Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD
Bern, 23. August 2023
Änderung des Zivilgesetzbuches (Gewaltfreie Erziehung)
Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens
BJ-D-50B03401/573
Übersicht
Bereits aus den bestehenden Gesetzesbestimmungen leitet sich das Verbot von Gewalt in der Erziehung ab. Mit der vorliegenden Gesetzesrevision soll der Grundsatz der gewaltfreien Erziehung ausdrücklich im Zivilgesetzbuch verankert werden. Dazu soll die Erziehungspflicht der Eltern im Sinne des Kindeswohls weiter konkretisiert werden. Als wesentlicher Bestandteil der Umsetzung soll im Sinne einer flankierenden Massnahme gleichzeitig auch der verbesserte Zugang zu Stellen mit Beratungs- und Hilfsangeboten für Kinder und Eltern gesetzlich geregelt werden. Damit wird die Motion 19.4632 Bulliard-Marbach gemäss dem bereits früher formulierten Lösungsvorschlag umgesetzt.
Ausgangslage
Nachdem das sogenannte Züchtigungsrecht im Jahr 1978 abgeschafft wurde, ist nach geltendem Recht Gewalt gegenüber Kindern im Rahmen der elterlichen Erziehung nicht erlaubt. Die bestehenden Gesetzesbestimmungen sowie das Kinder- und Ju gendhilfesystem und entsprechende Sensibilisierungsmassnahmen schützen Kinder vor Gewalt in der Familie.
Dennoch wurde von verschiedener Seite wiederholt ein explizites gesetzliches Verbot von Körperstrafen und anderen erniedrigenden Handlungen bzw. das Recht auf eine gewaltfreie Erziehung gefordert und die Schweiz wurde ausserdem auf internationaler Ebene mehrmals zur Schaffung einer gesetzlichen Regelung ermahnt.
Nachdem der Bundesrat im Bericht zum Postulat 20.3185 Bulliard-Marbach dargelegt hatte, wie der Schutz von Kindern vor Gewalt in der Erziehung im Zivilgesetzbuch (ZGB) verankert werden könnte, und dazu einen konkreten Lösungsvorschlag machte, überwies das Parlament die Motion 19.4632 Bulliard-Marbach, welche die Verankerung der gewaltfreien Erziehung im ZGB verlangt.
Inhalt der Vorlage
Gemäss dem früher skizzierten Lösungsvorschlag soll die in Artikel 302 ZGB geregelte Erziehungspflicht der Eltern in zwei Punkten ergänzt werden. In einem ersten Punkt werden die Eltern mit einer neuen Bestimmung ausdrücklich dazu verpflichtet, das Kind ohne Anwendung von körperlichen Bestrafungen und anderen Formen entwürdigender Gewalt zu erziehen. Es handelt sich dabei um eine Gesetzesnorm des Familienrechts mit Leitbildcharakter, welche als klares Signal des Gesetzgebers und Verdeutlichung der bereits bestehenden elterlichen Verpflichtung die Stärkung der Prävention zum Ziel hat. Zur Unterstützung der Umsetzung soll in einem zweiten Punkt im Sinne einer flan kierenden Massnahme zusätzlich eine Regelung zur Förderung und Verbesserung des Zugangs zu Erziehungsberatungsstellen aufgenommen werden.
Diese beiden gesetzlichen Ergänzungen zur Verankerung des Grundsatzes der ge waltfreien Erziehung fügen sich in das bestehende System von Prävention (durch Un terstützungsleistungen und Sensibilisierung), Intervention (durch die Kindes- und 2/22
Erwachsenenschutzbehörden) und Sanktion (durch die Strafverfolgungsbehörden) ein. Der Fokus soll dabei präventiv auf das Wohl des Kindes und die Hilfestellungen für Eltern und Kinder in Konfliktlagen gerichtet sein.
Damit sich die Signalwirkung der gesetzlich verankerten gewaltfreien Erziehung weiter entfalten und das Erziehungsverhalten der Eltern verändern sowie die Akzeptanz der Gewalt nachhaltig senken kann, werden darüber hinaus auch begleitende Sensibilisie rungs- und Informationskampagnen nötig sein.
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Inhaltsverzeichnis
1 Ausgangslage ....................................................................................................5 1.1 Allgemeines ...............................................................................................5 1.2 Handlungsbedarf und parlamentarischer Auftrag ......................................5
1.2.1 Bericht «Schutz der Kinder vor Gewalt in der Erziehung» des
Bundesrates vom 19. Oktober 2022 ..........................................................5 1.2.2 Parlamentarischer Auftrag gemäss Motion 19.4632..................................6
1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu
Strategien des Bundesrates ......................................................................6 2 Rechtslage in Europa ........................................................................................6 3 Grundzüge der Vorlage .....................................................................................8 3.1 Die beantragte Neuregelung .....................................................................8 3.1.1 Pflicht der Eltern zur gewaltfreien Erziehung .............................................8
3.1.2 Verbesserter Zugang zu Stellen mit Beratungs- und Hilfsangeboten ........9
3.2 Geprüfte und verworfene Lösungsansätze ..............................................10 3.2.1 Gesetzliche Verankerung innerhalb des Kindesschutzes........................10
3.2.2 Schaffung einer Verbotsnorm und eines neuen Rechtsanspruchs ..........11
3.2.3 Konkretisierung der Formen unzulässiger Gewalt ...................................12 3.3 Umsetzung ..............................................................................................13 4 Erläuterungen zur neuen Regelung in Artikel 302 ZGB ................................13 5 Auswirkungen ..................................................................................................17 5.1 Auswirkungen auf den Bund....................................................................17
5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren,
Agglomerationen und Berggebiete ..........................................................17 5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft .....................................................17 5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft .........................................................17 6 Rechtliche Aspekte ..........................................................................................18 6.1 Verfassungsmässigkeit ...........................................................................18 6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz ...............18 6.3 Erlassform ...............................................................................................18
6.4 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen
Äquivalenz ...............................................................................................18 6.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen ............................................19 6.6 Datenschutz ............................................................................................19 7 Bibliografie .......................................................................................................20 7.1 Materialien ...............................................................................................20 7.2 Literaturverzeichnis .................................................................................20
