Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK
Bundesamt für Raumentwicklung ARE
Erläuterungen zur Umsetzung von Artikel 75b BV und zu den Normvorschlägen für die Bundesratsverordnung zu dieser Verfassungsbestimmung
Entwurf für die Anhörung vom 18. Juni 2012
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Zweistufige Umsetzung von Artikel 75b BV Der neue Artikel 75b BV beschränkt den „Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemein- de (...) auf höchstens 20 Prozent“. Für die Umsetzung von Artikel 75b BV ist ein zweistufiges Vorgehen vorgesehen: Zuerst soll eine Verordnung des Bundesrates rasch zur Klärung der drängendsten Fragen, vor allem bezüglich des Begriffs der Zweitwohnung und des Über- gangsrechts, erlassen werden und anschliessend ein Gesetz. Nach Artikel 195 BV tritt eine Verfassungsänderung an dem Tag in Kraft, an dem sie von Volk und Ständen angenommen wird. Soweit Artikel 75b BV und seine Übergangsbestim- mungen direkte Rechtswirkungen entfalten, bestehen diese unabhängig von der Publikation der neuen Bestimmungen in der Amtlichen Sammlung (AS), da Artikel 8 Absätze 1 und 2 des Publikationsgesetzes vom 18. Juni 2004 (SR 170.512) nicht für Verfassungsänderungen gelten: „Die erst nach der Erwahrung des Abstimmungsergebnisses durch den Bundesrat in der AS stattfindende Veröffentlichung hindert den Eintritt der vollen Rechtsverbindlichkeit der neuen Verfassungsbestimmung somit nicht“ (vgl. Botschaft vom 22.10.2003 zum Publikati- onsgesetz, BBl 2003 7729).
Zu den einzelnen Bestimmungen
Ingress Artikel 75b BV geht davon aus, dass es für die Umsetzung der neuen Verfassungsbestim- mungen Ausführungsrecht braucht. Dies ergibt sich namentlich aus Artikel 75b Absatz 2 BV, mit welchem dem Gesetzgeber ein diesbezüglicher Auftrag erteilt wird, und aus Artikel 197 Ziffer 8 Absatz 1 BV, der den Erlass einer entsprechenden Gesetzgebung bzw. von Ausfüh- rungsbestimmungen voraussetzt. Artikel 75b BV geht dem Wortlaut nach auch davon aus, dass innerhalb von zwei Jahren ein Gesetz in Kraft tritt (wobei subsidiär für den Fall, dass innerhalb von zwei Jahren nach Annahme der neuen Verfassungsbestimmungen kein Ge- setz in Kraft getreten ist, der Bundesrat mit dem Erlass des Ausführungsrechts beauftragt wird). Auch wenn Absatz 1 von Artikel 197 Ziffer 8 BV zwei Jahre Zeit bis zur Inkraftsetzung des Gesetzes einräumt, darf Artikel 75b BV nicht so verstanden werden, dass bis zur Inkraft- setzung des Ausführungsrechts bzw. während maximal zwei Jahren ab Annahme der neuen Verfassungsbestimmungen das bisherige Recht weitergilt. Dies ergibt sich aus Absatz 2 von Artikel 197 Ziffer 8 BV, der Baubewilligungen, die ab dem 1. Januar des auf die Annahme der neuen Verfassungsbestimmung folgenden Jahres erteilt werden, für nichtig erklärt. Da die Nichtigkeit sehr einschneidend ist, gibt es ein legitimes Bedürfnis, einheitlich durch den Bund bereits während der ersten zwei Jahre nach Annahme von Artikel 75b BV für die Zeit bis zum Erlass des Ausführungsgesetzes zu klären, welche Fälle von Baubewilligungen überhaupt von Artikel 75b BV und damit auch von der Nichtigkeitsfolge erfasst sind und wel- che nicht. Es erscheint so gesehen vertretbar, den Auftrag des Bundesrates zum „Vollzug der Gesetzgebung“ nach Artikel 182 Absatz 2 BV hier heranzuziehen und den Bundesrat gestützt darauf für zuständig zu erachten, Verordnungsrecht zur Klärung des Anwendungs- bereichs von Artikel 75b BV während der ersten zwei Jahre nach Annahme von Artikel 75b BV für die Zeit bis zum Erlass des Ausführungsgesetzes zu erlassen.
