmefälle vorsieht. Solche Fälle dürften recht selten sein. Es ist deshalb kaum sinnvoll im voraus Krite- rien und Schwellenwerte für die Anrechenbarkeit solcher Privatisierungserlöse gesetzlich festzuschreiben. Eine gesetzliche Regelung zur Verhinderung «betrags- mässig hoher» Gutschriften würde folglich die Komplexität einer Ergänzungsregel stark erhöhen und ihre Transparenz verringern. In einem solchen Einzelfall kann das Parlament bei der Beratung der Privatisierungsvorlage die als stossend empfundene Anrechnung von ausserordentlichen Einnahmen ganz oder teilweise unterbinden.

1.5.2 Verfassungskonformität

Die beantragte Ergänzungsregel steht in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Bestimmungen. Sie erfüllt insbesondere die Forderung nach einer privilegierten Behandlung der ausserordentlichen Ausgaben. Dies in zweifacher Hinsicht: Zum einen besteht die Möglichkeit und auch die Pflicht zur Sanierung des ausserordentli- chen Haushalts nur, wenn sich der ordentliche Haushalt im Gleichgewicht befindet (Nachrangigkeit I). Zum anderen können dem Amortisationskonto nur dann Entlas- tungsmassnahmen gutgeschrieben werden, wenn dadurch das Ausgleichskonto nicht belastet wird (Nachrangigkeit II). Nachrangigkeit I Die Ergänzungsregel sieht vor, dass die Pflicht zum Ausgleich des Amortisations- kontos aufgeschoben ist, solange das Ausgleichskonto einen Fehlbetrag aufweist. Dies gilt auch für vorsorgliche Einsparungen zum Ausgleich voraussehbarer Fehlbe- träge des Amortisationskontos. Dem ordentlichen Haushalt wird im Vergleich zum ausserordentlichen Vorrangigkeit eingeräumt: Aufgelaufene strukturelle Defizite10 des ordentlichen Haushalts müssen zuerst beseitigt werden, bevor die Verschuldung aufgrund ausserordentlicher Ausgaben abzubauen ist. Die Nachrangigkeit I bezieht sich auf den Voranschlag. Sie regelt, dass im Voranschlag Kürzungen des Ausga- benplafonds nur dann vorgenommen werden dürfen, wenn das Ausgleichskonto bereinigt ist. Nachrangigkeit II Die Nachrangigkeit II bezieht sich hingegen auf die Rechnungslegung. Sie gewähr- leistet, dass die Amortisationsbeträge dem Amortisationskonto nicht zu Lasten des Ausgleichskontos gutgeschrieben werden. Stellt sich z.B. im Rahmen der Rech- nungslegung heraus, dass der ordentliche Bundeshaushalt ein strukturelles Defizit aufweist oder der strukturelle Überschuss geringer ist als der geplante Amortisati-

10 Das strukturelle Defizit respektive der strukturelle Überschuss entspricht der Differenz zwischen den höchstzulässigen Ausgaben gemäss Schuldenbremse und den effektiven Gesamtausgaben.

onsbetrag für den ausserordentlichen Haushalt, darf eine Gutschrift auf dem Amorti- sationskonto nur in der Höhe erfolgen insoweit das Ausgleichskonto nicht belastet wird. Ohne die Bedingung der Nachrangigkeit II wäre die verfassungsmässige Privilegierung der ausserordentlichen Ausgaben verletzt, da Fehlbeträge des Amorti- sationskontos eine Belastung des Ausgleichskontos nach sich ziehen würden. Gerät das Ausgleichskonto dabei ins negative, unterlägen solche Defizite des ausseror- dentlichen Haushalts dem gleichen Sanktionsmechanismus wie diejenigen des ordentlichen Haushalts. Die Nachrangigkeit des Amortisationskontos ist exemplarisch in Tabelle 3 darge- stellt. Annahmegemäss fallen im Jahr 2010 ausserordentliche Ausgaben in Höhe von 1,6 Milliarden an. Anfänglich weist das Ausgleichskonto noch ein Guthaben auf. Entsprechend müssen ab dem Jahr 2012 Kürzungen der höchstzulässigen Ausgaben zur Kompensation der ausserordentlichen Ausgaben im Voranschlag eingestellt werden. In den Jahren 2012 und 2013 belaufen sich die geplanten Amortisationsbe- träge auf 100 bzw. 200 Millionen. Mit der Rechnung 2012 und 2013 können diese geplanten Entlastungsmassnahmen dem Amortisationskonto gutgeschrieben werden, da im ordentlichen Haushalt strukturelle Überschüsse in entsprechendem Umfang erwirtschaftet wurden. Tabelle 3: Nachrangigkeit (Beispiel) Amortisationskonto bei Rechnungsabschluss Mio Fr. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Σ

Stand 31.12 Vorjahr [1] - -1600 -1600 -1500 -1300 -1300 -1300 -1300 -1300 -1100 -800 -500 a.o. Einnahmen [2] 0 a.o. Ausgaben [3] 1600 1600 Saldo a.o. Haushalt -1600 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -1600 [4]=[2]-[3] Gutschrift Amortisa- 100 200 0 0 0 0 200 300 300 500 1600 tionsbetrag* [5] Restl. Frist [6] 6 5 4 3 2 1 Neuer Stand 31.12 -1600 -1600 -1500 -1300 -1300 -1300 -1300 -1300 -1100 -800 -500 0 [7]=[1]+[4]+[5] Kürzung der höchstzulässigen 100 200 300 400 0 0 200 300 300 500 Ausgaben im Voranschlag [8]

Stand Ausgleichskonto ≥0 ≥0 ≥0 ≥0 <0 <0 >0 >0 ≥0 ≥0 ≥0 ≥0 [9]

In der Staatsrechnung 2012, welche im Frühjahr 2013 erstellt wird, weist das Aus- gleichskonto noch einen positiven Wert auf. Entsprechend wird im Voranschlag 2014, welcher im Verlauf des Jahres 2013 ausgearbeitet und verabschiedet wird, eine Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben zur Amortisation des ausserordentli- chen Haushalts in Höhe von 300 Millionen geplant. Im Frühjahr 2015 zeigt sich mit der Staatsrechnung 2014, dass der ordentliche Bundeshaushalt ein strukturelles Defizit aufweist. Diese Zielverfehlung wird dem Ausgleichskonto belastet. Annah- megemäss führt dies zu einem Fehlbetrag auf dem Ausgleichskonto. Dieser muss in den nächsten Jahren gemäss den Bestimmungen der Schuldenbremse ausgeglichen werden. Die im Voranschlag 2014 geplanten, aber nicht realisierten Entlastungs- massnahmen werden dem Amortisationskonto nicht gutgeschrieben, weil das Aus-

gleichskonto dadurch um weitere 300 Millionen belastet würde (Nachrangigkeit II). Der Voranschlag 2015, der auf Basis des Ausgleichskontos per Ende 2013 erstellt wurde, enthält ebenfalls noch einen geplanten Amortisationsbetrag von 400 Millio- nen. Im Voranschlag 2016 werden keine Amortisationen mehr geplant. Die Pflicht zum Ausgleich des Amortisationskonto ist aufgeschoben, bis der Fehlbetrag des Ausgleichskontos abgetragen ist (Nachrangigkeit I). Im Frühjahr 2016 wird festge- stellt, dass die Staatsrechnung 2015 wiederum mit einem Defizit abschliesst. Folg- lich dürfen die geplanten Kürzungen der höchstzulässigen Ausgaben dem Amortisa- tionskontos nicht gutgeschrieben werden. Für den Voranschlag 2017 ist die Pflicht zum Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts weiterhin aufgeschoben, da der Fehlbetrag auf dem Ausgleichskonto andauert. Zu Beginn des Jahres 2017 stellt sich heraus, dass die Staatsrechnung 2016 aufgrund einer günstigen Entwicklung mit einem strukturellen Überschuss abschliesst. Dieser Überschuss wird gemäss Schul- denbremse dem Ausgleichskonto gutgeschrieben. In der Beispielsrechnung wurde unterstellt, dass der Überschuss genügt, um den Fehlbetrag des Ausgleichskontos vollständig zu kompensieren. In diesem Fall setzt für den Voranschlag 2018 wieder die Pflicht zum Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts ein. Da zudem keine neuen Belastungen auf das Amortisationskonto gebucht wurden, läuft die unterbro- chene Frist von sechs Jahren weiter. Der Fehlbetrag des ausserordentlichen Haus- halts in Höhe von 1,3 Milliarden muss innert der restlichen vier Jahre abgetragen werden.

