Schweizerische Eidgenossenschaft Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Confederation suisse Bundesamt für Justiz BJ Confederazione Svizzera Confederaziun svizra

Erläuternder Bericht

zum Vorentwurf des Bundesgesetzes über die Koordination des Asyl- und des Auslieferungsverfahrens

Bundesamt für Justiz Bern, Juni 2009

Übersicht

Eine von der Vorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements am 25. August 2008 eingesetzte Arbeitsgruppe untersuchte unter der Federführung des Bundesamtes für Justiz, wie parallel laufende Asyl- und Auslieferungsverfahren besser koordiniert werden können. Auslöser waren verschiedene Auslieferungsfälle, in denen die strafrechtlich verfolgte Person die Schweiz um Asyl ersuchte. Bei der Abwicklung der parallelen Asyl- und Auslieferungsverfahren kam es zu Koordinati- onsproblemen. Die zeitlichen und inhaltlichen Koordinationsdefizite, die bei etwa drei Fällen pro Jahr ernsthafte Probleme schaffen, sind auf mehrere Faktoren zurückzuführen. Es gibt systembedingte Unterschiede beim Verfahren und beim Rechtsmittelweg. Die Asyl- und die Auslieferungsverfahren fallen in die Zuständigkeit verschiedener Bundesbehörden, und es gelten unterschiedliche Rechtsmittelwege. Im Einzelfall kann dies widersprüchliche Asyl- und Auslieferungsentscheide zur Folge haben und zu Verfahrensverzögerungen führen. Die Koordinationsschwierigkeiten rühren aber auch daher, dass für beide Verfahren unterschiedliche Zielsetzungen gelten. Beim Asylverfahren steht der Schutz der asylsuchenden Person vor Verfolgung im Vor- dergrund, beim Auslieferungsverfahren hingegen steht das Interesse der Strafverfol- gung im Zentrum. In beiden Verfahren müssen die Asyl- und die Auslieferungsbe- hörden die konkrete Gefährdung der betroffenen Person im Heimatstaat prüfen. Im Vordergrund steht eine Lösung, welche die Informationsbeschaffung zwischen den Asyl- und den Auslieferungsbehörden verbessert, das Asylverfahren beschleu- nigt und dank dem sich widersprüchliche Asyl- und Auslieferungsentscheide vermei- den lassen. Die Massnahmen sollen möglichst wenig in das Verfahrensrecht eingrei- fen, einer unverhältnismassig langen Auslieferungshaft vorbeugen, eine unnötige Verfahrensverzögerung vermeiden und keine Entscheide in juristischen Fremdberei- chen erfordern. Das vorgeschlagene Modell öffnet im Asylbereich in wenigen Einzelfällen den Zugang zum Bundesgericht. Dies ermöglicht ein Zusammenführen des Asyl- und des Auslieferungsverfahrens auf der Stufe des Bundesgerichts und eine gebührende Berücksichtigung des non-refoulement-Gebots. Der Zugang zum Bundesgericht im Asylbereich bleibt auf wenige Einzelfälle beschränkt, so dass die Änderung bei der Rechtsmittelordnung vertretbar ist. Als ergänzende Massnahmen sollen im Asylver- fahren das Beschleunigungsgebot gesetzlich verankert sowie im Asyl- und im Auslie- ferungsverfahren eine Verpflichtung zum gegenseitigen Aktenbeizug eingeführt werden. Für die Umsetzung der Lösungsmassnahmen sind Anpassungen im Bundesgerichts-, im Asyl- und im Rechtshilfegesetz notwendig.

Bericht

l Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Diverse Auslieferungsfälle, in denen die strafrechtlich verfolgte oder verurteilte Person die Schweiz um Asyl ersuchte, haben gezeigt, dass bei parallelen Asyl- und Auslieferungsverfahren Koordinationsprobleme mit nachteiligen Folgen entstehen können. Pro Jahr gibt es rund 10 Fälle, in denen parallel ein Asyl- und Auslieferungsverfah- ren hängig ist.1 Davon bieten etwa drei Fälle erhebliche Probleme, d.h. knapp 2% von den an die Schweiz gerichteten Auslieferungsersuchen. Der geringen Zahl der Problemfälle steht die Tatsache gegenüber, dass die Auswirkungen im Einzelfall belastend und stossend sein können. Diese Fälle können dazu führen, dass einerseits eine im Ausland strafrechtlich verfolgte Person, die in der Schweiz ein Asylgesuch gestellt hat, ungebührlich lange in Auslieferungshaft sitzen muss oder andererseits die Schweiz solche Personen nicht ausliefern kann. Vor diesem Hintergrund setzte die Vorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements am 25. August 2008 eine Arbeitsgruppe ein mit dem Ziel, Verbesserungsmöglichkeiten bei der Koordination der beiden Verfahren zu prüfen. Die Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern des Bundesstrafge- richts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Departements für auswärtige Angele- genheiten (Direktion für Völkerrecht) und des Eidgenössischen Justiz- und Polizei- departements (Bundesamt für Migration und Bundesamt für Justiz), lieferte ihren Schlussbericht am 18. Februar 2009 mit Lösungsvorschlägen ab.2 Dieser Bericht bildet die Grundlage für die Vorlage.