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Die geplante Verordnung des Bundesrates lässt sich auch auf das Raumplanungsgesetz vom 22 Juni 1979 (RPG; SR 700) stützen. Artikel 8 Absatz 2 RPG verlangt seit der am 1.7.2011 in Kraft getretenen Revision als Mindestinhalt der Richtpläne u.a., ein „ausgewoge- nes Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen“ sicherzustellen. Ziel ist u.a. die „Be- schränkung der Zahl neuer Zweitwohnungen“ (Art. 8 Abs. 3 Bst. a RPG). Bei der Revision von Artikel 8 RPG wurde zwar eine Präzisierung auf Stufe der Raumplanungsverordnung durch den Bundesrat nicht als nötig erachtet1. Mit der Annahme von Artikel 75b BV hat sich die Situation geändert. Nun bestimmt das Bundesrecht das ausgewogene Verhältnis von Erst- und Zweitwohnungen numerisch präzis als einen Anteil von höchstens 20% Zweitwoh- nungen. Artikel 75b BV lässt sich so gesehen als Konkretisierung des von Artikel 8 Absatz 2 RPG verwendeten unbestimmten Gesetzesbegriffs des „ausgewogenen Verhältnisses“ von Erst- und Zweitwohnungen verstehen. Zwar ist hier die übliche Normenhierarchie Verfas- sung-Gesetz-Verordnung im Verhältnis Verfassung-Gesetz auf den Kopf gestellt. Aufgrund des engen Sachzusammenhangs erscheint es aber vertretbar, das geplante Verordnungs- recht zu Artikel 75b BV zugleich als Vollzugsrecht zu dem vom RPG angestrebten ausgewo- genen Verhältnis von Erst- und Zweitwohnungen zu verstehen und es (auch) auf die Kompe- tenz des Bundesrates zum Vollzug der Gesetzgebung nach Artikel 182 Absatz 2 BV zu stüt- zen.
Artikel 1 Geltungsbereich
Absatz 1 Aufgrund des Wortlauts von Artikel 75b BV müssten in einer Gemeinde sowohl die Verhält- niszahlen der Zweitwohnungen zum Gesamtwohnungsbestand wie der Bruttogeschossfläche der Zweitwohnungen zu den Bruttogeschossflächen aller Wohnungen kleiner als zwanzig Prozent sein. In der Übergangsverordnung wird eine Einschränkung in dem Sinn vorgenom- men, dass nur auf den Anteil der Zweitwohnungen am Gesamtwohnungsbestand fokussiert wird. Diese Lösung wird vorgeschlagen, da es keine Schweiz weit gültige Definition des Beg- riffs Bruttogeschossflächen gibt und im vorgegebenen engen Zeitrahmen auch nicht aufge- zeigt werden konnte, wie eine praxistaugliche Erhebung der Bruttogeschossflächen bewerk- stelligt werden könnte. Es scheint daher als sachgerecht, den Geltungsbereich der Über- gangsverordnung über den Zweitwohnungsanteil zu definieren. In der Verfassungsbestimmung wird der Begriff Wohneinheiten verwendet. Dieser Begriff könnte zu Missverständnissen führen, weshalb in der Übergangsverordnung der Begriff Wohnung verwendet wird. Was unter einer Wohnung zu zählen ist, wurde im Bereich der Statistik fachlich definiert. Unter Wohnung ist die Gesamtheit der Räume zu verstehen, die eine bauliche Einheit bilden und einen eigenen Zugang entweder von aussen oder von ei- nem gemeinsamen Bereich innerhalb des Gebäudes (Treppenhaus) haben. 2
1 Artikel 8 Absatz 2 RPG soll nach der Botschaft durch die Kantone auf Stufe Richtplan und durch die Gemeinden im Rah- men ihrer Nutzungsplanung vollzogen werden (vgl. Botschaft vom 4.7.2007, BBl 2007 5771f.), wobei allerdings Empfehlun- gen seitens der Bundesverwaltung im Sinn einer Vollzugshilfe in Aussicht gestellt wurden (vgl. Botschaft vom 4.7.2007, BBl 2007 5772, 5775). 2 Ein Einfamilienhaus besteht aus einer Wohnung; Einfamilienhäuser mit Einliegerwohnungen werden als Mehrfamilienhäu- ser erfasst. Es werden alle Wohnungen gezählt unabhängig davon, ob die Wohnung für Privat- oder Kollektivhaushalte be- stimmt ist.
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Absatz 2 Wie bereits im Ingress ausgeführt, dient die vorliegende Verordnung zur Klärung des An- wendungsbereichs von Artikel 75b BV bis zum Erlass des Ausführungsgesetzes.