1.5.3 Konjunkturverträglichkeit

Die Nachrangigkeit der Ergänzungsregel gewährleistet nicht nur deren Verfassungs- konformität sondern trägt auch wesentlich zur Konjunkturverträglichkeit bei. So ist erfahrungsgemäss davon auszugehen, dass in konjunkturell guten Zeiten infolge von Einnahmenunterschätzungen tendenziell mit einem positiven Stand des Aus- gleichskontos gerechnet werden kann. Dagegen werden in Abschwungsphasen die Einnahmen meist überschätzt, womit Fehlbeträge auf dem Ausgleichskonto wahr- scheinlicher sind. Die Konjunkturverträglichkeit der Ergänzungsregel ergibt sich ferner aus der ge- wählten Dauer der Amortisationsfrist. Dies sei anhand von Schema 3 erläutert. Zu Beginn des laufenden Jahres (t) wird bei der Erstellung der Staatsrechnung des vergangenen Jahres (t-1) festgehalten, dass das Amortisationskonto im abgelaufenen Jahr einen Fehlbetrag aufweist. Das Budget für das laufende Jahr ist jedoch bereits vom Parlament verabschiedet. Von Gesetzes wegen beginnt die sechsjährige Amor- tisationsfrist also erst im nächsten Jahr (t+1). In den nächsten sechs Jahren (t+1 bis t+6) müssen im Voranschlag die höchstzulässigen Ausgaben zum Ausgleich des Amortisationskontos gekürzt werden. Zwischen dem Eintreten des ausserordentli- chen Zahlungsbedarfs und der erstmaligen Budgetierung von Amortisationsbeträgen liegt somit eine «Vorlaufzeit» von maximal zwei Jahren11. Zusammen mit der Amortisationsfrist von sechs Jahren ergibt sich zwischen der Ermittlung des Fehlbe- trags auf dem Amortisationskonto und dem vollständigen Ausgleich des ausseror- dentlichen Haushalts eine Dauer von maximal 8 Jahren. Dieser Zeitraum liegt inner- halb der gängigen Schätzungen für den Konjunkturzyklus der Schweiz (7 bis 10 Jahre). Für den Fall, dass sich die Wirtschaft in einer Abschwungphase befindet und

11 Insbesondere bei ausserordentlichen Ausgaben, die sich im Voraus abzeichnen (wie es beispielsweise bei jenen im Jahr 2008 der Fall war), könnte eine solche Vorlaufzeit – durch vorsorgliche Einsparungen – ebenfalls zum Amortisieren genutzt werden.

das Ausgleichskonto noch einen positiven Wert aufweist, wird durch die Wahl einer genügend langen Frist gewährleistet, dass die Ergänzungsregel auch in diesem Fall vom Parlament konjunkturverträglich angewendet werden kann. Andererseits ent- sprechen die damit abgedeckten zwei Legislaturperioden noch einem Zeitraum, welcher sowohl absehbar wie beschränkt ist und somit einen genügenden Druck zur Ergreifung von Sanierungsmassnahmen aufbaut. Schema 3: Amortisationsfrist Stand Amortisa- tionskonto

Guthaben Jahr

Fehlbetrag

Gutschriften (Senkung höchstzuläs- sige Ausg.) ? ? Jahr 1 2 3 4 5 6

vergan- laufendes «folgende sechs Rechnungsjahre» genes Jahr Rechungs- jahr

t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6

Bei einer erneuten Belastung des Amortisationskontos beginnt die Frist neu zu laufen. Allerdings mit einer Einschränkung: Der Fehlbetrag des Amortisationskontos muss sich um mehr als 0,5 Prozent des Ausgabenplafonds gemäss Schuldenbremse (zur Zeit rund 300 Mio.) erhöhen.12 Diese Anforderung stellt sicher, dass die Amor- tisationsfrist nicht durch geringfügige neue Belastungen des Amortisationskontos zeitlich erstreckt wird. Bei der Verbuchung von Gutschriften auf dem Amortisati- onskonto – z.B. infolge von ausserordentlichen Einnahmen – ändert sich die Frist nicht. Die Gutschriften reduzieren den Sanierungsbedarf des ausserordentlichen Haushalts und erleichtern somit die Amortisation. Ein Beispiel für die Neuberechnung der Frist gemäss der beantragten Ergänzungsre- gel wird in Tabelle 4 gegeben. Im Jahr 2010 werden dem Amortisationskonto aus- serordentliche Ausgaben in Höhe von 1,6 Milliarden belastet. Diese müssen in den Voranschlägen 2012 bis 2017 durch Kürzungen der höchstzulässigen Ausgaben

12 Diese Bedingung steht in Analogie zu Artikel 15 Abs. 2 FHG, welcher fordert, dass ausserordentliche Ausgaben eine betragsmässige Mindesthöhe von ebenfalls 0,5 Prozent der Gesamtausgaben aufweisen müssen. Hier bezieht sich die Bedingung auf eine erneute Belastung des Amortisationskontos, also die Nettogrösse von ausserordentlichen Ausga- ben minus ausserordentlichen Einnahmen. Damit soll vermieden werden, dass bei einer Erhöhung des Fehlbetrags um z.B. 50 Millionen (resultierend beispielsweise aus ausser- ordentlichen Ausgaben von 800 Mio. und ausserordentlichen Einnahmen von 750 Mio.) die Amortisationsfrist von Neuem beginnt.

kompensiert werden. Im Jahr 2013 fallen jedoch erneut ausserordentliche Ausgaben an und im Frühjahr 2014 wird mit der Staatsrechnung 2013 festgestellt, dass der Fehlbetrag des Amortisationskontos um mehr als 300 Millionen angewachsen ist. Folglich beginnt die Amortisationsfrist neu zu laufen. Der Fehlbetrag des Amortisa- tionskontos ist in den folgenden sechs Rechnungsjahren zu beseitigen, d.h. bis Ende des Jahres 2020. Die ausserordentliche Einnahme im Jahr 2015 verringert den Saldo des Amortisationskontos und somit ab 2017 die jährlichen Amortisationsbeträge, beeinflusst die Frist hingegen nicht. Tabelle 4: Neuberechnung der Frist (Beispiel) Amortisationskonto bei Rechnungsabschluss Mio Fr. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Σ

Stand 31.12 Vorjahr [1] - -1600 -1600 -1500 -3000 -2700 -1800 -1400 -1050 -700 -350 0 a.o. Einnahmen [2] 500 500 a.o. Ausgaben [3] 1600 1700 3300 Saldo a.o. Haushalt -1600 0 0 -1700 0 500 0 0 0 0 0 0 -2800 [4]=[2]-[3] Gutschrift Amortisa- 100 200 300 400 400 350 350 350 350 2800 tionsbetrag* [5] Restl. Frist [6] 6 5 4 6 5 4 3 2 1 Neuer Stand 31.12 -1600 -1600 -1500 -3000 -2700 -1800 -1400 -1050 -700 -350 0 0 [7]=[1]+[4]+[5] * Entspricht der Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben im Voranschlag des entsprechenden Jahres, d.h. es wird davon ausgegangen, dass die Amortisationsbeträge auch tatsächlich eingespart werden.

1.5.4 Flexibilität

Die vorgeschlagene Ergänzungsregel sieht vor, dass die Bundesversammlung jähr- lich bei der Verabschiedung des Voranschlags über das Ausmass der Plafondkür- zungen zum Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts entscheidet. Unter Einhal- tung der gesetzlichen Rahmenbedingungen – insbesondere der zeitlichen Befristung – obliegt es somit dem Bundesrat und dem Parlament die Höhe der jährlichen Einsparungen und deren Verteilung auf die einzelnen Jahre festzulegen. Bei der Bestimmung der Amortisationsbeträge sind Bundesrat und Parlament ge- mäss Artikel 100 der Bundesverfassung verpflichtet, die Konjunktur zu berücksich- tigen. Die Flexibilität unterstützt somit die konjunkturverträgliche Umsetzung der Ergänzungsregel. Darüber hinaus ermöglicht sie, Rücksicht auf die vertraglich und gesetzlich gebundenen Ausgaben zu nehmen. In den ersten ein oder zwei Jahren kann die Bundesversammlung geringere Kürzungen beschliessen, welche dann sukzessive aufgestockt werden. Über die festgelegte Amortisationsfrist wird jedoch gewährleistet, dass eine verbindliche Planung für die Bereinigung der gesamten Höhe des Fehlbetrags des Amortisationskontos erfolgt.

1.6 Einführung und Übergangsbestimmung

Über den Zeitpunkt der Inkraftsetzung der Ergänzungsregel beschliesst der Bundes- rat. Nach dem derzeit gültigen Zeitplan ist das Inkrafttreten auf den 1. Januar 2010 geplant. Ab dem Zeitpunkt der Inkraftsetzung wird ein Amortisationskonto geführt. Während des Jahresverlaufs 2010 würden diesem Konto die ausserordentlichen Einnahmen gutgeschrieben und die ausserordentlichen Ausgaben belastet. Im Früh- jahr 2011 wird das Amortisationskonto mit der Staatsrechnung 2010 zum ersten Mal ausgewiesen.

