Revision des Lebensmittelgesetzes | Lexipedia

Eidgenössisches Departement des Innern EDI

Bundesamt für Gesundheit BAG

Datum ....

Erläuternder Bericht Zur Änderung des Bundesgesetzes über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG)

Übersicht

Der Handel mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen erfolgt heute grenz- überschreitend. Die Gewährleistung des Gesundheitsschutzes wird erleichtert, wenn die Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicherheit der Europäischen Union (EU) teilnehmen kann. Voraussetzung hierfür ist die Angleichung der technischen Vorschriften. Eine solche Angleichung führt gleich- zeitig zur Vereinfachung des Warenverkehrs mit der EU und zu einer Senkung des Preisniveaus. Der Lebensmittelbereich ist seit Beginn der Neunziger Jahre dynamischen Änderun- gen unterworfen. Nach der Ablehnung des Beitritts der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) in der Volksabstimmung vom 6. Dezember 1992 hat der Bundesrat 1993 ein Programm zur marktwirtschaftlichen Erneuerung beschlossen. Dieses sah vor, die bestehenden Produktvorschriften auf Gesetzes- und Verord- nungsstufe auf ihre Kompatibilität mit dem EG-Recht zu überprüfen und gegebenen- falls anzupassen. Mit dem am 1. Juli 1995 in Kraft gesetzten Lebensmittelgesetz vom 9. Oktober 1992 und dem auf diesen Zeitpunkt hin totalrevidierten Verordnungs- recht zum Lebensmittelgesetz wurde diesem Programm entsprochen. Ein weiterer Schritt in Richtung Angleichung des schweizerischen Lebensmittel- rechts an das EG-Recht erfolgte mit dem Abschluss des Abkommens vom 21. Juni

1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Ge-

meinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Landwirt- schaftsabkommen, SR 0.916.026.81). Dieses führte sektoriell das schweizerische Recht an dasjenige der EG heran (Bio-Lebensmittel, Hygienevorschriften für Milch und Milchprodukte, Spielzeug). Mit der Übernahme des EG-Hygienerechts ab 2004 für sämtliche Lebensmittel tierischer Herkunft wurde dieser Weg weiterverfolgt. Die Anerkennung der Gleichwertigkeit der schweizerischen Bestimmungen mit denjeni- gen der EG durch den gemischten Veterinärausschuss hat erlaubt, die grenztierärzt- lichen Kontrollen zwischen der Schweiz und der EU für Lebensmittel tierischer Herkunft auf den 1. Januar 2009 hin abzuschaffen. War das EG-Lebensmittelrecht bis anfangs dieses Jahrhunderts noch ein bruchstückhaft geregelter Rechtsbereich, hat es sich mit dem Erlass der Basisverordnung (EG) Nr. 178/2002 zu einer einheit- lichen, in sich konsistenten Rechtsordnung entwickelt. Das System der Lebensmittel- sicherheit der EG geht in verschiedenen Bereichen weiter als dasjenige des schwei- zerischen Lebensmittelrechts (Schnellwarnsysteme, Positivlisten von tolerierten Rückständen in oder auf Lebensmitteln, Betriebsbewilligungen, Prozesshygienekri- terien, Drittlandregime, usw.). Das EG-System trägt der heutigen Globalisierung des Lebensmittelmarktes Rechnung und geht von einem einheitlichen europäischen Wirtschaftsraum ohne Grenzkontrollen aus. Für Importe aus Drittländern gelten strenge Anforderungen, so dass Lebensmittel, die rechtmässig in den europäischen Binnenmarkt eingeführt worden sind, dort frei zirkulieren können. Will sich die Schweiz an diesem Wirtschaftsraum beteiligen, muss sie die hierfür erforderlichen rechtlichen Rahmenbedingungen schaffen und die technischen Vorschriften an diejenigen der EG angleichen. Im Bereich der Gebrauchsgegenstände ist eine ähnliche Entwicklung im Gange. Grunderlass des EG-Rechts ist die Richtlinie 2001/95/EG über die allgemeine Produktsicherheit. Daneben gibt es zahlreiche sektorielle Erlasse wie etwa über Spielzeug, kosmetische Mittel oder Gegenstände, die mit Lebensmitteln in Kontakt

kommen. Auch im Produktebereich sieht das EG-Recht verschiedene Meldeverfah- ren und ein Schnellwarnsystem vor. Will die Schweiz daran teilnehmen, muss sie ihr Recht auch in diesem Bereich an das EG-Recht anpassen. Eine solche Anpassung drängt sich auch unabhängig davon auf, ob die Schweiz an den Systemen der Lebensmittelsicherheit und der Produktsicherheit der EG teilneh- men kann. Um zu verhindern, dass die Schweiz mitten in Europa zur Hochpreisinsel wird, hat das Parlament beschlossen, über eine Revision des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse (THG) die einseitige Anwendung des sogenann- ten "Cassis-de-Dijon-Prinzips" einzuführen. Danach sollen Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, die in der Europäischen Union bzw. dem Europäischen Wirtschaftsraum rechtmässig im Verkehr sind, auch in der Schweiz frei zirkulieren können. Bestehen zwischen der Schweiz und der EU bezüglich der Produkteanforde- rungen allzu grosse Unterschiede, kann dies zu Problemen führen (Inländerdiskri- minierung, Rechtssicherheit, usw.). Mit der Angleichung des schweizerischen Pro- dukterechts an dasjenige der EG können diese Probleme stark gemildert werden. Sollten die aktuellen Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EG nicht zum Abschluss eines Abkommens im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstän- de führen, gilt es, die bestehenden bilateralen Abkommen mit der EG aus dem Jahre 1999 nicht zu gefährden. Je näher die schweizerische Gesetzgebung in diesen Berei- chen an das EG-Recht angeglichen werden kann, desto weniger Probleme können im grenzüberschreitenden Verkehr entstehen. Auch unter diesem Blickwinkel ist die hier vorgeschlagene Revision des Lebensmittelgesetzes unerlässlich. Bezüglich der Lebensmittel orientiert sich die Revisionsvorlage an der Basisverord- nung (EG) Nr.178/2002 und bezüglich der Gebrauchsgegenstände an der Richtlinie 2001/95/EG über die allgemeine Produktsicherheit. Die Grundprinzipien dieser Erlasse sollen ins schweizerische Recht übernommen werden. Im Einzelnen geht es um die Übernahme der Begriffe und Definitionen des EG- Rechts, das Einführen des Täuschungsverbots für bestimmte Gebrauchsgegenstände, die explizite Verankerung des Vorsorgeprinzips sowie den Verzicht auf Toleranz- werte für Mikroorganismen, Fremd- und Inhaltsstoffe. Ebenfalls aufgegeben wird das Positivprinzip. Nach dem neuen Regelungskonzept sind Lebensmittel auch dann verkehrsfähig, wenn sie weder im Verordnungsrecht unter einer Sachbezeichnung umschrieben, noch durch das BAG bewilligt worden sind. Einziges Kriterium ist, dass sie sicher sind. Neu dem Geltungsbereich des Lebensmittelgesetzes unterstellt werden soll das Dusch- und Badewasser. Für den Bund und die Kantone erfordert die Umsetzung des vorliegenden Gesetzes- entwurfes nur wenige zusätzliche Ressourcen. Solche wären jedoch nötig, wenn es gelänge, mit der EG ein Abkommen im Lebensmittelbereich abzuschliessen. Dies- falls stünden den zusätzlichen Ausgaben aber eine Verbesserung der Lebensmittel- und Produktsicherheit sowie beträchtliche wirtschaftliche Vorteile für die Schweiz gegenüber. Kommt es zum Abschluss eines Abkommens mit der EG, wird die diesbe- zügliche Botschaft dem Parlament separat unterbreitet.

Verzeichnis der Abkürzungen a. a. O am angeführten Ort ABl. Amtsblatt Abs. Absatz Art. Artikel AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts BAG Bundesamt für Gesundheit BBl Bundesblatt BG Bundesgesetz BGE Bundesgerichtsentscheid BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichts- gesetz, SR 173.110) BGÖ Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, SR 152.3) Bst. Buchstabe BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101) DSG Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (SR 235.1) EDAV Verordnung vom 18. April 2007 über die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Tieren und Tierprodukten (SR 916.443.10) EDI Eidgenössisches Departement des Innern EFSA Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit EG Europäische Gemeinschaft EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Konsolidierte Fassung, ABl. C 321E vom 29.12 2006, S. 1. EpG Bundesgesetz vom 18. Dezember 1970 über die Bekämpfung übertragba- rer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, SR 818.101) EU Europäische Union FAO Dach der Lebensmittel- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen FZA Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenos- senschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mit- gliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (SR 0.142.112.681) HACCP Hazard Analysis and Critical Control Point HMG Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizin- produkte (Heilmittelgesetz, SR 812.21) HyV Hygieneverordnung des EDI vom 23. November 2005 (SR 817.024.1) KOM Europäische Kommission LGV Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November 2005 (SR 817.02) LKV Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über die Kennzeichnung und Anpreisung von Lebensmitteln (SR 817.022.21)

LMG Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsge- genstände (Lebensmittelgesetz, SR 817.0) LwG Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirt- schaftsgesetz, SR 910.1) ISO Internationale Organisation für Normung RASFF Rapid Alert System for Food and Feed RAPEX Rapid Alert System for Non-Food Products RFA Regulierungsfolgenabschätzung RTVG Bundesgesetz vom 24. März 2006 über Radio- und Fernsehen (SR 784.40) RVOG Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (SR 172.010) SECO Staatssekretariat für Wirtschaft SNV Schweizerische Normenvereinigung SPS-Abkommen Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolitischer und pflan- zenschutzrechtlicher Massnahmen (SR 0.632.20, Anhang 1A. 4) SR Systematische Sammlung des Bundesrechts STEG Bundesgesetz vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (SR 819.1) StGB Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (SR 311.0) TAMV Verordnung vom 18. August 2004 über die Tierarzneimittel (Tierarznei- mittelverordnung SR 812.212.27) TBT-Übereinkommen Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (SR 0.632.231.41) THG Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die technischen Handelshemm- nisse (SR 946.51) VGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht, (Verwaltungsgerichtsgesetz, SR 173.32) VHyS Verordnung des EVD vom 23. November 2005 über die Hygiene beim Schlachten (SR 817.190.19) VSFK Verordnung vom 23. November 2005 über das Schlachten und die Fleischkontrolle (SR 817.190) VStrR Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (SR 313.0) VwVG Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (SR 172.021) WHO Weltgesundheitsorganisation WTO World Trade Organisation

Verzeichnis der europäischen Verordnungen und Richtlinien VO (EG) Nr. 178/2002 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäi- schen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1. VO (EG) Nr. 1935/2004 Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 des europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 über Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen und zur Aufhebung der Richtlinien 80/590/EWG und 89/109/EWG, ABl. L

338 vom 13.11.2004, S. 4.

VO (EG) Nr. 2377/90 Verordnung (EWG) Nr. 2377/90 des Rates vom 26. Juni 1990 zur Schaffung eines Gemeinschaftsverfahrens für die Festsetzung von Höchstmengen für Tierarzneimittelrückstände in Nahrungsmitteln tierischen Ursprungs, ABl. L 224 vom 18.8.1990, S. 1. VO (EG) Nr. 852/2004 Verordnung (EG) Nr. 852/2004 des europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Lebensmittelhygiene, ABl. L 139 vom 30.4.2004, S. 1. VO (EG) Nr. 853/2004 Verordnung (EG) Nr. 853/2004 des europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs, ABl. L 139 vom 30.4.2004, S. 55. VO (EG) Nr. 854/2004 Verordnung (EG) Nr. 854/2004 des europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs, ABl. L 139 vom 30.4.2004, S. 206. VO (EG) Nr. 1924/2006 Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel, ABl. L 404 vom 30.12.2006, S. 9. VO (EG) Nr. 1881/2006 Verordnung (EG) Nr. 1881/2006 der Kommission vom 19. Dezember

2006 zur Festsetzung der Höchstgehalte für bestimmte Kontaminanten

in Lebensmitteln, ABl. L 364 vom 20.12.2006, S. 5. VO (EG) Nr. 882/2004 Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestim- mungen über Tiergesundheit und Tierschutz, ABl. L 165 vom 30.4.2004, S. 1. VO (EG) 258/97 Verordnung (EG) Nr. 258/97 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 1997 über neuartige Lebensmittel und neuartige Lebensmittelzutaten, ABl. L 43 vom 14.2.1997 S. 1. Richtlinie 2001/95/EG Richtlinie 2001/95/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit, ABl. L 11 vom 15.1.2002, S. 4. Richtlinie 76/768/EWG Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel, ABl. L 262 vom 27.9.1976, S. 169.

Richtlinie 2000/13/EG Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitglied- staaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür, ABl. L 109 vom 6.5.2000, S. 29. Richtlinie 2001/83/EG Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel, ABl. L 311 vom 28.11.2001, S. 67, in der Fassung des Art. 1 Ziff. 2 der Richtlinie 2004/27/EG, ABl. L 136 vom 30.4.2004, S. 34. Richtlinie 98/83/EG Richtlinie 98/83/EG des Rates vom 3. November 1998 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch, ABl. L 330 vom 5.12.1998, S. 32. Richtlinie 76/160/EWG Richtlinie 76/160/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badegewässer, ABl. L 31 vom 5.2.1976, S. 1

Inhaltsverzeichnis

1. Grundzüge der Vorlage 9

1.1 Ausgangslage 9

1.1.1 Das geltende Lebensmittelgesetz 9

1.1.2 Das internationale Umfeld 9

1.1.2.1 Das Lebensmittelrecht der Europäischen Gemeinschaft 9

1.1.2.2 Das EG-Recht über Gebrauchsgegenstände 10

1.1.2.3 WTO-Recht 11

1.1.2.4 Der Codex Alimentarius 12

1.2 Die Probleme des heutigen Systems 12

1.2.1 Unterschiede zum EG-Recht 12

1.2.2 Fehlender Zugang zu den Systemen der EG für die Lebensmittel-

und die Produktsicherheit 14

1.3 Die vorgeschlagene Regelung 14

1.3.1 Die Ziele der Revision 14

1.3.2 Die wichtigsten Punkte der Revision 15

1.4 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Regelung 16

1.5 Aufgabenteilung Bund – Kantone 17

1.6 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 18

1.7 Umsetzung 18

1.8 Erledigung parlamentarischer Vorstösse 19

2. Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 19

2.1 Vorbemerkungen 19

2.2 Zu den einzelnen Artikeln 20

3. Auswirkungen 5758

3.1 Auswirkungen auf den Bund 5758

3.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden 5859

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft 59

3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns 59

3.3.2 Auswirkungen auf die einzelnen gesellschaftlichen Gruppen 59

3.3.3 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft 60

3.3.4 Alternative Regelungen 60

3.3.5 Zweckmässigkeit im Vollzug 6061

4. Verhältnis zur Legislaturplanung und zum Finanzplan 61

5. Rechtliche Aspekte 61

5.1 Verfassungsmässigkeit 61

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 62

5.2.1 Europäische Union 62

5.2.2 Codex Alimentarius 62

5.2.3 Erlassform 6263

6. Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 63

Erläuternder Bericht

1. Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Das geltende Lebensmittelgesetz

Das Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelge- setz, LMG)1 wurde am 9. Oktober 1992 verabschiedet und auf den 1. Juli 1995 in Kraft gesetzt. Es erfasst Lebensmittel (Nahrungs- und Genussmittel) sowie Gebrauchsgegenstände (Gegenstände, die mit Lebensmitteln in Kontakt kommen, kosmetische Mittel, Spielzeug, usw.). Zu den Genussmitteln zählen die alkoholi- schen Getränke sowie der Tabak und andere Raucherwaren. Für Lebensmittel ent- hält das Lebensmittelgesetz Bestimmungen zum Schutz der Gesundheit sowie zur Verhütung von Täuschung. Im Zusammenhang mit Gebrauchsgegenständen be- schränkt es sich auf den Schutz der Gesundheit. Die unterschiedliche Behandlung der Lebensmittel und der Gebrauchsgegenstände geht auf den dem Lebensmittelge- setz zu Grunde liegenden Artikel 69bis der zwischenzeitlich totalrevidierten Bundes- verfassung (BV) zurück. Nach dieser Bestimmung war der Bund befugt, in generel- ler Weise gesetzliche Bestimmungen über den Verkehr mit Nahrungs- und Genussmitteln zu erlassen, über den Verkehr mit andern Gebrauchs- und Verbrauchsgegenständen jedoch nur insoweit, als solche das Leben oder die Ge- sundheit gefährden konnten. Der Geltungsbereich des Lebensmittelgesetzes erfasst die gesamte Produktionskette, vom Anbau von Pflanzen bzw. der Haltung von Tieren zur Lebensmittelgewinnung bis zur Abgabe des Endproduktes an Konsumentinnen und Konsumenten. Konzeptionell wegleitend für das Lebensmittelgesetz ist das Positivprinzip. Es sind nur diejenigen Lebensmittel und Zusatzstoffe erlaubt, die ausdrücklich zugelassen sind. Was nicht ausdrücklich erlaubt ist, ist verboten. Zentraler Pfeiler der Lebensmittelgesetzgebung ist die Verpflichtung zur Selbstkon- trolle. Wer mit Lebensmitteln oder Gebrauchsgegenständen umgeht, ist dafür ver- antwortlich, dass diese den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Die Lebens- mittelkontrolle ist nur eine Stichprobenkontrolle. Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände dürfen somit nicht im Vertrauen darauf produziert, verkauft, gekauft oder importiert werden, dass die Lebensmittelkontrolle in jedem Fall man- gelhafte Produkte aus dem Verkehr ziehen würde. Die Selbstverantwortung steht an erster Stelle.

1.1.2 Das internationale Umfeld

1.1.2.1 Das Lebensmittelrecht der Europäischen Gemeinschaft

Das Lebensmittelrecht der Europäischen Gemeinschaft (EG) hat sich über mehrere Jahrzehnte von einem bruchstückhaft geregelten Rechtsbereich, der nur wenige

1 SR 817.0

Lebensmittelgruppen erfasste, zu einer einheitlichen, in sich konsistenten Rechts- ordnung entwickelt. Die Grundsätze des europäischen Lebensmittelrechts sind heute in der Verordnung (EG) Nr. 178/20022 festgelegt. Diese stützt sich auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV)3 ab. Für das Lebensmittel- recht von zentraler Bedeutung sind die Bestimmungen über den Gesundheitsschutz und den Verbraucherschutz (Art. 152 und 153 EGV). In Umsetzung des EGV will das Lebensmittelrecht der EG ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes gewährleisten und gleichzeitig ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit des Men- schen erreichen. Die VO (EG) Nr. 178/2002 enthält allgemeine Grundsätze zur Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit sowie die Grundlagen zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA). Sie erfasst die gesamte Lebensmittelherstellungskette von der Urproduktion bis zur Abgabe der Lebensmit- tel an die Konsumentinnen und Konsumenten (Prinzip "from the stable to the table"). Weiter enthält sie Bestimmungen zur Risikoanalyse (Risikobewertung, Risikomanagement, Risikokommunikation), zur Rückverfolgbarkeit von Lebensmit- teln, zum Vorsorgeprinzip, zur Verantwortung der Lebensmittelunternehmen sowie zu Lebensmittelimporten aus Drittländern. Die Verordnung gilt unmittelbar für die Mitgliedstaaten und hat Vorrang gegenüber nationalem Recht. Das auf die VO (EG) Nr. 178/2002 abgestützte übrige Lebensmittelrecht ist auf über

150 Erlasse verteilt. Zusammen mit der VO (EG) Nr. 178/2002 bildet es den soge-

nannten "acquis communautaire" des Lebensmittelbereichs. Während die EG- Erlasse früher hauptsächlich einzelne Produktesektoren betrafen (z.B. Schokolade, Honig, Fruchtsäfte) und in der Form von Richtlinien ergingen, werden heute mehr- heitlich horizontale auf den gesamten Lebensmittelbereich anwendbare Verordnun- gen erlassen (z.B. über Hygiene, Rückstände und Kontaminanten, Verbraucherin- formation, etc.). In der Europäischen Union (EU) sind Verordnungen direkt anwendbar. Sie dürfen im Landesrecht nicht umgesetzt werden. Damit entfällt der Spielraum, über den die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinien früher noch verfügen konnten. Einen wesentlichen Beitrag zur Aufrechterhaltung des Gesundheitsschutzes im Lebensmittelbereich liefert in der EU das Schnellwarnsystem RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed). RASFF basiert auf der VO (EG) Nr. 178/2002 und dient der schnellen Information über gefährliche Lebensmittel4. Die Europäische Kom- mission koordiniert das System und kann in Notfällen in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten Anweisungen in Bezug auf konzertierte Massnahmen treffen.

1.1.2.2 Das EG-Recht über Gebrauchsgegenstände

Das EG-Recht kennt keine Definition der Gebrauchsgegenstände im Sinne des schweizerischen Rechts (vgl. Art. 5 LMG). Die einzelnen Produktegruppen (Kosme- tika, Spielzeug, usw.) sind in separaten Erlassen geregelt. Diese Erlasse stehen jedoch in engem Zusammenhang mit der Basis-Richtlinie 2001/95/EG über die

2 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.

Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebens- mittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1. 3 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Konsolidierte Fassung, ABl. C 321E vom 29.12 2006, S. 1.

4 Vgl. Art. 50 VO (EG) Nr. 178/2002.

allgemeine Produktsicherheit5. Diese ist auf alle Gegenstände anwendbar, für die es keine spezifischen Bestimmungen über die Sicherheit gibt, die dasselbe Ziel verfol- gen, wie die Richtlinie. Sind in Gemeinschaftsvorschriften spezifische Sicherheits- anforderungen festgelegt, gilt die Richtlinie nur für Aspekte, Risiken oder Risikoka- tegorien, die nicht in den betreffenden Gemeinschaftsvorschriften geregelt sind6. Das EG-Recht regelt im Bereich der Gebrauchsgegenstände nicht nur die Aspekte der Sicherheit bzw. des Gesundheitsschutzes, sondern es enthält für kosmetische Mittel, für Gegenstände, die mit Lebensmitteln in Berührung kommen (sogenannte "Bedarfsgegenstände") und künftig auch für Spielzeug ein explizites Täuschungs- verbot7. Wie im Lebensmittelbereich verfügt die EU auch im Bereich der Gebrauchsgegens- tände über ein Schnellwarnsystem (Rapid Alert System for Non-Food Products, RAPEX). RAPEX basiert auf der Richtlinie 2001/95/EG.

1.1.2.3 WTO-Recht

Die Welthandelsorganisation (WTO) regelt den grenzüberschreitenden Handel auf globaler Ebene. Sowohl die Schweiz wie auch die EG haben das Abkommen vom 15. April 19948 zur Errichtung der Welthandelsorganisation sowie die rund 30 Folgeabkommen unterzeichnet. Der wachsende internationale Handel führte in den letzen Jahrzehnten dazu, dass Einzelstaaten bei der Ein- und Ausfuhr von Lebensmitteln mit Schwierigkeiten konfrontiert worden sind, die protektionistische Hintergründe hatten. Die WTO- Instrumente dienen der effizienten Beilegung von Streitigkeiten und ermöglichen die gegenseitige Überprüfung von Handelspolitiken. Grundpfeiler sowohl des schweizerischen Lebensmittelrechts wie auch des EG- Rechts sind die Lebensmittelsicherheit und das Täuschungsverbot. Das WTO-Recht verbietet einzelstaatliche Vorschriften über den grenzüberschreitenden Handelsver- kehr, die zu unzulässigen nichttarifären Handelsbeschränkungen führen. Zulässig sind jedoch Massnahmen zum Schutz der klassischen Polizeigüter wie Leben, Ge- sundheit, nationale Sicherheit oder Lauterkeit des Wettbewerbs. Die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit dient dem Schutz der Gesundheit. Diesbezügliche Mass- nahmen betrachtet das WTO-Recht deshalb als gerechtfertigt (vgl. Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolitischer und pflanzenschutzrechtlicher Mass- nahmen, SPS-Abkommen9). Wie jedes staatliche Handeln müssen auch solche Massnahmen jedoch verhältnismässig und nicht diskriminierend ausgestaltet sein. Das SPS-Abkommen nimmt auf die Normen, Richtlinien und Empfehlungen des Codex Alimentarius Comittee als Referenznormen ausdrücklich Bezug. Bei einzel-

5 Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember

2001 über die allgemeine Produktsicherheit, ABl. L 11 vom 15.1.2002, S. 4.

6 Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2001/95/EG.