Artikel 2 Bestehende Wohnungen
Absatz 1 Im Rahmen der vorliegenden Verordnung kann eine Bestimmung zu den bestehenden Woh- nungen nur deklaratorischen Charakter haben. Dennoch wird eine solche Bestimmung hier vorgeschlagen. Die Unsicherheit, was mit Wohnungen passiert, die am 11. März 2012 bereits Bestand hat- ten, hat grosse Befürchtungen ausgelöst. Altrechtliche Wohnungen wurden in den meisten Fällen nicht als Erst- oder Zweitwohnungen, sondern einfach als Wohnungen bewilligt. Es wäre teilweise auch schwierig festzustellen, wie eine Wohnung vor dem Inkrafttreten der neuen Verfassungsbestimmungen genutzt wurde. Zudem gab es Befürchtungen bezüglich der strukturschwachen Gebiete, nämlich für den Fall, dass eine Erstwohnung gar nicht als solche verkauft oder vermietet werden kann. Die Möglichkeit, solche Objekte auch nach dem Inkrafttreten der neuen Verfassungsbestimmungen je nach Bedarf als Erst- oder Zweitwoh- nungen weiter zu nutzen bzw. zu verkaufen, macht einen wesentlichen Teil ihrer Attraktivität und auch ihres Wertes aus. Die Ziele der Verfassungsbestimmung, nämlich dass der Anteil an Erstwohnungen erhöht wird und die Einheimischen wieder Wohnraum finden, sollten nicht dadurch behindert werden, dass viele zögern könnten, ihre bisherigen Zweitwohnungen temporär als Erstwohnungen zu nutzen oder zu vermieten, wenn eine spätere Umnutzung nicht mehr möglich wäre. Artikel 75 BV verlangt eine haushälterische Nutzung des Bodens und eine geordnete Besie- delung des Landes. Dies kann nur erreicht werden, wenn der bestehende Gebäudepark er- neuert und die Nutzungsreserven im bereits besiedelten Gebiet ausgeschöpft werden. Ins- besondere strukturschwache Gebiete sind mit der Schwierigkeit konfrontiert, dass in den Dorfkernen die Gebäude nicht mehr saniert werden und leer stehen und dadurch die Vitalität der Dorfkerne verloren geht. Leer stehende und nicht unterhaltene Gebäude innerhalb der Dorfkerne haben eine negative Wirkung. Deshalb ist es im öffentlichen Interesse, wenn eine Wohnung als Zweitwohnung genutzt wird und dadurch das Gebäude und Ortsbild gepflegt wird. Wo angezeigt, sollen Dorfkerne auch verdichtet und bestehende Zweitwohnungen er- neuert werden können. Dies auch in Gemeinden, die einen Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent. Dadurch werden die Perspektiven dieser Gemeinden nicht weiter geschwächt und die Landschaft vor einer weiteren Zersiedelung geschützt. Wird der Bau von neuen Zweitwohnungen beschränkt, so ist in Orten mit einer hohen Zweit- wohnungsnachfrage damit zu rechnen, dass vermehrt Erst- in Zweitwohnungen umgenutzt werden. Dadurch gehen Wohnungen für die ortsansässige Bevölkerung und die saisonalen Arbeitskräfte verloren und das Wohnen wird verteuert. Weicht die Zweitwohnungsnachfrage auf bestehende Hotels aus, so gehen der Hotellerie Betten verloren. Verschiedene Touris- musgemeinden haben bereits reagiert und haben Hotelzonen zur Förderung und Erhaltung der Hotellerie3 und Erstwohnanteilsregelungen 4- eingeführt, um Wohnraum für Einheimische
3 Z.B. Pontresina, Saanen, Crans Montana 4 Z:B. Astano, Colina d’Oro, Saas Fee, Val d’Illiez, Vaz/Obervaz (Lenzerheide)
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zu sichern. Mit der Erwähnung „allfälliger Nutzungseinschränkungen“ soll verdeutlicht wer- den, dass die Umnutzung nicht möglich ist für Erstwohnungen, die in jüngerer Vergangenheit in Gemeinden mit Vorschriften über Erst-/Zweitwohnungen (EWAP, Kontingentierungsreg- lungen etc.) mit einer entsprechenden Nutzungspflicht als Erstwohnung bewilligt wurden (bis zum Ablauf einer allfälligen Befristung dieser Nutzungspflicht als Erstwohnung). Die Bestimmung berücksichtigt auch den Fall beim Tod eines Erstwohnungsbesitzers, soweit die Erben die Wohnung weiterhin in der Familie behalten möchten und sie auch gelegentlich für sich nutzen wollen. Die Erben sollen nicht gezwungen sein, die Wohnung leer stehen zu lassen oder als Erstwohnung zu verkaufen oder zu vermieten.
Absatz 2: Die Kantone und Gemeinden sind auch weiterhin zuständig, Massnahmen gegen uner- wünschte Entwicklungen und Missbräuche zu ergreifen, um einem Umnutzungsdruck entge- genzuwirken und ein ausgewogenes Verhältnis von Erst- und Zweitwohnungen sicherzustel- len (vgl. auch Art. 8 Abs. 2 RPG). Unerwünscht ist beispielsweise, wenn die den Ortsansäs- sigen gehörenden Erstwohnungen wegen des Zweitwohnungsbauverbots und der weiterhin möglichen Umnutzbarkeit derart an Wert zulegen, dass sie von den Ortsansässigen nicht mehr gehalten werden können mit der Folge, dass diese allmählich aus den Dorfkernen ver- drängt werden. Missbräuchlich ist es beispielsweise, die eigene Erstwohnung als Zweitwoh- nung zu verkaufen und gleichzeitig eine neue Erstwohnung auf bisher noch unüberbautem Bauzonenland in der betreffenden Gemeinde oder in einer Nachbargemeinde zu erstellen (Ersatzbau), um finanzielle Vorteile zu erzielen. Zur Bekämpfung solcher Entwicklungen und Missbräuche können baugesetzliche Vorschriften zur vollständigen oder teilweisen Ein- schränkung der Umnutzungsmöglichkeit erlassen werden. Beispielsweise können Umnut- zungen als baubewilligungspflichtig erklärt werden, und es kann vorgesehen werden, dass solche nur bewilligt werden, wenn 10 Jahre vor oder nach der Umnutzung kein missbräuchli- cher Ersatzbau erstellt wurde bzw. wird. Denkbar sind auch baugesetzliche Vorschriften, wonach Umnutzungen nur zulässig sind, wenn gleichzeitig eine bestimmte Anzahl Zweit- wohnungen der Bewirtschaftung zugeführt wird.