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Erläuternder Bericht
1 Ausgangslage
1.1 Allgemeines
Mit der Revision des Kindesrechts von 1978 wurde das sog. Züchtigungsrecht der El tern (alt Art. 278 ZGB1) abgeschafft. Seither wurden mehrere parlamentarische Vor stösse eingereicht mit dem Ziel, Kinder vor Gewalt in der Familie besser zu schützen und das Verbot von Körperstrafen und anderen erniedrigenden Handlungen bzw. das Recht auf eine gewaltfreie Erziehung gesetzlich explizit zu verankern.2 Zudem wurde die Schweiz auf internationaler Ebene mehrmals ermahnt, eine gesetzliche Regelung zu schaffen.3 Auch von Seiten der Zivilgesellschaft sowie der Wissenschaft wurde das Anliegen regelmässig thematisiert.4
Die Eidgenössische Kommission für Kinder- und Jugendfragen (EKKJ) hat sich im No vember 2019 für eine gesetzliche Norm im ZGB ausgesprochen, weil in der Schweiz zurzeit «eine Leitlinie [...], die Gewalt in der Erziehung ächtet und an der sich Erzie hende orientieren können, bevor Gewalt überhaupt zum Thema wird», fehle, auf wel che sich auch Fachpersonen einfach berufen können.5
Im Anschluss daran reichte Nationalrätin Christine Bulliard-Marbach im Dezember 2019 die Motion 19.4632 «Gewaltfreie Erziehung im ZGB verankern» ein. Der Bundes rat beantragte am 26. Februar 2020 die Ablehnung der Motion, stellte aber in Aussicht, das Anliegen mit Blick auf die Ausführungen der EKKJ in einem Bericht zu prüfen. Am 4. Mai 2020 reichte Nationalrätin Christine Bulliard-Marbach das Postulat 20.3185 «Schutz von Kindern vor Gewalt in der Erziehung» ein, wonach der Bundesrat prüfen sollte, wie der Schutz von Kindern vor Gewalt in der Erziehung im ZGB verankert wer den kann. Der Nationalrat nahm das Postulat am 9. Dezember 2020 an.6 (Zum Bericht siehe Ziff. 1.2.1)
1.2 Handlungsbedarf und parlamentarischer Auftrag
1.2.1 Bericht «Schutz der Kinder vor Gewalt in der Erziehung» des Bundesra
tes vom 19. Oktober 2022 In Erfüllung des Postulats 20.3185 prüfte der Bundesrat, wie dem Anliegen, im ZGB den Grundsatz der gewaltfreien Erziehung zu verankern, am besten entsprochen 1 SR 210. 2 Bereits 1996 z.B. Motion 96.3176 Kommission für Rechtsfragen NR «Rechtliches Verbot der Körperstrafe und erniedrigender Behandlung von Kindern», später die folgenden Vorstösse: Anfrage 13.1022 Fehr «Gewalt in der Erziehung. Wie stoppen?»; Motion 13.3156 Feri «Gewaltfreie Erziehung»; Motion 15.3639 Galladé «Abschaffung des Züchtigungsrechts»; Motion 18.3603 Marchand-Balet «Im Zivilge setzbuch ein Verbot von Körperstrafen und anderen erniedrigenden Handlungen gegenüber Kindern verankern»; Motion 19.4632 Bulliard- Marbach «Gewaltfreie Erziehung im ZGB verankern». Siehe z.B. auch auf kantonaler Ebene: Kanton Jura, Motion Nr. 1402 Frossard «Loi cantonale instituant la prévention contre les violences éducatives ordinaires» vom 24. November 2021. 3 Sowohl im Rahmen des Staatenberichtsverfahrens vor dem UNO-Kinderrechtsausschuss, dem UNO-Ausschuss gegen Folter sowie auch im Rahmen der Allgemeinen regelmässigen Überprüfung der Schweiz (Universal periodic review UPR). Siehe dazu im Detail Bericht Po. Bulliard-Marbach, Ziff. 3.1.1. Siehe auch neuste Empfehlungen: UPR Switzerland 2023, Empfehlungen 39.263-39.267. 4 Siehe Bericht Po. Bulliard-Marbach, Ziff. 1.1 sowie auch Petition 15.2016 Klasse 3/4e Schule Gäbelbach, Bern «Für ein Verbot von Ohr feigen». 5 EKKJ-Positionspapier 2019, S. 16. 6 Siehe Debatte und Entscheid des Nationalrats in der Rubrik «Chronologie» unter folgendem Link: www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/su che-curia-vista/geschaeft?AffairId=20203185. 5/22
werden kann. In seinem Bericht vom 19. Oktober 20227 hielt der Bundesrat daran fest, dass nach heutiger Auffassung ein Züchtigungsrecht der Eltern mit dem Kindeswohl nicht mehr vereinbar ist, auch wenn das geltende Zivilgesetzbuch kein ausdrückliches Verbot von Gewalt an Kindern in der Erziehung enthält.8 Die systematische Anwendung von körperlicher Gewalt als Erziehungsmethode verletze eindeutig das Kindeswohl.9 Die aktuellen Strafrechtsbestimmungen, zusammen mit dem gut ausgebauten Kinder- und Jugendschutz und einem Kinder- und Jugendhilfesystem, erreichten weitaus mehr als ein ausdrückliches gesetzliches Züchtigungsverbot. Der Bundesrat verwies zudem auf die Bedeutung von Prävention durch aktive Sensibilisierungs- und Aufklärungspro gramme.10 Gleichzeitig legte der Bundesrat einen Vorschlag für die verlangte mehr heitsfähige Lösung vor, wie der Grundsatz der gewaltfreien Erziehung im Zivilgesetz buch konkret ausgestaltet werden könnte (siehe Ziff. 4).
1.2.2 Parlamentarischer Auftrag gemäss Motion 19.4632
Im Anschluss an den erwähnten Postulatsbericht wurde die vom Nationalrat11 bereits früher angenommene Motion 19.4632 am 14. Dezember 2022 auch vom Ständerat12 angenommen und somit an den Bundesrat überwiesen. Damit wurde der Bundesrat beauftragt, eine Gesetzesvorlage zur Verankerung der gewaltfreien Erziehung im ZGB vorzulegen.
1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strate
gien des Bundesrates Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 29. Januar 202013 zur Legislaturplanung 2019–2023 noch im Bundesbeschluss vom 21. September 202014 über die Legislatur- planung 2019–2023 angekündigt.
2 Rechtslage in Europa
In der Europäischen Union verfügen 23 der 27 EU-Staaten über eine gesetzliche Re gelung in Bezug auf die gewaltfreie Erziehung. Nur Italien, die Slowakei, Tschechien
7 Siehe Bericht Po. Bulliard-Marbach, verfügbar unter www.bj.admin.ch > Gesellschaft > Laufende Rechtsetzungsprojekte > Gewaltfreie Erziehung. 8 Wie bereits gegenüber Motion 15.3639 Galladé «Abschaffung des Züchtigungsrechts»; Motion 18.3603 Marchand-Balet «Im Zivilgesetz buch ein Verbot von Körperstrafen und anderen erniedrigenden Handlungen gegenüber Kindern verankern»; Motion 19.4632 Bulliard- Marbach «Gewaltfreie Erziehung im ZGB verankern». 9 So schon im Bericht Po. Fehr 2012, Anhang 4. Siehe auch die Stellungnahme des Bundesrates zu den in Fussnote 2 zitierten Vorstössen. 10 Gestützt auf Artikel 26 des Kinder- und Jugendförderungsgesetzes (KJFG) wurden zwischen 2014 und 2022 Programme der Kantone im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe durch Finanzhilfen des Bundes unterstützt. Betreffend die finanzielle Unterstützung im Bereich Kin derschutz, siehe www.bsv.admin.ch > Finanzhilfen > Kinderschutz/Kinderrechte sowie Bericht Po. Bulliard-Marbach, Ziff. 1.2. Siehe auch BSV Bericht Evaluation 2022. 11 Mit 111 zu 79 Stimmen bei 3 Enthaltungen: Siehe AB 2021 N 2035. 12 Mit 27 zu 8 Stimmen bei 3 Enthaltungen: Siehe AB 2022 S 1351.