1.1.1 Problemanalyse

1.1.1.1 Geltendes Verfahren

Das Asyl- und das Auslieferungsverfahren fallen in die Zuständigkeit von zwei verschiedenen Bundesämtern: Das Bundesamt für Migration (BFM) entscheidet über Asylanträge, das Bundesamt für Justiz (BJ) über Fahndungs- und Ausliefe- rungsersuchen. Der Asylentscheid des BFM wird abschliessend vom Bundesverwal- tungsgericht beurteilt, während der Auslieferungsentscheid des BJ vom Bundes- strafgericht und in letzter Instanz vom Bundesgericht beurteilt wird, sofern ein

Die Schweiz erhält jährlich über 200 Auslieferungsersuchen vom Ausland (2008: 259 Ersuchen; 2007: 215 Ersuchen). Mitglieder der Arbeitsgruppe: Rudolf Wyss, (Präsident), Erwin Jenni, Astrid Offner, Philippe Gerber, (Bundesamt für Justiz); Mario Vena (Bundesverwaltungsgericht); Cornelia Cova (Bundesstrafgericht); Matthias Keusch (Bundesamt für Migration), Dieter Cavalleri (Direktion für Völkerrecht).

besonders bedeutender Fall vorliegt.3 Diese Rechtsmittelordnung geht auf die Justiz- reform zurück und gilt seit dem l. Januar 2007.4 Massgebend für das Asylverfahren ist die Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 195l 5 . Sie untersagt die Ausweisung oder Rückführung eines Flüchtlings in ein Land, wo das Leben oder die Freiheit des Betroffenen wegen seiner Rasse, Religion, Staatszu- gehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Anschauungen gefährdet wäre (Art. 33 Abs. 1). Diese Bestimmung, die das non-refoulement-Prinzip verankert, schliesst eine Auslieferung an den Verfol- gerstaat aus. Im Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 19576 wird der Grundsatz des non-refoulement ebenfalls festgehalten (Art. 3 Ziff. 2): Für Flüchtlin- ge besteht keine Auslieferungsverpflichtung, soweit die Auslieferung von dem Staat verlangt wird, in dem eine Gefährdung droht. Das Rechtshilfegesetz vom 20. März 1981 (IRSG)7 enthält in Artikel 2 eine ähnliche Regelung. Das Auslieferungsverbot bei drohender Folter oder grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestra- fung gehört zum zwingenden Völkerrecht. Es ergibt sich aus Artikel 3 der Europäi- schen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK)8 und stützt sich im schweizerischen Landesrecht auf Artikel 25 Absatz 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999(BV;SR101).9 Sowohl im Asyl- wie auch im Auslieferungsverfahren muss die konkrete Gefähr- dung der betroffenen Person im Verfolgerstaat abgeklärt werden. Dies führt auf- grund der Parallelität der beiden Verfahren dazu, dass weitgehend die gleichen Fragen von zwei Bundesstellen aus unterschiedlicher Optik untersucht und von verschiedenen Gerichten des Bundes überprüft werden. Hinzu kommen praktische Probleme, weil zwischen den Datenbanken der beiden Bundesämter keine automati- sierte Schnittstelle besteht. Nach geltender Praxis des Bundesgerichts kann eine Person, die parallel zu einem Auslieferungsverfahren um Asyl ersucht, nicht an den Verfolgerstaat ausgeliefert werden, solange das Asylgesuch nicht rechtskräftig abgelehnt worden ist. Hat eine Person den Flüchtlingsstatus erhalten, so darf ein Auslieferungsverfahren nur durch- geführt werden, wenn das Asyl vorgängig widerrufen worden ist.10

3 Über die Einrede des politischen Delikts entscheidet das Bundesstrafgericht in erster Instanz (Art. 55 Abs. 2 IRSG). 4 Der Ständerat war bei der Beratung des Bundesgerichts- und des Verwaltungsgerichts- gesetzes ursprünglich dem Vorschlag des Bundesrates gefolgt, der für Auslieferungs- und Rechtshilfeentscheide das Bundesverwaltungsgericht als erste und letzte Beschwerde- instanz vorsah (01.023; AB 2003 S 875). 5 SR 0.142.30 6 SR 0.353.1 7 SR 351.1 8 SR 0.101 9 z.B. BGE lC_205/2007 vom 18. Dez. 2007 (E. 6.3). 10 z.B. BGE 1A.267/2005 vom 14. Dez. 2005 (E. 3).