Würde der Bundesrat beschliessen, die Ergänzungsregel unterjährig in Kraft zu setzen, z.B. auf den 1. Juni 2009, wäre es ebenfalls möglich, die ausserordentlichen Ausgaben und Einnahmen ab Anfang 2009 zu berücksichtigen. Diese «rückwirken- de» Anwendung der Ergänzungsregel ist aus rechtlicher Sicht mit dem Jährlich- keitsprinzip der Staatsrechnung zu rechtfertigen. Auch ohne gesetzliche Regelung hat der Bundesrat in seiner Sanierungsstrategie und Finanzplanung beschlossen, die Defizite des ausserordentlichen Haushalts über mehrere Jahre durch strukturelle Überschüsse im ordentlichen Haushalt zu finanzie- ren.13 Unter den geltenden Bestimmungen zur Schuldenbremse werden diese struk- turellen Überschüsse dem Ausgleichskonto gutgeschrieben. Hingegen werden die ausserordentlichen Ausgaben dem Ausgleichskonto nicht belastet. Im Zeitpunkt der Einführung der Ergänzungsregel sollten deshalb die bis anhin zur Finanzierung des ausserordentlichen Haushalts erwirtschafteten strukturellen Über- schüsse auf dem Ausgleichskonto gestrichen werden. Würden sie auf dem Aus- gleichskonto als Guthaben belassen, könnten sie Belastungen des Ausgleichskontos ausgleichen und somit einen bleibenden Anstieg der Bruttoschulden bewirken. Konkret stellt sich die Frage, in welchem Ausmass das Guthaben des Aus- gleichskontos zu streichen ist. Zur Beantwortung der Frage wird ermittelt, welche strukturellen Überschüsse die Ergänzungsregel in den Jahren 2003 bis 2009 verlangt hätte. In Entsprechung zur Ergänzungsregel wird als Steuerungsgrösse der ausseror- dentliche Haushalt – ohne Berücksichtigung der zweckgebundenen Einnahmen und der daraus resultierenden ausserordentlichen Ausgaben – zugrunde gelegt. Der massgebliche Zeitraum beginnt mit der Einführung der Schuldenbremse im Jahr

2003 und endet mit der geplanten Einführung der Ergänzungsregel Ende 2009.

Tabelle 5 gibt die Entwicklung des ausserordentlichen Haushalts (ohne zweckgebun- dene ausserordentliche Einnahmen und Ausgaben) über den Zeitraum 2003 bis 2009 wieder. Gesamthaft fielen in diesem Zeitraum ausserordentliche Einnahmen in Höhe von 5,3 Milliarden an. Diesen standen ausserordentliche Ausgaben im Umfang von 6,4 Milliarden gegenüber. Folglich ergibt sich in der betrachteten Zeitspanne ein kumulierter Fehlbetrag des ausserordentlichen Haushalts von rund 1,1 Milliarden. Bei Inkraftsetzung der Ergänzungsregel am 1. Januar 2010 müsste gemäss dem heutigen Wissenstand das Guthaben des Ausgleichskontos um 1,1 Milliarden redu- ziert werden. Im Zeitraum 2003 bis 2009 wäre der Fehlbetrag des ausserordentlichen Haushalts durch strukturelle Überschüsse des ordentlichen Haushalts somit gedeckt.

13 Vgl. Bericht zum Finanzplan 2008-2010 vom 23. August 2006 und Bericht zum Legisla- turfinanzplan 2009-2011 vom 23. Januar 2008.

Tabelle 5: Ermittlung der notwendigen strukturellen Überschüsse zur Finanzierung des ausserordentlichen Haushalts im Zeitraum 2003–2009 Ausserordentlicher Haushalt 2003-2009 Mio Fr. 2003 2004 2005 2006 2007 2008* 2009* Σ

a.o. Einnahmen** [1] 1350 3203 754 5307 a.o. Ausgaben*** [2] 1121 5247 6368 Saldo a.o. Haushalt [3]=[1]-[2] 0 -1121 1350 3203 754 -5247 0 -1061 Kumulierter Saldo ausser- 0 -1121 229 3432 4186 -1061 -1061 ordentlicher Haushalt [4] * Budgetwert ** ohne zweckgebundene ausserordentliche Einnahmen: Bundesanteil am Erlös aus den Goldverkäufen der Nationalbank (2005, 7038 Mio.); CO2-Abgabe auf Brennstoffen, Einführungsphase (2008: 230 Mio, 2009:

450 Mio.)

*** ohne ausserordentliche Ausgaben finanziert durch zweckgebundene Einnahmen: Überweisung Bundes- anteil am Erlös der SNB Goldverkäufe (2007, 7038 Mio.)

Bei der obigen Berechnung bestehen noch einige Unsicherheiten. Für die Jahre 2008 und 2009 wurden geplante Werte für die ausserordentlichen Einnahmen und Ausga- ben zugrunde gelegt. Der erwähnte Streichungsbetrag von 1,1 Milliarden ist deshalb als vorläufig anzusehen. Für die Sitzungen der vorberatenden Kommissionen wird der Streichungsbetrag aktualisiert.

1.7 Simulationsrechnungen

Dieser Abschnitt gibt Aufschluss darüber, wie die vorgeschlagene Ergänzungsregel in der Zeit seit der Einführung der Schuldenbremse umgesetzt worden wäre. In Tabelle 6 wird dies beispielhaft dargestellt. Dabei entsprechen die ausserordentli- chen Tatbestände bis 2007 denjenigen aus den entsprechenden Rechnungen, für

2008 werden die Angaben aus dem Voranschlag verwendet. Bei den Belastungen in

den Jahren 2010 und 2013 handelt es sich um mögliche ausserordentliche Mehraus- gaben (PK SBB14 und Einlageentsteuerung MWSt15). Letztere Belastungen sind sowohl was den Zeitpunkt als auch deren Höhe betrifft mit grosser Unsicherheit verbunden. Künftige ausserordentliche Einnahmen können nicht ausgeschlossen werden. Im vorliegenden Beispiel werden im Jahr 2015 ausserordentliche Einnah- men in Höhe von 500 Millionen angenommen.

14 Die Pensionskasse SBB befindet sich seit einigen Jahren in Unterdeckung. Während die Sanierung für die Aktivversicherten aus Mitteln der SBB erfolgt ist, hat der Bundesrat be- schlossen, für das Sanierungskonzept für den Alters- und IV-Rentneranteil vier Varianten näher zu prüfen: Drei davon sehen eine Rekapitalisierung der SBB durch den Bund vor. Je nach Variante droht ein ausserordentlicher Zahlungsbedarf von bis zu 1,6 Milliarden. 15 Im Rahmen der haushaltsneutral ausgestalteten Reform der Mehrwertsteuer würde die erstmalige Unterstellung von vormals steuerausgenommenen Branchen diese dazu be- rechtigen, einen nachträglichen Vorsteuerabzug geltend zu machen – die sog.«Einlageent- steuerung». Diese könnte sich auf einen einmaligen Betrag von maximal 1,7 Milliarden belaufen.

Tabelle 6: Entwicklung ausserordentlicher Haushalt seit 2003 (Simulation) Amortisationskonto bei Rechnungsabschluss Mio Fr. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Σ 03-19

0 0 -1121 229 3582 4336 -911 -911 -2411 -2211 -1811 -3111 -2711 -1761 -1311 -981 -651 -321 Stand 31.12 Vorjahr [1] a.o. Einnahmen [2] 1350 3203 754 500 5807 a.o. Ausgaben** [3] 1121 5247 1600 1700 9668 Saldo a.o. Haushalt 0 -1121 1350 3203 754 -5247 0 -1600 0 0 -1700 0 500 0 0 0 0 0 -3861 [4]=[2]-[3] Gutschrift Amortisa- 150 100 200 400 400 400 450 450 330 330 330 321 3861 tionsbetrag* [5] Restl. Frist [6] 6 6 5 4 6 5 6 5 4 3 2 1 Neuer Stand 31.12 0 -1121 229 3582 4336 -911 -911 -2411 -2211 -1811 -3111 -2711 -1761 -1311 -981 -651 -321 0 [7]=[1]+[4]+[5] * Entspricht der Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben im Voranschlag des entsprechenden Jahres, d.h. es wird davon ausgegangen, dass die Amortisationsbeträge auch tatsächlich eingespart werden. Im Beispiel werden annahmegemäss keine vorsorglichen Amortisationen vorgenommen. ** Planwerte für 2008, keine Berücksichtigung von zweckgebundenen Einnahmen und Ausgaben. Annahmen nach 2008: Maximalwerte für PK SBB, Einlageentsteuerung MWSt. Einnah- men aus Verkauf von Swisscom Aktien.

Im Jahr 2004 wurden erstmals ausserordentliche Ausgaben in der Höhe von 1,1 Milliarden verzeichnet. Diese führen zu einer entsprechenden Belastung und einem Fehlbetrag auf dem Amortisationskonto. Mit der Rechnung 2004 werden deshalb Amortisationen notwendig. Die sechsjährige Frist beginnt mit dem Voranschlag 2006 zu laufen. Im Voranschlag 2006 wird in der Folge ein Amortisationsbetrag von

150 Millionen eingestellt. Im Jahr 2005 führt der Verkauf von Swisscom Aktien

aber zu ausserordentlichen Einnahmen von 1,4 Milliarden. Die entsprechende Gut- schrift auf dem Amortisationskonto eliminiert den Fehlbetrag; stattdessen ist ein Guthaben von 229 Millionen zu verzeichnen. Weitere Amortisationen erübrigen sich deshalb. Die Jahre 2006 und 2007 bringen, neben der geplanten Einsparung im Jahr 2006, weitere Gutschriften in Milliardenhöhe aus dem Verkauf von Swisscom Aktien. Im Jahr 2008 werden wiederum ausserordentliche Ausgaben in der Höhe von 5,2 Milliarden getätigt; das Amortisationskonto wird entsprechend belastet. Nach dem anfänglichen Guthaben auf dem Amortisationskonto resultiert nunmehr ein Fehlbetrag von 0,9 Milliarden (2008). Ab dem Voranschlag 2010 führt dieser Fehlbetrag zu Amortisationen. Die sechsjährige Frist beginnt mit dem Jahr 2010. Die Amortisationsbeträge steigen im vorliegenden Beispiel von 100 Millionen im Voranschlag 2010 auf 200 Millionen im Voranschlag 2011. Die weiteren Belastun- gen in den Jahren 2010 und 2013 führen jeweils zu einer Erhöhung des Fehlbetra- ges. Die sechsjährige Amortisationsfrist beginnt bei jeder Belastung neu zu laufen und zwar mit einer Verzögerung von zwei Jahren – bis zum jeweils nächstfolgenden Voranschlag (2012 und 2015). Im Voranschlag 2012 werden 400 Millionen amorti- siert, im Voranschlag 2015 sind es 450 Millionen. Bis 2020 ist der kumulierte Fehl- betrag des ausserordentlichen Haushalts vollständig abgetragen. Insgesamt werden ausserordentliche Ausgaben von 9,7 Milliarden zu 3,9 Milliarden durch Amortisati- onsbeträge und zu 5,8 Milliarden durch ausserordentliche Einnahmen kompensiert.