7 Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel (ABl. L 262 vom 27.9.1976, S. 169) sowie Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 des Europäi- schen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 über Materialien und Gegenstän- de, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen und zur Aufhe- bung der Richtlinien 80/590/EWG und 89/109/EWG (ABl. L 338 vom 13.11.2004, S. 4). 8 SR 0.632.20

9 SR 0.632.20 (Anhang 1A. 4)

staatlichen Massnahmen, die auf die Einhaltung von Codex-Alimentarius-Standards abzielen, geht das SPS-Abkommen davon aus, dass sie auf einer ausreichenden wissenschaftlichen Grundlage beruhen. Das Täuschungsverbot ist elementarer Bestandteil der Lauterkeit des Wettbewerbs. Auch zu dessen Durchsetzung sind staatliche Massnahmen gemäss WTO-Recht gerechtfertigt (vgl. das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse, TBT- Übereinkommen)10.

1.1.2.4 Der Codex Alimentarius

Die Codex Alimentarius-Kommission ist eine Organisation unter dem gemeinsamen Dach der Lebensmittel- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) und der Weltgesundheitsorganisation (WHO). Der Codex Alimentarius wurde 1962 erarbeitet und ist zur wichtigsten Referenz weltweit für Produzentinnen und Produzenten von Lebensmitteln, Konsumentinnen und Konsumenten, Kontroll- behörden und den Handel geworden. Der Codex Alimentarius umfasst Regeln für Lebensmittelhygiene, Pestizidrückstände, Kontaminanten, Etikettierung und Aufma- chung von Lebensmitteln. Die Codex-Standards gelten in den Mitgliedstaaten der Codex-Kommission nicht unmittelbar. Es bedarf der Annahme durch die Mitglied- staaten. Die Standards des Codex Alimentarius haben jedoch keinen verpflichtenden Charakter. Es sind Empfehlungen, die einen weltweiten Konsens zu einem Themen- kreis darstellen, der Modell für die nationale Lebensmittelrechtssetzung sein kann. Im Gegensatz zur Schweiz ist die EG nicht Mitglied der Codex-Kommission, wohl aber ihre Mitgliedstaaten. Die EG nimmt jedoch als Beobachterin teil und gibt Stellungnahmen zu den auszuarbeitenden Standards und Leitlinien ab.

1.2 Die Probleme des heutigen Systems

1.2.1 Unterschiede zum EG-Recht

Das Lebensmittelrecht der EG hat für die Schweiz seit der Ablehnung des Beitritts zum Europäischen Wirtschaftsraum an Bedeutung gewonnen. Um die wirtschaftli- che Isolation der Schweiz in Europa zu verhindern, hat der Bundesrat 1993 ein Programm über die marktwirtschaftliche Erneuerung beschlossen. Dieses bezweckte die Stärkung des Wirtschaftsstandortes Schweiz und sah die Bekämpfung der Ab- schottung der Märkte sowie den Abbau von Wettbewerbshindernissen vor. Es war zudem Ausgangspunkt des heutigen Bundesgesetzes vom 6. Oktober 199511 über die technischen Handelshemmnisse (THG), in welchem der Abbau von Handelshemm- nissen als allgemeine Zielsetzung vorgegeben wurde. Dieses statuiert, dass techni- sche Vorschriften so auszugestalten sind, dass sie sich nicht als technische Handels- hemmnisse auswirken und dass sie zu diesem Zweck auf die technischen Vorschriften der wichtigsten Handelspartner der Schweiz abzustimmen sind. Im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände ist der wichtigste Handels- partner der Schweiz die EU. Das schweizerische Lebensmittelrecht weicht heute namentlich in folgenden Bereichen vom EG-Recht ab:

10 SR 0.632.231.41 11 SR 946.51

- Unterschiedlicher Lebensmittelbegriff: Im EG-Recht fällt der Tabak nicht unter den Lebensmittelbegriff. Anders als im schweizerischen Lebensmittel- recht müssen Lebensmittel nach dem EG-Recht zudem nicht zum Aufbau oder Unterhalt des menschlichen Körpers beitragen (vgl. dazu die Definition der Nahrungsmittel nach Art. 3 Abs. 2 LMG). - Toleranzwertkonzept für Mikroorganismen, Fremd- und Inhaltsstoffe: Das schweizerische Toleranzwertkonzept konkretisiert den Grundsatz "so wenig wie möglich, so viel wie nötig". Es orientiert sich an der guten Herstellungs- praxis. Das EG-Recht kennt anders als das schweizerische Lebensmittelrecht keine Toleranzwerte. Zwar orientieren sich auch die EG-Werte teilweise an der guten Herstellungspraxis, begründet werden sie aber stets auch mit dem Schutz der Gesundheit (Schutz vor Langzeitgefährdungen, Schutz des ungebo- renen Kindes). - Fehlende Verankerung des Vorsorgeprinzips: Das geltende Lebensmittelgesetz berücksichtigt zwar das Vorsorgeprinzip in verschiedenen Bereichen (vgl. z.B. insbesondere Art. 30 LMG), es wird aber nirgends explizit aufgeführt. - Positivprinzip: Nach schweizerischem Recht ist ein Lebensmittel nur dann verkehrsfähig, wenn es entweder unter einer Sachbezeichnung umschrieben oder vom Bundesamt für Gesundheit (BAG) mittels Einzelbewilligung zuge- lassen ist (vgl. Art. 8 LMG). Nach dem EG-Recht sind sämtliche Lebensmittel grundsätzlich verkehrsfähig. Nicht oder nur beschränkt verkehrsfähig ist ein Lebensmittel nur dann, wenn das EG-Recht dies explizit so vorsieht. - Fehlen des Täuschungsverbots für kosmetische Mittel und für Bedarfsgegens- tände: Nach dem EG-Recht bezieht sich das lebensmittelrechtliche Täu- schungsverbot auch auf kosmetische Mittel und auf Bedarfsgegenstände. Nach schweizerischem Recht gilt das lebensmittelrechtliche Täuschungsverbot nur für Nahrungs- und Genussmittel. - Verpflichtung zur Angabe des Produktionslands: Nach dem EG-Recht muss die Herkunft nur bei bestimmten Lebensmitteln angegeben werden (z.B. Rind- fleisch und Rindfleischerzeugnisse, frisches Obst und Gemüse, Eier). In den übrigen Lebensmitteln muss es nur angegeben werden, wenn die Konsumen- tinnen und Konsumenten ansonsten getäuscht werden könnten12. Nach schweizerischem Lebensmittelrecht muss zumindest das Produktionsland bei sämtlichen Lebensmitteln angegeben werden. Liegen bestimmte Rahmenbe- dingungen vor, muss zudem auch noch das Herkunftsland des Hauptrohstoffes angegeben werden. Vom EG-Recht abweichende technische Anforderungen beeinträchtigen den Wa- renverkehr, stehen dem Abbau der Grenzkontrollen entgegen und verteuern so die Produkte. Technische Handelshemmnisse haben für die Hersteller höhere Ent- wicklungs-, Herstellungs- und Vertriebskosten sowie Verzögerungen bei der Einfüh- rung neuer Produkte zur Folge. Dadurch wird nicht nur die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen beeinträchtigt, sondern auch die Attraktivität des Wirtschafts-

12 Vgl. Art. 3 Abs. 1 Ziff. 8 der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaa- ten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hier- für, ABl. L 109 vom 6.5.2000, S. 29.

standortes Schweiz. Für die Konsumentinnen und Konsumenten sind technische Handelshemmnisse von Nachteil, weil sie zu einer geringeren Produkteauswahl und zu höheren Preisen führen13.

1.2.2 Fehlender Zugang zu den Systemen der EG für die Lebensmit-

tel- und die Produktsicherheit Die EG hat in den letzten Jahren in sich konsistente Systeme der Lebensmittel- und der Produktsicherheit entwickelt (technische Vorschriften, Zulassungsverfahren, Schnellwarnsysteme, unabhängige Risikobewertungsstelle, usw.). Obschon die Schweiz mitten in Europa liegt, war es ihr bisher nicht möglich, an diesen Systemen teilzunehmen. Angesichts der Globalisierung des Handels mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen ist die Aufrechterhaltung des bisherigen schweizerischen Systems mit eigenen technischen Vorschriften sowie eigenen Risikobeurteilungen und ohne Vernetzung mit den umliegenden Staaten auf die Dauer weder aus der Sicht des Gesundheitsschutzes noch aus wirtschaftlichem Blickwinkel sinnvoll. Die grossen Krisen der letzten Jahre bei Lebensmitteln und den Gebrauchsgegenständen hatten ihren Ursprung ausserhalb der Schweiz oder gar ausserhalb Europas. Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Zusammenarbeit mit der Europäische Kommission der beste Garant dafür ist, den Gesundheitsschutz in diesem Bereich aufrecht erhal- ten zu können.

1.3 Die vorgeschlagene Regelung

1.3.1 Die Ziele der Revision

Der Bundesrat hat durch das Verabschieden der Botschaft zur Teilrevision des THG bekräftigt, dass er bereit ist, die Beseitigung technischer Handelshemmnisse zur Belebung des Wettbewerbs im Inland sowie zur Senkung der Kosten für die Unter- nehmen und Konsumenten voranzutreiben. Eines der Hauptziele der vorliegenden Revision ist die Angleichung der schweizerischen technischen Vorschriften in den Bereichen Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände an diejenigen der EG. Dies umso mehr als die ersten Verhandlungen über ein Abkommen im Lebensmittelbe- reich zwischen der Schweiz und der EG gezeigt haben, dass die mittelfristig ange- strebte Teilnahme der Schweiz an den Systemen der Lebensmittelsicherheit und der Produktsicherheit der EG nur dann möglich ist, wenn die Schweiz den für diese Bereiche relevanten "acquis communautaire" ins schweizerische Recht übernimmt. Die kurzfristigen Ziele dieser Revision lassen sich wie folgt zusammenfassen: - Schaffen der Rahmenbedingungen, um gegebenenfalls den "acquis commu- nautaire" im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (ein- schliesslich Bedarfsgegenstände, Kosmetika und Spielzeug) ins schweizeri- sche Recht übernehmen zu können.

13 Vgl. dazu Ziff. 1.4.1 der Botschaft vom 25. Juni 2008 des Bundesrates zur Teilrevision des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse, BBl 2008 7275 ff (im Fol- genden "Botschaft zur Teilrevision des THG" genannt).

- Schaffen der rechtlichen Voraussetzungen zur Erfüllung der Vorgaben gemäss Beschluss 1/2008 vom 23. Dezember 200814 des Gemischten Veterinäraus- schusses. Danach hat sich die Schweiz verpflichtet, die Regelungen der EG bezüglich der Kontrolle von aus Drittstaaten eingeführten Lebensmitteln tieri- scher Herkunft ab dem 1. Januar 2009 vollständig zu übernehmen. Mittelfristig werden folgende Ziele angestrebt: - Teilnahme der Schweiz an den Systemen der EU zur Lebensmittel- und zur Produktsicherheit. - Bekämpfung der "Hochpreisinsel Schweiz" durch Angleichung der schweize- rischen technischen Vorschriften an diejenigen der EG. - Beseitigung der Unterschiede zum EG-Recht, damit zwischen der Schweiz und der EU im Falle der einseitigen Einführung des sogenannten "Cassis-de- Dijon-Prinzips" in der Teilrevision des THG im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände kein Gefälle im Schutzniveau besteht und Schweizer Produzentinnen und Produzenten nicht diskriminiert werden (vgl. Ziff. 1.4 un- ten).

1.3.2 Die wichtigsten Punkte der Revision

Die vorgeschlagene Regelung bringt im Verhältnis zum geltenden Recht folgende Neuerungen: - Übernahme der Begriffe und Definitionen des EG-Rechts: Grundlegend ist die Übernahme des Lebensmittelbegriffs nach Artikel 2 der VO (EG) Nr. 178/2002. Gegenüber dem geltenden Recht wird neu der Begriff des Inver- kehrbringens eingeführt. Bisher fand sich dieser Begriff nicht im Gesetz, weil der Gesetzgeber der Auffassung war, der Gebrauch der einzelnen vom Inver- kehrbringen erfassten Tätigkeiten führe weniger zu Auslegungsproblemen als der Gebrauch dieses Begriffs, der ein breites Spektrum von Tätigkeiten ab- deckt. Beim Abschluss eines Abkommens mit der EG über die Teilnahme der Schweiz an ihren Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicherheit muss zusätzlich eine grosse Anzahl von im EG-Recht festgelegten Begriffen ins schweizerische Recht übernommen werden. Diese Übernahme wird auf Stufe Verordnung erfolgen. - Einführen des Täuschungsverbots für bestimmte Gebrauchsgegenstände: Im EG-Recht gilt ein explizites Täuschungsverbot für kosmetische Mittel, Be- darfsgegenstände und künftig auch für Spielzeug (vgl. Ziff. 1.1.2.2 oben). Die- ses Verbot soll auch ins schweizerische Recht aufgenommen werden. - Verzicht auf Toleranzwerte für Mikroorganismen, Fremd- und Inhaltsstoffe: Gemäss EG-Recht sind Lebensmittel bei Überschreitung der vorgegebenen Höchstmengen grundsätzlich nicht verkehrsfähig. Sie gelten diesfalls als nicht sicher im Sinne von Art. 14 der VO (EG) Nr. 178/2002. Die Übernahme des

14 Beschluss Nr. 1/2008 des mit dem Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen eingesetzten gemischten Veterinärausschusses vom 23. Dezember 2008 zur Änderung der Anlagen 1, 2, 3, 4, 5, 6 und 10 des Anhangs 11 des Abkommens, ABl. L 6 vom 10.1.2009, S. 89.

"acquis communautaire" bedingt, dass dieses "Höchstmengensystem" der EG auch ins schweizerische Recht aufgenommen wird. - Aufgabe des Positivprinzips: Das neue Regelungskonzept sieht nicht mehr vor, dass Lebensmittel nur dann verkehrsfähig sind, wenn sie entweder im Verordnungsrecht unter einer Sachbezeichnung umschrieben oder aber durch das BAG bewilligt worden sind. Lebensmittel sind dann verkehrsfähig, wenn sie sicher sind. Die Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit werden in der VO (EG) Nr. 178/2002 und dem darauf abgestützten Ausführungsrecht ge- regelt. Dieses wird im Rahmen der Übernahme des "acquis communautaire" auch ins schweizerische Recht übernommen. - Explizite Verankerung des Vorsorgeprinzips: Gemäss EG-Recht müssen die von den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft erlassenen Maßnahmen für Le- bensmittel und Futtermittel grundsätzlich auf einer Risikoanalyse beruhen. In besonderen Fällen, in denen ein Risiko für Leben oder Gesundheit besteht, wissenschaftlich aber noch Unsicherheit besteht, erlaubt das in Art. 7 der VO (EG) Nr. 178/2002 verankerte Vorsorgeprinzip Risikomanagementmassnah- men oder anderen Aktionen, bis weitere wissenschaftliche Informationen für eine umfassendere Risikobewertung vorliegen. Dieser dem Gesundheitsschutz dienende Grundsatz soll künftig auch im schweizerischen Lebensmittelrecht gelten. - Regelung von Dusch- und Badewasser: Anforderungen an Badewasser liessen sich bis heute keiner Bundesgesetzgebung zuordnen. Dies führte dazu, dass das Dusch- und Badewasser von Kanton zu Kanton nach unterschiedlichen Kriterien geprüft wurde. Mit der vorliegenden Revision soll diesem Zustand ein Ende gesetzt und das Badewasser - mit Ausnahme der von der Umweltge- setzgebung erfassten Oberflächengewässer - dem Lebensmittelgesetz unter- stellt werden.

1.4 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Regelung

Angesichts der laufenden Verhandlungen mit der EG über die Teilnahme der Schweiz an deren Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicherheit sollten im Lebensmittelgesetz die Grundlagen geschaffen werden, damit der relevante "acquis communautaire" ins schweizerische Recht übernommen werden kann. Der intensive Warenaustausch mit der EU gebietet jedoch selbst dann, wenn es nicht zu einem Abkommen zwischen der Schweiz und der EG im Lebensmittelbereich kommen sollte, das schweizerische Lebensmittelrecht an dasjenige der EG anzugleichen. Dies deshalb, weil nach der Inkraftsetzung der laufenden Revision des THG (Art. 16a: Einführung der einseitigen Anwendung des sogenannten "Cassis-de-Dijon- Prinzips")15 wesentliche Unterschiede zwischen der Schweiz und der EG in den Bereichen Gesundheitsschutz und Täuschungsschutz kaum begründbar wären. Daran vermöchte auch das nach der THG-Vorlage vorgesehene Instrument der

15 Der Ausdruck "Cassis-de-Dijon-Prinzip" hat in der Schweiz eine andere Bedeutung als in der EG. Während in der EG die Produkte gemäss dem "Cassis-de-Dijon-Prinzip" infolge der im Rahmen der Warenverkehrsfreiheit des EG-Vertrages geforderten gegenseitigen Anerkennung der EG-weit nicht harmonisierten nationalen Vorschriften frei zwischen den Mitgliedstaaten zirkulieren können, bedeutet der Begriff für die Schweiz das Inver- kehrbringen von nach den Vorschriften eines EG- bzw. EWR-Staates hergestellten Pro- dukten auf dem schweizerischen Markt gemäss Artikel 16a THG.

Allgemeinverfügung, das auch auf die Verhinderung der Inländerdiskriminierung der nationalen Produzenten abzielt, nichts zu ändern. Weiter ist die vorliegende Revision des Lebensmittelgesetzes auch deshalb nötig, weil die Schweiz die von der europäischen Kommission anerkannte Gleichwertigkeit (Äquivalenz) ihrer Hygie- nebestimmungen im Bereich der Lebensmittel tierischer Herkunft mit dem EG- Recht aufrecht erhalten möchte. Schliesslich ist das Angleichen der technischen Vorschriften an diejenigen der EG im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsge- genstände ebenfalls Grundvoraussetzung für das Bekämpfen der "Hochpreisinsel Schweiz" und für die Stärkung der Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Schweiz (vgl. Ziff. 1.2.1 oben). Die vorgeschlagene Revision übernimmt die Grundsätze des geltenden schweizeri- schen Lebensmittelrechts und ergänzt sie mit den bisher noch fehlenden Grundsät- zen der VO (EG) Nr. 178/2002. Bisherige Abweichungen des schweizerischen Rechts vom EG-Recht werden eliminiert und es werden mit dem EG-Recht kompa- tible Bestimmungen und Definitionen ins schweizerische Recht aufgenommen. Mit der vorgeschlagenen Revision werden für die Zukunft sämtliche aus heutiger Sicht möglichen Varianten abgedeckt. Der Revisionsentwurf ermöglicht sowohl eine Teilnahme der Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicher- heit der EG wie auch die Einführung der einseitigen Anwendung des "Cassis-de- Dijon-Prinzips" oder ein Alleingang der Schweiz mit autonomem Nachvollzug des EG-Rechts.

1.5 Aufgabenteilung Bund – Kantone

Der vorliegende Gesetzesentwurf legt nicht nur die Anforderungen an die Verkehrs- fähigkeit von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen fest, sondern ebenfalls die Vollzugskompetenzen der Kantons- und Bundesbehörden. Der Bund wird weiterhin für den Vollzug des Gesetzes an der Grenze zuständig sein (Art. 38 Abs. 1) und den Vollzug durch die Kantone beaufsichtigen und koordinie- ren (Art. 42). Angesichts der sich weiter entwickelnden Technologien und der zu- nehmenden Globalisierung des Handels im Agrar- und Lebensmittelbereich wird der Bund seine Stellung in den Bereichen Forschung, Koordination der Vollzugsmass- nahmen und internationale Beziehungen jedoch ausbauen müssen. Weiter soll er die Kompetenz erhalten, ein zentrales Informationssystem einzurichten (Art. 56) und für die Erarbeitung der auch im EG-Recht16 vorgesehenen nationalen Kontroll- und Notfallpläne zuständig sein (Art. 42 Abs. 3 Bst. d). Schliesslich erhalten die zustän- digen Bundesstellen die Möglichkeit, in ihrem Kompetenzbereich nationale Refe- renzlaboratorien zu bezeichnen und deren Tätigkeit zu koordinieren (Art. 42 Abs. 4). Die Befugnisse des Bundesrates im Bereich der internationalen Zusammenarbeit werden erweitert. In diesem Zusammenhang wird ihm die Kompetenz übertragen, den Datenaustausch mit dem Ausland zu regeln (Art. 55). Die Kantone ihrerseits werden das Gesetz weiterhin in denjenigen Bereichen voll- ziehen, in denen der Bund nicht zuständig ist. Wie bisher sollen sie für die Kontrolle

16 Art. 41 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Le- bensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz, ABl. L 165 vom 30.4.2004, S. 1 sowie Art. 13 der VO (EG) Nr. 178/2002.

der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände im Landesinnern zuständig sein (Art. 46). Die Anzahl der ihnen übertragenen Aufgaben wird sich kaum erhöhen, doch wird deren Bedeutung zunehmen. Gelingt es, mit der EG das abgestrebte Abkom- men im Lebensmittelbereich abzuschliessen, und werden die Grenzkontrollen zwi- schen der Schweiz und der EG tatsächlich abgeschafft, werden die Kontrollen inner- halb des Landes vermehrtes Gewicht erhalten (sowohl in quantitativer – mehr Kontrollen – als auch in qualitativer Hinsicht).

1.6 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Die internationale Ausrichtung der Schweiz verlangt, dass die Koordination zwi- schen dem Bund und den Kantonen verstärkt wahrgenommen wird. Im Vordergrund steht dabei die Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs. Bei einer allfälligen Übernahme des EG-Rechts im Rahmen eines Abkommens im Lebensmittelbereich ist eine "Unité de doctrine" innerhalb der verschiedenen Vollzugsbehörden unab- dingbar. Diese Koordinationsaufgaben können mit den heute vorhandenen Mitteln wahrgenommen werden. Dem Daten- und Informationsaustausch kommt sowohl national wie auch internati- onal eine wachsende Bedeutung zu. Namentlich die Errichtung eines zentralen Informationssystems lässt sich nicht mit den bestehenden Ressourcen erreichen. Wie hoch der Zusatzbedarf sein wird, lässt sich zum heutigen Zeitpunkt allerdings nicht abschätzen.

1.7 Umsetzung

Die Umsetzung des neuen Gesetzes wird eine weitgehende Überarbeitung des beste- henden Verordnungsrechts erfordern. Je nach Ausgang der Verhandlungen über ein Lebensmittelabkommen zwischen der Schweiz und der EG werden sämtliche techni- schen Bestimmungen der über 150 Erlasse des "acquis communitaire" ins schweize- rische Recht übernommen werden müssen. Die Art und Weise, wie diese Übernah- me erfolgen soll, ist gegenwärtig noch offen. Es wird zu prüfen sein, ob die heutige Struktur des Verordnungsrechts zum Lebensmittelgesetz beibehalten werden kann, oder ob es sich aufdrängt, zumindest teilweise auf die Systematik des EG-Rechts umzuschwenken. Dies würde beispielsweise bedeuten, dass es künftig keine be- reichsübergreifende Verordnung über Fremd- und Inhaltsstoffe mehr geben würde, sondern eine über Tierarzneimittelrückstände, eine über Pflanzenschutzmittel, eine über Umweltkontaminanten, usw. Analog zu verfahren wäre gegebenenfalls auch bezüglich der Verordnung des EDI vom 22. Juni 200717 über die in Lebensmitteln zulässigen Zusatzstoffe (Zusatzstoffverordnung, ZuV), werden die Zusatzstoffe im EG-Recht - anders als in der Schweiz - doch in einem anderen Erlass geregelt als die Aromen. Auf Grund von Anhang 11 des bilateralen Landwirtschaftsabkommens18 ist die Schweiz seit dem 1. Januar 2009 vollständig in das Drittlandkontrollregime der EU

17 SR 817.022.31 18 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (mit Anhängen und Schlussakte), SR 0.916.026.81.

eingebunden und die Behörden geben an den zugelassenen Grenzkontrollstellen (Flughäfen Genf und Zürich) kontrollierte tierische Lebensmittel für die Weiterver- teilung im gesamten EU- bzw. EWR-Raum frei. An diesen Flughäfen ist die Schweiz faktisch "EU-Aussengrenze". Sie muss das EG-Recht für Einfuhren aus Drittstaaten so vollziehen, wie es die EU-Mitgliedstaaten tun müssen, wenn über sie Lebensmittel in den EU-Binnenmarkt importiert werden. Weil der Gemischte Veterinärausschuss für tierische Lebensmittel die Gleichwertig- keit der schweizerischen Bestimmungen mit denjenigen der EG anerkannt hat, werden die eingeführten tierischen Lebensmittel an den beiden genannten Flughäfen ausschliesslich daraufhin geprüft, ob sie dem schweizerischen Recht entsprechen. Ist dies der Fall, werden sie für die Einfuhr freigegeben. Heute noch bestehende Unter- schiede zwischen dem schweizerischen Recht und dem EG-Recht müssen unverzüg- lich beseitigt werden, weil ansonsten die Gefahr besteht, dass tierische Lebensmittel in den EG-/EWR-Raum gelangen, welche dem Recht des Bestimmungslandes nicht entsprechen. Diese Problematik ist umso brisanter als nicht dem EG-Recht entspre- chende Lebensmittel der Europäischen Kommission gegebenenfalls über das Schnellwarnsystem der EG gemeldet werden müssen.