1.1.1.2 Mängel des Verfahrens

Die getrennten Verfahren und unterschiedlichen Rechtsmittelwege im Asyl- und Auslieferungsverfahren können zu Informationsdefiziten führen. Es sind wider- sprüchliche Asyl- und Auslieferungsentscheide möglich. Dies kann im Einzelfall eine unverhältnismässig lange Auslieferungshaft zur Folge haben. So musste in einem Auslieferungsverfahren mit der Türkei, in dem das Bundesgericht die Auslie- ferung grundsätzlich bewilligt hatte, der Verfolgte nach drei Jahren Auslieferungs- haft entlassen werden, nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Flüchtlingsei- genschaft bejaht hatte." In einem Aus l ieferungs verfahren mit Kroatien wurde der Verfolgte trotz Vorliegens eines rechtskräftigen Auslieferungsentscheids nach über einem Jahr aus der Auslieferungshaft entlassen, weil das Bundesstrafgericht die Haft im Verhältnis zur Vollstreckung einer 20-monatigen Freiheitsstrafe als zu lange betrachtete und das Bundesverwaltungsgericht über die Asylfrage noch nicht ent- schieden hatte.12 Im letzten Fall konnte die Schweiz ihrer Auslieferungspflicht wegen Flucht des Verfolgten nicht nachkommen. Aufgrund dieser systembedingten Unterschiede können sich bei parallelen Asyl- und Auslieferungsverfahren, bei denen eine allfällige diskriminierende Verfolgung, eine Verfolgung wegen eines politischen Delikts oder die Gefahr einer unmenschlichen Behandlung zu prüfen sind, Koordinationsschwierigkeiten ergeben. Sie sind u.a. darauf zurückzuführen, dass die beiden Verfahren unterschiedliche Zielsetzungen haben und daher verschiedenen Regeln unterliegen. Die nachfolgende Übersicht zeigt die wesentlichen Unterschiede auf.

r Äsylverfahren , : . A'üslieferungsverfähreür- /' Beim Asylverfahren steht der Schutz Beim Auslieferungsverfahren steht das vor Verfolgung im Mittelpunkt; ein Interesse der Strafverfolgung im Vor- Asylgesuch darf voraussetzungslos dergrund. gestellt werden und hat gegenüber allen Behörden Geltung. Im Asylverfahren steht der Schutz der Im Auslieferungsverfahren steht das antragstellenden Person im Zentrum. Ersuchen eines anderen Staates um Die Flüchtlingseigenschaft bzw. die Auslieferung einer Person zwecks Asylunwürdigkeit muss von Amtes Strafverfolgung oder Strafvollstre- wegen geprüft werden. Diese Prüfung ckung im Vordergrund. Dabei werden dient dazu, eine strafrechtlich legitime in der Regel keine Schuld- und Tatfra- Verfolgung (prosecution) von einer gen geprüft. 13 asylrechtlich potentiell relevanten Ver- folgung (persecution) zu unterschei- den. Das non-refoulement-Gebot bildet den Im Auslieferungsverfahren ist das non- Kern des Asylverfahrens. refoulement-Gebot eine Völker- und verfassungsrechtliche Barriere gegen eine sonst zulässige Auslieferung.

1 ' Fall E. (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-4286/2008 vom 17. Okt. 2008). 12 Fall P. (Urteil des Bundesstrafgerichts RR.2008.46 vom 22. April 2008). 13 Siehe BGE l A.80/2004 vom 8. Juli 2004 und BGE 1A.288/2004 vom 28. Febr. 2005.

Im Asyl- und Wegweisungsverfahren Im Auslieferungsverfahren können vom werden diplomatische Garantien nicht ersuchenden Staat diplomatische eingeholt.14 Garantien verlangt werden, insbeson- dere zur Einhaltung der Grundrechte.15

Als Illustration für Fallkonstellationen, die Probleme bieten können, mögen folgende Beispiele dienen: - Ein Asylgesuch wird kurz vor oder nach einer Festnahme zwecks Auslie- ferung an den Heimat- und Verfolgerstaat eingereicht. — Ein Asylentscheid ist rechtskräftig, und das Auslieferungsverfahren ist noch hängig. — Ein Auslieferungsentscheid ist rechtskräftig, und kurz vor dem Vollzug der Auslieferung reicht die betroffene Person ein Asylgesuch ein. — Ein Auslieferungsentscheid ist rechtskräftig, aber es steht noch der Asyl- entscheid aus. — Einer betroffenen Person wurde die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt; da- nach ersucht der Verfolgerstaat um ihre Auslieferung; es stellt sich die Frage des Asylwiderrufs bzw. der Aberkennung der Flüchtlingseigen- schaft.

1.2 Untersuchte Lösungsmöglichkeiten

1.2.1 Leitgedanken

Bei den Lösungsmodellen, welche die heutige Verfahrenssituation verbessern sollen, stehen vier Überlegungen im Mittelpunkt. Die Lösung soll sich widersprechende Asyl- und Auslieferungsentscheide soweit wie möglich ausschliessen, möglichst wenig in das Verfahrensrecht eingreifen, eine unverhältnismässig lange Ausliefe- rungshaft vermeiden und keine Entscheide in juristischen Fremdbereichen erfordern. Wegleitende Kriterien sind: Einheitlichkeit des Asyl- und des Auslieferungsent- scheides; Einfachheit der Lösung; Zeitfaktor (Haftfälle / Vermeidung von Verfah- rensverzögerungen); Arbeiten im angestammten Fachbereich der jeweiligen Behör- de.