1.8 Rechtsvergleich und Verhältnis zum europäischen Recht

Wie die Schuldenbremse ist auch die Ergänzungsregel ein rechtlich verankerter Mechanismus zur Haushaltssteuerung und zur Begrenzung der Schuldenentwick- lung. Institutionelle Regelbindungen für die Finanzpolitik – so genannte Fiskalre- geln – sind international16 und auch in den Kantonen17 weit verbreitet. Ein Vergleich ist jedoch nur beschränkt möglich, da die Fiskalregeln auf die spezifischen Eigenar- ten des jeweiligen politischen Systems, der bestehenden Rechtsnormen und der jeweiligen Haushaltsituation zugeschnitten sind. Allen Regeln gemeinsam ist je- doch, dass sie eine über die Zeit hinweg tragfähige, verlässliche und glaubwürdige Finanzpolitik anstreben, indem sie dem Handlungsspielraum der Entscheidungsträ- ger Grenzen setzen.18 Die Finanzpolitik der Schweiz ist durch nationales Recht geregelt und nicht durch internationales beziehungsweise europäisches Recht begrenzt. Eine Darstellung des «Stabilitäts- und Wachstumspaktes» der Europäischen Union wird dennoch als nützlich erachtet und folgt im nächsten Absatz. Ein direkter Vergleich mit der Er-

16 OECD (2002): Economic Outlook, Nr. 72, Chapter IV Fiscal Sustainability: The Contri- bution of Fiscal Rules, 132-134. 17 Schaltegger, Christoph A. und Frey, René L. (2004): Fiskalische Budgetbeschränkungen zur Stabilisierung öffentlicher Haushalte, Die Volkswirtschaft 2/04, 16-19. 18 Kopits, George (2001): Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Orna- ment, IMF Working Paper 01/145, 3-4.

gänzungsregel ist jedoch nicht möglich, da sich der Stabilitäts- und Wachstumspakt auf sämtliche öffentliche Gemeinwesen bezieht und keinen ausserordentlichen Haushalt kennt. Ein aussagekräftiger Vergleich erlaubt dagegen die vom deutschen Sachverständigenrat vorgeschlagene «Schuldenschranke» für die öffentlichen Haus- halte in Deutschland im darauf folgenden Absatz. Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) Die rechtlichen Grundlagen für die Fiskalregel der Europäischen Union sind in Artikel 104 des EG-Vertrags in Verbindung mit dem zugehörigen Protokoll Nr. 5 enthalten (Maastricht-Vertrag von 1992). Darin werden die Mitgliedstaaten angehal- ten, übermässige öffentliche Defizite zu vermeiden. Die Kommission prüft die Einhaltung der Budgetdisziplin anhand von zwei Kriterien, welche als Obergrenzen definiert sind: Die Defizitquote (Haushaltsdefizit in % des BIP) darf 3 Prozent nicht überschreiten und die Schuldenquote (Staatsverschuldung in % des BIP) nicht mehr als 60 Prozent betragen. Ursprünglich handelte es sich dabei um Konvergenzkrite- rien für die Teilnahme an der Europäischen Währungsunion. Mit dem SWP von

1997 wurden sie ins Dauerrecht übernommen und präzisiert.19 Gemäss dem SWP

sind die Mitgliedstaaten zusätzlich dazu angehalten, in einer konjunkturellen Nor- malsituation das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses einzuhalten. Eine Überschreitung der Defizitgrenze ist nur in Ausnahmefällen zulässig. Hierzu zählen aussergewöhnliche Ereignisse wie Naturkatastrophen sowie ein schwerwiegender Abschwung, der mit einem Rück- gang des Bruttoinlandprodukts um mindestens 2 Prozent innerhalb eines Jahres definiert ist. Die Reform des SWP im Jahr 200520 hat die Ausnahmetatbestände in ihrer Anwendung flexibilisiert und zusätzlich den Ausnahmekatalog erweitert. Zudem hat die Reform eine stärkere Fokussierung auf das Ziel der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gebracht. Schuldenschranke Die Schuldenschranke ist ein wesentliches Element der vom Sachverständigenrat vorgelegten Expertise zur Begrenzung der Staatsverschuldung in Deutschland.21 Die Schuldenschranke orientiert sich an der schweizerischen Schuldenbremse. So sieht die Schuldenschranke analog zur Schuldenbremse vor, dass die Ausgaben grund- sätzlich über Einnahmen und nicht durch Kredite finanziert werden sollen. Der Ausgabenplafond errechnet sich ebenfalls als Produkt von Einnahmen und einem Konjunkturfaktor, der das Verhältnis zwischen Produktionspotential und Bruttoin- landprodukt darstellt. Unterschiede zur Schuldenbremse bestehen jedoch bei den Ausnahmenbestimmungen und dem Ausgleichskonto. Im Vergleich zur Schuldenbremse sind die Ausnahmen von der «Schuldenschranke» enger formuliert. Unter anderem soll genau definiert werden, was als ausserordentli- che Rezession gilt. Darüber hinaus darf die Ausnahmeregelung nur bei Naturkatas- trophen und einmaligen schwerwiegenden Ereignissen (z.B. der Wiedervereinigung) in Anspruch genommen werden. Im Rahmen der Schuldenbremse können jedoch auch ausserordentliche Ausgaben für Anpassungen im Rechnungsmodell sowie für verbuchungsbedingte Zahlungsspitzen beantragt werden (Art. 15 FHG). Bei der

19 EG-Verordnungen 1466/97 und 1467/97

20 EG-Verordnungen 1055/05 und 1056/05

21 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007): Staatsverschuldung wirksam begrenzen, Expertise im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden.

Schuldenschranke sorgen die Vorschriften für die Festlegung des Ausgabenplafonds für die nötige finanzpolitische Flexibilität: Aufgrund von so genannten geplanten «diskretionären Eingriffen» sind unter gewissen Umständen temporäre Erhöhungen des Ausgabenplafonds zulässig. Damit soll die Finanzierung von «grundlegenden Reformen» (z.B. Steuerreform) erleichtert werden. Das Ausgleichskonto wird je- doch im Unterschied zur Schuldenbremse belastet, womit die daraus entstehenden Fehlbeträge später mit strukturellen Überschüssen gegenfinanziert werden müssen. Ein Fehlbetrag auf dem Ausgleichskonto muss wie bei der Schuldenbremse in den Folgejahren abgebaut werden. Überschreitet der Fehlbetrag eine festgelegte Ober- grenze, tritt eine verschärfte Abbauvorschrift im Sinn einer Sanktion in Kraft. Bei der Schuldenbremse ist diese Obergrenze tendenziell tiefer angesetzt als bei der Schuldenschranke.22 Andererseits soll die drohende Sanktion bei der Schulden- schranke schärfer formuliert werden: Während die Schuldenbremse den Abbau des Fehlbetrags innerhalb der nächsten drei Rechnungsjahre verlangt (Art. 17 Abs. 2 FHG), ist der Abbau unter der Schuldenschranke in den nächsten zwei Rechnungs- jahren zu bewerkstelligen. Bei einer wiederholten Überschreitung des Grenzwertes soll zwingend ein Zuschlag auf der Einkommenssteuer erhoben werden, um die Rückführung des Ausgleichskontos sicherzustellen. Aus den obigen Ausführungen wird ersichtlich, dass eine Fiskalregel weder zu strikt formuliert sein darf (damit sie noch umsetzbar bleibt) noch zu viele Ausnahmen gewähren darf (um die Zielerreichung nicht zu gefährden). Mit der vorgeschlagenen Ergänzungsregel wird dieses Gleichgewicht hergestellt, indem der nicht der Schul- denbremse unterworfene ausserordentliche Haushalt einer Regelung unterstellt wird und Defizite in diesem Bereich zu kompensieren sind. Diese Stossrichtung stimmt auch mit den Empfehlungen des IWF23 und der OECD24 überein. Beide internatio- nalen Organisationen befürworten eine Regelbindung der ausserordentlichen Ausga- ben, um die Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse zu sichern.