1.8 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Motion Wyss 08.3574 vom 1. Oktober 2008 "Lebensmittelhygiene in Restaurants": Der Bundesrat wird aufgefordert, das Lebensmittelgesetz dahingehend abzuändern, dass Veröffentlichungen lebensmittelhygienischer Beanstandungen von Restaurants möglich sind. Der vorliegende Gesetzesentwurf enthält die erforderlichen Rechts- grundlagen, um Veröffentlichungen im Rahmen der vom EG-Recht vorgesehenen Transparenz zu ermöglichen. Stand am 12.05.2009: Der Bundesrat hat am 26.11.2008 die Ablehnung der Motion beantragt. Im Plenum noch nicht behandelt. Motion Reimann 08.3048 vom 10.3.2008 "Transparenz bei Lebensmittelkontrollen": Der Bundesrat wird beauftragt, eine Änderung des Lebensmittelgesetzes (LMG) vorzuschlagen, so dass mehrfach aufgetretene und gravierende Verstösse (z.B. grobe Missachtung der Hygienevorschriften, Falschdeklaration von Lebensmitteln) öffent- lich gemacht und die betroffenen Betriebe mit Namen genannt werden. Der vorlie- gende Gesetzesentwurf enthält die erforderlichen Rechtsgrundlagen, um solche Veröffentlichungen im Rahmen der vom EG-Recht vorgesehenen Transparenz zu ermöglichen. Stand am 12.05.2009: Der Bundesrat hat am 21.5.2008 die Ablehnung der Motion beantragt. Im Plenum noch nicht behandelt.

2. Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

2.1 Vorbemerkungen

Der vorliegende Gesetzesentwurf orientiert sich in vielen Bereichen am geltenden Lebensmittelgesetz vom 9. Oktober 1992. Soweit daraus Bestimmungen unverändert

übernommen worden sind, gelten für deren Erläuterung nach wie vor die Botschaft vom 30. Januar 198919 sowie die weiteren Materialien zu diesem Gesetz. Für die Übernahme des europäischen Rechts ist entscheidend, dass die zentralen Begriffe und Definitionen identisch sind. Anders ist eine einheitliche Regelung nicht zu erreichen. Schon bei der Übernahme des EG-Hygienerechts im Jahr 2005 (Ver- ordnungsrevisionen vom 23.11.2005) legte die Europäische Kommission Wert auf einheitliche Begriffsbestimmungen. Dies schlug sich vor allem in Artikel 2 der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November 200520 (LGV) nieder. Für die vollständige Übernahme des „acquis communautaire“ im Lebensmittelbereich müssen rund fünfzig Definitionen ins schweizerische Recht überführt werden. Dies würde das Gesetz massiv belasten. Deshalb ist vorgesehen, eine lebensmittelrechtliche Begriffsverordnung zu schaffen, welche sämtliche wich- tigen Definitionen enthalten wird und auf das ganze Lebensmittelrecht Anwendung finden soll. Dies hat auch den Vorteil, dass allfällige Änderungen von Definitionen nur in einem Erlass vorgenommen werden müssen. Eine analoge Verordnung gibt es im Landwirtschaftsrecht, die Verordnung vom 7. Dezember 199821 über landwirt- schaftliche Begriffe und die Anerkennung von Betriebsformen (Landwirtschaftliche Begriffsverordnung, LBV).

2.2 Zu den einzelnen Artikeln

Ingress Die im Ingress aufgeführten Artikel 97 und 118 Absatz 2 Buchstabe a der Bundes- verfassung (BV)22 betreffen den Gesundheitsschutz und den Täuschungsschutz für Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände und entsprechen Artikel 69bis der alten Bundesverfassung (aBV)23. Bezüglich der Gebrauchsgegenstände geht Artikel 97 BV allerdings über Artikel 69bis aBV hinaus, beschränkte Artikel 69bis aBV den Täuschungsschutz doch ausdrücklich auf Lebensmittel. Artikel 105 BV betrifft den Alkohol und erlaubt dem Bund, Bestimmungen über die Herstellung, die Einfuhr, die Reinigung und den Verkauf gebrannter Wasser zu erlassen. Er entspricht Artikel 32ter aBV. Im Ingress nicht mehr erwähnt wird Artikel 123 BV. Die Strafbestimmungen des Lebensmittelgesetzes sind auch ohne diesen expliziten Verweis durch die Bundes- verfassung abgedeckt.

19 BBl 1989 893

20 SR 817.02 21 SR 910.91 22 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

23 Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV, BS 1 3; AS 1985 659)

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

1. Abschnitt: Zweck und Geltungsbereich

Artikel 1 Zweck Das Hauptziel des Lebensmittelgesetzes besteht darin, das Leben und die Gesund- heit der Konsumentinnen und Konsumenten vor Lebensmitteln und Gebrauchsge- genständen zu schützen, welche nicht sicher sind (Abs. 1). Der neue Begriff "nicht sicher" stammt aus dem europäischen Recht (Art. 14 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 178/2002). Er wird in Artikel 7 (für Lebensmittel) und Artikel 15 (für Gebrauchsge- genstände) genauer umschrieben. Nicht sicher sind Lebensmittel, die gesundheits- schädlich sind – was dem heutigen Recht entspricht – und solche, die nicht zum Konsum geeignet sind. Weil im vorliegenden Gesetzesentwurf explizit das Vorsor- geprinzip verankert ist, führt der Wechsel vom bisherigen "Gesundheit gefährden können" nach bisherigem Recht zum "nicht sicher" nach neuem Recht nicht zu einer Senkung des Schutzniveaus. Der hygienische Umgang mit Lebensmitteln ist für die Gewährleistung der Lebens- mittelsicherheit von grundlegender Bedeutung. Im Unterschied zum geltenden Recht wird er nicht mehr als selbständiges Ziel aufgeführt, weil er Voraussetzung dafür ist, dass die Lebensmittelsicherheit überhaupt erreicht werden kann. Bei den Gebrauchsgegenständen steht der hygienische Umgang mit in hygienischer Hinsicht heiklen Gegenständen im Vordergrund. Zu denken ist in diesem Zusammenhang etwa an kosmetische Mittel oder Bedarfsgegenstände, d.h. an Gegenstände, die dazu bestimmt sind, unmittelbar mit dem Körper oder mit Lebensmitteln in Kontakt zu gelangen (zum Begriff der Bedarfsgegenstände vgl. Art. 33 LGV). Das zweite wichtige Ziel des Lebensmittelgesetzes ist wie bisher der Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten vor Täuschung (Bst. b). Neu ist, dass künftig auch gewisse Gebrauchsgegenstände (Art. 19 Abs. 1) vom Täuschungsverbot erfasst werden. Das dritte der im Zweckartikel aufgeführten Ziele besteht darin, dass die Konsumen- tinnen und Konsumenten eine sachkundige Wahl treffen können (Bst. c). Dies be- dingt einerseits, dass sie nicht getäuscht werden und setzt anderseits voraus, dass sie über die wichtigsten Informationen verfügen, um über den Erwerb eines bestimmten Lebensmittels oder Gebrauchsgegenstands entscheiden zu können. Bei den Lebens- mitteln gehören zu diesen grundlegenden Informationen beispielsweise Hinweise über die Zutaten und Zusatzstoffe, die bei deren Herstellung verwendet wurden, über ihre Haltbarkeit, ihren Nährwert, über ihre Rolle in einer ausgewogenen Ernährung oder über das Vorhandensein kritischer Zutaten, z.B. solchen, die Allergien auslösen können. Die Vermittlung dieser Informationen erfolgt in erster Linie über die Kenn- zeichnung (Art. 13, 14 und 17). Sowohl für Lebensmittel wie auch für Gebrauchsge- genstände grundlegend sind Informationen über ein allfälliges Gefährdungspotenzial sowie Hinweise über den verantwortungsvollen Umgang mit solchen Produkten.

Artikel 2 Geltungsbereich Das Gesetz erfasst sämtliche Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen.

Absatz 1 entspricht dem geltenden Recht. Neu ist einzig, dass analog zum EG- Recht24 sowie zur Terminologie, die in Artikel 3 des vorliegenden Entwurfs ver- wendet wird, auf den Begriff der Durchfuhr verzichtet wird (Abs. 1 Bst. c). Lebens- mittelrechtlich handelt es sich hierbei um eine Einfuhr und eine Wiederausfuhr. Absatz 2 übernimmt Artikel 4 der VO (EG) Nr. 178/2002. Diese Verordnung ist der Grunderlass des europäischen Lebensmittelrechts, der die Lebensmittelproduktion umfassend, vom Stall bis zum Tisch regelt (de l'étable à la table, from the stable to the table). Entsprechend enthält die VO (EG) Nr. 178/2002 nicht nur Bestimmungen über die Lebensmittelsicherheit, sondern auch tierseuchenrechtliche Anforderungen an Lebensmittel, Bestimmungen über die Tiergesundheit sowie solche über die Futtermittelsicherheit. Denn alles, was Nutztieren gefüttert wird, kann potenziell auch in die Lebensmittelkette gelangen. Mehrere Lebensmittelskandale der letzten Jahre haben dies deutlich gezeigt, so auch der BSE-Skandal. Im schweizerischen Recht werden die Futtermittel weiterhin getrennt von den Le- bensmitteln geregelt. Die diesbezüglichen Vorschriften finden sich in den Artikeln

158 ff. des Bundesgesetz vom 29. April 199825 über die Landwirtschaft (Landwirt-

schaftsgesetz, LwG) und im darauf abgestützten Verordnungsrecht. Die beiden Bereiche gehören zum Aufgabenbereich verschiedener Ämter, die unterschiedlichen Departementen zugeteilt sind. Entsprechend ist es heute weder sinnvoll, noch not- wendig, den Geltungsbereich des Lebensmittelgesetzes auf die Futtermittel auszu- dehnen. Auf Grund des engen Zusammenhangs zwischen Futter- und Lebensmitteln steht den mit dem Vollzug des Lebensmittelrechts betrauten Vollzugsorganen wie bisher das Recht zu, die gesamte landwirtschaftliche Produktion eines Lebensmittels zu überprüfen, wenn Hinweise bestehen, dass eine allfällige Gefährdung der Lebens- mittelsicherheit auf diese zurückzuführen ist. Die Vollzugsorgane können hierfür Bodenproben nehmen, Futtermittel überprüfen oder Pflanzenschutzmittel analysie- ren. Sie arbeiten dabei eng mit den Fachleuten der Landwirtschaft und des Veteri- närwesens zusammen, insbesondere mit den Kantonstierärztinnen und –tierärzten. Im Unterschied zum EG-Recht regelt der vorliegende Gesetzesentwurf auch die Gebrauchsgegenstände. Im europäischen Lebensmittelrecht sind nur die Bedarfsge- genstände miterfasst. Im Rahmen der Revisionsarbeiten wurde geprüft, ob sich das schweizerische Lebensmittelgesetz auf Lebensmittel beschränken sollte. Darauf wurde verzichtet. Einerseits müsste sonst ein neues Gesetz über die Gebrauchsge- genstände erlassen werden, das in vielen Bereichen wortwörtlich das Vorliegende übernehmen müsste und gleichzeitig wären für den Vollzug der beiden Bereiche die gleichen Behörden zuständig. Im Sinne einer kohärenten Regelung und eines ein- heitlichen Vollzugs wurde deshalb auf eine Trennung der Lebensmittel und Gebrauchgegenstände verzichtet. Dass die landwirtschaftliche Produktion für Gebrauchsgegenstände relevant ist, wird zwar eher selten vorkommen. In Ausnahmefällen, so z.B. bei der Produktion kosme- tischer Mittel, kann sie allerdings auch eine Rolle spielen. Wie das geltende Gesetz ist der vorliegende Entwurf nach Absatz 3 auch auf impor- tierte Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände anwendbar. Sollte die Schweiz mit der EG ein Lebensmittelabkommen abschliessen, müsste das EG-Lebensmittelrecht

24 Vgl. Art. 12 der VO (EG) Nr. 178/2002.

25 SR 910.1

weitestgehend ins schweizerische Recht übernommen werden. Da nach schweizeri- scher Auffassung direkt anwendbares Völkerrecht nicht ins Landesrecht überführt werden muss (Monismustheorie) und dieses jenem vorgeht, kommt dieser Bestim- mung deklaratorische Bedeutung zu. Die Produktion und Behandlung von Lebensmitteln, die für den Eigengebrauch bestimmt sind, wird nach Absatz 4 wie bis anhin vom Geltungsbereich des vorlie- genden Revisionsentwurfs nicht erfasst. Der Eigengebrauch wird auch im EG-Recht vom Geltungsbereich der VO (EG) Nr. 178/2002 ausgeschlossen26. Um bezüglich der Abgrenzung des Eigengebrauchs vom Geltungsbereich des Lebensmittelrechts keine Differenzen zum EG-Recht zu schaffen, wurde der bisherige Wortlaut durch denjenigen des EG-Rechts ersetzt. Im Ergebnis ergeben sich dadurch keine grossen Unterschiede zum bisherigen Recht. Die private Produktion von Konfitüre mit Früchten aus dem eigenen Garten bleibt weiterhin ungeregelt. Das gleiche gilt für Hausschlachtungen oder den Konsum von Lebensmitteln aus eigener Primärproduk- tion27. Hier wird an die Selbstverantwortung der Herstellerinnen und Hersteller appelliert. Das Kriterium "private häusliche Verwendung" muss jedoch restriktiv ausgelegt werden. Es umfasst nur den engeren Haushalts- und Familienkreis. Sobald Produkte an Dritte verkauft oder abgegeben werden, beispielsweise im Hofladen oder an einem "Buurezmorge" kommt das Lebensmittelgesetz zum Tragen. Das Gesetz gilt auch nicht für Produkte, die durch die Heilmittelgesetzgebung erfasst sind. Damit wird klar gemacht, dass das Heilmittelrecht - analog zum EG- Recht - dem Lebensmittelgesetz vorgeht28. Daraus ergibt sich weiter, dass zwischen der Lebensmittelgesetzgebung und der Heilmittelgesetzgebung keine Lücke besteht. Jedes Produkt fällt entweder unter den Geltungsbereich der einen oder der anderen Gesetzgebung (s. BGE 127 II 97). Dies bedeutet indessen nicht, dass das betreffende Produkt auch rechtmässig verkehrsfähig ist. Die Verkehrsfähigkeit setzt zusätzlich voraus, dass es den Anforderungen der betreffenden Gesetzgebung genügt. Entsprechend dem EG-Recht kann der Bundesrat nach Absatz 5 die Einfuhr von Lebensmitteln oder Gebrauchsgegenständen, die für die private häusliche Verwen- dung bestimmt sind, beschränken. Mit dieser Bestimmung soll verhindert werden, dass zum persönlichen Gebrauch Produkte importiert werden, welche die Lebens- mittel oder die Produktsicherheit gefährden können. In der EG unterliegen heute Fische, Muscheln, Eier und Honig solchen Einfuhrbeschränkungen. Absatz 5 er- laubt, diese Beschränkungen auch ins schweizerische Recht übernehmen zu können.

Artikel 3 Aus- und Wiederausfuhr Artikel 3 entspricht Artikel 12 der VO (EG) Nr. 178/2002. Danach müssen auszu- führende oder wieder auszuführende Lebensmittel dem europäischen Lebensmittel- recht entsprechen, sofern die Behörden des Bestimmungslandes nichts anderes verlangen oder die Gesetzgebung des Einfuhrlandes nichts anderes festlegt. Entspre- chen die Lebensmittel dem europäischen Lebensmittelrecht nicht, dürfen sie nur dann ausgeführt werden, wenn die zuständige Behörde des Importlandes dem aus-

26 Art. 1 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 178/2002.

27 Zum Begriff vgl. Art. 3 Ziff. 17 der VO (EG) Nr. 178/2002.

28 Vgl. Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimit- tel, ABl. L 311 vom 28.11.2001, S. 67, in der Fassung des Art. 1 Ziff. 2 der Richtlinie 2004/27/EG, ABl. L 136 vom 30.4.2004, S. 34.

drücklich zustimmt, nachdem sie über die Gründe der fehlenden Verkehrsfähigkeit umfassend informiert wurde. Die nun vorgeschlagene Regelung bezieht sich - wie das EG-Recht - ausschliesslich auf Lebensmittel und geht insofern über die heutige Regelung von Artikel 6 Absatz

2 LMG hinaus, als sie den Fall, dass das Bestimmungsland einen Bereich nicht

regelt, ebenfalls erfasst. Für zu exportierende Lebensmittel gilt künftig grundsätzlich, dass sie Schweizer Recht entsprechen müssen. Sie dürfen vom Schweizer Recht abweichen, wenn entweder die Behörden des Bestimmungslandes etwas anderes verlangen oder die Gesetzgebung des Bestimmungslandes etwas anderes verlangt oder zulässt. Entsprechen die zu exportierenden Lebensmittel nicht dem schweizerischen Recht und gibt es weder Vorgaben der Behörden noch der Gesetzgebung des Bestim- mungslandes, dürfen die Lebensmittel - wie nach dem EG-Recht - nur dann ausge- führt werden, wenn die Behörden des Bestimmungslandes der Einfuhr zustimmen, nachdem sie über die Gründe, aus denen die betreffenden Lebensmittel in der Schweiz nicht in Verkehr gebracht werden dürfen, und über die näheren Umstände umfassend informiert worden sind. Für Gebrauchsgegenstände wird die Regelung übernommen, die bisher für Lebens- mittel gegolten hat29: Sind die Gebrauchsgegenstände ausschliesslich für die Aus- fuhr bestimmt, finden die Regelungen des Bestimmungslandes Anwendung, soweit der Bundesrat nichts anderes vorschreibt. Mit Absatz 4 soll verhindert werden, dass gesundheitsschädigende Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände in Drittweltländer abgeschoben werden.

2. Abschnitt: Begriffe

Artikel 4 Lebensmittel Der Lebensmittel-Begriff ist für das Lebensmittelrecht von zentraler Bedeutung. Danach bestimmt sich, welche Produkte als Lebensmittel gelten und damit von den Bestimmungen der Lebensmittelgesetzgebung erfasst werden. Nach bisherigem Recht werden Lebensmittel in Nahrungsmittel und Genussmittel aufgeteilt. Als Nahrungsmittel gilt ein Erzeugnis nur dann, wenn es dem "Aufbau oder dem Unterhalt des menschlichen Körpers dient" (Art. 3 Abs. 2 LMG). Tabak und Tabakerzeugnisse fallen unter die Kategorie der Genussmittel und gelten heute demzufolge ebenfalls noch als Lebensmittel. Der neue Lebensmittelbegriff wurde aus dem EG-Recht übernommen und stimmt wörtlich mit Artikel 2 der VO (EG) Nr. 178/2002 überein. Nach Absatz 1 gelten als Lebensmittel alle Stoffe und Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie von Menschen aufge- nommen werden. Neu werden vom Lebensmittelbegriff somit auch Erzeugnisse erfasst, die keinen Beitrag zum Aufbau oder Unterhalt des menschlichen Körpers liefern (vgl. den geltenden Lebensmittelbegriff). Massgeblich ist einzig, dass sie dazu bestimmt sind oder dass nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann,

29 Vgl. Art. 6 Abs. 2 LMG

dass sie von Menschen aufgenommen werden und nicht unter den Ausnahmekatalog von Absatz 3 fallen. Gemäss Absatz 2 fallen auch Getränke und Trinkwasser sowie Kaugummi unter diese Bestimmung und ebenso alle Stoffe, die einem Lebensmittel bei seiner Her- stellung, Verarbeitung oder Bearbeitung absichtlich zugesetzt wurden (Zusatzstoffe, Verarbeitungshilfsstoffe, usw.). Im EG-Recht gilt Trinkwasser allerdings erst ab den in Artikel 6 der Richtlinie 98/83/EG30 aufgeführten Stellen (z.B. der Zapfstelle, an welcher es dem Verteilungsnetz entnommen wird) als Lebensmittel. Absatz 3 nimmt die Abgrenzung der Lebensmittel von andern Produkten vor. Für die in der Aufzählung genannten Produkte gelten im Zweifelsfall die Definitionen des EG-Rechts. a. Futtermittel: Ein Futtermittel ist kein Lebensmittel, auch wenn es vom Menschen eingenommen werden könnte. Gewisse Landwirtschaftsprodukte können durchaus unter beide Kategorien fallen: Möhren, Kartoffeln, Salat etc. Entscheidend ist dabei die Bestimmung zur Tierfütterung. b. lebende Tiere, soweit sie nicht für das Inverkehrbringen zum menschlichen Kon- sum hergerichtet worden sind: Lebende Nutztiere gelten nicht als Lebensmittel, auch wenn sie kurz- oder mittelfristig für den menschlichen Konsum bestimmt sind. Als Lebensmittel gelten jedoch die im Hinblick auf den unmittelbaren Konsum gehan- delten lebenden Tiere wie Austern, die roh gegessen werden oder Hummer und Muscheln, die lebend verkauft und erst im Kochwasser getötet werden. c. Pflanzen vor dem Ernten: Genau so wie Tiere vor dem Schlachten gelten auch Pflanzen vor dem Ernten nicht als Lebensmittel, was jedoch nicht heisst, dass an deren Produktion keine Bedingungen geknüpft werden (vgl. Art. 25). d. Arzneimittel: Das Bundesgericht hat im Entscheid 127 II 91 festgehalten, dass es keine Lücke zwischen dem Lebensmittel- und Arzneimittelrecht gibt. Wenn ein Produkt den Lebensmittel-Begriff nach den beiden ersten Absätzen und gleichzeitig den Arzneimittelbegriff erfüllt, gilt es als Arzneimittel. Gleichzeitig gibt es - abge- sehen von den Betäubungsmitteln (s. Bst. g) - kein Produkt, das zur Aufnahme bestimmt ist und nicht vom Geltungsbereich entweder der Lebensmittel- oder der Heilmittelgesetzgebung erfasst wird. Anders ist die Abgrenzung zum Chemikalienrecht: Auf ein Produkt, das den Le- bensmittel-Begriff erfüllt, ist das Lebensmittelrecht anwendbar. Sollte es gleichzei- tig als "Stoff oder Zubereitung" (vgl. Art. 2 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember

200031 über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen, Chemikalien-

gesetz, ChemG) gelten, kommt das Chemikalienrecht ergänzend zur Anwendung. e. kosmetische Mittel: Diese gelten als Gebrauchsgegenstände, die auch im Rahmen dieses Gesetzes geregelt sind. Ein Grenzfall wäre ohne diese Ausnahme Zahnpasta, die bekanntlich in den Mund aufgenommen, aber nach Gebrauch (üblicherweise) wieder ausgespuckt wird. f. Tabak und Tabakerzeugnisse: Im Unterschied zum bisherigen schweizerischen Recht gelten Tabak und Tabakerzeugnisse nach dem EG-Recht nicht als Lebensmit- tel. Gleichzeitig wie der vorliegende Entwurf ist ein neues Tabakproduktegesetz in

30 Richtlinie 98/83/EG des Rates vom 3. November 1998 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch, ABl. L 330 vom 5.12.1998, S. 32. 31 SR 813.1

Vorbereitung. Damit bei einer allfälligen zeitlich gestaffelten Inkraftsetzung der Tabak nicht plötzlich ungeregelt bleibt, enthält dieser Entwurf eine Übergangsbe- stimmung, welche das bisherige Lebensmittelgesetz allein für den Tabak weiter gelten lässt, bis das neue Tabakproduktegesetz in Kraft tritt. g. Betäubungsmittel und psychotrope Stoffe: Diese sind im Betäubungsmittelgesetz geregelt, das erst kürzlich totalrevidiert wurde (20.3.08, Volksabstimmung vom 30.11.08). h. Rückstände und Kontaminanten: Auch diese gelten nicht als Lebensmittel, ob- schon sie zusammen mit Lebensmitteln aufgenommen werden können. Sie als Lebensmittel zu bezeichnen, wäre trotzdem seltsam, da nach dem Zweck des Geset- zes eben gerade vermieden werden sollte, dass sie aufgenommen werden.