1.2.2 Diskutierte Lösungsmodelle

Die analysierten Massnahmen und Lösungsvarianten lassen sich wie folgt zusam- menfassen: - Verfahrensregeln, mit denen Informationsdefizite zwischen den Asyl- und den Auslieferungsbehörden behoben werden können und das Asylverfah- ren beschleunigt werden soll;

14 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-4286/2008 vom 17. Okt. 2008, E. 4.8.2. 15 BGE 1C_205/2007 vom 18. Dez. 2007; siehe auch Kritik des LTNHCR, in: Guidance Note on Extradition and International Refugee Protection (April 2008), Randziffer 29.

- Änderungen beim erstinstanzlichen Verfahren und beim Beschwer de ver- fahren, mit denen widersprüchliche Asyl- und Auslieferungsentscheide korrigiert bzw. verhindert werden sollen; Neuregelung der Kompetenzen der Fachbehörden und der beiden erstin- stanzlichen Gerichte des Bundes bei der Beurteilung der politischen Ver- folgung und/oder des Bundesgerichts, das in letzter Instanz über die Flüchtlingseigenschaft und die Auslieferung entscheidet; - Sistierung des Auslieferungsverfahrens bis zum Vorliegen eines erstin- stanzlichen Asylentscheids. Kein Modell bringt die Ideallösung. Alle haben ihre Vor- und Nachteile. Gemeinsam ist allen Modellen, dass sie nicht sämtliche Fallkonstellationen abdecken können. Dies trifft vor allem auf die Fälle zu, in denen das Asylverfahren dem Ausliefe- rungsverfahren nachgelagert ist und die beiden Verfahren zeitlich stark auseinander- liegen. Gegen Lösungsmodelle, die einen Eingriff in die Kompetenzen der beiden erstin- stanzlichen Gerichte des Bundes vorsehen (z.B. gemischte Urteilskammern), spre- chen vor allem Praktikabilitätsüberlegungen. Ein System mit gemischten Gerichts- kammern ist zudem der schweizerischen Rechtsordnung fremd. Es birgt die Gefahr, dass Richter, die an beiden Verfahren mitwirken, nach der Teilnahme am ersten Verfahren als befangen betrachtet werden müssen. Eine Zusammenführung des Asyl- und des Auslieferungsverfahrens bei der Fachbe- hörde (Bundesamt für Justiz oder Bundesamt für Migration) oder auf der Rekurs- ebene bringt keine echte Verbesserung, weil diese Lösungsvarianten am unter- schiedlichen Rechtsmittelweg nichts ändern und somit widersprüchliche Asyl- und Auslieferungsentscheide nicht völlig ausschliessen können. Eine Sistierung des Auslieferungsverfahrens bis zum Vorliegen eines erstinstanzli- chen Asylentscheids wäre für Fälle, in denen die Einrede einer politischen Verfol- gung nicht offensichtlich unbegründet erscheint, ein denkbarer Lösungsansatz. Das Hauptargument gegen diese Lösung sind der Zeitfaktor und das Missbrauchspotenti- al. Das Aus l ieferungs verfahren würde länger dauern und die betroffene Person müsste länger in Auslieferungshaft bleiben, weil mit dem Auslieferungsentscheid und dem Beschwerdeverfahren zugewartet werden müsste, bis ein rechtskräftiger Entscheid über das Asylgesuch vorliegt. Dadurch entstünde ein Konflikt mit dem Beschleunigungsgebot, das im Auslieferungsverfahren gilt (Art. 17'a IRSG). Nach heutiger Praxis wird das Auslieferungsverfahren bis zum letztinstanzlichen Ent- scheid des Bundesgerichts durchgeführt. Nach dem ablehnenden Beschwerdeent- scheid über das Asylgesuch kann die verfolgte Person sofort ausgeliefert werden. Bei einer Sistierung des Auslieferungsverfahrens wäre dies kaum möglich, weil im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Asylentscheids noch kein rechtskräftiger Ausliefe- rungsentscheid vorläge. Das Asylverfahren könnte in diesen Fällen dazu miss- braucht werden, das Auslieferungsverfahren zu verzögern.

1.3 Die vorgeschlagene Neuregelung

Das Modell, das im Asylbereich in wenigen Einzelfällen den Zugang zum Bundes- gericht öffnet und damit parallele Asyl- und Auslieferungsverfahren auf der Stufe des Bundesgerichts zusammenführt, stellt die bestmögliche Lösung dar. Daneben

werden mit dem Beschleunigungsgebot im Asylverfahren und dem Aktenbeizug in beiden Verfahren zwei Massnahmen für eine bessere Koordination der Verfahren vorgeschlagen. Die vorgesehene Lösung sieht wie folgt aus: • Das Bundesgericht wird in parallelen Asyl- und Auslieferungsverfahren letzte Beschwerdeinstanz. • Für die Asylverfahren wird das Beschleunigungsgebot verankert. • Für die Asyl- und die Auslieferungsverfahren wird die gegenseitige Ak- teneinsicht eingeführt.