2 Erläuterung zu einzelnen Artikeln

Die gesetzliche Umsetzung der Ergänzungsregel erfolgt mit einer Revision des Finanzhaushaltgesetzes, in welchem konkrete Bestimmungen zur Haushaltsführung enthalten sind.

Art. 16 Abs. 1 Diese Bestimmung der Schuldenbremse, welche die Berechnung des Ausgleichskon- tos betrifft, wird lediglich angepasst. Mit der Ergänzungsregel besteht die Möglich- keit, Kürzungen des Höchstbetrags der Gesamtausgaben zur Gegenfinanzierung des

22 Für die Schuldenschranke wird eine Obergrenze von 1 Prozent des Bruttoinlandprodukts (Durchschnitt der letzten 5 Jahre) vorgeschlagen. Die Schuldenbremse definiert sie mit 6 Prozent der im vergangenen Jahr getätigten Gesamtausgaben (Art. 17 Abs. 2 FHG). Be- zogen auf das Jahr 2006 liegt die Grenze für Fehlbeträge auf dem Ausgleichskonto der Schuldenbremse bei 3,1 Milliarden. Nach dem Kriterium der Schuldenschranke wäre sie bei 4,5 Milliarden. 23 International Monetary Fund (2007), Switzerland, Staff Report for the 2007 Article IV Consultation. 24 Organization for Economic Development (2007): OECD Economic Surveys: Switzerland.

ausserordentlichen Haushalts zu tätigen. Die Berichtigung der höchstzulässigen Ausgaben im Rahmen der Staatsrechnung sollte folglich auch diese Kürzungen einschliessen. Deshalb wird auf die konkrete Spezifikation «nach Artikel 13 oder 15» verzichtet und aus Vereinfachungsgründen die Formulierung «Höchstbetrag für die Gesamtausgaben» gewählt.

Art. 17a (neu) Amortisationskonto Diese Bestimmung legt die Steuerungsgrösse der Ergänzungsregel fest. Ziffer 1.3.1 und Ziffer 1.5.1 enthalten detaillierte Ausführungen hierzu. Absatz 1 spezifiziert die Transaktionen, welche auf dem ausserhalb der Staatsrech- nung geführten Amortisationskonto gebucht werden. Ausserordentliche Einahmen werden dem Amortisationskonto gutgeschrieben, ausserordentliche Ausgaben be- lastet. In Absatz 2 sind Ausnahmen von Absatz 1 aufgeführt. Zweckgebundene ausseror- dentliche Einnahmen und die damit verbundenen ausserordentlichen Ausgaben werden dem Amortisationskonto nicht gutgeschrieben. Obwohl nicht als Ausnahme im Gesetzestext aufgeführt, sollen auch erhebliche ausserordentliche Einnahmen, z.B. Erlöse aus der Privatisierung von Unternehmen des Bundes, nicht dem Amortisationskonto gutgeschrieben werden. In solchen Einzelfällen sieht der Bundesrat vor, dass die Gutschrift der ausserordentlichen Einnahme auf dem Amortisationskonto mittels der jeweiligen Sondergesetzgebung unterbunden wird.

Art. 17b (neu) Fehlbeträge des Amortisationskontos Absatz 1 legt fest, dass ein Fehlbetrag des Amortisationskontos im vergangenen Rechnungsjahr innerhalb der folgenden sechs Rechnungsjahre durch Kürzungen des Höchstbetrags der Gesamtausgaben gemäss Schuldenbremse auszugleichen ist. die sechs Folgejahre beziehen sich dabei auf die dem laufenden Jahr folgenden sechs Rechnungsjahre. Würde beispielsweise ein Fehlbetrag des Amortisationskontos im Rechnungsjahr 2010 im Frühjahr 2011 festgestellt, müsste der Abbau grundsätzlich zwischen 2012 und 2017 erfolgen. Ausführliche Darstellungen der Abbauregelung finden sich in Ziffer 1.5.1 und 1.5.3. Absatz 2 bezieht sich auf den Fall einer erneuten Belastung des Amortisationskon- tos. Die sechsjährige Frist beginnt erneut zu laufen, wenn sich der Fehlbetrag des Amortisationskontos um 0,5 Prozent des Ausgabenplafonds gemäss Schuldenbremse erhöht. Mit dieser Bestimmung wird gewährleistet, dass die Sanierungsstrategie im Fall einer wesentlichen Erhöhung des Defizits des ausserordentlichen Haushalts an die neuen Abbauvorgaben angepasst und auch konjunkturverträglich umgesetzt werden kann. Die Minimalgrenze verhindert dabei, dass die Kompensation des ausserordentlichen Haushalts im Fall geringerer Verschlechterungen verzögert wird. Erläuterungen hierzu finden sich in Ziffer 1.5.3. Absatz 3 gewährleistet die verfassungsrechtliche Privilegierung der ausserordentli- chen Ausgaben. Die Pflicht zum Ausgleich des Amortisationskontos ist aufgescho- ben, solange das Ausgleichskonto einen Fehlbetrag aufweist. Ziffer 1.3.2 und 1.5.2 enthalten die Erörterungen zur Verfassungskonformität.

Der abschliessende Absatz 4 bestimmt, dass die Bundesversammlung die Höhe der Kürzungen jährlich bei der Verabschiedung des Voranschlags beschliesst. Diese Bestimmung stellt sicher, dass allfällige Sanierungsmassnahmen haushalts- und konjunkturverträglich umgesetzt werden können. Die Notwendigkeit und Bedeutung der flexiblen Festlegung der Amortisationsbeträge ist in Ziffer 1.3.4 und 1.5.4 darge- legt.

Art. 17c (neu) Vorsorgliche Einsparungen Dieser Artikel eröffnet die Möglichkeit für eine vorausschauende Finanzpolitik. Nach Absatz 1 kann die Bundesversammlung zum Ausgleich vorhersehbarer Fehl- beträge des Amortisationskontos Kürzungen des Höchstbetrags der Gesamtausgaben gemäss Schuldenbremse beschliessen. Mit anderen Worten, im Fall von erwarteten Fehlbeträgen auf dem Amortisationskonto können – müssen jedoch nicht – vorsorg- liche Einsparungen getätigt werden. Dies ist gemäss Absatz 2 nur dann zulässig, wenn das Ausgleichskonto mindestens ausgeglichen ist. Diese Bestimmung ist vergleichbar mit Artikel 17b Absatz 4. Sie fordert, dass zunächst der ordentliche Haushalt ausgeglichen werden muss, bevor mit der Kompensation von erwarteten Defiziten des ausserordentlichen Haushalts begonnen werden darf.

Art. 17d (neu) Gutschriften auf das Amortisationskonto Diese Bestimmung folgt ebenfalls aus der Vorrangigkeit des ordentlichen Haushalts. Die im Voranschlag beschlossenen Kürzungen der höchstzulässigen Gesamtausga- ben dürfen dem Amortisationskonto nur gutgeschrieben werden, wenn dadurch das Ausgleichskonto nicht belastet wird. In der Rechnung werden die budgetierten Amortisationsbeträge dem Amortisationskonto nur dann gutgeschrieben, wenn sie durch strukturelle Überschüsse im ordentlichen Haushalt gedeckt sind. Dieser Sach- verhalt ist unter dem Begriff der «Nachrangigkeit II» in Ziffer 1.5.2 abgehandelt.

Art. 18 Abs. 1 Einleitungssatz Mit der Erweiterung des Einleitungssatzes von Artikel 18 Absatz 1 wird lediglich festgelegt, dass die Kürzungen zum Ausgleich von Fehlbeträgen auf dem Amortisa- tionskonto in Analogie zu jenen auf dem Ausgleichskonto umzusetzen sind.

Art. 66 Übergangsbestimmung zur Änderung vom... Absatz 1 bezieht sich auf einen Sachverhalt vor Inkrafttreten der Ergänzungsregel. Mit Inkrafttreten der Ergänzungsregel wird das Guthaben des Ausgleichskontos um einen Betrag von aus heutiger Sicht rund 1,1 Milliarden reduziert. Der Bundesrat hat bis anhin freiwillig eine Kompensation der Fehlbeträge des ausserordentlichen Haushalts durch strukturelle Überschüsse im ordentlichen Haushalt vorgenommen. Die strukturellen Überschüsse wurden unter dem heutigen System dem Aus- gleichskonto gutgeschrieben. Damit diese nicht zum Ausgleich von Belastungen des Ausgleichskontos verwendet werden und somit zu einem Schuldenanstieg führen, sollen sie gestrichen werden. Absatz 2 legt den Beginn der Führung des Amortisationskontos fest. Ausserordentli- che Einnahmen und Ausgaben des beim Inkrafttreten der Ergänzungsregel laufenden Rechnungsjahres werden auf dem Amortisationskonto verbucht. Wird die Ergän-

zungsregel im Jahresverlauf inkraftgesetzt, werden auf dem Amortisationskonto die ausserordentlichen Transaktionen ab dem Jahresanfang verbucht.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