Artikel 3 Zweitwohnungen Die Anliegen Ortsansässiger und der Tourismuswirtschaft, eine ausgewogene Entwicklung der touristischen Beherbergungsinfrastrukturen in der Hotellerie und in der Parahotellerie zu gewährleisten und damit auch künftig qualifiziert touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen neu erstellen zu können, wird nicht, wie dies zuerst beabsichtigt war, durch eine enge Defini- tion des Begriffs der Zweitwohnungen Rechnung getragen, sondern im Rahmen von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung. Die gewählte weite Definition des Begriffs der Zweitwohnungen grenzt sich damit klar von den Erstwohnungen ab. Dies bringt Vereinfachungen bei der Erfassung, Nachführung, Kon- trolle usw. Dabei wird an den zivilrechtlichen Wohnsitz angeknüpft. Der Wohnsitz befindet sich dort, wo man sich mit der Absicht des dauernden Verbleibens aufhält, wo man seinen Lebensmittelpunkt hat und Steuern zahlt. Dies ist normalerweise dort, wo man schläft, die Freizeit verbringt und wo sich die persönlichen Effekten befinden. Der gewählte Zweitwohnungsbegriff hat damit eine gewisse Nähe zum Anliegen der Zweit- wohnungsverfassungsbestimmung, kalte Betten zu bekämpfen. Er hat den Vorteil der Klar-
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heit. Im Vergleich zu einer engeren Definition des Begriffs erhöht sich der Anteil der Zweit- wohnungen allerdings leicht. Zu diesem weiten Zweitwohnungsbegriff gehören auch die Wohnungen für Wochenaufent- halter und von Firmen, die sie ihren Mitarbeitenden kurzfristig zur Verfügung stellen. Eine Ausnahme für diese Art von Wohnungen in der Übergangsverordnung so zu regeln, dass Missbräuche in erheblichem Ausmass verhindert werden könnten, war nicht möglich.
Artikel 4 Vermutung
Absatz 1 Es gibt heute keine landesweite Statistik, gestützt auf die eine genaue Ermittlung des Zweit- wohnungsanteils in den Gemeinden erfolgen könnte. Das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR) ermöglicht jedoch eine Annäherung. Vermutet wird, dass Woh- nungen, die nicht dauernd bewohnt sind (d.h. denen im GWR keine Personen mit Niederlas- sung oder Aufenthalt zugewiesen sind), potenzielle Zweitwohnungen sind 5. Liegt in einer Gemeinde der Anteil der dauernd bewohnten Wohnungen bei mindestens 80 Prozent des Gesamtwohnungsbestandes, so dürfte der Zweitwohnungsanteil nicht über 20 Prozent lie- gen. Die Gemeinden sind verpflichtet, die Registerharmonisierung bis zum 31.12.2012 abge- schlossen zu haben, d.h. alle Personen ihren Wohnungen resp. Gebäuden zugewiesen zu haben. Genaue Zahlen dürften Ende 2013 vom Bundesamt für Statistik publiziert werden. Auswertung GWR Stand vom 31.12.2011 • Ende 2011 hatten rund 90 Prozent aller Gemeinden mindestens 98 Prozent der Einwoh- ner einer Wohnung zugewiesen • Rund 1‘760 Gemeinden haben mindestens 80 Prozent dauernd bewohnte Wohnungen • Rund 130 Gemeinden haben weniger als 80 Prozent dauernd bewohnte Wohnungen (Anteil der zugewiesenen Personen < 98 Prozent) • Rund 600 Gemeinden haben weniger als 80 Prozent dauernd bewohnte Wohnungen (Anteil der zugewiesenen Personen > 98 Prozent) Zu den Begriffen gemäss Registerharmonisierungsgesetz Artikel 3 (RHG, SR 431.02) Niederlassungsgemeinde: Gemeinde, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrach- tet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat, und kann nur eine Niederlassungs- gemeinde haben. Aufenthaltsgemeinde: Gemeinde, in der sich eine Person zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier aufeinander folgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres aufhält; der Aufenthalt zum Zweck des Besuchs
5 Die Menge der Wohnungen, die nicht im Sinn des RHG als „dauernd bewohnt“ qualifiziert werden, deckt sich nicht mit der Menge der Zweitwohnungen im Sinn der Definition nach Art. 3 des vorliegenden Verordnungsentwurfs. Diese begriffliche Inkongruenz kann aber hingenommen werden. Wie Simulationen gezeigt haben, erlauben die im Sinn des RHG „dauernd bewohnten Wohnungen“ als statistische Datenbasis plausible indirekte Rückschlüsse auf die Zahl der Zweitwohnungen in einer Gemeinde. Der besonderen statistischen Ausgangslage wird so Rechnung getragen, dass der Rückschluss auf die Zahl der Zweitwohnungen als widerlegbare Vermutung konzipiert wird (vgl. auch Abs. 3).