1.4 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen

Lösung Das Lösungsmodell mit dem Bundesgericht als letzte Beschwerdeinstanz in beiden Verfahren hat den Vorteil, dass weder in das Verfahrensrecht noch in die Zuständig- keit der Fachbehörden und der erstinstanzlichen Gerichte des Bundes eingegriffen wird. Das Asyl- und das Auslieferungsverfahren können weiterhin von unterschied- lichen Behörden in separaten Verfahren durchgeführt werden. Die beiden Verfahren werden auf der Stufe des Bundesgerichts zusammengeführt. Dies erlaubt eine ein- heitliche Rechtsprechung im Asyl- und im Auslieferungsbereich unter voller Beach- tung des non-refoulement-Gebots. Der Nachteil dieses Lösungsmodells besteht darin, dass die vorgesehene Beschwer- demöglichkeit an das Bundesgericht eine Änderung beim bundesgerichtlichen Verfahren mit sich bringt und zu einer gewissen Rechtsungleichheit führt, weil eine begrenzte Zahl von asylsuchenden Personen den Asylentscheid des Bundesverwal- tungsgerichts vom Bundesgericht überprüfen lassen kann. Eine Zuständigkeit des Bundesgerichts im Asylbereich ist insofern neu, als das Bundesgericht seit seinem Bestehen nie zur Beurteilung von Beschwerden gegen Asylentscheide zuständig gewesen ist. Das Parlament hat die Zuständigkeit des Bundesgerichts im Asylbe- reich in der jüngsten Vergangenheit abgelehnt. Diesem Umstand wird dahingehend Rechnung getragen, dass der Zugang zum Bundesgericht im Asylbereich nur für einzelne Ausnahmekonstellationen vorgese- hen wird. Die Geschäftslast des Bundesgerichts wird unter dieser Regelung nur leicht ansteigen, da pro Jahr vermutlich mit etwa zehn Beschwerdefällen aus dem Asylbereich zu rechnen ist. Mit der Öffnung des Rechtsmittelwegs an das Bundesgericht für Einzelfälle im Asylbereich wird allerdings von der Stossrichtung der Totalrevision der Bundes- rechtspflege abgewichen (keine Beurteilung der Asylentscheide durch das Bundes- gericht). Zudem ist der Zugang zum Bundesgericht im Unterschied zum Ausliefe- rungsverfahren nicht auf besonders bedeutende Fälle beschränkt.16 Diese Ein- schränkung drängt sich aber im Asylverfahren wegen der geringen Zahl der mög-

16 Artikel 84 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) lässt gegen einen Auslieferungs- entscheid eine Beschwerde an das Bundesgericht zu, wenn es sich um einen besonders bedeutenden Fall handelt. Ein besonders bedeutender Fall liegt insbesondere vor, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass elementare Verfahrensgrundsätze verletzt worden sind oder das Verfahren im Ausland schwere Mängel aufweist.

liehen Beschwerdefälle kaum auf. Zudem wären im Asylverfahren andere Kriterien notwendig als im Auslieferungsverfahren. Die zusätzlich vorgeschlagenen Massnahmen bezwecken wie die Beschwerde an das Bundesgericht eine bessere zeitliche und inhaltliche Koordination der Asyl- und der Auslieferungsverfahren, damit es keine sich widersprechenden Asyl- und Ausliefe- rungsentscheide mehr geben kann. Mit dem Beschleunigungsgebot soll sichergestellt werden, dass die Asylbehörden dem Asylgesuch einer Person hohe Priorität einräu- men, wenn diese gleichzeitig Gegenstand eines Auslieferungsverfahrens ist. Mit dem Aktenbeizug soll bereits auf der Stufe der Fachbehörde alles daran gesetzt werden, dass sich der Asyl- und der Auslieferungsentscheid bei der Frage der politi- schen Verfolgung auf die gleichen Informationen abstützt. Aus den erwähnten Gründen drängt sich das vorgeschlagene Modell als bestmögli- che Lösung auf.

1.5 Rechtsvergleich und Verhältnis zum europäischen

Recht Die Ausgangslage in den Nachbarländern Deutschland, Frankreich, Italien und Österreich ist insofern mit derjenigen in der Schweiz vergleichbar, als auch dort die Asyl- und die Auslieferungsverfahren von unterschiedlichen Behörden in getrennten Verfahren durchgeführt werden. Die Lösungsansätze in den einzelnen Ländern weichen jedoch stark voneinander ab und sind kaum auf die schweizerischen Ver- hältnisse übertragbar. Die folgenden Ausführungen stützen sich auf eine Studie des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung vom 20. Oktober 2008 sowie auf Informationen von Asyl- und Auslieferungsexpertinnen und -experten aus drei Nachbarländern. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das Verhältnis von Asyl- und Ausliefe- rungsverfahren in keinem Nachbarstaat explizit geregelt ist. In der Praxis kann in Deutschland, Österreich und unter bestimmten Voraussetzungen auch in Italien ein Auslieferungsverfahren einem Asylverfahren vorgehen, während in Frankreich das Asylverfahren Vorrang hat.