Die Vorlage hat absichtsgemäss direkte Auswirkungen auf die Entwicklung des Bundeshaushalts. Die Ergänzungsregel schreibt vor, dass die von der Schuldenbrem- se ausgenommenen ausserordentlichen Ausgaben in angemessener Frist gegenfinan- ziert werden müssen. Sie stellt damit sicher, dass auch ausserordentliche Ausgaben einer Kosten- und Nutzenabwägung unterliegen. Mit der Ergänzungsregel können ausserordentliche Ausgaben nicht mehr zu einem dauerhaften Anstieg der Bundes- schulden führen. Die Bundesschulden könnten längerfristig nur noch aufgrund von ausserhalb der Finanzierungsrechnung gewährten Tresoreriedarlehen (z.B. für die Arbeitslosenversicherung) oder Bilanztransaktionen (z.B. im Rahmen der Schulden- bewirtschaftung durch die Bundestresorerie) ansteigen.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Die Vorlage hat keine direkten Auswirkungen auf die Kantons- und Gemeindefinan- zen. Als positiver Nebeneffekt bringt die Ergänzungsregel eine grössere Berechen- barkeit des Bundeshaushalts. Davon werden auch die anderen öffentlichen Haushal- te profitieren. Andererseits führt die Ergänzungsregel zu einer tendenziell restriktiveren Finanzpolitik des Bundes. Ein Defizit im ausserordentlichen Haushalt müsste mit strukturellen Überschüssen im ordentlichen Haushalt kompensiert wer- den. Die Ergänzungsregel gibt nicht vor, auf welche Weise strukturelle Überschüsse erwirtschaftet werden sollen. Da die Transfers an die Kantone und Gemeinden rund einen Drittel des Bundeshaushalts ausmachen, ist es jedoch unvermeidlich, dass eventuelle Ausgabenkürzungen auch diese Bereiche treffen würden, wobei auf reine Lastenabwälzungen zu verzichten ist. Längerfristig ist jedoch davon auszugehen, dass die Ergänzungsregel dazu beiträgt, einen ausreichenden finanzpolitischen Handlungsspielraum zu bewahren und Korrekturmassnahmen frühzeitig einzuleiten.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Bundesverfassung schreibt vor, dass der Bund Massnahmen für eine ausgegli- chene konjunkturelle Entwicklung treffen muss (Art. 100). Die Schuldenbremse ist so ausgestaltet, dass eine passive antizyklische Finanzpolitik resultiert. In rezessiven Phasen sind Defizite erlaubt, im Aufschwung müssen Überschüsse erwirtschaftet werden. Im Rahmen der Ergänzungsregel wird die Konjunkturgerechtigkeit durch die Nachrangigkeit und die Flexibilität der Regelung sichergestellt.25 Die Nachran- gigkeit sorgt dafür, dass Fehlbeträge auf dem Amortisationskonto nicht abgebaut werden dürfen, solange das Ausgleichskonto negativ ist. Dieser Fall dürfte insbe- sondere in einer Abschwungphase eintreten, wo die Einnahmen erfahrungsgemäss überschätzt werden. Sollte das Ausgleichskonto zu Beginn einer Abschwungphase noch nicht negativ werden, ermöglicht es die Flexibilität der Ergänzungsregel, dass die Höhe der Amortisationsbeträge innerhalb der fixen Amortisationsfrist auf die konjunkturelle Lage angepasst wird. Auch aktive konjunkturpolitische Massnahmen

25 Vgl. Ziffer 1.5.3.

sind nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Entsprechende ausserordentliche Ausgaben müssten jedoch innert mittlerer Frist ebenfalls kompensiert werden. Würde die Ergänzungsregel die Investitionen der öffentlichen Hand hemmen, so könnte sich dies negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirken. Die Ergänzungs- regel ist jedoch neutral in Bezug auf die finanzpolitischen Prioritäten. Wie die Schuldenbremse steckt sie nur den finanzpolitischen Rahmen ab. Innerhalb des Ausgabenplafonds belässt sie dem Parlament die Handlungsfreiheit, bei Bedarf die Investitionen auf Kosten der Konsumausgaben zu begünstigen. Die wichtigsten Investitionsprogramme des Bundes wie die Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur und des Agglomerationsverkehrs sind zudem in separaten Fonds des Bundes ausge- lagert. Deren Ausgaben unterstehen nur indirekt den Beschränkungen der Schulden- bremse und der geplanten Ergänzungsregel. Am meisten von der Ergänzungsregel profitieren die zukünftigen Generationen. Ohne politische Stimme laufen sie Gefahr, dass ihnen über die Schulden die heuti- gen Lasten überwälzt werden. Die Ergänzungsregel trägt zusammen mit der Schul- denbremse zu einer verantwortbaren Schuldenentwicklung bei.

3.4 Andere Auswirkungen

Die Ergänzungsregel schränkt den finanzpolitischen Handlungsspielraum von Bun- desrat und Parlament bewusst ein. Sie gibt zusammen mit der Schuldenbremse einen finanzpolitischen Rahmen vor, den es einzuhalten gilt. Für den Fall eines Defizits im ausserordentlichen Haushalt wird der Ausgabenplafond des ordentlichen Haushalts gesenkt. Innerhalb des finanzpolitischen Rahmens müssten vermehrt politische Prioritäten gesetzt werden. Die in Artikel 167 der Bundesverfassung vorgeschriebe- ne Finanzhoheit der Bundesversammlung wird dadurch nicht beschnitten.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft über die Legislaturplanung 2007–2011 angekündigt. Sie stellt eine Massnahme zur Erhaltung der Handlungsfähigkeit des Staates dar, dies im Rahmen der Leitlinie zur Stärkung des Wirtschaftstandortes Schweiz.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 126 und 173 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV). Artikel 126 regelt auf Verfassungsebene die Schuldenbremse und hat teilwei- se kompetenzbegründenden Charakter. Artikel 126 Absatz 3 BV gestattet bei aus- serordentlichem Zahlungsbedarf die Erhöhung des Ausgabenhöchstbetrages nach Absatz 2. Die Bestimmung verlangt somit eine differenzierte Behandlung von or- dentlichen und ausserordentlichen Ausgaben. Die Revisionsvorlage hält an dieser Differenzierung grundsätzlich fest und ist deshalb verfassungsmässig26. Üblicher- weise wird Artikel 173 Absatz 2 BV als Rechtsgrundlage für Bundesgesetze dann genannt, wenn die Organisation staatlicher Institutionen oder Verfahren geregelt wird (inhärente Zuständigkeit des Bundes). Beide Verfassungsbestimmungen sind im Ingress zum geltenden FHG bereits aufgeführt.

26 Vgl. Ziffer 1.5.2.

5.2 Erlassform

Nach Artikel 22 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes erlässt die Bundesversammlung alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes. Ausserdem sind nach Artikel 126 Absatz 5 BV die Einzelheiten der Schuldenbremse auf Gesetzesstufe zu regeln.

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Die Vorlage hat zwar finanzielle Auswirkungen, enthält aber weder Subventionsbe- stimmungen noch Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen. Sie ist daher der Ausgabenbremse nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV nicht unterstellt.

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die vorliegende Teilrevision des FHG umfasst keine Ermächtigung zum Erlass von gesetzesvertretendem Verordnungsrecht.

Anhang 1: Bilanz der Schuldenbremse Die Finanzpolitik der Neunzigerjahre war gekennzeichnet durch chronisch hohe Defizite, eine Verdoppelung der Schulden sowie das Unvermögen, in guten Zeiten für die schlechten Zeiten vorzusorgen. Mit der Schuldenbremse sprachen sich Volk und Stände am 2. Dezember 2001 mit eindrücklichem Mehr gegen eine weitere Finanzierung ordentlicher staatlicher Aufgaben mittels Verschuldung aus. Im Vor- anschlag 2003 fand die Schuldenbremse zum ersten Mal Anwendung. Entgegen den Erwartungen war der Bundeshaushalt im Zeitpunkt der Einführung der Schulden- bremse nicht im Gleichgewicht, sondern wies eine beträchtliche strukturelle Finan- zierungslücke auf. Dank der raschen und konsequenten Umsetzung der Entlastungs- programme EP 03 und EP 04 konnte das Ausgabenniveau jedoch um rund fünf Milliarden gesenkt werden. Damit wurde das Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts bereits im Jahr 2006 erreicht – ein Jahr frührer als erwartet. Der Bundesrat setzte seine Sanierungsstrategie fort, indem weiterhin strukturelle Überschüsse geplant und realisiert wurden. Diese sind nötig, um die zwei finanzpolitischen Ziele – Stabilisierung der nominellen Verschuldung und Begrenzung des Ausgabenwachs- tums auf das mittelfristige BIP-Wachstum – sicherzustellen. Diese Ziele prägen auch den Voranschlag 2008 und den Legislaturfinanzplan 2009 bis 2011. Mit strukturel- len Überschüssen soll weiterhin garantiert werden, dass ausserordentliche Ausgaben, die nicht der Schuldenbremse unterstellt sind, keine Schuldenzunahme bewirken. Auf der Ausgabenseite zielt die Umsetzung der Aufgabenüberprüfung auf eine dauerhafte Begrenzung der Wachstumsrate. Schema 4: Struktureller Saldo und ausserordentlicher Haushalt 2003–2008 (in Mrd) 10