13 BBl 2020 1777.
14 BBl 2020 8385. 6/22
und Belgien verfügen über keine Regelung, wobei festzuhalten ist, dass in Belgien Ar beiten im Gange sind. Im Europarat haben 34 der total 46 Mitgliedstaaten15 ein aus drückliches Gewaltverbot gesetzlich verankert.16 Ein Grossteil der europäischen Staa ten hat somit in der Zwischenzeit Bestimmungen geschaffen, um die Gewalt in der Er ziehung zu verbieten respektive die gewaltfreie Erziehung zu fördern.17
Über eine zivilrechtliche Regelung verfügen zum Beispiel Österreich (1989), Dänemark (1997), Deutschland (2000), Niederlande und Spanien (2007), Liechtenstein (2008) und Frankreich (2019). Im Pionierland Schweden (1979) ist die Bestimmung in einem «Amendment to the Children and Parents Code» als Teil des Swedish Code of Statutes enthalten.18 Schweden, Österreich, Liechtenstein und Dänemark sehen eine spezifi sche Formulierung in Form eines Verbots von Körperstrafen, seelischem Leid bzw. weiteren erniedrigenden Handlungen vor.19 Deutschland hat seit 1.1.2023 die Formu lierung im Sinne eines Gebots der Gewaltfreiheit abgeändert.20 In Deutschland und Österreich ist die Regelung mit einem Recht des Kindes auf gewaltfreie Erziehung ver bunden.21 Frankreich, Spanien und die Niederlande verpflichten die Eltern im Rahmen ihrer elterlichen Sorge, diese unter Beachtung der physischen und psychischen Unver sehrtheit des Kindes, d.h. ohne physische oder psychologische Gewalt, auszuüben.22
Einige der Länder, die ein Gewaltverbot kennen, haben ausserdem eine eigene ge setzliche Grundlage für die flankierenden Informations-, Aufklärungs- und Beratungs massnahmen und -angebote geschaffen: Deutschland hat eine gesetzliche Grundlage in § 16 des Sozialgesetzbuches vorgesehen,23 wonach Angebote zur Erziehungsför derung auch Wege aufzeigen, Konflikte in der Familie gewaltfrei zu lösen. Spanien hat in seinem neuen Gesetz zum umfassenden Schutz von Kindern und Jugendlichen vor Gewalt vom Juni 2021 der Prävention, Sensibilisierung und Früherkennung mehrere
15 Siehe unter www.coe.int/fr/web/children/corporal-punishment#{%2212441097%22:[3]}. 16 Was das Vereinigte Königreich betrifft, so ist die Körperstrafe in den Landesteilen Wales und Schottland ausdrücklich verboten, im Gegen satz zu England und Nordirland. 17 Siehe EKKJ POSITIONSPAPIER 2019, S. 7 f. sowie die Auflistung der Staaten Europas unter Europe and Central Asia | Global Initiative to End All Corporal Punishment of Children (endcorporalpunishment.org). 18 Föräldrabalk 1949:381, 6 kap 1 § (Elterngesetz), basierend auf Prop. 1978/79:67 (Botschaft), beschlossen am 16. November 1978, in Kraft getreten am 1. Januar 1979, geändert durch 1983:47. 19 Schweden, Föräldrarbalken (1949:381) 6. Kapitel, §1: «Children are entitled to care, security and a good upbringing. Children shall be treated with respect for their person and individuality and may not be subjected to corporal punishment or any other humiliating treat ment». Österreich hat zusätzlich zu § 137 Abs. 2 ABGB («Die Anwendung jeglicher Gewalt und die Zufügung körperlichen oder seeli schen Leides sind unzulässig») im Jahr 2011 in Art. 5 Abs. 1 des Bundesverfassungsgesetzes über die Rechte der Kinder das folgende Gewaltverbot formuliert: «Jedes Kind hat das Recht auf gewaltfreie Erziehung. Körperliche Bestrafungen, die Zufügung seelischen Leides, sexueller Missbrauch und andere Misshandlungen sind verboten.» Liechtenstein, § 137 Abs. 2 ABGB: «Die Anwendung jeglicher Gewalt und die Zufügung körperlichen oder seelischen Leides sind unzulässig.» Dänemark, Art. 2 Abs. 2, 2. Satz des Danish Act on Parental Responsibility (2007): (inoffizielle englische Übersetzung) «Children have the right to care and security. Children must be treated with respect for their person and must not be exposed to corporal punishment or other humiliating treatment.». 20 Deutschland, § 1631 Abs. 2 BGB: «Das Kind hat ein Recht auf Pflege und Erziehung unter Ausschluss von Gewalt, körperlichen Bestra fungen, seelischen Verletzungen und anderen entwürdigenden Massnahmen». Diese Neuregelung in der Fassung vom 4. Mai 2021 ist seit 1. Januar 2023 in Kraft (BGBl. I 2021 S. 882). 21 Siehe Fussnoten 19 und 20. 22 Frankreich, Art. 371-1 Code civil : « L'autorité parentale est un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l'intérêt de l'enfant. Elle appartient aux parents jusqu'à la majorité ou l'émancipation de l'enfant pour le protéger dans sa sécurité, sa santé et sa moralité, pour assurer son éducation et permettre son développement, dans le respect dû à sa personne. L'autorité parentale s'exerce sans violences physiques ou psychologiques. […] ». Spanien, Art. 154 Còdigo civil: « Los hijos no emancipados están bajo la patria potestad de los pro genitores. La patria potestad, como responsabilidad parental, se ejercerá siempre en interés de los hijos, de acuerdo con su personali dad, y con respeto a sus derechos, su integridad física y mental. […] » (inoffizielle dt. Übersetzung: « […] Die elterliche Gewalt als elterli che Verantwortung ist stets im Interesse der Kinder, entsprechend ihrer Persönlichkeit und unter Wahrung ihrer Rechte sowie ihrer körper lichen und geistigen Unversehrtheit auszuüben»). Niederlande, Art. 1:247 of the Civil Code, (inoffizielle englische Übersetzung): « (1) Parental authority includes the duty and the right of the parent to care for and raise his or her minor child. (2) Caring for and raising one’s child includes the care and the responsibility for the emotional and physical wellbeing of the child and for his or her safety as well as for the promotion of the development of his or her personality. In the care and upbringing of the child the parents will not use emotional or physical violence or any other humiliating treatment.». 23 Achtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII), welches die Kinder- und Jugendhilfe (KJHG) zum Inhalt hat. 7/22
Artikel gewidmet.24 Unter dem Titel Prävention im familiären Umfeld werden mehrere staatliche Massnahmen aufgelistet.