Artikel 5 Gebrauchsgegenstände Absatz 1 definiert die Gebrauchsgegenstände. Sie fallen unter die Kategorie der "Gegenstände, welche die Gesundheit gefährden können" nach Artikel 118 Absatz 2 Buchstabe aBV. Nach der Botschaft des Bundesrates vom 20. November 199632 über eine neue Bundesverfassung umfasst die Regelungskompetenz des Bundes Gegenstände, die von Personen ohne spezielle Kenntnisse oder spezielle Ausbildun- gen verwendet werden. Dazu gehören: a. Bedarfsgegenstände: Die Definition lehnt sich an diejenige der VO (EG) Nr. 1935/200433 an. Sie ist nicht eng zu verstehen und umfasst jeden Gegenstand und jedes Material, der oder das bei der Herstellung, der Verarbeitung und beim Inver- kehrbringen von Lebensmitteln mit diesen in Kontakt kommt oder kommen könnte. b. Kosmetika und andere Gegenstände, die äusserlich mit dem Körper in Berührung kommen, da diese die Haut schädigen können: Eine beispielhafte Liste der Kosmeti- ka und Gegenstände, die heute geregelt sind, findet sich in Anhang 1 der Verord- nung des EDI vom 23. November 200534 über kosmetische Mittel (VKos) und in Artikel 1 der Verordnung des EDI vom 23. November 200535 über Gegenstände für den Schleimhaut-, Haut- und Haarkontakt sowie über Kerzen, Streichhölzer, Feuer- zeuge und Scherzartikel (Verordnung über Gegenstände für den Humankontakt). c. Utensilien und Farben für Tätowierungen und Permanent-Makeup, die bei feh- lender Eignung oder unsachgemässer Anwendung bleibende Schäden verursachen können: Diese sind auch in der Verordnung über Gegenstände mit Humankontakt geregelt. Dies gilt auch für d. Kleidungsstücke, Textilien und andere Gegenstände, wegen deren Brennbarkeit, e. Gegenstände, die für den Gebrauch durch Kinder bestimmt sind, da diese beson- ders geschützt werden müssen, sowie f. Kerzen, Streichhölzer, Feuerzeuge und Scherzartikel wegen der Verbrennungsge- fahr.

32 BBl 1997 I 333

33 Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 über Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmit- teln in Berührung zu kommen und zur Aufhebung der Richtlinien 80/590/EWG und 89/109/EWG, ABl. L 338 vom 13.11.2004, S. 4. 34 SR 817.023.31 35 SR 817.023.41

g. Neu explizit in den Katalog der Gebrauchsgegenstände aufgenommen werden Druckgaspackungen. Dies wegen deren Berstgefahr. Bisher stellte sich oft die Frage, ob vom Lebensmittelgesetz auch Druckgaspackungen erfasst werden, die nicht Lebensmittel, sondern andere Erzeugnisse enthalten (z.B. Farben oder Imprägnier- mittel). Mit der vorgeschlagenen Änderung wird diese Frage geklärt. h. Wie bisher im Katalog der Gebrauchsgegenstände aufgeführt werden Gegenstän- de und Materialien zur Ausstattung und Auskleidung von Wohnräumen. Von ihnen kann eine nicht unerhebliche Brandgefahr ausgehen. i. Neu ist die Unterstellung des Dusch- und Badewassers unter das Gesetz. Eine diesbezügliche Bundesregelung gibt es bis heute nicht, was von den kantonalen Vollzugsbehörden bemängelt wurde. Zum Schutz der Benutzerinnen und Benutzer sollen schweizweit vereinheitlichte Anforderungen an die Qualität von Badewasser in Schwimmbädern, die nicht durch natürliche Gewässer gespiesen werden und für Duschanlagen erlassen werden können. Weiter wird das Verfahren zur Desinfektion von Badewasser geregelt werden. See- und Flussbäder, natürliche Badeteiche und andere natürlich gespiesene Oberflächengewässer werden von diesem Buchstaben nicht erfasst. Im europäischen Recht ist das Dusch- und Badewasser nicht harmonisiert. Es gibt jedoch eine Richtlinie über Wasser für den menschlichen Gebrauch (Richtlinie 98/83/EG), die vor allem Trinkwasser beinhaltet, jedoch auch auf Verteilungsnetze Anwendung findet. Die europäische Richtlinie über die Qualität der Badegewässer erfasst die natürlichen Gewässer und nicht die Schwimmbäder (Richtlinie 76/160/EWG36). Nicht als Gebrauchsgegenstände gelten Gegenstände, die als Heilmittel angepriesen werden (Abs. 2). Die Abgrenzung der Lebensmittelgesetzgebung von der Heilmittel- gesetzgebung erfolgt nach den vom Bundesgericht in den letzten Jahren entwickel- ten Kriterien37.

Artikel 6 Inverkehrbringen Die Übernahme der EG-Bestimmungen zur Lebensmittelsicherheit bedingt, dass auch der Begriff "Inverkehrbringen" aus dem EG-Recht in das schweizerische Recht übernommen wird. Er ersetzt das schweizerische "Abgeben", das jedoch seit 2005 wörtlich so definiert ist, wie das "Inverkehrbringen" in der EU (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. d LGV und Art. 3 Ziff. 8 der VO (EG) Nr. 178/2002).

2. Kapitel: Anforderungen an Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände

1. Abschnitt: Lebensmittel

Artikel 7 Lebensmittelsicherheit Artikel 7 enthält den zentralen Grundsatz der Lebensmittelsicherheit. Er löst den geltenden Artikel 13 LMG ab, wonach Nahrungsmittel bei ihrem üblichen Gebrauch die Gesundheit nicht gefährden dürfen. Wie in den Erläuterungen zu Artikel 1 darge-

36 Richtlinie 76/160/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badege- wässer, ABl. L 31 vom 5.2.1976, S. 1.

37 Vgl. z.B. die Urteile 2A.47/2000, 2A.693/2005, 2A.213/2006.

legt, wird der Wechsel vom bisherigen System, das jegliche Gesundheitsgefährdung ausschliessen wollte, zum System der Lebensmittelsicherheit wegen des neu in den Gesetzesentwurf aufgenommenen Vorsorgeprinzips nicht eine Senkung des Schutz- niveaus zur Folge haben. Ein Lebensmittel, das unter dem bisherigen Recht als gesundheitsgefährdend beanstandet wurde, wird auch unter dem System der Le- bensmittelsicherheit als nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprechend beanstandet werden. Artikel 7 entspricht fast wörtlich Artikel 14 Absätze 1-3 der VO (EG) Nr. 178/2002. Die weiteren Absätze 4-9 werden auf Verordnungsstufe umgesetzt. Sie gelten jedoch grundsätzlich ebenfalls von Gesetzes wegen, da Ziel der vorliegenden Revision der Nachvollzug des EG-Rechts ist. Das Bundesgericht hat dazu kürzlich festgehalten: "Nachvollzogenes Binnenrecht ist im Zweifel europarechtskonform auszulegen. Es ist harmonisiertes Recht und als solches im Ergebnis – wie das Staatsvertragsrecht – Einheitsrecht." (BGE 129 III 350). Absatz 1: Bei dieser Bestimmung handelt es sich um einen der zentralen Grundsätze des Lebensmittelrechts. Lebensmittel, die nicht sicher sind, dürfen nicht in den Verkehr gebracht werden. Das Kriterium der Lebensmittelsicherheit deckt alle möglichen Gefahren ab. Es erfasst neben mikrobiologischen Gefahren auch Fremd- und Inhaltsstoffe oder Überträger von Infektionskrankheiten (z.B. Botulismus). Nicht sicher sind nach Absatz 2 "gesundheitsschädliche oder für den Verzehr durch den Menschen ungeeignete" Lebensmittel. Diese beiden Kriterien können auch kumulativ erfüllt sein. Dies wäre etwa bei einem stark verschimmelten Lebensmittel der Fall, welches einerseits nicht zum Konsum geeignet ist und andererseits wegen den vom Schimmelpilz produzierten Aflatoxinen aber auch als gesundheitsschädlich eingestuft werden müsste. Absatz 3: Bei der Beurteilung, ob ein Lebensmittel sicher ist oder nicht, sind die normalen Bedingungen seiner Verwendung durch die Konsumentinnen und Konsu- menten – resp. seiner Verwendung auf allen Produktions- und Vertriebsstufen – zu ebenso zu berücksichtigen wie die Informationen, welche den Konsumentinnen und Konsumenten vermittelt werden. Da jedes Lebensmittel, das im Übermass einge- nommen wird, ein gesundheitsschädigendes Potenzial hat, spricht auch nichts dage- gen, den Alkohol nach den Kriterien der Lebensmittelsicherheit zu beurteilen. Nicht zulässig sind wie bisher alkoholische Getränke, welche die Gesundheit unmittelbar oder in unerwarteter Weise gefährden. Absatz 4: Der Bundesrat wird wie heute schon beauftragt, detaillierte Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit festzulegen. Dabei sollen auch potenzielle Gesund- heitsgefährdungen und langfristige Auswirkungen auf die Gesundheit berücksichtigt werden. Diese Kompetenz ermöglicht auch Bestimmungen über Höchstmengen oder Höchstkonzentrationen für Zusatzstoffe, Fremd- und Inhaltsstoffe oder Mikroorga- nismen im Sinne des bisherigen Artikels 10 Absatz 2 LMG. Absatz 5 widerspiegelt die Abkehr vom sogenannten "Positivprinzip", das nach schweizerischem Recht bisher gegolten hat. Danach ist ein Lebensmittel nur dann verkehrsfähig, wenn es im Verordnungsrecht unter einer Sachbezeichnung um- schrieben oder aber mit Einzelbewilligung zugelassen ist (Art. 8 LMG). Nach dem neuen von der EG übernommenen Lebensmittelsicherheitskonzept sind alle Le- bensmittel grundsätzlich verkehrsfähig, ausser die Verkehrsfähigkeit wird explizit eingeschränkt.

Wie in der EU sollen Lebensmittel, die bis zu einem gewissen Stichdatum im Früh- jahr 1997 im europäischen Raum als Lebensmittel verwendet wurden, frei verkehrs- fähig sein38. Der Bundesrat soll aber die Kompetenz erhalten, nach diesem Datum auf den Markt gebrachte neuartige Lebensmittel der Bewilligungspflicht zu un- terstellen. Eine Bewilligungspflicht soll er auch einführen können für Lebensmittel für Menschen, die aus gesundheitlichen Gründen besondere Ernährungsbedürfnisse haben, sowie für Lebensmittel, bei denen besondere ernährungs- oder andere physio- logische Wirkungen beworben werden.39 Analog zum EG-Recht (s. Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 2377/9040) soll der Bundesrat schliesslich auch noch die Möglichkeit erhalten, für Lebensmittel, die von Tieren stammen, welche im Rahmen von klinischen Versuchen (noch) nicht zuge- lassene Arzneimittel verabreicht erhielten, eine Bewilligungspflicht einzuführen. Das EG-Recht entwickelt sich laufend weiter und es ist davon auszugehen, dass auch neue Bewilligungs- und Meldeverfahren eingeführt werden. Sollte es im Le- bensmittelbereich zum Abschluss eines Abkommens zwischen der Schweiz und der EG kommen, muss es möglich sein, analoge Verfahren auch im schweizerischen Recht vorzusehen. Absatz 6 schafft die hierfür erforderliche gesetzliche Grundlage. Weil der Abschluss analoger Abkommen mit anderen potenziellen Vertragspartnern zum heutigen Zeitpunkt nicht absehbar ist, ist Absatz 6 diesbezüglich offen abge- fasst.

Artikel 8 Zur Fleischgewinnung zulässige Tierarten Der Bundesrat wird beauftragt, die Tierarten zu bestimmen, die zum menschlichen Konsum zugelassen sind (s. Art. 2 der Verordnung des EDI vom 23. November

200541 über Lebensmittel tierischer Herkunft). Diese gelten als "Nutztiere", im

Unterschied zu den Heimtieren (s. Art. 3 der Verordnung vom 18. August 200442 über die Tierarzneimittel, Tierarzneimittelverordnung, TAMV). Bei der Abgrenzung werden nicht nur Aspekte der Lebensmittelsicherheit berücksichtigt, sondern auch kulturelle und solche des Artenschutzes. In der Schweiz (wie auch in der EU) darf Hunde- und Katzenfleisch genau so wenig als Lebensmittel verwendet werden wie dasjenige von Affen oder Elefanten.

Artikel 9 Hygiene Artikel 9 entspricht dem bisherigen Artikel 15 LMG. Die Überprüfung der unter den Buchstaben a-e aufgeführten Anforderungen hat ergeben, dass diese nicht alle auf der Stufe des formellen Gesetzes geregelt werden müssen, sondern dass es ausreicht, zumindest einen Teil dieser Materie im Verordnungsrecht zu regeln. Der bisherige Artikel 15 wurde deshalb entsprechend verkürzt.

38 Verordnung (EG) Nr. 258/97 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 1997 über neuartige Lebensmittel und neuartige Lebensmittelzutaten, ABl. L 43 vom 14.2.1997 S. 1 39 S. Verordnung über Speziallebensmittel (SR 817.022.104) und Verordnung über den Zusatz essenzieller oder physiologisch nützlicher Stoffe zu Lebensmitteln (SR 817.022.32). 40 Verordnung (EWG) Nr. 2377/90 des Rates vom 26. Juni 1990 zur Schaffung eines Gemeinschaftsverfahrens für die Festsetzung von Höchstmengen für Tierarzneimittel- rückstände in Nahrungsmitteln tierischen Ursprungs, ABl. L 224 vom 18.8.1990, S. 1. 41 SR 817.022.108 42 SR 812.212.27

Im Hygienebereich entspricht das schweizerische Recht heute schon weitestgehend dem europäischen Recht. Die EG hat vor knapp fünf Jahren im sog. Hygienepaket drei neue Verordnungen erlassen (VO (EG) Nr. 852/200443, Nr. 853/200444 sowie Nr. 854/200445), die im Rahmen der grossen Revision des Lebensmittelverordnungs- rechts im Jahr 2005 alle übernommen wurden. Im schweizerischen Recht finden sich die grundlegenden Normen des Hygienepa- kets in der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung, insbesondere in den Artikeln 12 und 13 (Melde- und Bewilligungspflicht), 47 und 48 (Hygiene) und 49 ff. (Selbstkontrolle, amtliche Kontrolle). Die detaillierten Bestimmungen sind vor allem in der Hygieneverordnung des EDI vom 23. November 200546 (HyV) und in der Verordnung des EDI vom 23. November 200547 über Lebensmittel tierischer Herkunft zu finden. Artikel 9 Absatz 1 erfasst sämtliche Hygieneaspekte, d.h. sowohl den Umgang mit Lebensmitteln wie auch die Mikrobiologie oder Rückstände und Kontaminanten. Die Kompetenz zum Erlass von Bestimmungen über Höchstmengen oder Höchst- konzentrationen für Mikroorganismen und Fremdstoffe ergibt sich jedoch aus Arti- kel 7 Absatz 4 sowie aus Artikel 19 Absatz 4 Buchstabe b. Absatz 2 entspricht inhaltlich dem bisherigen Artikel 15 Absatz 2 LMG. Absatz 3 gibt dem Bundesrat wie bisher die Kompetenz, Anforderungen an den hygienischen Umgang mit Lebensmitteln, an Räume und deren Ausstattung sowie an die hygienische Lagerung und den Transport von Lebensmitteln festzulegen. Absatz 4 räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, Anforderungen an die Fach- kenntnisse von Personen festzulegen, welche mit Lebensmitteln umgehen. Zu den- ken ist in erster Linie aber nicht nur an Gastwirtschaftsbetriebe. Ausreichende Kenntnisse beim Umgang mit Lebensmitteln sind deshalb wichtig, weil verschiede- ne Kantone das Führen von Gastwirtschaftsbetrieben nicht mehr vom Erlangen eines Gastwirtschaftspatents abhängig machen. In der Praxis hat sich gezeigt, dass es seither einem Teil der Betreiberinnen und Betreibern solcher Betriebe an elementa- ren Hygienekenntnissen fehlt.

Artikel 10 Schlachtung Artikel 10 entspricht dem heutigen Artikel 16 LMG. Seit der Übernahme des euro- päischen Hygienerechts (s. Art. 9) kommt einerseits der Verpflichtung zur Selbst- kontrolle eine grössere Bedeutung zu und anderseits sind die Anforderungen an das Schlachten strenger geworden (s. Verordnung vom 23. November 200548 über das Schlachten und die Fleischkontrolle, VSFK). Wild beispielsweise muss vor der

43 Verordnung (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Lebensmittelhygiene, ABl. L 139 vom 30.4.2004, S. 1. 44 Verordnung (EG) Nr. 853/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs, ABl. L 139 vom 30.4.2004, S. 55. 45 Verordnung (EG) Nr. 854/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs, ABl. L 139 vom 30.4.2004, S. 206. 46 SR 817.024 47 SR 817.022.108 48 SR 817.190

Ablieferung an Grossbetriebe von einer entsprechend ausgebildeten Person einer Kontrolle unterzogen werden.

Artikel 11 Schlachtanlagen Artikel 11 entspricht den ersten zwei Absätzen von Artikel 17 LMG. Er präzisiert die allgemeinen Anforderungen von Artikel 9 (Hygiene). Gegenüber dem heutigen Recht, das jedoch schon vor drei Jahren auf Verordnungsstufe geändert wurde, ist eine vorgängige Plangenehmigung für Schlachtanlagen nicht mehr erforderlich (s. Art. 6 ff. VSFK, sowie die Verordnung über die Hygiene beim Schlachten, VHyS, SR 817.190.1). Die Anforderungen an Schlachtanlagen sind klar geregelt. Vor der Eröffnung des Betriebs werden sie von den kantonalen Behörden kontrolliert und, soweit sie gesetzeskonform sind, nach Artikel 12 Absatz 1 bewilligt.

Artikel 12 Bewilligungs- und Meldepflicht für Betriebe Diese Bestimmung ist eine zentrale Norm des europäischen Hygienerechts. Artikel 6 der VO (EG) Nr. 852/2004 und Artikel 4 der VO (EG) Nr. 853/2004 schreiben für Lebensmittelunternehmen vor der Betreibsaufnahme generell eine Meldepflicht vor und für solche, welche mit Lebensmitteln tierischer Herkunft umgehen, eine Bewil- ligungspflicht. Diese Bewilligung wird durch die zuständige kantonale Behörde am Sitz des Unternehmens ausgestellt. Diese Melde- und Bewilligungspflicht wurde mit dem europäischen Hygienepaket per 1. Januar 2006 eingeführt (Art. 12 f. LGV), doch konnte die gesetzliche Grund- lage in Artikel 17a LMG erst am 1. April 2008 in Kraft gesetzt werden. Der bisheri- ge Artikel 17a wurde wörtlich in den vorliegenden Entwurf übernommen.

Artikel 13 Kennzeichnungs- und Auskunftspflicht Artikel 13 entspricht fast vollständig Artikel 20 LMG. Die Kennzeichnungsvor- schriften finden sich vor allem in der Verordnung des EDI vom 23. November

200549 über die Kennzeichnung und Anpreisung von Lebensmitteln (LKV), jedoch

auch in den einzelnen vertikalen Verordnungen, beispielsweise in der Verordnung des EDI vom 23. November 200550 über Lebensmittel tierischer Herkunft. Neu ist die Kompetenz des Bundesrates, Ausnahmen zur Angabe des Produktions- landes festzulegen. Die europäische Kommission hat kürzlich einen Vorschlag für eine Verordnung betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel51 publiziert, der sich voraussichtlich auch auf das schweizerische Recht auswirken wird. Dieser lässt in gewissen Schranken einzelstaatliche Vorschriften über die Herkunftsbezeichnung zu (Art. 38 des Entwurfs). In diesem Rahmen wird auch der Bundesrat nationale Vorschriften erlassen. Grundsätzliche Abweichungen vom europäischen Recht sind jedoch nicht vorgesehen.

49 SR 817.022.21 50 SR 817.022.208 51 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (KOM (2008) 40 endg.

Artikel 14 Besondere Kennzeichnung Auch diese Bestimmung entspricht weitgehend dem bisherigen Recht (Art. 21 LMG). Geändert haben die Absätze 3 und 4 von Artikel 21 LMG. Der bisherige Absatz 4 ist durch die Artikel 14 ff. des Landwirtschaftsgesetzes (LwG, SR 910.1) überflüssig geworden. Neu hat der Bundesrat die Kompetenz, nährwert- und gesundheitsbezogene Anga- ben zu regeln. In der EU bedürfen solche sog. Health-Claims der Zulassung durch die Europäische Kommission (VO (EG) Nr. 1924/200652). Bei einer Unterkategorie dieser Health-Claims dürfen andere Antragssteller ihr Gesuch während sieben Jah- ren nicht auf die Daten, welche zur ursprünglichen Zulassung geführt haben, abstüt- zen (Art. 20 der VO (EG) Nr. 1924/2006). Hierfür muss in Absatz 5 eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden.

Artikel 15 Abgabe- und Anpreisungsbeschränkungen für alkoholische Getränke Die Abgabe alkoholischer Getränke an Jugendliche unter 16 Jahren ist nach dem geltenden Verordnungsrecht heute schon verboten. Da es sich bei diesem Verbot um eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit handelt, ist dieses Verbot auch noch auf Stufe Gesetz zu verankern (vgl. Art. 164 Abs. 1 Bst. b BV). Ebenfalls geltendem Recht entspricht die Kompetenz des Bundesrates, die Werbung für alkoholische Getränke, die sich speziell an Jugendliche richtet, einzuschränken. Sie wurde inhaltlich unverändert aus dem bisherigen Artikel 60 LMG in den vorlie- genden Gesetzesentwurf übernommen. Die entsprechenden Verordnungsbestim- mungen finden sich in Artikel 11 LGV.

2. Abschnitt: Gebrauchsgegenstände

Artikel 16 Sicherheit von Gebrauchsgegenständen Wie Artikel 7 bezüglich der Lebensmittel ist Artikel 16 die zentrale Bestimmung für die Anforderungen an die Sicherheit der Gebrauchsgegenstände. Der Wechsel vom Kriterium der Gesundheitsgefährdung (nach Artikel 14 Absatz 1 LMG darf ein Gegenstand bei üblichem Gebrauch die Gesundheit nicht gefährden) zum Kriterium der Sicherheit ergibt sich aus der Übernahme des EG-Rechts. Die Terminologie und die Anforderungen der Artikel 2 und 3 der Richtlinie 2001/95/EG werden praktisch unverändert übernommen. Absatz 1 enthält, wie das EG-Recht, den Grundsatz, dass nur sichere Gegenstände in den Verkehr gebracht werden dürfen. Die Absätze 2 und 3 führen aus, was unter einem sicheren Gegenstand zu verstehen ist. Selbstverständlich darf die Sicherheit eines Gebrauchsgegenstands nur im Rah- men seiner bestimmungsgemässen Verwendung beurteilt werden. Von einem Her- steller kann nicht erwartet werden, dass er ein Produkt entwickelt, das selbst dann

52 Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel, ABl. L 404 vom 30.12.2006, S. 9.

ungefährlich ist, wenn es von den Konsumentinnen oder Konsumenten auf unge- wöhnliche Weise verwendet wird oder wenn es von einer Person verwendet wird, die nicht in der Lage ist, dieses Produkts sachgerecht zu benutzen. So lässt sich beispielsweise nicht folgern, ein Küchenmesser sei nicht sicher, wenn sich ein Kind damit verletzt. Hingegen kann von Gegenständen, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen, erwartet werden, dass sie nicht aus toxi- schen Materialien hergestellt sind, die in das Lebensmittel übergehen können. In dieser Hinsicht ergibt sich gegenüber dem geltenden Recht keine Änderung. Um die Sicherheit eines Produkts beurteilen zu kommen, müssen alle relevanten Aspekte berücksichtigt werden. Dazu gehören unter anderem auch der Bestim- mungszweck, die Gruppe der Konsumentinnen und Konsumenten, für die das Pro- dukt bestimmt ist, sowie die abgegebenen Informationen. Die in Absatz 3 festgeleg- ten Kriterien sind nicht abschliessend, sondern dienen nur als Anhaltspunkte. Nach Absatz 4 kann der Bundesrat wie bisher Anforderungen an die Sicherheit von Gebrauchsgegenständen festlegen. Damit wird für die nach dem Verordnungsrecht zum Lebensmittelgesetz heute schon geltenden Höchstwerte die erforderliche ge- setzliche Abstützung geschaffen. Ergänzend zu Absatz 4 gibt Absatz 5 dem Bundesrat die Kompetenz, spezifische weitere, die Sicherheit von Gebrauchsgegenständen gewährleistende Instrumente ins Verordnungsrecht aufzunehmen. Dazu gehören Konformitätsbewertungs- oder Meldeverfahren (Bst. a), die Möglichkeit, die Verwendung bestimmter Gebrauchs- gegenstände oder Stoffe einzuschränken oder zu verbieten (Bst. b), sowie zu verlan- gen, dass die Öffentlichkeit über die Eigenschaften bestimmter Gebrauchsgegens- tände informiert wird (Bst. c). Der Bundesrat soll zudem die Möglichkeit erhalten, Anforderungen an die Hygiene von Gebrauchsgegenständen festzulegen (Bst. d). Schliesslich soll der Bundesrat auch die Kompetenz erhalten, Anforderungen an die Fachkenntnisse der Personen festzulegen, die mit Gebrauchsgegenständen umgehen. Denn es wäre unverständlich, wenn die Konsumentinnen und Konsumenten ein gesetzeskonformes Piercing zwar erwerben könnten, dieses aber zu gesundheitlichen Problemen führen würde, weil sich die Fachperson beim Anbringen des Piercings nicht an die grundlegenden Hygieneregeln gehalten hat (Bst. e).