Struktureller Saldo 8 Ausserordentlicher Saldo 6

-2

-4

-6

-8 R 2003 R 2004 R 2005 R 2006 R 2007 VA 2008 Kumuliert 2003-2008

Schema 4 zeigt die strukturellen Saldi und die ausserordentlichen Transaktionen seit Einführung der Schuldenbremse. Die strukturellen Defizite in den Jahren 2003 bis 2005, welche gemäss den Übergangsbestimmungen zum FHG als «Defizitabbau- pfad» in Abweichung der Regel der Schuldenbremse toleriert wurden, nahmen

kontinuierlich ab. In den Jahren 2006 und 2007 wurden bereits wieder namhafte strukturelle Überschüsse erwirtschaftet. Im laufenden Jahr ist ebenfalls ein struktu- reller Überschuss geplant. Über den Zeitraum von 2003 bis 2008 werden die struktu- rellen Defizite der ersten Jahre durch die strukturellen Überschüsse überkompen- siert. Kumuliert verbleibt ein struktureller Überschuss in Höhe von rund 1,2 Milliarden. Dieser strukturelle Überschuss reicht aus um den Fehlbetrag im ausser- ordentlichen Haushalt über den Zeitraum 2003 bis 2008 in Höhe von 0,8 Milliarden zu decken. Die Ergebnisse der Finanzierungsrechnung vom Einführungszeitpunkt der Schuldenbremse bis anhin bewirken somit aus heutiger Sicht eine Stabilisierung der nominellen Bundesschulden (vgl. Schema 5). Schema 5: Entwicklung der Bruttoschulden 2003–2008 (in Mrd) 140

120

100

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* S 2008

* Ab dem Rechnungsjahr 2007 werden die Schulden nach den Grundsätzen des Neuen Rechnungsmodels ausgewiesen: Der Schuldenbegriff wurde an die internationale Standards sowie an die im kantonalen Rechnungsmodell verwendete Definition angepasst. Daraus resultierte eine statistisch bedingte einmalige Erhöhung des Schuldenniveaus um 1,6 Milliarden Franken. Die Bilanz der Schuldenbremse seit Einführung fällt positiv aus. Sie veranlasste die Politik im Jahr 2003 die umgehende Sanierung des Bundeshaushaltes an die Hand zu nehmen. Mit der zügigen Ausarbeitung und Umsetzung des EP 03 und 04 wurde der Ausgleich des Bundeshaushalts wieder erreicht und aufrechterhalten. Die klare Ausrichtung der Budget- und Finanzpolitik an der Zielsetzung der Schuldenstabili- sierung führte dazu, dass auch der ausserordentliche Haushalt durch strukturelle Überschüsse gegenfinanziert wurde.

Anhang 2: Zahlenbeispiele für verworfene Varianten Nachfolgende Zahlenbeispiele dienen der Illustration untersuchter, jedoch verworfe- ner Lösungsvarianten27. A.².1 Amortisation via Ausgleichskonto Tabelle A².1: Amortisation via Ausgleichskonto (Beispiel) Ausgleichskonto bei Rechnungsabschluss Mio Fr. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Σ

Stand 31.12 Vorjahr [1] - -511 1718 1818 118 118 618 618 618 618 618 618 Abweichung Ausga-

1089 2229 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 3318

benplafond* [2] a.o. Einnahmen [3] 500 500 a.o. Ausgaben [4] 1600 1700 3300 Saldo a.o. Haushalt -1600 0 0 -1700 0 500 0 0 0 0 0 0 [5]=[3]-[4] -2800 Total Veränderung Ausgleichskonto [6]=[2]+[5] -511 2229 0 -1700 0 500 0 0 0 0 0 0 518 6% der Ausgaben [7] 3702 3813 3927 4045 4166 4291 4420 4552 4689 4830 4975 5124 innert 3 Jahren abzutragen [8]=[1]-[7] 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Gutschrift Amortisa- 100 100 tionsbetrag** [8] Neuer Stand per 31.12 [9]=[1]+[5]+[8] -511 1718 1818 118 118 618 618 618 618 618 618 618 * Schätzung gem. LFP 2009–2011, für 2012 ff. sind keine Angaben verfügbar. ** Entspricht der Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben im Voranschlag des entsprechenden Jahres, d.h. es wird davon ausgegangen, dass die Amortisationsbeträge auch tatsächlich eingespart werden.

Tabelle A².1 zeigt die unter Ziffer 1.4.1. beschriebene Amortisationsregel. Es wird von einer Belastung des Ausgleichskontos der Schuldenbremse durch ausserordent- liche Ausgaben im Jahr 2010 ausgegangen. Die Belastung führt zu einem Fehlbetrag auf dem Ausgleichskonto im Jahr 2010. Dieser kommt jedoch deutlich unter die 6%- Grenze zu liegen. Erst für Fehlbeträge über dieser Grenze hat eine Kompensation zwingend über drei Jahre zu erfolgen. Die Kompensation des Fehlbetrags des Jahres

2010 kann deshalb flexibel, über einen längeren Zeitraum geplant werden. Im Vor-

anschlag 2012 werden annahmegemäss 100 Millionen als geplante Kürzung einge- stellt. Daneben sind allerdings auch Überschüsse der Finanzierungsrechnung in den Jahren 2010 und 2011 zu verzeichnen. Diese führen zu Gutschriften des Aus- gleichskontos (Zeile «Abweichung Ausgabenplafond»). Durch diese Gutschriften verschwindet der Fehlbetrag bereits im Folgejahr 2012 mit der Rechnungslegung

2011. Weitere Kompensationsmassnahmen für den Fehlbetrag des Amortisations-

kontos werden hinfällig. Eine erneute Belastung durch ausserordentliche Ausgaben im Jahr 2013 reduziert den Überschuss auf dem Ausgleichskonto auf 118 Millionen. Amortisationen sind nicht notwendig. Im Jahr 2015 wird das Guthaben des Aus-

27 Vgl. Ziffer 1.4. und Tabelle 4

gleichskontos um 500 Millionen erhöht. Die Überschüsse auf dem Ausgleichskonto dürfen nicht zu einer Erhöhung der Ausgaben führen, sondern bleiben als «Polster» für allfällige zukünftige Belastungen stehen. Die Überschüsse im ordentlichen Haushalt, welche dem Ausgleichskonto gutge- schrieben werden, verhindern das Eintreten einer Amortisationspflicht für die Defi- zite im ausserordentlichen Haushalt im vorliegenden Fallbeispiel fast völlig. Die ausserordentlichen Ausgaben werden deshalb überhaupt nicht amortisiert. Wäre das Ausgleichskonto dagegen defizitär, würde eine zusätzliche Belastung durch ausser- ordentliche Ausgaben die nötigen Amortisationsbeträge stark erhöhen. Die vorab als Sanktionsmechanismus für Schätzfehler gedachte Frist von drei Jahren würde bei Überschreiten der 6 %-Grenze auch für die Amortisation des ausserordentlichen Haushalts gelten. Dies wäre nicht verfassungskonform. A.².2 Einzel-Amortisation Tabelle A².2: Einzel-Amortisation (Beispiel) Amortisationskonto bei Rechnungsabschluss Mio Fr. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Σ

Stand 31.12 Vorjahr [1] - -1600 -1600 -1333 -2767 -2500 -1450 -900 -550 -366 -183 1 a.o. Einnahmen [2] 500 500 a.o. Ausgaben [3] 1600 1700 3300 Saldo a.o. Haushalt -1600 0 0 -1700 0 500 0 0 0 0 0 0 -2800 [4]=[2]-[3] Amortisationen: Ausgaben 2010 [5] 267 267 267 267 267 167 1500 Verbleibende Frist [6] 6 5 4 3 2 1 Ausgaben 2013 [7] 283 283 183 183 183 183 1301 Verbleibende Frist [8] 6 5 4 3 2 1 Gutschrift Amortisa- 267 267 267 550 550 350 183 183 183 0 2801 tionsbetrag* [9] Neuer Stand 31.12 [10]=[1]+[4]+[5]+[7] -1600 -1600 -1333 -2767 -2500 -1450 -900 -550 -366 -183 1 1 * Entspricht der Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben im Voranschlag des entsprechenden Jahres, d.h. es wird davon ausgegangen, dass die Amortisationsbeträge auch tatsächlich eingespart werden.

Das Zahlenbeispiel zeigt, wie verschiedene Belastungen einzeln amortisiert werden (vgl. Ziffer 1.4.2.). Die ausserordentliche Ausgabe aus dem Jahr 2010 führt zu einem Fehlbetrag auf dem Amortisationskonto in entsprechender Höhe. Dies wird im Frühjahr 2011 mit der Staatsrechnung 2010 festgestellt. Die Kompensation des Fehlbetrages müsste zwingend im Voranschlag 2012 beginnen. Unter der Annahme einer sechsjährigen Amortisationsfrist und einer linearen Verteilung der Amortisati- onsbeträge (267 Mio. pro Jahr) ist die ausserordentliche Ausgabe des Jahres 2010 im Jahr 2017 vollständig kompensiert. Eine erneute Belastung im Jahr 2013 führt zu entsprechenden Amortisationen in den Jahren 2015 bis 2020. Während drei Jahren (2015–2017) überschneidet sich die Planung beider Amortisationen. Die Gutschrift durch ausserordentliche Einnahmen des Jahres 2015 wird betragsmindernd an die Amortisationen sowohl der Ausgaben aus dem Jahr 2010 (-100 Mio.) als auch derjenigen aus dem Jahr 2013 (-400 Mio.) angerechnet. Auch andere Verfahren wären dafür anwendbar.