Die Auswirkungen des gesetzlichen Verbots von Gewalt in der Erziehung bzw. der be gleitenden Kampagnen auf das elterliche Verhalten wurden insbesondere in Schwe den, Norwegen, Österreich und Deutschland über mehrere Jahre mittels Studien erho ben und analysiert. Das Verbot und die begleitenden Sensibilisierungs- und Informati onskampagnen haben demnach mittelfristig dazu beigetragen, dass sich – je nach Aus mass und Dauer der Kampagnen – das Erziehungsverhalten der Eltern verändert hat und die Akzeptanz der Gewalt gesunken ist.25
3 Grundzüge der Vorlage
3.1 Die beantragte Neuregelung
Die Motion 19.4632 Bulliard-Marbach verlangt, das Recht auf gewaltfreie Erziehung im ZGB zu verankern, um die Kinder vor körperlicher Bestrafung, seelischen Verletzungen und anderen entwürdigenden Massnahmen zu schützen.
Im Rahmen seines Berichts zum Postulat 20.3185 vom Oktober 2022 hat der Bundes rat bereits einen Lösungsvorschlag skizziert, wie das Recht auf gewaltfreie Erziehung im ZGB verankert werden kann (vgl. dazu auch Ziff. 1.2.1). Nach Ansicht des Bundes rats soll die gesetzliche Verankerung somit entsprechend diesem Vorschlag für eine geeignete und zielführende Gesetzesrevision erfolgen, der sich insbesondere auch ohne weiteres in die bestehenden Regelungen einfügt. Wie damals bereits ausgeführt, erscheint diese Neuregelung auch mehrheitsfähig.
3.1.1 Pflicht der Eltern zur gewaltfreien Erziehung
Kern der Neuregelung ist die Schaffung einer neuen programmatischen Gesetzbestim mung im Familienrecht mit Leitbildcharakter, welche als klares Signal des Gesetzge bers und Verdeutlichung der bereits bestehenden elterlichen Verpflichtung die Stär kung der Prävention zum Ziel hat. Dazu wird die bestehende Regelung in Artikel 302 Absatz 1 ZGB zur Pflicht der Eltern, das Kind zu erziehen, durch einen zweiten Satz ergänzt werden. Dieser konkretisiert den Umfang der elterlichen Erziehungspflicht wei ter.
Ergänzend zur bisherigen allgemeinen Erziehungspflicht der Eltern soll ausdrücklich gesetzlich festgeschrieben werden, dass die Eltern das Kind ohne Anwendung von körperlichen Bestrafungen und anderen Formen entwürdigender Gewalt zu erziehen haben. Der Grundsatz der gewaltfreien Erziehung ergibt sich weiterhin bereits aus Ar tikel 301 Absatz 1 ZGB (Pflege und Erziehung im Blick auf Kindeswohl) und Artikel 302
24 Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia. Jefatura del Estado «BOE» núm. 134, de 05 de junio de 2021 Referencia: BOE-A-2021-9347, verfügbar unter Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección in tegral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia. (boe.es). 25 EKKJ POSITIONSPAPIER 2019, S. 7 ff.; BUSSMANN ET AL. 2011. Bussmann kommt in seiner fünf Länder mit und ohne Verbot vergleichenden Studie zum Schluss, dass es in Ländern mit einem gesetzlich geregelten Gewaltverbot auch tatsächlich zu weniger körperlicher Gewalt in der Erziehung kommt. Die Informationskampagnen ohne gesetzliche Regelung würden hingegen das Erziehungsverhalten weniger beein flussen. Für eine Kurzzusammenfassung der Forschung über den Rückgang von Körperstrafen nach deren ausdrücklichem Verbot, siehe END VIOLENCE AGAINST CHILDREN / END CORPORAL PUNISHMENT, The positive impact, 2023. 8/22
Absatz 1 erster Satz ZGB (Förderung und Schutz der körperlichen und geistigen Ent faltung) (siehe auch Ziff. 4). Mit der neuen Bestimmung wird diese Rechtslage aber in Form einer ausdrücklichen Verpflichtung im Gesetz festgehalten. Dabei handelt es sich um ein Gebot bzw. eine gesetzliche Verpflichtung der Eltern.
Die neue Gesetzesbestimmung hat damit wie erwähnt programmatischen Charakter. Sie steckt den konzeptionellen Rahmen der elterlichen Erziehung zugunsten der Kinder ab, ganz im Sinne des in Artikel 301 ZGB enthaltenen Grundprinzips des Kindeswohls. Im Vordergrund steht dabei die Prävention von Gewalt in der Erziehung sowie die Un terstützung bei der Bewältigung von Konfliktsituationen.
Es wird damit aber keine bestimmte Erziehungsmethode vorgeschrieben; die Eltern sollten nach wie vor in der Wahl ihrer Erziehungsmethoden autonom bleiben. Daran soll nichts geändert werden: Bereits heute ist gesetzlich nicht vorgeschrieben, wie bzw. nach welchen Methoden die Erziehung erfolgen soll. Der Gesetzgeber hat bereits ele mentare Leitlinien festgelegt, nämlich der Schutz und die Förderung der körperlichen, geistigen und sittlichen Entfaltung des Kindes.26 Mit der vorgeschlagenen expliziten Ge setzesbestimmung soll in Zukunft insbesondere auch die Tätigkeit der verschiedenen Fachpersonen (z.B. Lehrerinnen und Lehrer, Sozialdienste, Strafbehörden, KESB) mit gewaltbetroffenen Familien erleichtert und begünstigt werden, weil die gesetzliche Ver ankerung der gewaltfreien Erziehung die Rechtslage klar zum Ausdruck bringt.