Artikel 17 Kennzeichnung und Anpreisung Um Gebrauchsgegenstände bestimmungsgemäss und sicher verwenden zu können, muss sichergestellt sein, dass die Konsumentinnen und Konsumenten über die hierfür erforderlichen Informationen verfügen. Die Durchsetzung des in Artikel 19 verankerten Täuschungsverbots setzt überdies voraus, dass die Kennzeichnung der Gebrauchsgegenstände nicht täuschend ist. Da es wenig Sinn macht, zwar die Täu- schung im Zusammenhang mit Angaben über Gebrauchsgegenständen zu verbieten, nicht aber täuschende Anpreisungen, werden solche Anpreisungen ebenfalls verbo- ten (Absatz 1). Der Täuschungsschutz gilt nicht für alle Gebrauchsgegenstände, sondern nur für kosmetische Mittel und Bedarfsgegenstände (vgl. Art. 19). Absatz 1 wird deshalb ebenfalls auf kosmetische Mittel und Bedarfsgegenstände beschränkt sein.

Absatz 2 gibt dem Bundesrat die Möglichkeit, detailliert zu regeln, in welcher Weise die Kennzeichnung der Gebrauchsgegenstände und deren Anpreisung zu erfolgen hat.

Artikel 18 Meldepflicht für Betriebe Die Vollzugsbehörden müssen nicht nur die Lebensmittelbetriebe kennen, sondern gegebenenfalls auch diejenigen, die Gebrauchsgegenstände herstellen und vertrei- ben. In diesem Sinne wird dem Bundesrat die Kompetenz eingeräumt, bei Bedarf auch für solche Betriebe eine Meldepflicht einzuführen. Im Vordergrund stehen Betriebe, die Gebrauchsgegenstände herstellen, von denen ein erhöhtes Gesundheits- risiko ausgeht. Die vorgeschlagene "Kann"-Regelung bietet die Möglichkeit, bei Bedarf auch diesbezügliches EG-Recht nachvollziehen zu können.

3. Abschnitt: Gemeinsame Bestimmungen für Lebensmittel und

Gebrauchsgegenstände

Artikel 19 Täuschungsschutz Die Bestimmungen über den Täuschungsschutz werden – was die Lebensmittel anbelangt – unverändert aus dem geltenden Recht übernommen. Die Bestimmungen über den Täuschungsschutz gelten zur Zeit aber nur für Lebensmittel und nicht für Gebrauchsgegenstände. Mit dem vorliegenden Änderungsvorschlag wird der lebensmittelrechtliche Täu- schungsschutz auf kosmetische Mittel und Bedarfsgegenstände ausgedehnt (Absatz 1). Die entsprechenden Bestimmungen finden sich im EG-Recht in Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 76/768/EWG53 für kosmetische Mittel und in Artikel 3 Absatz 2 der VO (EG) Nr. 1935/2004 für Bedarfsgegenstände. Für Lebensmittel ist der Täu- schungsschutz in den Artikeln 10 der VO (EG) Nr. 178/2002 und 2 der Richtlinie 2000/13/EG verankert. Die Absätze 2 und 3 entsprechen inhaltlich den Absätzen 2 und 3 des bisherigen Artikels 18 LMG. Absatz 4 Buchstabe a gibt dem Bundesrat die Möglichkeit, den Täuschungsschutz auch noch auf andere Gebrauchsgegenstände als kosmetische Mittel und Bedarfsge- genstände auszudehnen. Eine solche Ausdehnung wird namentlich dann zu prüfen sein, wenn auch die EG entsprechende Regelungen erlässt. Das EG-Recht kennt in verschiedenen Bereichen Höchstwerte, die sich an der Guten Herstellungspraxis orientieren und sich nicht mit dem Gesundheitsschutz (Art. 7 Abs. 4) begründen lassen (vgl. z.B. Erwägungsgrund 4 der VO (EG) Nr. 1881/200654). Mit Absatz 4 Buchstabe b wird die erforderliche Rechtsgrundlage geschaffen, um auch solche Werte ins schweizerische Recht übernehmen zu können.

53 Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvor- schriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel, ABl. L 262 vom 27.9.1976, S. 169. 54 Verordnung (EG) Nr. 1881/2006 der Kommission vom 19. Dezember 2006 zur Festset- zung der Höchstgehalte für bestimmte Kontaminanten in Lebensmitteln, ABl. L 364 vom 20.12.2006, S. 5.

Absatz 4 Buchstabe b kann gleichzeitig als Rechtsgrundlage herangezogen werden, um Werte festzulegen, mit welchen das Funktionieren des Produktionsprozesses analytisch überprüft werden kann. Solche Werte kennt auch bereits das geltende Recht. In diesem Zusammenhang zu nennen sind namentlich die in Anhang 3 der geltenden Hygieneverordnung festgelegten Prozesshygienekriterien.

Artikel 20 Nachahmung und Verwechslung Im Hinblick auf eine klare und ausreichende Rechtsgrundlage werden die geltenden Artikel 8 Absatz 5 LMG (Täuschungen im Zusammenhang mit der Sachbezeich- nung von Surrogaten) und 19 LMG (Nachahmung und Verwechslung) ebenfalls in den vorliegenden Entwurf übernommen (Abs. 1). Ebenfalls beibehalten wird der bisherige Artikel 19 Absatz 2 LMG, der in der Praxis immer wieder zur Anwendung gelangt. Während Nachahmungen und Surrogaten heute nicht mehr ein allzu grosser Stellenwert zukommt, werden nicht selten z.B. Shampoos oder andere Produkte in Form von Lebensmitteln angeboten. Bei dieser Form der Täuschung besteht oft die Gefahr, dass die Gesundheit der Konsumentin- nen und Konsumenten, namentlich von Kindern, beeinträchtigt wird (Abs. 2).

Artikel 21 Einschränkung der Herstellungs- und Behandlungsverfahren Artikel 21 entspricht inhaltlich dem geltenden Artikel 9 Buchstabe b LMG und regelt die Kompetenz des Bundesrates, die Verwendung bestimmter Herstellungs- verfahren einzuschränken oder zu verbieten. Die Nanotechnologie wird durch die in Absatz 1 aufgeführten Verfahren ebenfalls abgedeckt. Der Bundesrat wird deshalb auch ohne explizite Nennung dieser Techno- logie die Möglichkeit haben, auf Verordnungsstufe diesbezügliche Bestimmungen zu erlassen.

Artikel 22 Risikoanalyse Das Lebensmittelgesetz legt neu fest, dass die Beurteilung der Sicherheit eines Lebensmittels oder Gebrauchsgegenstandes auf der Basis einer Risikoanalyse erfol- gen muss. Auf eine solche Analyse kann nur dann verzichtet werden, wenn sie nach den Umständen oder nach der Art der Massnahme unangebracht wäre (Abs. 1). Artikel 22 lehnt sich inhaltlich an Artikel 6 der VO (EG) Nr. 178/2002 an. Nach Artikel 3 Ziffer 10 dieser Verordnung besteht die Risikoanalyse aus einem Prozess aus den drei miteinander verbundenen Einzelschritten Risikobewertung, Risikoma- nagement und Risikokommunikation. Die Risikobewertung besteht nach der Definition von Artikel 3 Ziffer 11 der VO (EG) Nr. 178/2002 aus den vier Stufen Gefahrenidentifizierung, Gefahrenbeschrei- bung, Expositionsabschätzung und Risikobeschreibung. Sie muss anhand der ver- fügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse unabhängig, objektiv und transparent vorgenommen werden (Abs. 2). Das Risikomanagement (Abs. 3) ist ein Prozess, der darin besteht, die verschiedenen möglichen politischen Handlungskonzepte unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Risikobewertung abzuwägen und gegebenenfalls die erforderlichen Massnah- men zu treffen, um im Hinblick auf ein hohes Gesundheitsschutzniveau den Risiken vorzubeugen, sie zu verringern oder zu beseitigen. Es müssen neben der wissen-

schaftlichen Risikobewertung eine ganze Reihe weiterer Aspekte berücksichtigt werden, insbesondere die Vollziehbarkeit einer Massnahme, gesellschaftliche, wirtschaftliche und ethische Gesichtspunkte, Traditionen und Umwelterwägungen sowie gegebenenfalls das Vorsorgeprinzip (s. Erwägungsgrund 19/20 der VO (EG) Nr. 178/2002). Die Risikokommunikation bildet das dritte Element des Prozesses der Risikoanaly- se. Sie wird im vorliegenden Entwurf in den Artikeln 24 und 50 geregelt. Sie betrifft faktisch alle Phasen der Risikoanalyse und beinhaltet den interaktiven Austausch von Informationen und Meinungen über Gefahren und Risiken, risikobezogene Faktoren und die Risikowahrnehmung zwischen den für die Risikobewertung und das Risikomanagement zuständigen Personen, den Konsumentinnen und Konsumen- ten, den Lebensmittel- und Futtermittelunternehmen, der Wissenschaft sowie den übrigen interessierten Kreisen. Die Risikokommunikation soll zudem sicherstellen, dass die bei der Risikobewertung festgestellten Probleme beim Risikomanagement angemessen berücksichtigt werden (vgl. auch Artikel 3 Ziffer 13 der VO (EG) Nr. 178/2002).

Artikel 23 Vorsorgeprinzip Das Vorsorgeprinzip ist einer der Grundpfeiler des Lebensmittelrechts der EG. Dessen Übernahme in das schweizerische Recht erfolgt deshalb in Anlehnung an Artikel 7 der VO (EG) Nr. 178/2002. Das Vorsorgeprinzip gibt den mit dem Risikomanagement beauftragten Personen die Möglichkeit, auf den Schutz der Gesundheit ausgerichtete Massnahmen selbst dann zu treffen, wenn keine vollständigen wissenschaftlichen Informationen zum Risiko vorliegen. Voraussetzung für solche Massnahmen ist jedoch, dass nach der Auswer- tung der verfügbaren Informationen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Aus- wirkungen festgestellt wird. Die angeordneten Massnahmen müssen den üblichen Grundsätzen der Nichtdiskri- minierung und der Verhältnismässigkeit entsprechen. Sie sind als vorläufig zu betrachten und müssen innert angemessener Frist überprüft werden. Ein Aufrechter- halten einer Massnahme selbst bei einer günstigeren Risikobewertung käme einer unverhältnismässigen Belastung der beteiligten Kreise gleich und würde demzufolge dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz zuwiderlaufen.

Artikel 24 Information der Öffentlichkeit Das Informationsbedürfnis der Konsumentinnen und Konsumenten über die Voll- zugsaktivitäten der Lebensmittelkontrolle hat in den letzten Jahren stetig zugenom- men. Diese Tendenz ist nicht auf die Schweiz beschränkt, sondern widerspiegelt sich auch im EG-Recht. Regelungen über die Information der Öffentlichkeit finden sich in den Artikeln 10 der VO (EG) Nr. 178/2002 und 7 der VO (EG) Nr. 882/200455. Absatz 1 legt fest, in welchen Fällen die zuständigen Behörden die Öffentlichkeit aktiv informieren müssen.

55 Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz, ABl. L 165 vom 30.4.2004, S. 1.

Die geforderte aktive Information über die Kontrolltätigkeiten nach Buchstabe a kann wie bisher in Form von Jahresberichten oder in anderer geeigneter Weise erfolgen. Die Pflicht, über die Wirksamkeit der Kontrolltätigkeiten zu informieren, ist neu. Es drängt sich auf, den Jahresbericht entsprechend zu ergänzen. Nach Buchstabe b muss weiter über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, bei denen ein hinreichender Verdacht besteht, dass sie ein Risiko für die Gesundheit mit sich bringen können, informiert werden. Diese Pflicht besteht bereits im geltenden Recht (Art. 43 LMG). Die Einzelheiten dazu finden sich neu in Artikel 50. Seit mehreren Jahren wird von verschiedener Seite gefordert, die Resultate der Lebensmittelkontrolle, insbesondere diejenigen der Kontrolle von Restaurationsbe- trieben, öffentlich zugänglich zu machen. In diesem Zusammenhang sind auf Bun- desebene und auf kantonaler Ebene auch schon verschiedene parlamentarische Vorstösse eingereicht worden. Bis zum Erlass der Öffentlichkeitsgesetze von Bund und Kantonen verbot Artikel 42 LMG (Schweigepflicht) den Behörden, solche Informationen an Dritte herauszugeben. Seit dem Inkrafttreten dieser Öffentlich- keitsgesetze ist umstritten, wie weit die generelle Schweigepflicht von Artikel 42 LMG dem in diesen Gesetzen verankerten Anspruch auf Transparenz entgegensteht. Auch seitens der Behörden besteht deshalb ein Interesse daran, zu einer national einheitlichen Regelung zu gelangen, welche die Frage auf klare Weise regelt. Der vorliegende Entwurf sieht vor, dass die zuständige Behörde die Betriebe ent- sprechend dem Ergebnis der durchgeführten Kontrollen in Kategorien einteilt und diese Zuordnung der Öffentlichkeit – z.B. im Internet – aktiv zugänglich macht (Abs. 2). Damit weicht der vorliegende Vorschlag vom in Dänemark praktizierten sogenann- ten "Smiley-System" ab, das die Betriebe verpflichtet, die Öffentlichkeit durch zufriedene oder unzufriedene "Smileys" selber über das Kontrollergebnis zu infor- mieren. Die Einzelheiten der Kategorienzuteilung werden im Verordnungsrecht geregelt. Dabei wird auch den Anliegen der Betroffenen Rechnung zu tragen sein. Eine ein- malige schlechte Beurteilung darf noch nicht dazu führen, dass ein Betrieb in eine untere Kategorie herabgestuft wird. Zu einer Herabstufung eines Betriebes soll es nur dann kommen, wenn dieser wiederholt und in schwerwiegender Weise elemen- tare Bestimmungen des Lebensmittelrechts verletzt. Regelungsbedarf besteht unter anderem auch noch bezüglich der Fragen, ob nach einer Herabstufung ein Anspruch auf eine Neubeurteilung besteht, welche Auswir- kungen es hat, wenn ein Betrieb auf eine andere Person übertragen wird (z.B. Ehe- frau oder Drittperson) oder welche Rechtsmittel gegen eine Herabstufung ergriffen werden können. Absatz 3 entspricht dem bisherigen Artikel 12 Absatz 1 LMG. Inhaltlich ergeben sich keine Änderungen. Ebenfalls aus dem geltenden Recht56 übernommen wurde Absatz 4. Gestrichen wurde einzig der Satzteil, wonach der Bund die ernährungswissenschaftliche For- schung anderer Institutionen unterstützen kann. Der Bund will die Forschungsförde- rung über das Bundesgesetz vom 7. Oktober 198357 über die Forschung (For-

56 Art. 12 Abs. 2 LMG

57 SR 420.1

schungsgesetz, FG) kanalisieren. Entsprechende Aufträge sollen künftig über die in diesem Gesetz vorgesehenen Wege finanziert werden (z.B. den Schweizerischen Nationalfonds). Absatz 5 stellt klar, dass das Bundesgesetz vom 17. Dezember 200458 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) sowie die kantonalen Öffentlichkeitsgesetze für die unter den Buchstaben a-c aufgeführten Bereiche nicht gelten soll (vgl. Art. 4 Bst. b BGÖ). Im Einzelnen geht es um folgende Bereiche: - Zu amtlichen Kontrollberichten und entsprechenden Aufzeichnungen soll auch im Rahmen der passiven Information kein Zugang bestehen (Bst. a). Wie oben erwähnt enthalten solche Dokumente oft technische Einzelheiten, welche für Fachleute bestimmt sind und vom breiten Publikum fehlinterpretiert werden könnten. An die Stelle des Zugangs zu solchen Dokumenten soll die aktive In- formation der Behörden über die lebensmittelrechtliche Einstufung eines Betrie- bes treten. Damit wird ermöglicht, auf einfach nachvollziehbare Weise über die in einem Betrieb herrschenden hygienischen Verhältnisse und dessen Beachtung der übrigen lebensmittelrechtlichen Vorgaben Aufschluss zu erhalten. - Um die Übersicht über den Markt und den Gesetzesvollzug zu erhalten, muss der Bund von Zeit zu Zeit Marktstudien durchführen. Deren Ergebnisse dienen den Bundesbehörden dazu, abzuschätzen, ob in einem Bereich ein Regelungsbe- darf besteht oder ob am Vollzug etwas geändert werden muss. Entsprechende Erhebungen sind oft nicht repräsentativ und lassen für das breite Publikum des- halb keine Schlüsse auf die Sicherheit und Qualität von Lebensmitteln oder Ge- brauchsgegenständen zu. Die Ergebnisse solcher Erhebungen sollen vom Infor- mationsanspruch nach dem Öffentlichkeitsrecht von Bund und Kantonen deshalb ebenfalls ausgenommen werden (Bst. b). - Das EG-Recht schreibt vor, dass Lebensmittelbetriebe risikobasiert kontrolliert werden. Die Zuordnung eines Betriebs zu einer Risikokategorie erfolgt auf Grund verschiedener vorgegebener Kriterien sowie in der Regel einer Grundin- spektion vor Ort. Betriebe, die einer hohen Risikokategorie angehören, werden häufiger kontrolliert als solche, von denen ein nur geringes Risiko ausgeht. Auf Basis der Dokumente der Behörden über eine Betriebszuordnung darauf schlies- sen zu wollen, dass der betreffende Betrieb gut oder schlecht geführt werde, kann zu Trugschlüssen und damit zu einer ungerechtfertigten Rufschädigung des betreffenden Betriebs führen. Es ist deshalb angezeigt, auch die Dokumente über die Risikoklassierung von Betrieben vom Informationsanspruch nach dem Öf- fentlichkeitsrecht auszunehmen. Da auch die Öffentlichkeitsgesetze von Bund und Kantonen analoge Ausnahmen vom Anspruch auf Informationszugang vorsehen (s. die Art. 7 und 9 Abs. 1 BGÖ), wird gegenwärtig noch geprüft, ob der Ausnahmekatalog nach Absatz 5 im Lebens- mittelgesetz tatsächlich nötig ist. So oder so sollen die drei unter den Buchstaben a-c aufgeführten Bereiche vom Anspruch auf Informationszugang ausgenommen sein.

58 SR 152.3

3. Kapitel: Kontrolle von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen

1. Abschnitt: Pflichten der Unternehmen

Artikel 25 Selbstkontrolle Der neue Artikel 25 orientiert sich an den Bestimmungen über die Selbstkontrolle des geltenden Rechts (Art. 23 LMG) sowie von Artikel 17 der VO (EG) Nr. 178/2002. Die Verpflichtung zur Selbstkontrolle ist sowohl nach schweizerischem Recht wie nach dem EG-Recht einer der Grundpfeiler der Lebensmittelgesetzgebung. Jede Person, die Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände herstellt, behandelt, in Ver- kehr bringt, einführt oder ausführt, muss im Rahmen ihrer Tätigkeit dafür sorgen, dass die Waren den gesetzlichen Anforderungen entsprechen (Abs. 1). In Abweichung vom geltenden Recht wird neu darauf verzichtet, in genereller Weise eine Untersuchung entsprechend der "Guten Herstellungspraxis" zu verlangen (vgl. Art. 23 Abs. 1 LMG). Angesichts der heute zur Verfügung stehenden prozessorien- tierten Qualitätssicherungssysteme kommt der Untersuchung der Endprodukte mit Bezug auf die Lebensmittelsicherheit nicht mehr die Bedeutung zu, welche ihr noch zum Zeitpunkt der Verabschiedung des geltenden Lebensmittelgesetzes zugekom- men ist. Das heutige System der Lebensmittelsicherheit geht vielmehr davon aus, dass die Gesetzeskonformität des Endprodukts in der Regel voraussetzt, dass auch der Herstellungsprozess einwandfrei abgelaufen ist. Diese Annahme gilt grundsätz- lich auch in Bezug auf Gebrauchsgegenstände. Die Verpflichtung zur Selbstkontrolle betrifft im Rahmen ihrer Tätigkeit jede Per- son, die Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände herstellt, behandelt, in Verkehr bringt, einführt oder ausführt. Mittels der Selbstkontrolle muss jedes Glied der Kette – von der Herstellung bis hin zur Abgabe an die Öffentlichkeit – überprüfen, ob die Ware die gesetzlichen Anforderungen erfüllt. Wie bisher entbindet die amtliche Lebensmittelkontrolle nicht von der Selbstkontrol- le (Abs. 2). Im Verhältnis zur Selbstkontrolle ist die amtliche Lebensmittelkontrolle somit subsidiär. Absatz 3 verleiht dem Bundesrat die Kompetenz, die Anforderungen an die Selbst- kontrolle sowie deren Dokumentation detailliert zu regeln. Angesichts der Komple- xität der Materie in bestimmten Branchen kann der Bundesrat zudem die Mindestan- forderungen an die Fachkenntnisse festlegen, welche die hierfür verantwortliche Person erfüllen muss.

Artikel 26 Sicherstellung des Gesundheitsschutzes Wie im EG-Recht59 muss, wer feststellt, dass von ihm oder ihr in den Verkehr gebrachte Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände die Gesundheit gefährden können, sicherstellen, dass die Konsumentinnen und Konsumenten nicht geschädigt werden (Abs. 1). Besteht Grund zur Annahme, dass ein in den Verkehr gebrachtes Lebensmittel oder ein Gebrauchsgegenstand gefährlich ist, sind alle erforderlichen Massnahmen zu treffen, die zur Gewährleistung der Sicherheit der Konsumentinnen und Konsumenten erforderlich sind. Die betroffenen Lebensmittel und Gebrauchs-

59 Art. 19 der VO (EG) Nr. 178/2002

gegenstände sind unverzüglich aus dem Verkehr zu ziehen, wenn sich andere Mittel zum Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten als unzureichend erweisen. Die Einzelheiten zu den diesbezüglichen Pflichten der verantwortlichen Personen wer- den – wie heute schon – im Verordnungsrecht geregelt werden60. Zur Gewährleistung des Gesundheitsschutzes räumt Absatz 2 dem Bundesrat die Kompetenz ein, zu bestimmen, wie und in welchen Fällen beim Auftreten derartiger Situationen die Behörden zu informieren sind. Absatz 2 kommt ausserdem der seit Jahren im Raum stehenden Forderung nach einer expliziten gesetzlichen Grundlage zur Regelung des Rückrufs und der Rücknahme von Lebensmitteln und Gebrauchs- gegenständen nach. Absatz 3 wurde inhaltlich unverändert aus dem bisherigen Recht übernommen (Art.

23 Abs. 4 LMG).

Artikel 27 Rückverfolgbarkeit Die Lebensmittelskandale der letzten Jahre (BSE und Dioxin) haben gezeigt, dass es für den Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten äusserst wichtig ist, den Ursprung der verseuchten Lebensmittel und der Gegenstände, die mit ihnen in Berührung kommen, zu identifizieren. Die Rückverfolgbarkeit ermöglicht insbeson- dere gezielte und präzise Produkterücknahmen sowie die auf den Einzelfall bezoge- ne sachgerechte Information der Konsumentinnen und Konsumenten. Unnötige weitergehende Massnahmen zur Wiederherstellung der Produktsicherheit, wie allgemeine Verkaufsverbote oder landesweite "Abräumaktionen" durch die Voll- zugsbehörden in den Geschäften können so vermieden werden. Der vorliegende Änderungsvorschlag orientiert sich strikte am EG-Recht61 und beschränkt die Verpflichtung zur Rückverfolgbarkeit auf Lebensmittel, Bedarfsge- genstände und Spielzeug. Er verlangt, dass alle Unternehmen über Systeme verfü- gen, die ihnen ermöglichen, ihre Lieferanten sowie die Unternehmen zu identifizie- ren, denen sie ihre Produkte geliefert haben. Diese Informationen müssen den zuständigen Behörden auf Verlangen zur Verfügung gestellt werden können. Die Importeure und Exporteure sind ebenfalls betroffen. Auch sie müssen wissen, von wem sie ein Produkt bezogen bzw. an wen sie es geliefert haben.