Der Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts ist – wie im Fall der vorgeschlage- nen Ergänzungsregel – im Jahr 2020 abgeschlossen. Die Amortisationsbeträge schwanken tendenziell stärker als in der vorgeschlagenen Ergänzungsregel. Zudem ist der Ausweis der Amortisationsbeträge ist komplexer. A.².3 Degressive Amortisation Tabelle A².3: Degressive Amortisation (Beispiel) Amortisationskonto bei Rechnungsabschluss Mio Fr. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Σ

Stand 31.12 Vorjahr [1] - -1600 -1600 -1280 -2724 -2519 -1515 -1112 -890 -712 -569 -456 a.o. Einnahmen [2] 500 500 a.o. Ausgaben [3] 1600 1700 3300 Saldo a.o. Haushalt [4]=[2]-[3] -1600 0 0 -1700 0 500 0 0 0 0 0 0 -2800 Gutschrift Amortisa- 320 256 205 504 403 222 178 142 114 91 2436 tionsbetrag* [5] Neuer Stand 31.12 [6]=[1]+[4]+[5] -1600 -1600 -1280 -2724 -2519 -1515 -1112 -890 -712 -569 -456 -364 * Entspricht der Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben im Voranschlag des entsprechenden Jahres, d.h. es wird davon ausgegangen, dass die Amortisationsbeträge auch tatsächlich eingespart werden.

In diesem Beispiel werden jeweils 20 Prozent des Fehlbetrages auf dem Amortisati- onskonto im folgenden Voranschlag amortisiert (vgl. Ziffer 1.4.3.). So ist im Voran- schlag 2012 eine Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben um 320 Millionen einge- stellt, also 20 Prozent des mit der Rechnung 2010 ausgewiesenen Fehlbetrages. Jede neue Belastung oder Gutschrift führt zu einer sprunghaften Änderung der notwendi- gen Amortisationsbeträge. So steigen diese mit dem Voranschlag 2015 von 205 Millionen auf 504 Millionen, da der Fehlbetrag mit der Rechnung 2013 um 1,7 Milliarden zunimmt. Die ausserordentlichen Einahmen im Jahr 2015 reduzieren den Amortisationsbetrag von 403 Millionen auf 222 Millionen im Jahr 2017. Im Jahr

2021 verbleibt ein Fehlbetrag von 364 Millionen auf dem Amortisationskonto.

Die Amortisationsbeträge steigen bei jeder ausserordentlichen Belastung sprunghaft an; das Amortisationskonto erreicht nie den Wert Null – der komplette Ausgleich müsste durch eine freiwillige Erhöhung der Amortisationsmassnahmen erreicht werden. Bei der vorgeschlagenen Ergänzungsregel ist dagegen ein stetigeres Anstei- gen der Amortisationsbeträge möglich. Die Frist verhindert zudem ein Herausschie- ben des vollständigen Ausgleichs des ausserordentlichen Haushalts.

A.².4 Amortisation bezogen auf den Ausgabenplafond Tabelle A².4: Amortisation bezogen auf den Ausgabenplafond (Beispiel) Amortisationskonto bei Rechnungsabschluss Mio Fr. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Σ

Stand 31.12 Vorjahr [1] - -1600 -1600 -1130 -2341 -1838 -819 -285 0 0 0 0 a.o. Einnahmen [2] 500 500 a.o. Ausgaben [3] 1600 1700 3300 Saldo a.o. Haushalt [4]=[2]-[3] -1600 0 0 -1700 0 500 0 0 0 0 0 0 -2800 Gutschrift Amortisa- 470 489 504 519 534 285 2800 tionsbetrag* [5] Ausgabenplafond [6] 57223 59693 62643 65195 67151 69165 71240 73377 75579 77846 80181 82587 Neuer Stand 31.12 [7]=[1]+[4]+[5] -1600 -1600 -1130 -2341 -1838 -819 -285 0 0 0 0 0 * Entspricht der Kürzung der höchstzulässigen Ausgaben im Voranschlag des entsprechenden Jahres, d.h. es wird davon ausgegangen, dass die Amortisationsbeträge auch tatsächlich eingespart werden.

In dieser Variante berechnen sich die Amortisationsbeträge als Prozentsatz des Ausgabenplafonds (vgl. Ziffer 1.4.4.). Im vorliegenden Beispiel werden 0,75 Prozent des Ausgabenplafonds so lange amortisiert bis der Fehlbetrag elimi- niert ist. Die ausserordentlichen Ausgaben aus dem Jahr 2010 führen zu einem Fehlbetrag auf dem Amortisationskonto. Mit dem Voranschlag 2012 werden erst- mals Amortisationsbeträge eingestellt. Die Belastung des Amortisationskontos im Jahr 2013 führt zu keiner Erhöhung der Amortisationsbeträge. Durch den erhöhten Fehlbetrag auf dem Amortisationskonto wird jedoch die Amortisationsfrist auf die Jahre 2016 und 2017 erstreckt. Im Jahr 2018 ist keine Amortisation mehr notwendig. Der kleinere Amortisationsbetrag im Jahr 2017 entspricht dem noch verbleibenden Fehlbetrag. Die Amortisationsbeträge steigen bei der ersten Belastung sprunghaft an. Die zweite hat dagegen nur wenig spürbare finanzpolitische Konsequenzen. Problematisch sind bei dieser Variante sowohl die fehlende Flexibilität zu Beginn der Amortisations- pflicht (es muss ein Mindestbetrag amortisiert werden) sowie die schwächeren finanzpolitischen Anreize zur Minimierung von ausserordentlichen Ausgaben, da zwar die Amortisationssumme in einem direkten Zusammenhang mit dem Defizit im ausserordentlichen Haushalt steht, nicht aber die jährlichen Amortisationsbeträge.

Bundesgesetz (Entwurf) Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz, FHG)

Änderung vom …

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom …1,

beschliesst:

Das Finanzhaushaltgesetz vom 7. Oktober 2005² wird wie folgt geändert:

Art. 16 Abs. 1 1 Nach Genehmigung der Staatsrechnung wird der Höchstbetrag für die Gesamtaus- gaben des Vorjahres auf Grund der tatsächlich erzielten ordentlichen Einnahmen berichtigt.

Art. 17a (neu) Amortisationskonto 1 In der Staatsrechnung ausgewiesene ausserordentliche Einnahmen oder Ausgaben werden einem ausserhalb der Staatsrechnung geführten Amortisationskonto gutge- schrieben oder belastet.

2 Nicht auf das Amortisationskonto gebucht werden jedoch:

a. ausserordentliche Einnahmen mit gesetzlicher Zweckbindung;

b. ausserordentliche Ausgaben, die durch Einnahmen nach Buchstabe a gedeckt sind.

Art. 17b (neu) Fehlbeträge des Amortisationskontos 1 Ein Fehlbetrag des Amortisationskontos im vergangenen Rechnungsjahr wird innerhalb der folgenden 6 Rechnungsjahre durch Kürzung der nach Artikel 13 oder

15 festzulegenden Höchstbeträge ausgeglichen.

2 Erhöht sich der Fehlbetrag des Amortisationskontos um mehr als 0,5 Prozent des Höchstbetrags nach Artikel 126 Absatz 2 der Bundesverfassung, so beginnt die Frist nach Absatz 1 neu zu laufen. 3 Die Pflicht zum Ausgleich des Amortisationskontos ist aufgeschoben, bis ein Fehlbetrag des Ausgleichskontos nach Artikel 17 beseitigt ist. 4 Über das Ausmass der Kürzungen beschliesst die Bundesversammlung jährlich bei der Verabschiedung des Voranschlags.

Art. 17c (neu) Vorsorgliche Einsparungen 1 Zum Ausgleich voraussehbarer Fehlbeträge des Amortisationskontos kann die Bundesversammlung bei der Verabschiedung des Voranschlags die nach Artikel 13 oder 15 festzulegenden Höchstbeträge kürzen. 2 Die Kürzung setzt voraus, dass das Ausgleichskonto nach Artikel 16 mindestens ausgeglichen ist.

Art. 17d (neu) Gutschriften auf das Amortisationskonto

Kürzungen nach Artikel 17b Absatz 1 oder 17c werden dem Amortisationskonto gutgeschrieben, soweit die Gutschrift das Ausgleichskonto nicht belastet.

Art. 18 Abs. 1 Einleitungssatz 1 Kürzungen nach Artikel 17, 17b Absatz 1 oder 17c setzt der Bundesrat wie folgt um:

…

Art. 66 Übergangsbestimmungen zur Änderung vom …

1 Beim Inkrafttreten dieser Änderung reduziert sich der Stand des Ausgleichskontos nach Artikel 16 Absatz 2 um … Milliarden Franken. 2 Artikel 17a ist auf alle ausserordentlichen Einnahmen und Ausgaben des beim Inkrafttreten laufenden Rechnungsjahres anwendbar.

II 1 Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum. 2 Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.