3.1.2 Verbesserter Zugang zu Stellen mit Beratungs- und Hilfsangeboten
Weil in der Praxis das Verständnis des Kindeswohls und der Achtung der Persönlich keit des Kindes gerade mit Bezug auf die Erziehung und ihre Methoden sehr unter schiedlich sein kann, ist es zentral, dass den Eltern nicht nur die Unzulässigkeit der Anwendung von Gewalt in der Erziehung bewusst gemacht wird, sondern dass auch Möglichkeiten offenstehen, sich über die vorliegenden, gewaltfreien Methoden zu infor mieren und allenfalls eine fachliche Beratung in Anspruch zu nehmen. Nach Ansicht des Bundesrates ist es daher sinnvoll und wesentlich, die bereits bestehenden, nieder schwelligen Beratungs- und Hilfsangebote für die Eltern und Kinder auszubauen bzw. den Zugang dazu zu verbessern. So können die Eltern und Kinder sich die notwendige Unterstützung holen, ohne eine unmittelbare (straf- oder Kindesschutz-)behördliche In tervention befürchten bzw. erwirken zu müssen.27 Der verbesserte Zugang zu Bera tungs- und Hilfsangeboten soll deshalb ebenfalls bundesrechtlich verankert werden. Dazu soll in einem neuen Absatz 4 von Artikel 302 ZGB vorgesehen werden, dass die Kantone dafür sorgen, dass sich die Eltern und das Kind gemeinsam oder einzeln bei Schwierigkeiten in der Erziehung an Beratungsstellen wenden können. Diese Bestim mung richtet sich an die Kantone, die für ein genügendes Beratungsangebot zu sorgen haben. Die Regelung ist damit analog zur bereits bestehenden Regelung von Artikel
171 ZGB zum Eheschutz, die von den Kantonen verlangt «dafür zu sorgen, dass sich
die Ehegatten bei Eheschwierigkeiten gemeinsam oder einzeln an Ehe- oder Familien beratungsstellen wenden können».
26 MEIER/STETTLER, N. 1270 ss. 27 Siehe auch die Empfehlung des UNO-Kinderrechtsausschusses an die Schweiz aus dem Jahr 2015 (Observations finales CRC-CH 2015: Ziff. 39), welche zusätzlich zum ausdrücklichen Verbot die Schweiz auch dazu auffordert, « [...] d’intensifier ses efforts pour promouvoir des formes positives, non violentes et participatives d’éducation des enfants et de discipline». 9/22
Das gesetzlich verankerte Leitbild der gewaltfreien Erziehung wird die Grundlage dafür bilden, dass die dafür zuständigen Behörden gezielte Aufklärungsarbeit (Kampagnen), Unterstützung, Weiterbildung und Beratung zuhanden der Eltern, Kinder und betroffe nen Fachpersonen leisten können. Durch die gesetzliche Aufforderung der Kantone, zugunsten der Eltern und der Kinder Unterstützungsangebote bei Schwierigkeiten in der Erziehung anzubieten, wird die Regelung insgesamt auf eine flächendeckende Un terstützung der Eltern und Kinder abzielen. Dies ist auch im Einklang mit der Strategie des Europarats 2022–2027 für die Kinderrechte: Dieser identifizierte als Mittel zur Ver hütung von Gewalt und zum Schutz der Kinder u.a. die Abschaffung der Körperstrafen und anderen grausamen und erniedrigenden Formen von Bestrafungen sowie die För derung von Kampagnen, die auf einen Mentalitätswechsel in Bezug auf Gewalt gegen Kinder, insbesondere im familiären Rahmen, abzielen.28 Wie bereits dargelegt (siehe Ziff. 2), belegen die Erfahrungen im Ausland, dass solche begleitenden Massnahmen und Sensibilisierungsprogramme für eine Reduktion der körperlichen Gewalt an Kin dern entscheidend sind.
3.2 Geprüfte und verworfene Lösungsansätze
Im Rahmen der Arbeiten zum Postulat 20.3185 Bulliard-Marbach prüfte der Bundesrat bereits ausführlich, wie der Grundsatz der gewaltfreien Erziehung im ZGB29 verankert werden könnte und hat dabei verschiedene andere Lösungsansätze verworfen.
3.2.1 Gesetzliche Verankerung innerhalb des Kindesschutzes
Bei der gewünschten gesetzlichen Verankerung der gewaltfreien Erziehung geht es darum, die elterliche Verpflichtung im Bereich der Erziehung im Sinne der Prävention zu verdeutlichen und die zentrale Bedeutung, die auch der Gesetzgeber diesem Grund satz beimisst, zu unterstreichen. Dies entspricht auch dem UNO-Kinderrechtsaus schuss, gemäss welchem die Verantwortung für die Erziehung und den Schutz der Kinder, einschliesslich der Vermeidung von Gewalt, primär bei der Familie liegt.30
Würde die neue gesetzliche Regelung im zivilrechtlichen Kindesschutz eingefügt, hätte dies eine falsche Signalwirkung mit Bezug auf die Rolle und das Eingreifen der KESB zur Folge und dass die KESB bei jeglichem Einsatz von Gewalt in der Erziehung inter venieren sollte oder müsste.31 Ein solcher Automatismus zwischen einem Verstoss ge gen den gesetzlich verankerten Grundsatz der gewaltfreien Erziehung und der Anord nung einer Kindesschutzmassnahme wäre nicht zielführend. Vielmehr geht es darum, den Eltern und Kindern bei Bewältigung der Konfliktsituation in erster Linie Unterstüt zung zu bieten und keine Intervention und/oder gar Sanktionierung.32 Mit der vorge schlagenen Regelung ist daher auch keine Änderung in Bezug auf die Rolle und mög liche Intervention der KESB verbunden, weil die Schwelle der Kindeswohlgefährdung dieselbe bleibt wie bisher. Das gilt auch in Bezug auf eine strafrechtliche Sanktion.