Artikel 28 Unterstützungs- und Auskunftspflicht Diese Bestimmung übernimmt die Absätze 1 und 2 des bisherigen Artikels 25 LMG. In Absatz 1 wird der Begriff "abgeben" entsprechend dem EG-Recht durch "Inver- kehrbringen" (vgl. Art. 6) ersetzt.

60 Vgl. dazu Art. 54 LGV

61 Verordnungen (EG) Nr. 178/2002 (Art. 18), (EG) Nr. 1935/2004 (Art. 17) und Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.1.2008 über die Sicherheit von Spielzeug, COM(2008) 9 endg (Art. 8).

2. Abschnitt: Amtliche Kontrolle

Artikel 29 Inspektion und Probenerhebung Diese Bestimmung wurde dem geltenden Recht entnommen (vgl. Art. 24 LMG). Absatz 1 widerspiegelt zwei Grundpfeiler des EG-Lebensmittelrechts. Der eine ist derjenige, wonach amtliche Lebensmittelkontrollen entlang der gesamten Produkti- onskette ("vom Stall zum Tisch") gemacht werden können62 und der andere derjeni- ge, wonach die amtlichen Kontrollen risikobasiert zu erfolgen haben63. Während der Grundsatz "vom Stall zum Tisch" in Bezug auf Lebensmittel schon dem geltenden Lebensmittelgesetz zu Grunde gelegen hat, ist die Verpflichtung der Vollzugsbehör- den zu risikobasierten Kontrollen erst im Rahmen der Übernahme des EG- Hygienerechts im Jahre 2005 ins schweizerische Lebensmittelrecht aufgenommen worden. Was damals auf Stufe Verordnung geregelt worden ist, wird nun noch auf Stufe Gesetz verankert. Neu ist zudem, dass im Gesetz explizit ausgeführt wird, dass sich die amtlichen Kontrollen auch im Bereich der Gebrauchsgegenstände auf sämt- liche Produktionsstufen erstrecken können. In Absatz 2 wird der Katalog der zu überprüfenden Bereiche künftig offen formu- liert. Die Kontrollorgane überprüfen in genereller Weise, ob die lebensmittelrechtli- chen Bestimmungen eingehalten werden. Damit wird gewährleistet, dass tatsächlich sämtliche für die Lebensmittelsicherheit oder die Produktsicherheit massgeblichen Faktoren im Rahmen der amtlichen Kontrolle einer Überprüfung unterzogen werden können. Im Gegensatz zum geltenden Recht wird nicht mehr festgelegt, dass die amtlichen Kontrollen in der Regel stichprobenweise zu erfolgen haben. An die Stelle der stichprobenweisen Kontrolle tritt neu die risikobasierte Kontrolle. Auch die Absätze 3 und 4 werden weiter gefasst als die bisherigen Absätze 2 und 3 von Artikel 24 LMG. Diesbezüglich gilt ebenfalls, dass die Kontrollorgane die Möglichkeit haben sollen, in sämtliche Dokumente Einblick zu nehmen und zu sämtlichen Orten Zutritt zu erhalten, die für die Lebensmittelsicherheit oder die Produktsicherheit von Bedeutung sind. Die bisherige, vom EG-Recht abweichende Einschränkung, wonach die Lebensmittelkontrolle nur "während der üblichen Be- triebszeit" stattfinden darf, wurde gestrichen. In schwerwiegenden Fällen kann es nicht angehen, dass die Betriebszeit eine Kontrolle verhindert. Mit der Delegationsnorm von Absatz 5 wird dem Bundesrat ermöglicht, die Einzel- heiten der VO (EG) Nr. 882/2004 im schweizerischen Verordnungsrecht umzuset- zen. So sieht das EG-Recht beispielsweise vor, dass gewisse Kontrollen von Betrie- ben, die auf Grund ihres Umgangs mit Lebensmitteln tierischer Herkunft der Bewilligungspflicht unterstehen (vgl. Art. 12), systematisch erfolgen müssen. Zum Erreichen der Gleichwertigkeit des schweizerischen Rechts mit dem EG-Recht wurde das schweizerische Verordnungsrecht bei der Übernahme des EG- Hygienerechts 2005 bereits entsprechend ergänzt (Art. 59 der Verordnung des EDI vom 23. November 200564 über den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung). Mit der vorliegenden Änderung wird die hierfür erforderliche Gesetzesgrundlage nach- gereicht.

62 Art. 1 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 178/2002

63 Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 882/2005

64 SR 817.025.21

Artikel 30 Untersuchungsmethoden Der neue Artikel 30 lehnt sich eng an den bisherigen Artikel 22 LMG an. In Absatz 1 wurde der Begriff "Zusatzstoffe" gestrichen, weil diese nach der neuen Definition der Lebensmittel künftig als Lebensmittel gelten (vgl. Art. 4 Abs. 1). Die Frage, welche Analysemethoden bei der Untersuchung von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen anwendbar sein sollen, wird in den Absätzen 2 und 3 gere- gelt. Analog zum EG-Recht werden verbindliche Analysemethoden künftig ver- mehrt ins Verordnungsrecht aufgenommen werden. Der nach geltendem Recht noch vorgesehenen Möglichkeit des Bundesrats, einzelne Teile des Lebensmittelbuches für verbindlich zu erklären, kommt deshalb nicht mehr dieselbe Bedeutung zu wie unter dem geltenden Recht.

Artikel 31 Fleisch- und Schlachttieruntersuchung Entsprechend dem EG-Recht65 muss das Fleisch von Wildtieren, die als Nutztiere gehalten werden, künftig in jedem Fall amtlich untersucht werden, auch wenn die Wildtiere nicht "in grossen Mengen" geschlachtet werden (vgl. den Wortlaut des bisherigen Art. 26 Abs. 1 Bst. b LMG). Im Übrigen wird die Bestimmung inhaltlich unverändert aus dem bisherigen Recht übernommen.

Artikel 32 Kontrollergebnis Diese Bestimmung entspricht den Absätzen 3 und 4 des bisherigen Artikels 25 LMG. Neu ist, dass die schriftliche Mitteilung über das Ergebnis den Betroffenen nicht mehr zwingend am Ort der Kontrolle ausgehändigt werden muss. Dies verein- facht die Arbeit der Kontrollorgane, welche ihre Arbeit heute oft mit dem Computer verrichten, vor Ort aber nicht immer die Möglichkeit haben, die erstellten Dokumen- te auszudrucken.

Artikel 33 Beanstandungen Im Gegensatz zum geltenden Recht wird davon abgesehen, die möglichen Beanstan- dungsgründe abschliessend aufzuzählen (vgl. Art. 27 Abs. 1 und 2 LMG). In der Praxis hat sich gezeigt, dass auf diese Weise verschiedene Sachverhalte nicht bean- standet werden konnten, weil sie sich nicht einer der in Artikel 27 LMG aufgeführ- ten Kategorien zuordnen liessen. Diesbezügliche Probleme ergaben sich unter dem bisherigen Recht beispielsweise, wenn gegen das Alkoholabgabeverbot an Minder- jährige verstossen wurde. Die hier vorgeschlagene Regelung lässt in solchen und ähnlichen Fällen mehr Spielraum. Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, die für die Ausfuhr oder die Wiederaus- fuhr bestimmt sind, beanstanden die Kontrollorgane, wenn sie die Anforderungen von Artikel 3 nicht erfüllen66.

65 Anhang I Abschnitt IV Kapitel VII der VO (EG) Nr. 854/2004

66 Für Einzelheiten dazu vgl. die Erläuterungen zu Artikel 3.

3. Abschnitt: Massnahmen

Artikel 34 Beanstandete Waren Bei dieser Bestimmung geht es darum, welche Massnahmen im Zusammenhang mit beanstandeten Waren angeordnet werden können. Wie bei den Beanstandungsgrün- den lässt die neue Regelung auch bezüglich der Massnahmen mehr Spielraum als das bisherige Recht. Ziel der Massnahmen muss das Wiederherstellen der gesetzli- chen Ordnung sein (Absatz 1). Die Bundesverfassung gibt in diesem Zusammenhang vor, dass jedes staatliche Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnis- mässig sein muss (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV). Dies gilt uneingeschränkt auch im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände. Unter diesem Blickwinkel erlaubt auch die neue Regelung, Verfügungen mit Auflagen zu versehen, das Beseitigen durch die Betroffenen zu verlangen oder Ersatzvornahmen auf Kosten der Betroffe- nen anzuordnen (Absatz 2). Nach den neuen Absätzen 3 und 4 sollen der bisherige Absatz 2 und der zweite Satz von Absatz 4 von Artikel 28 LMG auch unter dem neuen Recht unverändert weiter gelten. Der bisherige Absatz 3 und der erste Satz von Absatz 4 von Artikel 28 LMG können deshalb nicht übernommen werden, weil das neue Recht nicht mehr zwi- schen Grenz- und Toleranzwerten unterscheidet. Absatz 5 wurde ebenfalls inhaltlich unverändert aus dem geltenden Recht übernom- men, jedoch um das im EG-Recht vorgesehene Instrument der Rücksendung ergänzt (vgl. Art. 21 der VO (EG) Nr. 882/2004). Eine solche Rücksendung ist vom Betrof- fenen vorzunehmen und setzt die Erlaubnis der für die Sendung verantwortlichen Person und der zuständigen schweizerischen Behörde voraus. Diese erteilt die Zu- stimmung nur dann, wenn auch die zuständige Behörde des Herkunfts- bzw. des Bestimmungslandes zugestimmt hat. Die Kosten für die Rücksendung trägt der Betroffene.

Artikel 35 Nicht auf Waren bezogene Beanstandungen Gegenstand dieser Bestimmung sind Massnahmen, die im Zusammenhang mit Beanstandungen, die nicht Waren betreffen, angeordnet werden können. Im Ver- hältnis zum bisherigen Recht ist auch diese Regelung offener formuliert. Auf das Aufzählen möglicher Beanstandungsobjekte wird verzichtet (Absatz 1). In Absatz 2 werden neu auch Anlagen aufgenommen (Trinkwasseranlagen, Bäder, Quellwasserfassungen, Duschanlagen, etc.). Die Erfahrungen mit dem bisherigen Artikel 29 Absatz 2 LMG haben gezeigt, dass diesbezüglich eine Lücke besteht. Absatz 3 wird unverändert aus dem geltenden Recht übernommen.

Artikel 36 Vorsorgliche Massnahmen Diese Bestimmung entspricht inhaltlich dem bisherigen Recht67. In den vergangenen Jahren wurde davon namentlich im Zusammenhang mit Lebensmittelkrisen, die ihren Ursprung im Ausland gehabt haben, Gebrauch gemacht. Sie erlaubt es, ver- dächtige Warensendungen aus dem Verkehr zu ziehen und erst wieder frei zu geben, wenn Untersuchungen zeigen, dass die entsprechenden Waren sicher sind.

67 Vgl. Art. 30 LMG

Artikel 37 Anzeige Absatz 1 dieser Bestimmung übernimmt den bisherigen Artikel 31 LMG. Absatz 2 wurde dadurch geändert, dass der Verzicht auf eine Strafanzeige nicht – wie im bisherigen Recht – zwingend eine Verwarnung zur Folge haben muss und dass nicht mehr von einem besonders leichten Fall die Rede ist. In der Praxis hat sich gezeigt, dass sich die mit diesem Gesetz verfolgten Ziele (vgl. Art. 1) oft besser mit Gesprächen zwischen den Vollzugsbehörden und den Kontrollierten erreichen lassen als mit repressiven Massnahmen. Den Vollzugsbehörden soll bezüglich des Einreichens einer Strafanzeige deshalb ein breites Ermessen zustehen. Auch bei Ausübung dieses Ermessens sind die Rechtsgleichheit, das Willkürverbot sowie die übrigen Verfassungsgrundsätze jedoch zu beachten.

4. Kapitel: Vollzug

1. Abschnitt: Bund

Artikel 38 Einfuhr, Ausfuhr und Wiederausfuhr Der bisherige Artikel 32 LMG wird – mit Ausnahme von Absatz 2 – inhaltlich unverändert übernommen. Die Übernahme von Absatz 2 erübrigt sich deshalb, weil die Tierarzneimittelkontrolle heute umfassend durch die Heilmittelgesetzgebung geregelt wird. Dies war zum Zeitpunkt der Verabschiedung des geltenden Lebens- mittelgesetzes vom 9. Oktober 1992 noch nicht der Fall. Wie bereits in den Erläuterungen zu Artikel 2 Absatz 1 erwähnt, wird auf den Beg- riff der Durchfuhr verzichtet. Stattdessen werden die Begriff Einfuhr und Wieder- ausfuhr verwendet.

Artikel 39 Einfuhrbeschränkungen Absatz 1 stimmt mit dem bisherigen Artikel 36 LMG überein. Neu ist jedoch, dass die Kompetenz zum Erlass von Einfuhrbeschränkungen nicht mehr beim Departe- ment liegt, sondern beim zuständigen Bundesamt. Damit wird eine grössere Flexibi- lität erreicht, welche namentlich im Krisenfall von Bedeutung sein kann. Eine solche Flexibilität ist auch im Fall der Einbindung der Schweiz in die Systeme der Lebens- mittel- und der Produktsicherheit der EU unabdingbar, müssen diesfalls die Ent- scheide der Europäischen Kommission doch so rasch wie möglich nachvollzogen werden können. Bestehen Zweifel darüber, ob einzuführende Lebensmittel oder Gebrauchsgegens- tände den Anforderungen der schweizerischen Lebensmittelgesetzgebung genügen, muss das zuständige Bundesamt anordnen können, dass die Importeurin oder der Importeur eine entsprechende Bescheinigung einer verlässlichen Stelle vorlegt (Abs. 2). Eine solche Bescheinigung kann auch dazu beitragen, dass eine nach Artikel 36 beschlagnahmte Sendung wieder freigegeben werden kann. Auch die Europäische Kommission bedient sich im Krisenfall oft dieses Mittels, um eine gewisse Absiche- rung zu haben, dass in den EU-Raum importierte Waren den EG-Vorschriften ent- sprechen. Erlässt die Europäische Kommission entsprechende Entscheide, müssen sie von der Schweiz umgehend nachvollzogen werden können. Dies gilt namentlich in den Bereichen, in denen die Grenzkontrolle zwischen der Schweiz und der EU

heute schon abgeschafft ist und die Schweiz für die EU die Lebensmittelkontrolle an der Aussengrenze des um die Schweiz erweiterten EG-Binnenmarktraums wahr- nimmt (Flughäfen Zürich und Genf). Das zuständige Amt soll – je nach den Umständen – die Möglichkeit haben, solche Anordnungen entweder in Form einer Verordnung oder aber als Allgemeinverfü- gung zu erlassen.

Artikel 40 Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittelrechts Um prüfen zu können, ob das Lebensmittelrecht eingehalten wird, sollen die zustän- digen Bundesstellen die hierfür erforderlichen Erhebungen selber oder in Zusam- menarbeit mit den Kantonen durchführen können. Zu denken ist in diesem Zusam- menhang etwa an gezielte Warenkontrollen, deren Ergebnisse Aufschluss darüber geben, ob sich im Rahmen des nationalen Kontrollplans68 für bestimmte Waren- gruppen Schwerpunktkontrollen aufdrängen oder ob in einem bestimmten Bereich regulatorischer Handlungsbedarf besteht.

Artikel 41 Vollzug in der Armee Diese Bestimmung entspricht dem geltenden Artikel 35 LMG. Dieser Artikel wurde inhaltlich unverändert übernommen.

Artikel 42 Aufsicht und Koordination Der geltende Artikel 36 LMG wurde weitestgehend übernommen. Neu sind einzig folgende Elemente: - Absatz 2: Der Bund soll die Vollzugsmassnahmen der Kantone und ihre Infor- mationstätigkeit in den Fällen koordinieren können, in denen ein Interesse an ei- nem national einheitlichen Vollzug oder einer national einheitlichen Informati- onstätigkeit besteht. Nach bisherigem Recht kann eine Koordination nur dann erfolgen, wenn "ein gesamtschweizerisches Interesse besteht". Dieses Kriterium hat zu verschiedenen Diskussionen Anlass gegeben und trägt nichts zur Klarheit bei. Es wird deshalb fallengelassen. - Absatz 3 Buchstabe d: Die Artikel 13 und 41 der VO (EG) Nr. 882/2004 ver- pflichten die Mitgliedstaaten, einen Notfallplan sowie einen mehrjährigen natio- nalen Kontrollplan zu erstellen. Solche Pläne dienen dem in Absatz 2 festgeleg- ten Auftrag, die Vollzugsmassnahmen der Kantone zu koordinieren, ermöglichen zusätzlich aber auch eine Koordination der Aktivitäten der Bundes- behörden. - Absatz 5: Für Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände massgebliche Bestim- mungen finden sich nicht nur im Lebensmittelgesetz, sondern auch in andern Bundesgesetzen. Bei deren Vollzug kann es zu Abgrenzungsproblemen oder Doppelspurigkeiten mit dem Lebensmittelgesetz kommen. Absatz 5 gibt dem Bundesrat deshalb die Kompetenz, den Vollzug der für den Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständebereich wichtigsten Gesetze zu koordinieren. In den letz- ten Jahren hat sich gezeigt, dass ein solcher Koordinationsbedarf auch zwischen den für das Lebensmittelgesetz zuständigen Kontrollorganen und den Kantons-

68 Vgl. Art. 64 LGV

ärztinnen und Kantonsärzten besteht. Das Epidemiengesetz vom 18. Dezember

197069 wird deshalb ebenfalls in den Katalog nach Absatz 5 aufgenommen.

Artikel 43 Ausführungsbestimmungen des Bundesrates Diese Bestimmung entspricht dem bisherigen Artikel 37 LMG. Er wird inhaltlich unverändert in den vorliegenden Gesetzesentwurf übernommen.

Artikel 44 International harmonisierte Vorschriften und Normen Angesichts der laufenden Revision des Bundesgesetzes über die technischen Han- delshemmnisse sowie der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EG über ein Abkommen im Lebensmittelbereich ist es wichtig, die schweizerischen techni- schen Vorschriften auf das Recht unserer wichtigsten Handelspartner abzustim- men70. Im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände ist dies dasjenige der EG. Damit klar ist, dass der Auftrag an den Bundesrat, Ausführungsbestimmun- gen zu erlassen, auch international harmonisierte Vorschriften und Normen ein- schliesst, werden die Absätze 1 und 2 des geltenden Artikels 38 LMG in diesem Sinne präzisiert (Abs. 1 und 2). Absatz 3 gibt dem Bundesrat bezüglich der von ihm für anwendbar erklärten Vor- schriften und Normen die Kompetenz, das zuständige Bundesamt zu ermächtigen, auf dem Verordnungsweg die jeweils gültige Fassung zu bestimmen und in Kraft zu setzen, soweit es sich um Anpassungen technischer Einzelheiten von untergeordne- ter Bedeutung handelt. Diese flexible Lösung erlaubt eine rasche Anpassung des schweizerischen Lebensmittelrechts an die laufend angepassten technischen Detail- regelungen des Lebensmittelrechts der EG.

Artikel 45 Internationale Zusammenarbeit Absatz 1 entspricht Artikel 38 Absatz 3 LMG. Er wird unverändert in den vorliegen- den Entwurf übernommen. Absatz 2 gibt dem Bundesrat gegenüber heute zusätzlich die Möglichkeit, auf Ver- ordnungsstufe gewisse im Ausland durchgeführte Prüfungen, Inspektionen oder Bewertungen sowie diesbezügliche ausländische Berichte und Bescheinigungen usw. anzuerkennen. Gelingt es der Schweiz, sich den Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicherheit der EU anzuschliessen, kann es sich beispielsweise auf- drängen, von den EU-Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission erteilte Zulassungen oder von der EFSA abgegebene Risikobeurteilungen auch für die Schweiz anzuerkennen. Ob die Schweiz dies tatsächlich will, und wenn ja, ob sie hierzu auch die Möglichkeit haben wird, werden der innenpolitische Prozess sowie die Verhandlungen mit der Europäischen Kommission über ein Abkommen im Lebensmittelbereich zeigen. Absatz 3 entspricht dem ersten Satz des bisherigen Artikels 38 Absatz 4 LMG. Absatz 4 orientiert sich am übrigen Wortlaut von Artikel 38 Absatz 4 LMG. Ange- sichts dessen, dass die EG-Kommission gestützt auf Artikel 46 der VO (EG) Nr.

69 SR 818.101

70 Vgl. dazu auch Art. 4 Abs. 2 THG

882/2004 sowie das bilaterale Landwirtschaftsabkommen71 jährliche Inspektionen in der Schweiz durchführt, um die Einhaltung ihres Lebensmittel- und Futtermittel- rechts sowie ihrer Bestimmungen über die Tiergesundheit zu überprüfen, wird den zuständigen schweizerischen Amtsstellen der Auftrag erteilt, sich an solchen Inspek- tionen zu beteiligen, wenn sie im Zusammenhang mit Marktöffnungs- oder Markter- haltungsmassnahmen erfolgen. Umgekehrt wird in Absatz 5 eine Rechtsgrundlage geschaffen, die es auch den Schweizer Behörden ermöglichen soll, sich an Inspektionen im Ausland zu beteili- gen, wenn diese im Zusammenhang mit der Zulassung von Lieferländern oder Betrieben durchgeführt werden.

2. Abschnitt: Kantone

Artikel 46 Kontrolle der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände Die Absätze 1 und 2 entsprechen dem bisherigen Artikel 40 Absatz 1 LMG. Die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen sowie die Zuständigkeiten der Kantone bleiben unter dem neuen Gesetz unverändert. Absatz 3 lehnt sich an den bisherigen Artikel 40 Absatz 6 LMG an. Neu wird ver- langt, dass private Laboratorien, die durch die amtliche Lebensmittelkontrolle mit der Untersuchung von Proben beauftragt werden, akkreditiert sein müssen. Diese Anforderung ergibt sich aus Artikel 5 der VO (EG) Nr. 882/2004. Der Wortlaut von Absatz 4 lehnt sich an denjenigen des bisherigen Artikels 40 Absatz 2 LMG an. Neu werden die Kantone gehalten, für die Trinkwasserkontrolle spezifisch ausgebildete Trinkwasserinspektorinnen oder Trinkwasserinspektoren einzusetzen. Die Absätze 5 und 6 werden unverändert aus dem bisherigen Recht übernommen. Sie entsprechen den Artikeln 39 und 40 Absatz 3 LMG.

Artikel 47 Koordination und Leitung Soweit der Bund nichts anderes festlegt, sind die Kantone in ihrem Hoheitsgebiet selber für die Koordination der Kontrolle der Lebensmittel und Gebrauchsgegens- tände von der Herstellung bis zur Abgabe an die Konsumentinnen und Konsumenten verantwortlich (Abs. 1). In diesem Zusammenhang haben die Kantone insbesondere dafür zu sorgen, dass die Veterinär- und die Lebensmittelkontrollen koordiniert erfolgen und es nicht zu Doppelspurigkeiten oder Lücken kommt. Weil sich der Geltungsbereich der Lebensmittelgesetzgebung von der Produktion von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen bis zu deren Abgabe an die Konsu- mentinnen und Konsumenten erstreckt, hat sich in verschiedenen Kantonen nament- lich bei den Lebensmitteln die Frage gestellt, ob durch das Zusammenlegen der Veterinär- und der Lebensmittelämter nicht Synergien gewonnen und Ressourcen gespart werden könnten. Bis heute haben bereits mehrere derartige Zusammenle- gungen stattgefunden (Kantone AG, ZG, FR, SG, usw.). Absatz 2 stellt klar, dass das Lebensmittelgesetz solchen Zusammenlegungen nicht entgegensteht. Wichtig ist jedoch, dass die Lebensmittelkontrolle fachlich nach wie vor durch die Kantons-

71 SR 0.916.026.81

chemikerin oder den Kantonschemiker und die Veterinärkontrolle durch die Kan- tonstierärztin oder den Kantonstierarzt geleitet wird. Dies soll die Kantone aber nicht daran hindern, sie oder ihn innerhalb einer Amtsstelle administrativ einer andern Person zu unterstellen (Abs. 3 und 4). Die komplexen Problemstellungen in den beiden Bereichen bedingen, dass ihnen eine Person vorsteht, welche die getroffenen Entscheide wissenschaftlich nachvoll- ziehen kann und welche im Fall einer Krise über den fachlichen Hintergrund ver- fügt, um diese bewältigen zu können. Wer diese Bereiche leiten will, muss deshalb auch künftig vorgängig eine entsprechende Ausbildung durchlaufen (vgl. Art. 48f). An der mit Änderung des Lebensmittelgesetzes vom 5. Oktober 200772 eingeführten Kompetenz der Kantone, die Kantonstierärztin bzw. den Kantonstierarzt oder eine vom Kanton eingesetzte Tierärztin bzw. einen Tierarzt mit der Kontrolle der Verar- beitung des Fleisches zu beauftragen, wird festgehalten. Absatz 5 entspricht der für die Bundesstellen vorgesehenen Regelung von Artikel 45 Absatz 4.