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einer Lehranstalt oder Schule und die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Ver- sorgungs-, Heil- oder Strafanstalt begründen eine Aufenthaltsgemeinde.
Absatz 2 Die Zuordnung der Einwohner zu den Wohnungen ist noch nicht von allen Gemeinden ge- macht worden, wodurch sich aktuell Lücken in den Daten ergeben. Damit auch bei diesen Gemeinden bei Inkrafttreten der Verordnung sofort festgestellt werden kann, ob sie in den Geltungsbereich fallen, wird anstelle des GWR auf die Daten der Volkszählung 2000 abge- stützt. Gemeinden mit unvollständigen GWR Daten (weniger als 98 Prozent der Einwohner den Wohnungen zugewiesen) fallen in den Geltungsbereich der Verordnung, wenn der Anteil an zeitweise bewohnte Wohnungen bei 20 Prozent und mehr liegt 6. Mit Absatz 2 soll verhin- dert werden, dass Städte und Gemeinden mit unvollständigen GWR-Daten, bei denen ein Zweitwohnungsanteil von weit unter 20 Prozent vermutet werden kann, den Bestimmungen der Verordnung unterliegen und deshalb gezwungen sind, Massnahmen einzuleiten. Die Bedeutung von Absatz 2 wird mit der Vervollständigung des GWR und mit der Publikati- on der statistischen Zahlen Ende 2013 durch das Bundesamte für Statistik in den Hinter- grund rücken. Ein Vergleich der auf der Grundlage des GWR erhobenen Daten mit jenen gemäss VZ 2000 zeigt keine markanten Abweichungen bezüglich der Gemeinden, deren Zweitwohnungsanteil mutmasslich über 20 Prozent liegt. Unabhängig davon, auf welche Datenlage man sich ab- stützt, bleiben die von der Verordnung betroffenen Gemeinden in etwa die gleichen. Es wurde darauf verzichtet, in Absatz 2 die Zweitwohnungsquote tiefer fest zu legen (z.B. auf 15%), obwohl natürlich denkbar ist, dass diese sich in den letzten zwölf Jahren auf über 20 Prozent erhöht hat. Die Festlegung einer Quote von weniger als 20% wäre aber mangels präziser Evaluationsmöglichkeiten sehr schwierig und hätte etwas Willkürliches.
Absatz 3 Das Bundesamt für Raumentwicklung veröffentlicht auf dem provisorischen Stand der Regis- terharmonisierung eine Liste der Gemeinden, die aufgrund dieser Vermutung der Verord- nung unterstehen. Verfügen die Gemeinden über bessere Datengrundlagen, als die in den Absätzen 1 und 2 erwähnten, mit denen sie nachweisen können, dass ihr Zweitwohnungsan- teil unter 20 Prozent liegt, so wird die Liste entsprechend angepasst. Diese dient allerdings nur als Orientierungshilfe.
6 Zu den Gemeinden mit über 20 Prozent Zweitwohnungsanteil werden auch die Gemeinden gezählt, bei denen der Anteil zeitwiese bewohnte Wohnung plus nicht bewohnte Wohnungen über 30 Prozent liegt. Dabei handelt es sich im 9 Gemein- den (Gemeindestand 1.1.2012) 8/13
Abbildung: Um den Veränderungen ab 2000 bis heute Rechnung tragen zu können, wäre es denkbar, alle Gemeinden dem Geltungsbereich der Verordnung zu unterstellen, die auf der Grundlage der VZ 2000 einen Zweitwohnungsanteil von mehr als 15 Prozent hatten Das ist aber nicht nötig. Wird auf die aktuelleren Daten des GWR abgestützt, so zeigt die Abbil- dung, dass ungefähr bei denselben Gemeinden ein Zweitwohnungsanteil von über 20 Pro- zent vermutet werden kann.
Artikel 5 Bau neuer Zweitwohnungen
Absatz 1 Der Grundsatz, dass in Gemeinden mit einem Anteil von mehr als 20 Prozent Zweitwohnun- gen keine neuen Zweitwohnungen bewilligt werden können, ergibt sich direkt aus Artikel 75b BV. Allfällige negative wirtschaftliche Auswirkungen werden zum Teil durch Absatz 2 aufge- fangen. Der Wunsch aus den Reihen der Arbeitsgruppe, die möglichen Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative für die betroffenen Gebiete evaluieren zu lassen, war unbestritten. Die Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative können derzeit jedoch lediglich abgeschätzt werden. Um den diesbezüglichen Kenntnisstand laufend zu verbessern, sollen diese Auswir- kungen evaluiert werden. Mögliche Massnahmen werden dabei durch den Bund in Zusam- menarbeit mit den Kantonen zu prüfen sein. Ein entsprechendes Postulat von Herrn Natio- nalrat Karl Vogler (12.3371) wird nächstens durch den Bundesrat beantwortet werden.