Deutschland Das deutsche Recht sieht kein generelles Verbot der Auslieferung von Asylberech- tigten vor. Das Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen spricht in §

6 Absatz 2 von einer engen Verknüpfung mit der Gewährleistung des Asylrechts für

politisch verfolgte Personen. Im Auslieferungsverfahren muss der deutsche Richter die konkrete Gefährdung der auszuliefernden Person selbständig prüfen. Er ist dabei aber nicht an vorhergehende Entscheide der Asylbehörde, die eine Verwaltungsbe- hörde ist, gebunden. Das deutsche Asylverfahrensgesetz schliesst in § 4 Satz 2 eine Bindungswirkung der Statusentscheidung über die Gewährung von Asyl für das Auslieferungsverfahren ausdrücklich aus. Es ist möglich, dass ein Asylgesuch einer Person nicht mehr geprüft wird, gegen die ein rechtskräftiger Auslieferungsent-

scheid vorliegt. Die Nichtbindung der deutschen Gerichtsbehörden an die Asylaner- kennung stösst in der Wissenschaft auf Kritik. 17

Frankreich Das französische Recht enthält keine spezielle Regelung über das Zusammenspiel des Asyl- und des Auslieferungsverfahrens. In der Praxis wird das Auslieferungsver- fahren sistiert, sobald ein Antrag auf Asyl gestellt worden ist. In beiden Verfahren wird die Frage der politischen Verfolgung getrennt geprüft. In letzter Instanz kann in beiden Verfahren der Conseil d'Etat angerufen werden, so dass widersprüchliche Asyl- und Auslieferungsentscheide kaum vorkommen.

Italien Im italienischen Recht fehlt eine explizite Regelung über das Verhältnis von Asyl- und Auslieferungsverfahren. Weder der Codice di procedura penale noch die Asyl- gesetzgebung enthalten konkrete Hinweise. Die Asylgesetzgebung hält den Grund- satz fest, dass der Flüchtlingsstatus oder ein subsidiärer Schutz verweigert werden kann, wenn dieser Status schon erteilt wurde, bzw. widerrufbar ist, wenn ein beson- ders schweres Verbrechen oder Vergehen begangen wurde. Ein Auslieferungsver- fahren scheint nicht ausgeschlossen, wenn alle Voraussetzungen vorliegen.

Österreich Das österreichische Recht spricht sich über mögliche Zusammenhänge zwischen Asyl- und Auslieferungsrecht nicht aus. Das Bundesgesetz über die Auslieferung und Rechtshilfe in Strafsachen von 1979 enthält in § 19 das Refoulement-Verbot. Der Flüchtlingsstatus stellt nur eine, wenn auch starke Vermutung für die Unzulässigkeit einer Auslieferung dar. Die Tatsache, dass der verfolgten Person in Österreich oder in einem anderen Staat bereits Flüchtlingsstatus zuerkannt wurde, legt zwar die Annahme politischer Verfolgung nahe, macht jedoch die Auslieferung nicht schlechthin unzulässig. Die Gefahr der politischen Verfolgung ist im Auslieferungs- verfahren unabhängig von einem eventuellen Asylverfahren zu beurteilen. Weder das Gericht noch das Bundesministerium für Justiz sind in ihrer Entscheidung an den Ausgang des Verfahrens vor einer anderen Verwaltungsbehörde gebunden. Bei Vorliegen eines rechtskräftigen Auslieferungsentscheids wird die Auslieferung in der Regel trotz hängigem Asylverfahren vollzogen. Es besteht keine Verpflichtung, ein Aus l ieferungs verfahren zu sistieren, wenn ein Asylverfahren hängig ist.

1.6 Umsetzung

Das vorgeschlagene Lösungsmodell will die Koordinationsdefizite bei parallelen Asyl- und Auslieferungsverfahren durch Einschaltung des Bundesgerichts beheben, indem im Asylverfahren - in Abweichung zum bestehenden Rechtsmittelsystem - der Zugang zum Bundesgericht geöffnet werden soll. Der Zugang bleibt indessen

17 Prof. Dr. Otto Lagodny, Professor für österreichisches und ausländisches Straf- und Strafverfahrensrecht sowie Strafrechtsvergleichung an der Universität Salzburg, kommt in einem Gutachten zum Schluss, dass die Regelung verfassungs- und völkerrechtswidrig ist.

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auf klar umschriebene Fälle beschränkt, so dass die Änderung bei der Rechtsmittel- ordnung zumutbar und für das Bundesgericht verkraftbar sein sollte. Zwei zusätzliche Massnahmen - ein Beschleunigungsgebot im Asylverfahren und der gegenseitige Aktenbeizug - bezwecken, bei parallelen Asyl- und Auslieferungs- verfahren das erstinstanzliche Verfahren auf der Stufe der Fachbehörden sowie das Beschwerdeverfahren vor den erstinstanzlichen Gerichten des Bundes besser aufein- ander abzustimmen. Für die Umsetzung der vorgeschlagenen Lösungsmassnahmen sind diverse Geset- zesanpassungen notwendig. Die Änderungen betreffen drei Bundesgesetze und müssen gemäss Artikel 164 Absatz l der Bundesverfassung in der Form eines Bun- desgesetzes ergehen. Der Änderungserlass ist dem fakultativen Referendum unter- stellt.