3. Abschnitt: Anforderungen an das Personal der Kontrollorgane, Aus-

und Weiterbildung

Artikel 48 Anforderungen an das Personal der Kontrollorgane Diese Bestimmung entspricht inhaltlich dem bisherigen Artikel 41 Absatz 1 LMG.

Artikel 49 Aus- und Weiterbildung Absatz 1 übernimmt den bisherigen Artikel 41 Absatz 2 LMG. Während auch Absatz 2 dem bisherigen Recht entspricht (vgl. Art. 34 Bst. c LMG), wollen die Absätze 3 und 6 den Bundesbehörden bezüglich der Durchführung von Prüfungen im Vergleich zum geltenden Recht mehr Flexibilität einräumen. Der zuständigen Bundesbehörde soll es einerseits möglich sein, die Organisation und Durchführung von Prüfungen wie bisher einer von ihr eingesetzten Prüfungskom- mission zu übertragen (Abs. 3), andererseits soll sie aber auch von Universitäten oder anderen Institutionen angebotene Ausbildungen mit Prüfungsabschluss aner- kennen können (Abs. 6). Die Kompetenz zur Ernennung von Prüfungskommissionen soll nicht mehr wie bisher dem zuständigen Departement zustehen, sondern der in der Sache zuständigen Bundesstelle. Diese Öffnung ist deshalb nötig, weil sich die Schweiz im Rahmen des mit der EG abgeschlossenen Freizügigkeitsabkommens73 verpflichtet hat, die gegenseitige Anerkennung von Diplomen, Zeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen vorzusehen. Wird die Durchführung der Prüfung einer Prüfungskommission übertragen, regelt der Bundesrat das Verfahren zur Durchführung dieser Prüfungen (Abs. 4).

72 AS 2008 785 788; BBl 2006 6337.

73 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einer- seits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA, SR 0.142.112.681).

Wie bisher (vgl. den bisherigen Art. 41a Abs. 3 LMG) kann der Bund die Kantone mit der Durchführung von Prüfungen von Personen beauftragen, die bestimmte Funktionen beim Vollzug dieses Gesetzes wahrnehmen (Abs. 5).

4. Abschnitt: Besondere Vollzugsvorschriften

Artikel 50 Öffentliche Warnung Sind nicht sichere Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände an eine unbestimmte Zahl von Konsumentinnen oder Konsumenten abgegeben worden, werden die Voll- zugsbehörden auch unter dem neuen Recht verpflichtet, zu handeln (Abs. 1; bisheri- ger Art. 43 Abs. 1 LMG). Absatz 2 entspricht dem bisherigen Artikel 43 Absatz 3 LMG und legt fest, dass das Informieren und Abgeben von Verhaltensmassregeln Sache der Bundesbehörden ist, wenn die Bevölkerung mehrerer Kantone gefährdet ist. Um widersprüchliche Infor- mationen zu verhindern, ist es wichtig, dass der Bund immer dann, wenn die Ge- fährdung über den lokalen Rahmen hinausgeht, auch die Koordination der Informa- tion übernimmt. Bei der Information der Öffentlichkeit muss insbesondere der Verhältnismässig- keitsgrundsatz beachtet werden. Der Gang an die Medien ist dann angezeigt, wenn schwerwiegendere Gesundheitsgefährdungen drohen. In Fällen von geringer Trag- weite kann die Information beispielsweise über die Homepage der zuständigen Behörde ausreichen (Abs. 3). Nach Absatz 4 müssen die Vollzugsbehörden, bevor sie sich an die Öffentlichkeit wenden, die Hersteller, Importeure, Verteiler oder Verkäufer sowie die Konsumen- tenorganisationen anhören (entspricht dem bisherigen Art. 43 Abs. 2 LMG). Solche Anhörungen sind deshalb wichtig, weil der Gang der Behörden an die Öffentlichkeit für das betroffene Unternehmen mit einem Imageverlust oder gar einem Absatzzu- sammenbruch verbunden sein kann. Ist Gefahr im Verzug und ist ein unmittelbares Handeln angezeigt, kann auf eine Anhörung verzichtet werden. Artikel 50 und Artikel 54 Absatz 1 Buchstabe c LGV ergänzen sich gegenseitig. Nach Artikel 54 Absatz 1 Buchstabe c LGV obliegt auch den privaten Inver- kehrbringerinnen oder Inverkehrbringern eine Informationspflicht, wenn die verant- wortliche Person davon ausgehen muss, dass von einem Betrieb eingeführte, herge- stellte, verarbeitete, behandelte oder abgegebene Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände die Gesundheit gefährdet haben oder gefährden können, und die betreffenden Lebensmittel oder Gebrauchsgegenstände nicht mehr unter der unmittelbaren Kontrolle des Betriebs stehen. In solchen Fällen müssen die Voll- zugsbehörden nicht zwingend auch noch selber informieren, sondern können die Inverkehrbringerin oder den Inverkehrbringer damit beauftragen (Abs. 5). Die Voll- zugsbehörden müssen aber prüfen, ob die Information genügend klar erfolgt und ausreichend verbreitet wird, um Gesundheitsgefährdungen auszuschliessen. Ist dies nicht der Fall, müssen sie selber für die Information der Bevölkerung sorgen.

Artikel 51 Mitarbeit Dritter Diese Bestimmung entspricht dem bisherigen Artikel 43a LMG.

5. Kapitel: Finanzierung

Artikel 52 Aufgabenteilung An der Aufteilung der Kosten für den Vollzug des Lebensmittelgesetzes ändert der vorliegende Entwurf nichts. Nach Absatz 1 tragen der Bund und die Kantone auch weiterhin die Kosten in ihrem Zuständigkeitsbereich. Neu ist jedoch Absatz 2. Diese Bestimmung stimmt mit Artikel 26 der VO (EG) Nr. 882/2004 überein und verlangt, dass die Kantone für die amtliche Kontrolle ange- messene finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Will die Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicherheit der EG teilnehmen und gegebenenfalls die Grenzkontrollen zur Europäischen Union abschaffen, bedingt dies, dass die erforderlichen Mittel zur Verfügung stehen, um die vom EG-Recht verlangten Kontrollen durchführen zu können. Die Teilnahme der Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der Produktsi- cherheit der EG erfordert, dass die Schweiz Referenzlaboratorien bezeichnet, die mit den Referenzlaboratorien der EG zusammenarbeiten. Sie müssen sicherstellen, dass die von den Gemeinschaftsreferenzlaboratorien gelieferten Informationen an die zuständigen Behörden und an die nationalen amtlichen Laboratorien weitergeleitet werden (Art. 33 Abs. 2 Bst. a und d der VO (EG) Nr. 882/2004). Der Betrieb eines solchen Referenzlaboratoriums ist aber auch noch mit weiteren Zusatzaufgaben verbunden. So müssen die Referenzlaboratorien in ihrem Zuständigkeitsbereich beispielsweise die Tätigkeit der nationalen amtlichen Laboratorien koordinieren, gegebenenfalls vergleichende Tests zwischen den amtlichen nationalen Laboratorien durchführen sowie der zuständigen Behörde wissenschaftliche und technische Un- terstützung leisten (vgl. a.a.O. Bst. b und c sowie e und f). Da auch der Bund ein Interesse an der Teilnahme der Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicherheit der EG hat, bestimmt Absatz 3, dass er die Kantone für die Aus- gaben, die ihnen im Rahmen ihrer Sonderaufgaben erwachsen, mit Beiträgen unter- stützt.

Artikel 53 Gebühren Am Grundsatz, wonach die Lebensmittelkontrolle dem Grundsatze nach gebühren- frei sein soll, wird auch unter dem neuen Recht festgehalten (Abs. 1). In Absatz 2 finden sich die Ausnahmen von der Gebührenfreiheit. Buchstabe a von Absatz 2 lehnt sich an den bisherigen Artikel 45 Absatz 2 Buchsta- be c LMG an. In der Praxis hat sich jedoch gezeigt, dass die Pflicht, in jedem Bean- standungsfall Gebühren zu erheben, dazu geführt hat, dass die Kontrollbehörden auf das Beanstanden von Gesetzesverletzungen verzichtet haben. Die von den Betroffe- nen zu übernehmenden Gebühren standen oft in einem Missverhältnis zum bean- standeten Sachverhalt und waren dem guten Einvernehmen zwischen Lebensmittel- kontrolle und Betroffenen alles andere als förderlich. Im Rahmen des vorliegenden Entwurfs wird deshalb vorgeschlagen, dass die Kontrollbehörden nur noch dann Gebühren erheben, wenn die festgestellten Gesetzesverletzungen in massgeblicher Weise den mit dem Lebensmittelgesetz verfolgten Zielen – dem Schutz der Gesund- heit und dem Schutz vor Täuschungen im Zusammenhang mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen – zuwiderlaufen. Die vorgeschlagene Regelung wird vor-

aussichtlich dazu führen, dass auch in Kantonen, die bisher nur wenige Sachverhalte beanstandet haben, mehr beanstandet werden wird, wodurch sich die heute von Kanton zu Kanton höchst unterschiedliche Anzahl von Beanstandungen bei allen Kantonen proportional angleichen sollte. Entsprechend dem Verursacherprinzip ermöglicht Buchstabe b, dass in Fällen, in denen für die erste Beanstandung – da unter einen der Ausnahmetatbestände nach Absatz 2 fallend – noch keine Gebühren erhoben wurden, bei wiederholten Bean- standungen oder im Falle einer Nachkontrolle Gebühren erhoben werden können. Die Buchstaben c und d entsprechen dem bisherigen Artikel 45 Absatz 2 Buchstaben a und abis. Seit dem 1. Januar 2009 sind die Grenzkontrollen zwischen der Schweiz und der EU für Lebensmittel tierischer Herkunft abgeschafft. Die Bundesbehörden kontrollieren künftig Lebensmittel tierischer Herkunft aus Drittstaaten nur noch an den Flughäfen Zürich und Genf. Lebensmittel tierischer Herkunft, die über diese Flughäfen in die Schweiz gelangen, haben freien Zutritt zum gesamten europäischen Binnenmarkt. Die beiden Flughäfen sind damit Aussengrenze des europäischen Binnenmarktes. Im Rahmen des bilateralen Veterinärabkommens74 wurde mit der EG deshalb verein- bart, dass die durch die Bundesbehörden vorgenommenen Kontrollen dem Standard der übrigen an der Aussengrenze der EG vorgenommenen Kontrollen entsprechen. Dazu gehört es auch, dass für diese Kontrollen von der EG festgelegte Mindestge- bühren erhoben werden75. Die hierfür erforderliche Rechtsgrundlage findet sich in Absatz 2 Buchstabe e. Absatz 2 Buchstabe f lehnt sich an den bisherigen Artikel 45 Absatz 2 Buchstabe d an. Nicht beibehalten wird die Einschränkung, wonach für nicht von Amtes wegen durchgeführte Dienstleistungen und Kontrollen nur dann Gebühren erhoben werden darf, wenn sie einen Aufwand verursacht haben, der über die übliche Kontrolltätig- keit hinausgeht. Will sich die Schweiz den Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicherheit der EG anschliessen, müssen die Kontrollbehörden über genügend Ressourcen verfügen, um die vom EG-Recht geforderten Kontrollen vorzunehmen. Angesichts der sich dadurch abzeichnenden Ressourcenknappheit kann es nicht angehen, von Dritten anbegehrte Dienstleistungen oder Kontrollen ohne Gebühren- erhebung durchzuführen. Unter diesem Blickwinkel ebenfalls gebührenpflichtig ist das Ausstellen von Ausfuhrzertifikaten. Absatz 2 Buchstabe g ist inhaltlich identisch mit dem bisherigen Artikel 45 Absatz 2 Buchstabe e LMG, wurde vom Wortlaut her aber logischer aufgebaut. Absatz 3 entspricht dem bisherigen Artikel 45 Absatz 3 LMG.

74 Beschluss Nr. 1/2008 des mit dem Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen eingesetzten gemischten Veterinärausschusses vom 23. Dezember 2008 zur Änderung der Anlagen 1, 2, 3, 4, 5, 6 und 10 des Anhangs 11 des Abkommens, ABl. L 6 vom 10.1.2009, S. 89.

75 Vgl. Art. 27 der VO (EG) Nr. 882/2004

6. Kapitel: Datenbearbeitung

Artikel 54 Bearbeitung und Austausch von Personendaten Zum Vollzug des Lebensmittelrechts sind die zuständigen Organe von Bund und Kantonen auf gegenseitige Informationen angewiesen. Treten in einem Lebensmit- telbetrieb Probleme auf, muss ein kantonales Vollzugsorgan gegebenenfalls ein Vollzugsorgan eines anderen Kantons oder die Bundesbehörden informieren kön- nen. Bearbeitet werden müssen unter Umständen auch besonders schützenswerte Perso- nendaten, das sind in diesem Zusammenhang in erster Linie Daten über die Gesund- heit und über administrative und strafrechtliche Sanktionen (s. Art. 3 Bst. c DSG). Solche Daten fallen an bei Krankheitssymptomen wie Lebensmittelvergiftungen oder wenn allergische Reaktionen auf gewisse Lebensmittel oder kosmetische Mittel überprüft werden müssen und vor allem bei Sanktionen administrativer oder straf- rechtlicher Art. Das Datenschutzgesetz des Bundes76 (DSG) schreibt in Artikel 17 vor, dass es für die Bearbeitung von Daten durch Bundesbehörden einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Die Absätze 1 und 2 liefern diese. Damit werden allerdings nur Datenbear- beitungen ermöglicht, die im Zusammenhang mit dem Vollzug der Lebensmittelge- setzgebung stehen. Zudem müssen bei der Datenbearbeitung die allgemeinen Prinzi- pien der Datenschutzgesetzgebung beachtet werden. Absatz 3 erteilt dem Bundesrat die Kompetenz, die Einzelheiten bezüglich Form und Inhalt der Bearbeitung und des Austauschs von Personendaten zu regeln. Nach Absatz 4 kann der Bundesrat den Austausch von Daten auch mit andern Orga- nisationen und Personen vorsehen, wenn dies zum Vollzug des Gesetzes notwendig ist. Die Produktion von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen ist eine sehr komplexe und anspruchsvolle Tätigkeit, welche verschiedene Fachbereiche umfas- sen kann. Mitbetroffen sein können Kantonstierärztinnen und –tierärzte, Landwirt- schaftsämter, Swissmedic, die lokale Gewerbepolizei sowie zahlreiche weitere Behördenstellen. Daneben arbeiten die Bundesbehörden auch mit den Verbänden der Industrie sowie mit den Konsumentinnen- und Konsumentenorganisationen zusammen. Es ist vorgesehen, dass die relevanten Daten von Bund und Kantonen in einem einheitlichen System bearbeitet werden (Art. 56). Damit die beteiligten Behörden gegenseitig Daten abrufen dürfen, braucht es ebenfalls eine Grundlage im Gesetz (s. Art. 19 Abs. 3 DSG). Der Bundesrat wird die Einzelheiten des Abrufverfahrens regeln (Abs. 5). Absatz 6 stellt klar, dass betreffend die Amtshilfe Artikel 21 THG als lex generalis anwendbar ist, Artikel 54 die diesbezüglichen Regelungen aber mit spezialrechtli- chen Sonderbestimmungen ergänzt.

76 SR 235.1

Artikel 55 Datenaustausch mit dem Ausland und mit internationalen Organisa- tionen Die Zusammenarbeit ist nicht nur in der Schweiz, sondern auch mit den ausländi- schen Behörden unabdingbar, wenn sich die Schweiz an europäischen Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicherheit beteiligen will. Treten in der EU oder an der EU-Aussengrenze Probleme auf, ist eine rasche Information sehr wichtig. Es ist in Zukunft davon auszugehen, dass öffentliche Warnungen (s. Art. 50) oft auch auf Informationen beruhen werden, welche die Bundesbehörden über die Schnellwarn- systeme RASFF oder RAPEX der EG erhalten. Absatz 1 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, diesbezüglich die Einzelheiten zu regeln. Besonders schützenswerte Personendaten sollen jedoch nicht ins Ausland weiterge- geben werden. Die Frage, ob ein Unternehmen von administrativen oder strafrechtli- chen Sanktionen betroffen war, ist für die Sicherheit der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände nur in Ausnahmefällen von Interesse. In schweren Fällen könnten immer noch die üblichen Instrumente der Rechtshilfe in Anspruch genom- men werden. Soweit sich die Schweiz jedoch völkerrechtlich verpflichtet hat, solche Daten zur Verfügung zu stellen, geht der völkerrechtliche Vertrag dem schweizeri- schen Recht vor. Die zweite Voraussetzung, die Abwendung unmittelbar drohender Gefahr für Leib und Leben, entspricht der polizeilichen Generalklausel, welche grundsätzlich für das ganze schweizerische Recht zur Anwendung gelangt (Abs. 2). Für die grenzüberschreitende Bekanntgabe von Personendaten bleibt Artikel 6 des Datenschutzgesetzes vorbehalten. Zudem gelten bezüglich des Verhältnisses zwi- schen Artikel 55 und den Bestimmungen über die internationale Amtshilfe nach Artikel 22 THG die Erläuterungen zu Artikel 54 Absatz 6 sinngemäss (Abs. 3).

Artikel 56 Zentrales Informationssystem Für einen zeitgemässen Vollzug bedarf es einer zentralen Datenbank, die von allen Vollzugsbehörden konsultiert werden kann. Der Bund wird dieses System finanzie- ren, die Kantone dürfen es (vorläufig unentgeltlich) für ihre Vollzugsaufgaben nutzen. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass die Kantone für ihren Bereich gleichwertige Datenschutzbestimmungen aufstellen und ein Organ bezeichnen, welches deren Einhaltung überwacht.

7. Kapitel: Strafbestimmungen und Rechtsschutz

1. Abschnitt: Strafbestimmungen

Artikel 57 Vergehen und Verbrechen Die Strafbestimmungen wurden bei der Revision des Lebensmittelgesetzes im Rahmen der Agrarpolitik 201177 der neuen Terminologie und dem neuen allgemei- nen Teil des Strafgesetzbuches angepasst. Sie werden weitgehend unverändert in den vorliegenden Entwurf übernommen. Allerdings werden angesichts des Verzichts auf die Unterteilung der Lebensmittel in Nahrungsmittel und Genussmittel die beiden bisherigen Straftatbestände nach den Buchstaben a und b von Artikel 47 LMG in Buchstabe a zusammengefasst.

77 AS 2008 785 788; BBl 2006 6337.

Wie bisher wird in Absatz 4 sichergestellt, dass die unaufgeforderte Information von Behörden und Bevölkerung strafmildernd berücksichtigt werden kann. Seit dem Erlass der Botschaft zum heutigen Lebensmittelgesetz78 hat sich auch der besondere Teil des Strafgesetzbuches verändert. Die Straftatbestände der Warenfäl- schung, des Inverkehrbringens gefälschter Ware und des Einführens und Lagerns gefälschter Waren wurden in einem neuen Artikel 155 des Strafgesetzbuches (StGB)79 mit dem Titel "Warenfälschung" zusammengefasst. Inhaltlich hat sich jedoch nichts geändert. Diese Bestimmung, der Tatbestand des Betrugs (Art. 146 StGB) sowie der achte Titel des Strafgesetzbuches (Verbrechen und Vergehen gegen die öffentliche Ge- sundheit) stehen in Konkurrenz zu den Vergehen und Verbrechen des Lebensmittel- gesetzes. Soweit das gleiche Rechtsgut geschützt ist, was im Einzelfall zu prüfen ist, geht das Strafgesetzbuch vor, doch ist namentlich zu Artikel 155 StGB auch eine echte Konkurrenz möglich.

Artikel 58 Übertretungen Auch die Übertretungstatbestände wurden mehrheitlich unverändert übernommen. Auf Buchstabe d kann verzichtet werden, weil Widerhandlungen gegen die Vor- schriften über die Einfuhr von Tierarzneimitteln heute über die Heilmittelgesetzge- bung geregelt werden80. Neu sind die Buchstaben f (Verweigerung von Auskünften an die Kontrollorgane) und h (Widerhandlung gegen die Vorschriften über die Abgabe alkoholischer Getränke). Buchstabe j lehnt sich an den bisherigen Buchstaben k an, deckt neu aber auch die Anpreisung und Aufmachung von Lebensmitteln ab. Zudem erfasst er ebenfalls die Gebrauchsgegenstände. Im Sinne eines etwas grosszügigeren Opportunitätsprinzips soll in Zukunft auf die Strafverfolgung in leichten Fällen verzichtet werden können. Heute ist dies nur in "besonders leichten Fällen" möglich, eine Norm, die in der Praxis von einigen Kantonen gar nie angewendet wurde.

Artikel 59 Widerhandlung in Geschäftsbetrieben, Urkundenfälschung Die Artikel 6 und 7 des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes (VStrR, SR 313.0) kommen bei Widerhandlungen in Geschäftsbetrieben zur Anwendung, parallel dazu jedoch auch noch die neuen Bestimmungen über die Verantwortlichkeit des Unternehmens (Art. 102 f. StGB). Da der allgemeine Teil des Strafgesetzbuches in jedem Fall gilt, muss dies nicht speziell erwähnt werden.

Artikel 60 Strafverfolgung Die Strafverfolgung obliegt den Kantonen, ausser in den Bereichen Einfuhr, Ausfuhr und Wiederausfuhr, in denen die Bundesbehörden zuständig sind. Während das Durchführen von Strafverfahren bisher ausschliesslich der Zollverwaltung übertra- gen war (Art. 50 Abs. 2 LMG), soll künftig auch der grenztierärztliche Dienst in

78 BBl 1989 893

79 SR 311.0 80 Vgl. Art. 86 ff. des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, SR 812.21).

seinem Zuständigkeitsbereich solche Verfahren durchführen können (vgl. Art. 46 Abs. 5 EDAV). Der Bundesrat regelt die Zuständigkeiten der Eidg. Zollverwaltung und des Bundesamtes für Veterinärwesen im Rahmen seiner Organisationskompe- tenz nach dem Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 199781 (RVOG).

2. Abschnitt: Rechtsschutz

Artikel 61 Einspracheverfahren Im Unterschied zur allgemeinen Verfahrensordnung nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 196882 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) beginnt das Verfah- ren im Lebensmittelrecht bei Verfügungen über Massnahmen immer mit einer Einsprache. Diese ist bei der verfügenden Behörde einzureichen. Diese Bestimmung ist zwingend und geht allenfalls widersprechendem kantonalem Recht vor.

Artikel 62 Kantonales Verfahren Die Kantone haben, nach dem Einspracheverfahren, mindestens eine Instanz als Beschwerdeinstanz einzusetzen. Ist diese die letzte vor dem Bundesgericht, muss es sich um ein oberinstanzliches, unabhängiges Gericht handeln (Art. 86 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 200583 über das Bundesgericht, BGG). Auf den bisherigen Absatz 1 kann verzichtet werden, weil es sich hierbei um eine Selbstverständlichkeit handelt, die im Lebensmittelgesetz nicht explizit geregelt werden muss.

Artikel 63 Bundesrechtspflege Stammt die Verfügung von einer Bundesbehörde, ist nach dem Einspracheverfahren das Bundesverwaltungsgericht anzurufen (Art. 31 ff des Bundesgesetzes vom 17. Juni 200584 über das Bundesverwaltungsgericht, VGG).

Artikel 64 Fristen Sowohl die Einsprache- wie auch die Beschwerdefrist beträgt neu zehn Tage. Die Praxis hat gezeigt, dass die fünftägige Frist für das Abfassen rechtlicher Eingaben zu kurz ist. Innerhalb von fünf Tagen lässt sich ein Rechtsmittel nicht vernünftig be- gründen. Die kurze Frist war in erster Linie durch die rasche Verderblichkeit der Ware begründet. Mit den heutigen Konservierungsmethoden besteht diese Gefahr nur noch bei besonders rasch verderblichen Lebensmitteln; und bei diesen ist selbst die fünftägige Frist zu lang.