Absatz 2 Mit den Ausnahmen gemäss Artikel 5 Absatz 2 wird sichergestellt, dass auch weiterhin Zweitwohnungen für eine intensive touristische Nutzung ("warme Betten") bewilligt und ge-
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baut werden können. Hiermit kann in den Tourismusregionen eine ausgewogene Entwick- lung der touristischen Beherbergungsinfrastrukturen in der Hotellerie und in der Parahotelle- rie gewährleistet werden. Darüber hinaus wird damit immer hybrider werdenden Beherber- gungsformen Rechnung getragen (zunehmende Aufweichung der strikten Trennung zwi- schen Hotellerie und Parahotellerie). Qualifiziert touristisch bewirtschaftet bedeutet, dass die Wohnungen zu marktüblichen Kondi- tionen dauerhaft – insbesondere auch während der Hauptsaisonzeiten - angeboten werden. Unter die touristische Nutzung fällt ausschliesslich die kurzzeitige Beherbergung von Gästen nicht aber die dauerhafte Vermietung. Auf eine Festlegung einer minimal notwendigen Belegungsdauer wird verzichtet, da die Aus- lastung bei einem Neubau im Voraus schwierig abzuschätzen ist. Zudem spielen vom Betreiber bzw. vom Eigentümer nicht zu beeinflussende Faktoren wie etwa die wirtschaftli- chen Rahmenbedingungen oder die Wechselkursverhältnisse eine entscheidende Rolle, welche Belegung sich effektiv realisieren lässt. Als Grundsatz gilt, dass die Belegung die ortsüblichen Werte für qualifiziert touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen erreichen muss.
Bst. a Eine strukturierte Beherbergungsform liegt dann vor, wenn die Wohnungen nicht individuali- siert ausgestaltet sind und ein hotelähnliches Betriebskonzept (inkl. dazu gehörende minima- le Infrastrukturen, wie etwa Rezeption) mit einer damit zusammenhängend genügend gros- sen minimalen Betriebsgrösse vorhanden ist. Dazu gehören neben den eigentlichen Hotels (mit dem Merkmal der Vermietung von Zimmern) auch hotelähnliche Residenzen ohne Stockwerkeigentum (z.B. REKA-Feriendörfer, Hapimag) bzw. mit Stockwerkeigentum (z.B. Landal-Feriendörfer, Rocksresort). Es ist nachzuweisen, dass die hotelmässigen Leistungen von der Mehrheit der Gäste effektiv in Anspruch genommen wird. Zudem ist vom Betreiber eine branchenübliche Lösung zur Finanzierung von Erneuerungsinvestitionen nachzuweisen. Die Eigennutzung (Nutzung durch den Eigentümer, dessen Familienmitglieder sowie Freun- de und Bekannte, entgeltlich oder unentgeltlich) bleibt möglich, wobei diese pro Hauptsaison nur während drei Wochen stattfinden darf. Dies soll garantieren, dass es für einer kommer- zielle Vermarktungs- und Vertriebsorganisation, einem Reservationssystem einer Touris- musorganisation oder einer anderen geeigneten Einrichtung überhaupt erst attraktiv ist, ein solches Objekt in den Vertrieb bzw. allenfalls in eine Vermarktung zu nehmen. Sofern der Eigentümer seine Wohnung über die im Voraus fix vereinbarte Eigennutzung hinaus mieten möchte, hat er dies wie ein gewöhnlicher Gast zu tun. Auf diesem Geschäftsmodell beruht z.B. das Rocksresort Laax GR. Die Umsetzung erfolgt so, dass die Baubehörde der Bau- herrschaft in der Baubewilligung die Auflage macht, bis zum Nutzungsbeginn entsprechende Verträge mit der Organisation vorzulegen. Das Ziel der "warmen" Betten wird nur erreicht, sofern man die langfristige (Jahres-) Vermietung ausschliesst.
Bst. b Mit dieser Regelung soll es Ortsansässigen weiterhin möglich sein, beim Neubau einer Erst- wohnung für die Eigennutzung unter restriktiven Voraussetzungen im gleichen Gebäude auch Zweitwohnungen zu erstellen (z.B. um damit ein Erwerbseinkommen zu erzielen). Zur Anerkennung des Status einer Wohnung als qualifiziert touristisch bewirtschaftete Zweitwoh- nung können die Baubewilligungsbehörden als Voraussetzung für die Baubewilligung ver-
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langen, dass Zweitwohnungen einem anerkannten Klassifikationssystem angeschlossen sind bzw. werden. Dazu gehört auch, dass die Wohnungen nicht individualisiert ausgestaltet sind. Ein geeignetes Klassifikationsinstrument hierfür ist die Ferienwohnungsklassifikation des Schweizer Tourismus-Verbandes. Es muss sich um Einliegerwohnungen handeln, die von der ortsansässigen Eigentümerfamilie tage- oder wochenweise an Gäste vermietet werden. Der Grund, weshalb nur die Ortsansässigen und nicht auch Nichtortsansässige die Möglich- keit erhalten sollen, dies Art von Ferienwohnungsvermietung zu betreiben, liegt darin, dass bei einer Einschränkung auf Ortsansässige das Missbrauchspotenzial praktisch ausge- schlossen werden kann und Ortsansässigen eine aktive Gastgeberrolle ermöglicht wird, da diese ja im selben Haus wohnen müssen.