28 Conseil de l'Europe, Stratégie 2022-2027, S. 17. Durch diese Kampagnen sollen, laut der Strategie, die Eltern über alternative Wege der Kindererziehung informiert werden, in Übereinstimmung mit der Empfehlung (2006)19 des Europarates über Massnahmen zur Unterstüt zung einer positiven Elternschaft. 29 Eine Verankerung im Strafrecht oder im Verfassungsrecht war nicht Teil des Prüfungsauftrags des Postulats Bulliard-Marbach 20.3185. 30 Siehe Observation générale no 13 (2011), Ziff. 3 h) sowie SAX, S. 80f. Siehe auch Art. 18 KRK, gemäss welchem die Eltern für die Erzie hung und die Entwicklung des Kindes verantwortlich sind (Abs. 1), wobei die Vertragsstaaten sie in angemessener Weise bei der Erfül lung ihrer Aufgabe zu unterstützen haben (Abs. 2). 31 Die Ausübung von Gewalt in der Erziehung wurde im Übrigen bereits im Rahmen der Sorgerechtsrevision im Jahr 2014 neu ausdrücklich als Grund für den Sorgerechtsentzug in Art. 311 Abs. 1 Ziff. 1 ZGB aufgenommen. Siehe auch unter Ziff. 4 und Fussnote 57. 32 Im gleichen Sinne in Bezug auf die vormalige Fassung von §1631 Abs. 2 BGB auch MüKoBGB/Huber, 8. Aufl. 2020, BGB §1631 Rn 27. 10/22
Unverändert bleiben ebenfalls die bisherigen Interaktionen zwischen der KESB und den Beratungsstellen bei Vorliegen einer Gefährdungsmeldung: Wenn sich aus der Ab klärung der KESB kein Bedarf für eine Kindesschutzmassnahme ergibt, kommt weiter hin die Beratung und andere Unterstützung der betroffenen Personen zur Anwendung. Dies ist bereits heute sehr verbreitet der Fall, indem bei rund der Hälfte der Gefähr dungsmeldungen keine Kindesschutzmassnahme angeordnet wird, sondern Eltern und Kind vielmehr auf die Beratungsangebote hingewiesen werden.33 Die in Artikel 302 ZGB vorgesehene neue gesetzliche Verankerung fügt sich somit in das bestehende System von Prävention durch Beratung und Sensibilisierung, Intervention durch die KESB und Sanktion durch die Strafverfolgungsbehörden ein.34
3.2.2 Schaffung einer Verbotsnorm und eines neuen Rechtsanspruchs
Im Rahmen der Analyse der europäischen Regelungen im Bericht des Bundesrates vom 19. Oktober 2022 wurden ebenfalls bereits die Möglichkeiten geprüft, ob in der Schweiz erstens die Formulierung in Form einer Verbotsnorm35 geeignet wäre und ob zweitens ein ausdrückliches «Recht des Kindes» auf gewaltfreie Erziehung36 aufge nommen werden sollte. Beides wurde gestützt auf die damalige Analyse verworfen, weil dadurch keine weitergehende Verbesserung verbunden, sondern vielmehr zusätz liche Komplikationen zu erwarten wären.
Die Schaffung einer Verbotsnorm würde gesetzessystematisch im Widerspruch zur Verankerung im Kontext der elterlichen Sorge und der Erziehung stehen. Sie wäre we der systematisch richtig noch inhaltlich passend. Ausserdem könnte ein Verbot falsch interpretiert werden, indem dessen Verletzung eine Sanktion zur Folge hätte. Die Pöna lisierung des Nichteinhaltens dieses im Zivilrecht verankerten Grundsatzes ist gerade nicht das Ziel dieser Norm, sondern die Prävention. Es geht um Sensibilisierung und Unterstützung, nicht um Sanktionierung und Kriminalisierung der Eltern, immer mit Fo kus auf die Verbesserung der Situation des Kindes.
Die Option eines neuen «Rechts des Kindes» auf gewaltfreie Erziehung könnte zwar die Stellung des Kindes als Rechtssubjekt stärken und würde auch dem bereits in Arti kel 11 BV37 sowie Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 19 KRK38 verankerten Anspruch auf den Schutz der körperlichen und psychischen Integrität entsprechen. Vor dem Hinter grund der geltenden Rechtslage sowie der bisherigen parlamentarischen Debatten ist es nach Ansicht des Bundesrates aber weder angezeigt noch wünschbar, den Grund satz der gewaltfreien Erziehung in der Form eines Rechtsanspruchs im ZGB zu veran kern, der dann als individueller und durchsetzbarer Anspruch des Kindes verstanden werden könnte.39 Das entspricht weder der Stossrichtung der Motion noch der vorge
33 Studie Interface, S. 55 f. 34 Siehe auch Bericht Po. Bulliard-Marbach, Zusammenfassung, S. 3. 35 Wie z.B. Schweden, Österreich sowie Dänemark, siehe Ziff. 2. 36 Während Deutschland und Österreich (Bundesverfassungsgesetz) ein ausdrückliches Recht auf gewaltfreie Erziehung vorsehen, ist in der schwedischen und dänischen Formulierung ein allgemein formuliertes Recht des Kindes auf Schutz enthalten (siehe Ziff. 2). Betr. Deutschland siehe auch Fussnote 39. 37 SR 101. 38 Übereinkommen vom 20. November 19891 über die Rechte des Kindes (KRK), in Kraft für die Schweiz am 26. März 1997 (SR 0.107). 39 In Deutschland ist die Bestimmung über die gewaltfreie Formulierung zwar als Recht formuliert: Siehe § 1631 Abs. 2 BGB neue Fassung seit 1. Januar 2023: «Das Kind hat ein Recht auf Pflege und Erziehung unter Ausschluss von Gewalt, körperlichen Bestrafungen, seeli schen Verletzungen und anderen entwürdigenden Maßnahmen» sowie auch bereits die vorher geltende Fassung von § 1631 Abs. 2 BGB: 11/22
schlagenen systematischen Eingliederung. Umgekehrt entspricht die Schaffung einer spezifischen Verpflichtung der Eltern zur gewaltfreien Erziehung im ZGB der Leitidee für die Ausübung der elterlichen Sorge, nämlich dem Schutz und der Förderung der Persönlichkeit des Kindes.40
3.2.3 Konkretisierung der Formen unzulässiger Gewalt
Im Rahmen der Vorarbeiten wurde geprüft, wie und mit welcher Formulierung die ver schiedenen Formen der Gewalt in den Gesetzestext aufgenommen werden können und sollen. Im Kern geht es dabei insbesondere um die Frage, ob die «psychische» Gewalt als besondere Form der Gewalt in der Erziehung im Gesetzestext erwähnt wer den soll. Darunter wird in der Regel ein wiederholtes Muster von schädlichen Interakti onen zwischen Eltern und Kind verstanden.41 Es handelt es sich dabei vermutlich um die häufigste Form von Gewalt, die zudem oft in Kombination mit anderen Gewaltfor men vorkommt.42 Wer häusliche Gewalt miterlebt, ist selbst psychischer Gewalt aus gesetzt (vgl. dazu auch Ziff. 4 und FN 57).
Auch wenn dieses Element teilweise in der ausländischen Gesetzgebung enthalten (siehe Ziff. 2) ist, kam der Bundesrat bereits zum Schluss, dass mit dem Ziel einer mehrheitsfähigen und umfassenden Formulierung auf die ausdrückliche Aufnahme der «psychischen» Gewalt im Gesetzeswortlaut zu verzichten ist, wie das namentlich in Schweden und Dänemark der Fall ist. Bei der psychischen Gewalt handelt es sich um eine schwierig messbare und definierbare Form von Gewalt, was die Anwendung einer entsprechenden Gesetzesbestimmung äusserst kompliziert machen würde: Die Ab grenzung zwischen zulässigem und unzulässigem Verhalten unterliegt in hohem Masse den Umständen des Einzelfalls. Die Aufnahme dieses Begriffs würde somit keine Verbesserung, sondern vielmehr Unsicherheiten und Streitpunkte mit sich brin gen und dadurch die Rechtsanwendung vermutlich schwächen.