2 Erläuterungen zu den Gesetzesänderungen

2.1 Änderung im Asylgesetz

Art. 37 Abs. 4 und 109 Abs. 5 Im Asylverfahren soll sichergestellt sein, dass über das Asylgesuch einer Person möglichst ohne Verzug entschieden wird, wenn diese Person gleichzeitig in Auslie- ferungshaft sitzt. Diese Asylfälle sollen von allen betroffenen Behörden prioritär behandelt werden, um eine unverhältnismässig lange Haftdauer im Auslieferungs- verfähren zu verhindern. Auf die Festsetzung einer Behandlungsfrist wurde aus Praktikabilitätsgründen verzichtet. Ordnungsfristen sind in der Regel nur in beschränktem Umfang durch- setzbar. Das Beschleunigungsgebot wird im Asylgesetz mit einer Ergänzung von Artikel 37 und 109 verankert.

Art. 4la und 108a Bei parallelen Asyl- und Auslieferungsverfahren ist es wichtig, dass die Asyl- und Auslieferungsbehörden und die Rechtsmittelinstanzen in voller Sachkenntnis ent- scheiden. Dies bedingt, dass sich die Behörden gegenseitig über den Verfahrenstand informieren und die Akten des anderen Verfahrens beiziehen. Dadurch können Entscheide vermieden werden, die sich auf unterschiedliche Informationen abstützen und sich wegen Informationsdefiziten widersprechen. Dies ist vor allem mit Blick auf die Abklärungen zum non-refoulement-Gebot von Bedeutung. Der Aktenbeizug soll sich auf das Papierdossier beschränken. Ein Online-Zugriff auf elektronische Dossiers ist nicht vorgesehen. Die Verpflichtung zum Aktenbeizug aus dem Auslieferungsverfahren erfordert im Asylgesetz zwei neue Bestimmungen: Artikel 41 a bezieht sich auf das erstinstanzli- che Verfahren und Artikel 108a auf das Beschwerdeverfahren auf Bundesebene.

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2.2 Änderung im Bundesgerichtsgesetz

Art. 83Bst. d Ziff. l Nach geltendem Recht ist eine Beschwerde an das Bundesgericht in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten gegen Asylentscheide ausgeschlossen. Neu soll im Asylbereich in begrenzten Fällen ein Beschwerdeentscheid des Bundesverwaltungs- gerichts beim Bundesgericht anfechtbar sein. Der Zugang zum Bundesgericht im Asylbereich soll beschränkt werden auf Asylbe- schwerdeentscheide des Bundesverwaltungsgerichts, die sich gegen asylsuchende Personen richten, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor dem diese Personen Schutz suchen. Im Zentrum stehen die Konstellationen, in denen parallel zum Asylverfahren ein Auslieferungsverfahren hängig ist oder ein rechts- kräftiger Auslieferungsentscheid vorliegt. Beschwerdegegenstand ist der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts über die Anerkennung oder Nichtanerkennung der Flüchtlingseigenschaft bzw. die Asylertei- lung oder Asylverweigerung. Die Beschwerdeberechtigung wird angesichts der geringen Zahl der möglichen Beschwerdefälle nicht weiter eingeschränkt, um bei- spielsweise die Anfechtung eines Nichteintretens- oder eines Kostenentscheids oder die Beschwerde in einem unbedeutenden Fall explizit auszuschliessen. Das Bundes- gericht kann somit nur bei parallelen Asyl- und Auslieferungsverfahren und nur in den erwähnten Konstellationen angerufen werden. In den übrigen Asylverfahren besteht weiterhin keine Beschwerdemöglichkeit an das Bundesgericht. Die neue Beschwerdemöglichkeit im Asylwesen erfordert im Bundesgerichtsgesetz eine Ergänzung von Artikel 83 Buchstabe d Ziffer l. Die Beschwerde steht der von einem Asyl- und Auslieferungsverfahren betroffenen Person wie auch dem Bundesamt für Migration offen. Die Beschwerdelegitimation der betroffenen Person ergibt sich aus der allgemeinen Bestimmung von Artikel 89 Absatz l des Bundesgerichtsgesetzes. Das Departement ist nach Artikel 89 Absatz 2 Buchstabe a des Gesetzes zur Beschwerde legitimiert. Das Beschwerderecht des Departements kann in einer Verordnung an das Bundesamt delegiert werden. 18

Art. 107 Abs. 3 Das geltende Recht lässt auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe Beschwer- den an das Bundesgericht im beschränkten Umfang zu. Es ist vorgesehen, dass das Bundesgericht den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels fällt. Diese Bestimmung dient der Verfahrensbeschleu- nigung. Sie greift indessen nicht, wenn parallel zu einem Auslieferungsverfahren noch ein Asylverfahren hängig ist. Bei dieser Fallkonstellation muss ein allfälliger Nichteintretensentscheid im Ermessen des Bundesgerichts liegen. Dies bedingt im Bundesgerichtsgesetz eine Anpassung von Artikel 107 Absatz 3.