Absatz 3 Rechtsänderungen (auch solche des Verfassungsrechts) führen nicht dazu, dass bestehen- de Sondernutzungspläne einfach aufgehoben werden. Diese gehören zu den Rechtsanwen- dungsakten. Werden sie nachträglich fehlerhaft, können sie unter Abwägung der Interessen (Durchsetzung des neuen Rechts vs. Vertrauensschutz) widerrufen und angepasst werden. Die Gewichtung des Vertrauensschutzes hängt vorwiegend von der Regelungsdichte des zu ändernden Plans ab: Wo ein Sondernutzungsplan projektbezogen die zugelassenen Bauten und Anlagen bis hin zu den Einzelheiten der architektonischen Gestaltung festgelegt hat und in einem Verfahren erlassen wurde, welches Betroffenen Mitwirkungsrechte garantiert, er- langt er eine materielle Bedeutung, die einer Baubewilligung sehr nahe kommt. Der hohe Detaillierungsgrad von solchen Sondernutzungsplänen hat Lehre und Bundesgericht daher veranlasst, ihnen materiellrechtlich die Bedeutung eines baurechtlichen Vorentscheids einzu- räumen. Es besteht deshalb mit anderen Worten ein aus dem Vertrauensschutz abgeleiteter Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung. Artikel 75b BV hat daran, zumindest wenn man ihn in Konkordanz mit Artikel 9 BV (Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben) auslegt, nichts geändert.
Artikel 6 Anmerkung im Grundbuch und Eröffnung
Absatz 1 Die direkte Verpflichtung der Baubewilligungsbehörden, in der Baubewilligung die bewilligte Nutzung als jene für eine Erstwohnung oder für eine andere nicht unter das Zweitwohnungs- bauverbot fallende Wohnung festzulegen, wird in dieser Verordnung im Sinn einer Vollzugs- hilfe aufgenommen. Sie begründet nicht selbst die Nutzungsbeschränkungen, sondern soll Transparenz schaffen und damit den Vollzug von Art. 75b BV und seiner Übergangsbestim- mungen unterstützen. Die Nutzungsbeschränkungen selbst ergeben sich vielmehr aus Art. 75b Abs. 1 BV und ab 1. Januar des nächsten Jahres auch aus Abs. 2 der Übergangsbe- stimmungen zu Art. 75b BV. Die Anmerkung im Grundbuch dient ebenso der Transparenz über den Vollzug. Sie hat – wie Anmerkungen im Grundbuch allgemein – bloss deklaratori- schen Charakter.
Absatz 2 Die Eröffnungspflicht erfasst nur Bewilligungen, welche die Baubewilligungsbehörde erteilt hat, weil nach ihrer Beurteilung Garantie dafür besteht, dass die neu zu erstellenden Woh- nungen qualifiziert touristisch bewirtschaftet werden im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 Buch- stabe a und b dieser Verordnung. Es geht also um den sensiblen Bereich des Neubaus einer
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Zweitwohnung in einer Gemeinde mit einem Anteil von mehr als zwanzig Prozent Zweitwoh- nungen. Artikel 112 Absatz 4 Bundesgerichtsgesetz bildet die formalrechtliche Grundlage für diese Bestimmung Entgegen einem Antrag aus der Arbeitsgruppe wird darauf verzichtet, in der Verordnung das Verbandsbeschwerderecht der Organisationen, die sich dem Natur- und Heimatschutz wid- men, zu regeln. Dieses Beschwerderecht ist in Artikel 12 des Natur- und Heimatschutzgeset- zes (SR 451) geregelt. Die vorliegende Verordnung ist nicht der richtige Ort, eine Regelung im Bereich von Artikel 12 NHG zu treffen. Es wird zu prüfen sein, ob im geplanten Gesetz eine Regelung dazu aufgenommen wird. Einstweilen bleibt es den Organisationen unbe- nommen, Beschwerden zu erheben. Ob sie beschwerdeberechtigt sind, wird durch die rechtsanwendenden Instanzen zu entscheiden sein.
Artikel 7 Übergangsbestimmungen Die geplante Verordnung des Bundesrates bietet die Möglichkeit, eine generell-abstrakte Übergangsregelung zu erlassen. Übergangsrecht verlangt eine Abwägung zwischen den Interessen an der Anwendung des neuen Rechts und den Interessen an der Beurteilung nach altem Recht. Artikel 75b BV lässt einen gewissen Spielraum für eine Interessenabwä- gung und eine entsprechende Übergangsregelung offen.