81 SR 172.010 82 SR 172.021 83 SR 173.110 84 SR 173.32

Artikel 65 Aufschiebende Wirkung und vorsorgliche Massnahmen Die Beschwerde hat im Normalfall aufschiebende Wirkung, d.h. die Verfügung kann nicht vollstreckt werden. Gerade im Lebensmittelrecht ist es jedoch notwendig, dass die Konsumentinnen und Konsumenten ohne Verzug vor unsicheren Lebensmitteln oder Gebrauchsgegenständen geschützt werden. In diesem Fall kann die verfügende Behörde mit einer kurzen Begründung schon in der Verfügung einer allfälligen Einsprache oder Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen (Abs. 1). Der Beschwerdeführer hat zwar die Möglichkeit, diese wieder herstellen zu lassen, doch entfaltet die Verfügung bis zum Entscheid der nächsten Instanz über den Entzug der aufschiebenden Wirkung vorläufig ihre Wirkung. Absatz 2 gibt der verfügenden Behörde und der Beschwerdeinstanz die Möglichkeit, selbst im Falle, dass eine Einsprache oder Beschwerde vorsorgliche Wirkung entfal- tet, die zum Schutz der Gesundheit oder zum Schutz vor Täuschung erforderlichen vorsorglichen Massnahmen anzuordnen.

8. Kapitel: Schlussbestimmungen

Artikel 66 Aufhebung bisherigen Rechts Das bisherige Lebensmittelgesetz muss mit dem Inkrafttreten des neuen aufgehoben werden.

Artikel 67 Änderung bisherigen Rechts

1. Strahlenschutzgesetz vom 22. März 199185

Vor der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl waren im Lebensmittelrecht weder Toleranz- noch Grenzwerte für Radionuklide in Lebensmitteln festgelegt. Deshalb hat das Parlament bei der Beratung des Strahlenschutzgesetzes im Jahr 1991 den Bundesrat verpflichtet, solche Werte festzusetzen. Nach dem Inkrafttreten des Strah- lenschutzgesetzes wurden die Toleranz- und Grenzwerte für Radionuklide in die Fremd- und Inhaltsstoffverordnung aufgenommen. Mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf sollen die Regelungen auch im Bereich der Radionuklide mit dem EG-Recht harmonisiert werden. Da das EG-Recht nicht für sämtliche Radionuklide Höchstkonzentrationen vorsieht, steht der zwingend formu- lierte Artikel 18 des Strahlenschutzgesetzes der Harmonisierung des schweizeri- schen Rechts mit dem EG-Recht entgegen. Er muss deshalb gestrichen werden. Durch die ersatzlose Streichung dieses Artikels würde aber eine Lücke für die Im- missionsüberwachung der schweizerischen Anlagen entstehen. Die bisherigen tief festgelegten Toleranzwerte waren für die Beurteilung der Immissionen ein nützli- ches und empfindliches Instrument und boten eine gesetzliche Grundlage für die Optimierung. Dem Bundesrat wird deshalb die Kompetenz eingeräumt, künftig Immissionsgrenzwerte für Umweltkompartimente festlegen zu können. Diese sind so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft und Technik oder aufgrund

85 SR 814.50

der Erfahrung die Immissionen unterhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflan- zen sowie deren Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden. Das Strahlenschutzgesetz verweist für die Festlegung von Höchstkonzentrationen für Radionuklide in Lebensmitteln künftig auf die Lebensmittelgesetzgebung und enthält keine eigenen Bestimmungen mehr.

2. Tierseuchengesetz vom 1. Juli 196686

Entsprechend Artikel 64 wird die Einsprachefrist auch im Tierseuchengesetz auf 10 Tage verlängert.

Arikel 68 Übergangsbestimmungen Der Tabak wird künftig nicht mehr im Lebensmittelgesetz geregelt87. Gegenwärtig ist ein neues Tabakgesetz in Ausarbeitung. Da nicht gesichert ist, dass dieses neue Gesetz rechtzeitig mit dem neuen Lebensmittelgesetz in Kraft treten kann, muss das alte Lebensmittelgesetz im Sinne einer Übergangsregelung für den Tabak weiter gelten, bis das neue Tabakgesetz verabschiedet und in Kraft gesetzt werden kann.

Artikel 69 Referendum und Inkrafttreten Diese Bestimmung beinhaltet die übliche Schlussformel. Bevor das neue Gesetz in Kraft gesetzt werden kann, muss auch das gesamte Verordnungsrecht überarbeitet und gegebenenfalls auf ein Abkommen mit der EG im Lebensmittelbereich ausge- richtet werden.

3. Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

Wie unter Ziffer 1.6 dargelegt will der vorliegende Gesetzesentwurf unter anderem die Kompetenzen des Bundes in den Bereichen Koordination der Vollzugsbehörden und internationale Beziehungen stärken. Darüber hinaus soll der Bund diejenigen wissenschaftlichen Daten erheben und analysieren können, die für die Anwendung und Weiterentwicklung dieses Gesetzes notwendig sind, er soll allein oder in Zusammenarbeit mit den Kantonen Studien durchführen können, um den Markt und den Vollzug dieses Gesetzes zu überwachen und er soll an der Aus- und Weiterbildung der Kontrollorgane mitwirken können. All diese Bestrebungen sollen - in einem zweiten Schritt - die Teilnahme der Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicherheit der EG und die Aufhebung der Grenzkontrollen für aus der EU oder dem EWR eingeführte Produkte ermöglichen. Die Einführung oder Umsetzung all dieser neuen oder erweiterten Aufgaben wird in folgenden Bereichen neue finanzielle und personelle Mittel erfordern:

86 SR 916.40

87 Vgl. die Erläuterungen zu Art. 4 Bst. f oben.

- Der Betrieb von Referenzlaboratorien nach Artikel 42 Absatz 4 wird für den Bund mit Auslagen von rund 500'000 Franken verbunden sein. Es sind rund 20 Spezialthemen zu vergeben, wobei der Bund die Übernahme eines solchen Be- reichs mit 25'000 Franken unterstützen wird (vgl. Art. 52). - Die Referenzlaboratorien werden durch die Bundesbehörden betreut und müssen koordiniert werden (Vertragswesen, Auftragserteilung, Jahresberichte usw.). Die Bundesbehörden werden die Rolle der Drehscheibe zwischen der EG- Kommission und den nationalen Referenzlaboratorien wahrnehmen müssen88. Hierfür wird eine zusätzliche Person benötigt. - Die EG-Kommission führt in Drittländern, die Lebensmittel in die EU liefern, gestützt auf Artikel 46 der VO (EG) Nr. 882/2004 Inspektionen durch, um die Übereinstimmung der Rechtsvorschriften dieser Länder mit dem EG-Recht so- wie deren Systeme der Lebensmittelsicherheit zu prüfen. Von solchen Inspekti- onen ist auch die Schweiz zwei- bis dreimal jährlich betroffen. Deren Organisa- tion ist aufwändig und verlangt eine intensive Vor- und Nachbereitung. Festgestellte Mängel müssen umgehend behoben werden, ansonsten besteht die Gefahr, dass die EU Ausfuhren nach der EU einschränkt. Will die Schweiz wei- terhin Lebensmittel in die EU exportieren, muss sie die erforderlichen Ressour- cen zur Verfügung stellen, um diese Inspektionen durchführen und die Konse- quenzen daraus ziehen zu können. Für die organisatorische und fachliche Betreuung der Inspektionen werden nach den bisherigen Erfahrungen zweihun- dert Stellenprozente benötigt. - Die Kosten für das nach Artikel 56 vorgesehene zentrale Informationssystem können erst beziffert werden, wenn genau feststeht, welche Daten erfasst wer- den, wer Zugang zum System hat und wie das System funktionieren wird. Sie werden dem Informatikrat Bund zu gegebener Zeit beantragt werden.

3.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden

Wie unter Ziffer 3.1 ausgeführt wird der Bund Laboratorien, die sich als Referenzla- boratorium zur Verfügung stellen, mit jährlich 25'000 Franken unterstützen. Wie gross der finanzielle Zusatzaufwand der Kantone für den Betrieb eines Referenzla- boratoriums sein wird, lässt sich heute nicht abschätzen. Sollten die Beiträge des Bundes zu dessen Deckung nicht ausreichen, kann allerdings davon ausgegangen werden, dass der von den Kantonen zu übernehmende Teil eher gering sein wird. Das nach Artikel 56 vorgesehene zentrale Informationssystem wird durch den Bund finanziert. Die Kantone werden es unentgeltlich benutzen können. Sie müssen jedoch innerkantonal den Datenschutz gewährleisten und regeln, wer Online-Zugriff hat. Auch dieser Zusatzaufwand wird für die Kantone nicht mit grossen Kosten verbunden sein. Zusammenfassend ergibt sich, dass die vorliegende Revision für die Kantone und die Gemeinden nicht mit einem grossen Zusatzaufwand verbunden ist. Ein solcher ergibt sich erst dann, wenn es der Schweiz - in einem zweiten Schritt - gelingt, im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände mit der EG ein Abkommen abzuschliessen. Diesfalls stünden den zusätzlichen Ausgaben aber eine Verbesse-

88 Zu den diesbezüglichen Aufgaben vgl. die Erläuterungen zu Art. 52.

rung der Lebensmittel- und Produktsicherheit sowie beträchtliche wirtschaftliche Vorteile für die Schweiz gegenüber. Kommt es zum Abschluss eines solchen Ab- kommens mit der EG, wird die diesbezügliche Botschaft dem Parlament separat unterbreitet werden.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns

Die Notwendigkeit der Revision des Lebensmittelgesetzes ergibt sich einerseits daraus, dass die Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der Produktsicher- heit der EG und am europäischen Binnenmarkt teilnehmen möchte und hierfür den "acquis communautaire" in ihr Landesrecht übernehmen muss und andererseits daraus, dass das schweizerische Lebensmittelrecht bei der Einführung der einseiti- gen Anwendung des sogenannten "Cassis-de-Dijon-Prinzips" (THG-Revision) möglichst an das EG-Recht angeglichen werden sollte. Weiter ist die Revision des Lebensmittelgesetzes auch deshalb notwendig, weil die Schweiz die von der Europä- ischen Kommission anerkannte Gleichwertigkeit ihrer Hygienebestimmungen im Bereich der Lebensmittel tierischer Herkunft mit dem EG-Recht aufrecht erhalten möchte. Schliesslich ist ein an das EG-Recht angeglichenes schweizerisches Le- bensmittelrecht auch Voraussetzung dafür, dass sich im Warenaustausch mit den EU- und EWR-Staaten keine unnötigen Handelshemmnisse ergeben. Solche Schran- ken wirken preistreibend und verunmöglichen, das in der Schweiz heute schon hohe Preisniveau auf dasjenige der umliegenden Nachbarstaaten abzusenken (vgl. auch

Ziff. 1.2.1 oben).

3.3.2 Auswirkungen auf die einzelnen gesellschaftlichen Gruppen

Das Lebensmittelgesetz bezweckt den Schutz der Konsumentinnen und Konsumen- ten. Für diese bringt die Änderung des Lebensmittelgesetzes namentlich bezüglich der Lebensmittel- und der Produktsicherheit Vorteile. Gegenüber dem bisherigen Recht wird neu das Vorsorgeprinzip explizit verankert. Die Aufnahme des Täu- schungsverbots für Gebrauchsgegenstände sowie der Einbezug des Dusch- und Badewassers in den Geltungsbereich des Gesetzes schaffen auch in diesen Bereichen ein höheres Schutzniveau. Für die Konsumentinnen und Konsumenten ebenfalls von Vorteil ist, dass die Beseitigung von Handelshemmnissen zu einem erleichterten Warenaustausch mit der EU und damit zu niedrigeren Preisen führen wird. Für die Produzenten von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen bringt der Gesetzesentwurf kaum neue Verpflichtungen. Verschiedene Pflichten, die schon nach bisherigem Verordnungsrecht gegolten haben, werden nun auch noch auf Stufe Lebensmittelgesetz abgebildet. Zudem werden dem Bundesrat mehrere Rechtset- zungskompetenzen eingeräumt, von denen er zwar Gebrauch machen kann, aber nicht muss. Ob und wenn ja in welcher Weise er davon Gebrauch machen wird, hängt von den Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EG über ein Abkom- men im Lebensmittelbereich ab. Vor der Verabschiedung entsprechender Verord- nungsbestimmungen werden die betroffenen Kreise noch Gelegenheit haben, sich dazu zu äussern.

3.3.3 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft

Losgelöst vom Verordnungsrecht haben die Bestimmungen des vorliegenden Geset- zesentwurfs kaum einen grossen Einfluss auf die Gesamtwirtschaft. Macht der Bundesrat von den ihm eingeräumten Rechtsetzungskompetenzen jedoch Gebrauch, weist die Vorlage in wirtschaftlicher Hinsicht ein grosses Potenzial auf. Die Anglei- chung der schweizerischen technischen Vorschriften an diejenigen der EG führt für Erzeugnisse, die nach in der EG geltenden Produktvorschriften hergestellt wurden, insgesamt zu einem deutlich verbesserten Zugang zum schweizerischen Markt. Dies ist umso bedeutsamer, als 82 % der schweizerischen Importe aus der EG kommen. In Kombination mit einem allfälligen Abbau der Grenzkontrollen zwischen der Schweiz und der EG und der möglichen zukünftigen Senkung beziehungsweise Abschaffung von Zöllen und mengenmässigen Beschränkungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) könnten sich sowohl der Wettbewerbsdruck als auch die Exportchancen erhöhen. Verstärkt durch andere Liberalisierungsmassnah- men – etwa im tarifären Bereich – kann die Reduktion der technischen Hemmnisse im Handel mit der EU längerfristig den Wettbewerb intensivieren und zu niedrigeren Lebensmittelpreisen beitragen. Wenn in der EG frei zirkulierende Produkte auch in der Schweiz verkehrsfähig sind, werden Markteintrittshürden für neue Anbieter gesenkt und die Wettbewerbsintensität positiv beeinflusst. Die Zahl der Wettbewer- ber ist ein zentraler preisbestimmender Faktor und wird in einer kleinen Volkswirt- schaft wie der schweizerischen am einfachsten und schnellsten durch grenzüber- schreitende Öffnung erhöht.

3.3.4 Alternative Regelungen

Würde auf die Angleichung des Lebensmittelgesetzes an das EG-Recht verzichtet, wäre eine Teilnahme der Schweiz an den Systemen der Lebensmittel- und der Pro- duktsicherheit der EG ausgeschlossen. Unterschiedliche technische Produkteanfor- derungen würden zu Handelshemmnissen führen und den Status der Schweiz als Hochpreisinsel in Europa zementieren. Ein nur sinngemässer und autonomer Nach- vollzug würde diese Nachteile zwar teilweise mildern, würde einem Abkommen mit der EG über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände aber entgegenstehen. Die europäische Kommission hat gegenüber der Schweiz bereits mehrfach signalisiert, dass die nach jeder Änderung des EG-Rechts wiederkehrende Prüfung der Gleich- wertigkeit der schweizerischen Vorschriften mit dem massgebenden EG- Lebensmittelrecht auf die bisher praktizierte Art und Weise nicht mehr in Frage kommt.

3.3.5 Zweckmässigkeit im Vollzug

Die vorliegende Revision hat keine Auswirkungen auf die Zuständigkeiten im Vollzug. Das bisherige bewährte System soll weitergeführt werden. Angesichts der engen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EG wird jedoch erforderlich sein, dass die mit der Aufsicht über den Vollzug beauftragten Bundesämter vermehrt dafür sorgen, dass der Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung landesweit nach einheitlichen Kriterien erfolgt und dass bei einem allfälligen Anschluss der Schweiz an die Systeme der Produkt- und der Lebensmittelsicherheit der EG die in diesem

Zusammenhang ergehenden Entscheide zeitgerecht in der Schweiz umgesetzt wer- den können.

4. Verhältnis zur Legislaturplanung und zum Finanzplan

Ein Freihandelsabkommen mit der EG im Agrar- und Lebensmittelbereich ist in der Botschaft vom 23. Januar 200889 über die Legislaturplanung 2007–2011 und im Bundesbeschluss vom 18. September 200890 über die Legislaturplanung 2007–2011 angekündigt. Die Totalrevision des Lebensmittelgesetzes erweist sich als unabdingbar für ein Freihandelsabkommen.

5. Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Nach Artikel 118 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV) erlässt der Bund Vorschriften über "den Umgang mit Lebensmitteln sowie mit Heilmitteln, Betäubungsmitteln, Organismen, Chemikalien und Gegenständen, welche die Gesundheit gefährden können." Der Bund hat in diesem Bereich eine umfassende Gesetzgebungskompe- tenz.

Mit Blick auf den Gesundheitsschutz erfasst das Lebensmittelgesetz neu auch das Dusch- und Badewasser. In den letzten zwanzig Jahren sind in unsachgemäss gewar- teten Duschsystemen vermehrt Fälle von Legionellen aufgetreten. Sie können töd- lich sein. Zudem werden insbesondere seitens der kantonalen Vollzugsbehörden seit längerem einheitliche Grundlagen zur Überprüfung von Schwimmbädern gefordert. Der vorliegende Revisionsentwurf trägt diesem Anliegen Rechnung. Natürliche Oberflächengewässer (Flüsse und Seen) fallen nicht in diese Kompetenz. Das Lebensmittelgesetz will die Konsumentinnen und Konsumenten aber nicht nur vor Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen schützen, welche die Gesundheit gefährden können, sondern auch vor Täuschung. In diesem Zusammenhang ist neu, dass das Täuschungsverbot künftig auch für bestimmte Gebrauchsgegenstände gelten soll. Die diesbezügliche Verfassungsgrundlage findet sich in Artikel 97 Ab- satz 1 BV. Vorschriften zum Schutz vor täuschenden Informationen, die zu einer Beeinträchtigung der Gesundheit führen können (z.B. Angabe eines zu hohen, nicht den Tatsachen entsprechenden Schutzfaktors bei Sonnencrème), lassen sich zudem auch direkt auf Artikel 118 Absatz 2 BV abstützen. Artikel 105 (Alkohol) gehörte schon bisher zu den kompetenzbegründenden Verfas- sungsbestimmungen des Lebensmittelgesetzes. Daran ändert sich unter dem neuen Entwurf nichts.

89 BBl 2008 806 825

90 BBl 2008 8549

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

5.2.1 Europäische Union

Ziel der Totalrevision des Lebensmittelgesetzes ist es, die möglichst vollständige Übereinstimmung des schweizerischen und des europäischen Rechts herzustellen. Dies soll der Schweiz ermöglichen, an den Systemen der Lebensmittelsicherheit und der Produktsicherheit der EG teilzunehmen und Lebensmittel und Gebrauchsgegens- tände ohne Zoll- und Handelsschranken ein- und auszuführen. Ob diese Ziele er- reicht werden können, hängt vom Gang der Verhandlungen mit der EG ab. Verlau- fen die Verhandlungen erfolgreich, ist denkbar, dass die heutige Regelung bei den Lebensmitteln tierischer Herkunft – in diesem Bereich wurden die Grenzkontrollen ab dem 1. Januar 2009 abgeschafft – auf sämtliche Lebensmittel und Gebrauchsge- genstände ausgedehnt wird. Im Gegenzug müsste die Schweiz garantieren, dass Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, die aus Drittstaaten über unsere Flughäfen ins Land gelangen, vollumfänglich dem EG-Recht entsprechen. Anlässlich der Totalrevision des Lebensmittelverordnungsrechts im Jahr 2005 hat sich gezeigt, dass auch eine Gesetzesrevision von Nöten ist, wenn die vollständige Übernahme des EG-Rechts ermöglicht werden soll. Zwischen der Schweiz und der EG bestehen Differenzen, die nur durch Gesetzesänderungen ausgeräumt werden können. Dies beginnt schon mit dem heutigen schweizerischen Begriff des Lebens- mittels, der sich vom EG-Recht massgeblich unterscheidet. Mit dem vorliegenden Revisionsentwurf werden diese Unterschiede beseitigt.

5.2.2 Codex Alimentarius

Wie unter Ziffer 1.1.2.4 ausgeführt haben die Standards des Codex Alimentarius keinen verpflichtenden Charakter. Bereits nach geltendem Recht ist der Bundesrat jedoch gehalten, beim Erlass seiner Bestimmungen internationale Empfehlungen zu berücksichtigen (Art. 38 Abs. 1 LMG). An diesem Grundsatz hält der vorliegende Revisionsentwurf fest (Art. 44 Abs. 1). Die Standards des Codex Alimentarius sind für das schweizerische Lebensmittelrecht deshalb namentlich in den Bereichen von Bedeutung, in denen es kein harmonisiertes EG-Recht gibt. Da die Grundsätze der Lebensmittelsicherheit durch die VO (EG) Nr. 178/2002 harmonisiert worden sind, betrifft dies vor allem technische Aspekte, die auf Stufe Verordnung geregelt wer- den.

5.2.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Die vorliegende Vorlage enthält nur die wichtigsten Bestimmungen des Lebensmittelrechts und die Rechte und Pflichten der Konsumentinnen und Konsumenten sowie der Produzentinnen und Produzenten von Lebensmitteln. Sie muss demzufolge im normalen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden.

6. Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Damit das schweizerische Lebensmittelrecht bei Bedarf rasch und effizient ans EG- Recht angepasst werden kann, enthält der Gesetzesentwurf viele Delegationsnor- men. Nur so können die oft sehr detaillierten Vorschriften ins schweizerische Recht überführt werden. Im Unterschied zu Mitgliedstaaten der EU, für welche das europä- ische Verordnungsrecht ohne Umsetzung gilt, muss die Schweiz auch die EG- Verordnungen ins nationale Recht überführen. Dies wird in vielen technischen Bereichen mit Verweisen erfolgen. Dennoch bleiben – namentlich im Bereich der EG-Richtlinien – genügend Bestimmungen, die mehr oder weniger wörtlich über- nommen werden müssen. Verglichen mit dem geltenden Recht haben sich bei den Delegationsbestimmungen in folgenden Bereichen Änderungen oder Ergänzungen ergeben: Die Artikel 7-9 und 16 enthalten die Grundlage für die Bestimmungen über die Lebensmittel- und die Produktsicherheit der LGV, die ihrerseits viele Einzelheiten an das Departement subdelegiert. Darauf basieren insbesondere die Hygieneverord- nung, die Verordnung des EDI vom 26. Juni 199591 über Fremd- und Inhaltsstoffe in Lebensmitteln, die Verordnung des EDI vom 23. November 200592 über Bedarfsge- genstände und die Verordnung über den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung. Ob diese Departementsverordnungen bei der noch anstehenden Überarbeitung des Verordnungsrechts in ihrer heutigen Struktur belassen oder auf die Verordnungs- struktur der EG ausgerichtet werden, steht zum heutigen Zeitpunkt noch nicht fest (vgl. Ziff. 1.7 oben). Artikel 12: Die Bewilligungs- und Meldepflicht ist ein wesentliches Element des EG-Rechts. Die Regelung der Ausnahmen ist dem Bundesrat delegiert. Er wird sich dabei am europäischen Recht orientieren. Artikel 13: Auch bei der Kennzeichnung sollen Ausnahmen durch den Bundesrat möglich sein. Artikel 14: Diese Bestimmung ist die Grundlage für alle Kennzeichnungsvorschrif- ten, von denen die Grundsätze in der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständever- ordnung und die Details in der Kennzeichnungsverordnung geregelt sind. Artikel 15: Der Bundesrat erhält mit dieser Delegation die Kompetenz, den gesund- heitsgefährdenden Alkoholkonsum, insbesondere von Jugendlichen zu regeln. Artikel 17 enthält analoge Delegationsnormen für Gebrauchsgegenstände. Artikel 21: Die Bestimmungen, die diese Delegationsnormen umsetzen, beruhen über weite Strecken auf wissenschaftlichen Erkenntnissen, die im Rahmen des Codex Alimentarius oder der europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) gewonnen werden. Die Selbstkontrolle nach Artikel 25 ist eine zentrale Bestimmung des modernen Lebensmittelrechts. Auch hier müssen die genauen Pflichten durch den Bundesrat festgelegt werden. In den Artikeln 29-32 delegiert der Gesetzgeber dem Bundesrat die Befugnis, die kantonale Lebensmittelkontrolle – nach der Vorgabe der VO (EG) Nr. 882/2004 – zu regeln.

91 SR 817.021.23 92 SR 817.023.21

Ziel der Delegationsnorm von Artikel 42 ist die Koordination der diversen Kontrol- len, um zu verhindern, dass Betriebe innert kurzer Zeit von drei verschiedenen Organen nach ähnlichen Gesichtspunkten kontrolliert werden. Artikel 45 delegiert dem Bundesrat die Kompetenz, im Rahmen seiner Zuständigkeit völkerrechtliche Verträge abzuschliessen, namentlich im Bereich der Konformitäts- bewertungen. Die Artikel 54-56 delegieren dem Bundesrat die Befugnis, ergänzende Datenschutz- bestimmungen zu erlassen.