18 Bernhard Waldmann, Art. 89, Nr. 50, in: Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 2008.

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2.3 Änderung im Rechtshilfegesetz

Art. 55a Analog zu den Asylbehörden sollen die Auslieferungsbehörden und die Rechtsmit- telinstanzen im Auslieferungsverfahren die Akten aus dem Asylverfahren beiziehen. Die Verankerung des Aktenbeizugs aus dem Asylverfahren bedingt im Rechtshilfe- gesetz eine neue Bestimmung.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Nach dem vorgeschlagenen Lösungsmodell muss das Bundesgericht neu Asylfälle beurteilen, bei denen sich wegen eines parallel laufenden Auslieferungsverfahrens zeitliche und inhaltliche Koordinationsprobleme stellen. Pro Jahr dürfte sich der Arbeitsaufwand für das Bundesgericht um schätzungsweise zehn Fälle erhöhen. Bei den erstinstanzlichen Gerichten des Bundes und den Fachinstanzen (Bundesamt für Migration und Bundesamt für Justiz) sind keine zusätzlichen Aufgaben zu erwar- ten. Hingegen können die Auslieferungskosten in einzelnen Fällen höher ausfallen als heute, weil die neue Rekursmöglichkeit an das Bundesgericht im Asylbereich eine längere Auslieferungshaft zur Folge haben kann. Andere Auswirkungen sind nicht absehbar.

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Die Umsetzung der Vorlage lässt keine Auswirkungen auf die Volkswirtschaft erwarten.

3.3 Auswirkungen auf die Informatik

Mit der Umsetzung der Vorlage sind keine Auswirkungen auf die Informatik zu erwarten. Zwischen den betroffenen Bundesämtern und den Gerichtsinstanzen sind keine direkten Zugriffe auf elektronische Asyl- und Auslieferungsdossiers vorgese- hen.

4 Legislaturplanung

In der Botschaft vom 23. Januar 2008 über die Legislaturplanung 2007-2011 figu- riert die Vorlage als weiteres Geschäft unter Ziel 6 (Internationale Zusammenarbeit im Justiz- und Polizeibereich verstärken: Botschaft zur Teilrevision des Bundesge- setzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen). 19

19 BB1 2008 822

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5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Die Gesetzesentwürfe stützen sich auf Artikel 54 Absatz l und 121 Absatz l der Bundesverfassung.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Vorlage will parallel laufende Asyl- und Auslieferungsverfahren auf der Stufe des Bundesgerichts zusammenführen. Sie ermöglicht zwei getrennte Verfahren vor den Fachinstanzen und den erstinstanzlichen Rekursbehörden und trägt dem non- refoulement-Gebot vollumfänglich Rechnung. Damit nimmt die Vorlage ein wichti- ges Anliegen des Hochkommissariats der Vereinten Nationen für Flüchtlinge auf.20 Die Vorlage steht im Einklang mit den Verpflichtungen, welcher der Schweiz aus den einschlägigen internationalen Übereinkommen erwachsen (siehe dazu Ziff. 1.1.1.1). Die Flüchtlingskonvention untersagt die Ausweisung oder Rückführung eines Flüchtlings in ein Land, wo das Leben oder die Freiheit des Betroffenen wegen seiner Rasse, Religion, Staatszugehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimm- ten sozialen Gruppe oder seiner politischen Anschauungen gefährdet wäre (Art. 33 Abs. 1). Das Europäische Auslieferungsübereinkommen enthält ein Auslieferungs- verbot bei drohender Folter oder grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung (Art. 3 Ziff. 2). Das Auslieferungsverbot, das zum zwingenden Völker- recht gehört, stützt sich auf die Europäische Menschenrechtskonvention (Art. 3) und findet sich in der Bundesverfassung (Art. 25 Abs. 3).21 Diesen internationalen Grundsätzen trägt die Vorlage Rechnung.

5.3 Erlassform

Die Vorlage erfordert Anpassungen im Bundesgerichts-, im Asyl- und im Rechtshil- fegesetz. Da zwischen den einzelnen Änderungen ein enger Zusammenhang besteht, werden diese in einem Erlass unter einem Sammeltitel zusammengefasst. Der Man- telerlass wird in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts ohne SR-Nummer publiziert; die einzelnen Änderungen werden in der Systematischen Sammlung des Bundesrechts direkt in das betreffende Bundesgesetz eingebaut.

5.4 Anhörungsverfahren

Das Vernehmlassungsgesetz vom 18. März 200522 sieht in Artikel 10 für Vorlagen von untergeordneter Tragweite ein Anhörungsverfahren vor.

20 Bericht des Hochkommissariats der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR): Guidance Note on Extradition and International Refugee Protection (April 2008). 21 z.B. BGE 1C_205/2007 vom 18. Dez. 2007 (E. 6.3). 22 SR 172.061

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Die vorgeschlagenen Gesetzesanpassungen sind aus gesamtschweizerischer Sicht nicht von erheblicher politischer Tragweite. Es handelt sich um Änderungen, die eher technischer Natur oder relativ geringfügig sind. Bei der beschränkten Auswei- tung des Beschwerderechts im Asylverfahren ist der Adressatenkreis der effektiv Interessierten eher klein, so dass ein ordentliches Vernehmlassungsverfahren kaum angezeigt scheint. Aus diesem Grund wird die Anhörung als Konsultationsverfahren gewählt.

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