Absatz 1 Bei Baubewilligungsgesuchen, die am 11. März 2012 bereits hängig waren, besteht ein rechtlicher Konnex mit dem alten Recht. Folgende Interessen an der Beurteilung nach altem Recht bzw. nach neuem Recht stehen einander gegenüber: - Das Interesse an der Beurteilung nach altem Recht kann z.B. darin bestehen, dass der Zeitpunkt des Entscheids, namentlich bei an sich Entscheid reifen Gesuchsverfahren, zufällig sein kann, was unter Rechtsgleichheitsaspekten fragwürdig erscheinen kann. Für die Beurteilung nach altem Recht kann zudem sprechen, dass der Gesuchsteller Dispositionen getroffen hat, die durch eine unverzügliche Anwendung des neuen Rechts zunichte gemacht würden. Zu beachten ist allerdings, dass sich aus dem verfassungs- rechtlichen Grundsatz von Treu und Glauben nicht zwingend ein Anspruch auf Erteilung der Bewilligung ergibt, sondern allenfalls auch bloss ein Anspruch auf Ersatz unnützen Planungsaufwands. - Die Interessen an der Anwendung des neuen Rechts liegen vor allem darin, eine weitere Erhöhung des Anteils von Zweitwohnungen, soweit dieser bereits heute über 20 Prozent liegt, zu verhindern und damit einer weiteren Zersiedelung durch den Bau neuer Zweit- wohnungen entgegenzuwirken. Bei der Abwägung besteht ein grosser wertungsmässiger Spielraum. Zu beachten ist jedoch, dass das alte Recht nur für Fälle gelten kann, in denen die kantonalen und kommunalen Vorgaben bundesrechtskonform ausgestaltet und gehandhabt werden. Baubewilligungen beispielsweise, die unbefristet oder mit Befristung bis 2021 erteilt werden, erscheinen unter diesem Blickwinkel als fragwürdig. Ebenso fragwürdig erscheint es, wenn beispielsweise in einer Bauzone, die nach den Massstäben des bisherigen RPG überdimensioniert ist, noch Baubewilligungen für Neubauten erteilt würden, die in einem Teil der Bauzone zu liegen kommen sollen, der nicht direkt an bereits überbaute Teile der Bauzone anschliesst. Da kei- ne polizeilichen Gründe für eine sofortige Anwendung des neuen Rechts auf Verfahren er-
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sichtlich sind, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Verfassungsartikels bereits hän- gig waren, wird in Artikel 9 Absatz 1 vorgesehen, dass diese Gesuche nach Massgabe des im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden Rechts zu beurteilen sind. Sind Gesuche hingegen erst nach dem 11. März 2012 eingereicht worden, so sind sie nach dem neuen Recht zu beurteilen. Das heisst, dass Baubewilligungen, die nach Inkrafttreten dieser Ver- ordnung erteilt werden, nach neuem Recht und damit nach dieser Verordnung zu beurteilen sind. Wenn zu einer übergangsrechtlichen Frage keine ausdrückliche Regelung besteht, so kom- men die in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur Anwendung. Die Rechtspre- chung hat sich nicht ganz einheitlich entwickelt und gibt deshalb nicht bezüglich sämtlicher Fragen eindeutige Antworten. Immerhin gilt grundsätzlich als anerkannt, dass Rechtsände- rungen, die während hängiger Verfahren eintreten, bis mindestens zum Zeitpunkt des erstin- stanzlichen Entscheids zu berücksichtigen sind.
Absatz 2 In Absatz 2 wird der Klarheit halber noch einmal festgehalten, was sich bereits aus Artikel 197 Ziff. 8 Absatz 2 ergibt. Selbstredend gilt die Nichtigkeit nur bezüglich der Bewilligung von neuen Zweitwohnungen, die in Gemeinden erstellt werden sollen, in denen der Zweitwoh- nungsanteil bereits über 20 Prozent liegt. Von der Nichtigkeitsfolge ausgenommen, sind selbstverständlich auch Bewilligungen, die gestützt auf Artikel 5 Absätze 2 und 3 erteilt wor- den sind.
Artikel 8 Inkrafttreten Um die bestehenden Rechtsunsicherheiten wenigstens bezüglich der drängendsten Rechts- fragen möglichst schnell zu beheben soll die Verordnung gemäss dem Hauptvorschlag be- reits auf den 1. September 2012 in Kraft treten. Aus den Reihen der Arbeitsgruppe wurde - im Sinne einer Variante - ein Inkrafttreten der Verordnung erst auf den 1. Januar 2013 zur Diskussion gestellt. Eine Inkraftsetzung der Ver- ordnung auf den Beginn des nächsten Jahres sei aus Gründen eines rechtssicheren Voll- zugs der Initiative geboten. Für die Umsetzung der Initiative sind die Gemeinden zu bezeich- nen, die von der Initiative konkret betroffen sind („20%-Klausel“). Um dieses Verfahren ein- wandfrei durchführen zu können, brauche es Zeit (selbst die Zeit bis Ende Jahr sei dafür äusserst ambitiös).
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