Mit dem Ziel einer möglichst breit akzeptierbaren und damit mehrheitsfähigen, aber auch umsetzbaren Lösung zieht es der Bundesrat deshalb vor, den Ansatz des ent würdigenden Charakters des elterlichen Verhaltens gegenüber dem Kind weiterzuver folgen und im Sinne eines Auffangtatbestands die Formulierung «andere Formen ent würdigender Gewalt» vorzusehen. Dies umfasst alle Gewalthandlungen oder Unterlas sungen der Eltern, welche durch ihre Unverhältnismässigkeit die Menschenwürde und das Persönlichkeitsrecht bzw. das Ehr- und Selbstwertgefühl des Kindes verletzen.43 Es kann sich dabei um psychische Gewalt wie z.B. Drohung, Beschimpfung, Demüti gung, Verachtung, Angsteinflössen, Blossstellen, Abwerten, Ignorieren, das Miterle benlassen von Gewalt in der elterlichen Paarbeziehung usw. handeln.44 Ein breiter Auf
«Kinder haben ein Recht auf gewaltfreie Erziehung. Körperliche Bestrafungen, seelische Verletzungen und andere entwürdigende Mass nahmen sind unzulässig. » Dennoch versteht der deutsche Gesetzgeber jedoch darunter kein unmittelbar einklagbares Recht im Sinne eines Anspruchs, sondern will vielmehr auf eine Bewusstseinsänderung der Eltern hinwirken (siehe MüKoBGB/Huber, 8. Aufl. 2020, BGB §1631 Rn 13-15 zur vorherigen Fassung). Dies wird auch in Bezug auf die Neufassung festgehalten: Laut BeckOK BGB 2023/Veit BGB § 1631 Rn 20 erhält das Kind laut dem Wortlaut ein subjektives Recht gegenüber den Eltern, wohingegen aber dieser Wortlautinterpretation entgegensteht, dass «ein gerichtlicher Eingriff in das Eltern-Kind-Verhältnis nur unter den Voraussetzungen des § 1666 [BGB betr. ge richtliche Massnahmen bei Gefährdung des Kindeswohls] zulässig ist». 40 BSK ZGB I- SCHWENZER/COTTIER, Art. 301, N 7 mit Verweis auf Tschümperlin. 41 Vgl. SCHÖBI ET AL. 2020, S. 10 mit Verweis auf National Center of Child Abuse and Neglect, 1997. 42 BSV Bericht 2005, S. 26. 43 Siehe in Bezug auf die deutsche Formulierung «und andere entwürdigende Massnahmen» z.B. BeckOK BGB 2022/Veit BGB § 1631 Rn
24 mit weiteren Verweisen. Siehe auch NK-BGB/RAKETE-DOMBEK/BERNING §1631 Rn 14.
44 Siehe Bericht Po. Bulliard-Marbach, Ziff. 2.2.2. 12/22
fangtatbestand erlaubt ausserdem, dass sich die (oftmals schwierige) Frage der Zu ordnung einer Gewalthandlung weniger stellen wird. In der Tat ist die genaue Zuord nung einer Gewalthandlung nicht entscheidend, denn gewisse Handlungen, insbeson dere von leichter Gewalt, können z.B. sowohl als körperliche Bestrafung als auch an dere Formen entwürdigender Gewalt verstanden werden und überdies treten im Wan del der Zeiten im Bestrafungsverhalten Veränderungen auf.45
3.3 Umsetzung
Die vorgeschlagene gesetzliche Verankerung des Grundsatzes der gewaltfreien Erzie hung im ZGB hat in der Form einer programmatischen Norm Leitbildcharakter. Der Fo kus ist damit auf das Wohl des Kindes und die geeigneten Hilfestellungen für die be troffenen Eltern und Kinder gerichtet. Die Umsetzung der als zentrales Element vorge sehenen Stärkung der bestehenden, niederschwelligen Beratungs- und Hilfsangebote für die Eltern und Kinder wird wie bisher durch die Kantone stattfinden. Mit der vorge schlagenen Regelung sind aber keine neuen Verpflichtungen zulasten der Kantone verbunden. Diese verfügen bereits heute über Angebote im Bereich der Erziehung. Anzufügen ist, dass diese teilweise im Rahmen einer Anschubfinanzierung durch den Bund unterstützt wurden.46 Darüber hinaus wird sich für die Zukunft auch die Frage neuer Sensibilisierungs- und Aufklärungskampagnen im Hinblick auf die Wirkung und Strahlkraft der vorgeschlagenen neuen Regelung stellen; wie der Bundesrat bereits mehrfach hervorgeben hat, haben solche Kampagnen eine zentrale Bedeutung für die Prävention.
4 Erläuterungen zur neuen Regelung in Artikel 302 ZGB
Der geltende Artikel 302 ZGB zur Erziehung soll in zweierlei Hinsicht ergänzt werden: Mittels einer programmatischen Bestimmung, welche die elterliche Erziehungspflicht verdeutlicht (Abs. 1 zweiter Satz) sowie einer Regelung zu den Erziehungsberatungs stellen als flankierende Massnahme, die sich an die Kantone richtet (Abs. 4).
Abs. 1 erster Satz (Betrifft nur französischen Text)
Der französische Text wird redaktionell angepasst: Der Ersatz von «père et mère» durch «parents» führt die Perspektive der heute möglichen gleichgeschlechtlichen El ternschaft auch an dieser Stelle in das ZGB ein.
Abs. 1 zweiter Satz (Pflicht der Eltern zur gewaltfreien Erziehung)
Das Recht und die Pflicht der Eltern zur Erziehung des Kindes soll damit zusätzlich konkretisiert werden. Bereits heute ergibt sich der Grundsatz der gewaltfreien Erzie hung aus Artikel 301 Absatz 1 ZGB (Pflege und Erziehung im Blick auf Kindeswohl) und Artikel 302 Absatz 1 erster Satz ZGB (Förderung und Schutz der körperlichen und geistigen Entfaltung).47 Gesetzlich nicht vorgeschrieben wird jedoch, wie bzw. nach
45 Siehe Bericht Po. Bulliard-Marbach, Ziff. 4.3.4. 46 Siehe auch Ziff. 5.2 betr. Auswirkungen sowie Fussnote 10 betreffend die finanzielle Unterstützung durch den Bund (mit weiteren Verwei sen). 47 Siehe Bericht Po. Bulliard-Marbach, Ziff. 2.1.1 und 3.3. 13/22
welchen Methoden die Erziehung erfolgen soll. Vielmehr hat der Gesetzgeber lediglich elementare Leitlinien der Erziehung festgelegt, nämlich der Schutz und die Förderung der körperlichen, geistigen und sittlichen Entfaltung des Kindes.48
Durch die ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung der Eltern, das Kind ohne körperli che Bestrafungen und andere Formen entwürdigender Gewalt zu erziehen, wird der bestehende Grundsatz in Bezug auf die Gewaltfreiheit der elterlichen Erziehung vom Gesetzgeber verdeutlicht und verankert. Die Entwürdigung ist dabei das Grundelement solcher bereits nach geltendem Recht unzulässiger Handlungen (vgl. dazu auch Ziff. 3.1.1): Das Konzept der Menschenwürde erfordert die Anerkennung, Respekt und Schutz jedes einzelnen Kindes als Rechtsträger und einzigartige Persönlichkeit;49 die verfassungsmässig geschützte Menschenwürde des Kindes wird durch Erziehungsfor men, welche Bestrafungen und andere Gewalthandlungen enthalten, «spezifisch her abgesetzt und nicht hinreichend ernst genommen».50
Unter körperliche Bestrafungen fallen sowohl leichte (z.B. Ohrfeige, Klaps, Schütteln) wie auch schwere körperliche Eingriffe (Schläge mit Gegenständen wie Gürtel, Stab, Verbrennen, Fusstritte etc.).51 Bei den leichten körperlichen Bestrafungen handelt es sich um Gesten, die vor allem einen demütigenden bzw. erniedrigenden Charakter ha ben. Körperliche Bestrafung ist stets entwürdigend und stellt eine Form der in Artikel
19 KRK als unzulässig erklärten körperlichen Gewalt dar.52
Mit der Formulierung «andere Formen entwürdigender Gewalt» soll ein Auffangtatbe stand für Gewalthandlungen oder Unterlassungen der Eltern geschaffen werden, wel che die Menschenwürde und das Persönlichkeitsrecht bzw. das Ehr- und Selbstwert gefühl des Kindes in einem im Verhältnis zum Anlass der Erziehungsmassnahme nicht zu rechtfertigenden Mass verletzen.53 Es kann sich dabei um psychische Gewalt mit oder ohne Bestrafungsabsicht handeln. Diese ist zugegebenermassen schwieriger fassbar und findet insbesondere durch eine verbale Gewalthandlung statt, wie z.B. Dro hung, Beschimpfung, Demütigung, Verachtung, Angsteinflössen, Blossstellen, Abwer ten aber auch Ignorieren, Ausgrenzung oder Isolation.54 Bei der psychischen Gewalt wird in der Regel von einem wiederholten Muster von schädlichen Interaktionen zwi schen Eltern und Kind ausgegangen.55 Das Miterlebenlassen von häuslicher Gewalt56,
48 MEIER/STETTLER, N. 1270 ss. Zu beachten ist, dass sich die Begriffe Erziehung und Pflege hinsichtlich der dazu erforderlichen Handlungen der Eltern weitgehend decken. Der UNO-Kinderrechtsausschuss hat in der Allgemeinen Bemerkung Nr. 8 festgehalten, dass es für die gesunde Entwicklung des Kindes erforderlich ist, dass die Eltern den Kindern die notwendigen und der Entwicklung angepassten Anleitun gen geben, damit sie die Fähigkeiten für ein verantwortungsvolles Leben in der Gesellschaft entwickeln können (siehe CRC, Observation générale no 8 (2006), Ziff. 13). 49 Siehe CRC, Observation générale no 13 (2011), Ziff. 3 c) mit den grundlegenden Erwägungen für die Auslegung von Art. 19 KRK sowie SAX, S. 80. 50 Siehe 20 JAHRE GEWALTFREIE ERZIEHUNG IM BGB, S. 14 bspw. für das deutsche Recht. 51 Zu den Gewaltformen im Detail siehe Bericht Po. Bulliard-Marbach, Ziff. 2.2.2. 52 CRC, Observation générale no 13 (2011), Ziff. 22 a), mit Verweis auf die frühere Allgemeine Bemerkung Nr. 8 (2006), und Ziff. 24. 53 Siehe in Bezug auf die deutsche Formulierung «und andere entwürdigende Massnahmen» z.B. BeckOK BGB/Veit BGB § 1631 Rn 24 mit weiteren Verweisen. Siehe auch NK-BGB/RAKETE-DOMBEK/BERNING §1631 Rn 14. 54 Zu den Gewaltformen im Detail siehe Bericht Po. Bulliard-Marbach, Ziff. 2.2.2. 55 Vgl. SCHÖBI ET AL. 2020, S. 10 mit Verweis auf National Center of Child Abuse and Neglect, 1997. 56 Der Begriff der «häuslichen Gewalt» beinhaltet gemäss der Istanbul-Konvention die Gewalt innerhalb der Familie beziehungsweise eines Haushaltes (oder zwischen früheren oder derzeitigen Eheleuten oder PartnerInnen) (siehe Art. 3 Ziff. b des Übereinkommens des Europa rats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Istanbul-Konvention), in Kraft getreten für die Schweiz am 1. April 2018 (SR 0.311.35). Dies bedeutet, dass häusliche Gewalt «nicht nur zwischen Erwachsenen in (früheren) Partner schaften, sondern beispielsweise auch von Eltern oder deren Partner*innen gegen Kinder ausgeübt» wird (siehe DAO-Bericht 2020, S. 3). 14/22
welches unter die psychische Gewalt subsumiert wird und unter Umständen zum Ent zug der elterlichen Sorge führen kann57, wird ebenfalls erfasst. Zugleich kann auch die physische und/oder psychische Vernachlässigung des Kindes, d.h. mangelnde oder ungenügende Fürsorge, Aufsicht und Anregung von Kindern (und Jugendlichen), da runterfallen.58
Die Zuordnung einer Gewalthandlung als körperliche Bestrafung oder als andere Form entwürdigender Gewalt ist nicht entscheidend, denn gewisse Handlungen, insbeson dere von leichter körperlicher Gewalt, können sowohl als Form der einen als auch der anderen verstanden werden. Ausserdem kommen verschiedene Gewaltformen in der Praxis oftmals in Kombination vor, wie z.B. Schläge und gleichzeitige verbale Demüti gung, und die körperlichen Bestrafungen wirken sich nicht nur auf die physische Ge sundheit des Kindes, sondern auch auf dessen psychische Gesundheit sowie auf seine Beziehung zu den Eltern aus. Auf eine detaillierte Auflistung der zulässigen bzw. ver botenen Verhalten kann daher ebenfalls verzichtet werden, wie das auch in ausländi schen Regelungen der Fall ist. Dies gilt umso mehr, als im Wandel der Zeiten gerade im Bestrafungsverhalten Veränderungen auftreten.59
Das Kriterium des entwürdigenden Charakters der elterlichen Gewalthandlung erlaubt im Übrigen, die unzulässigen Erziehungshandlungen von im Alltag zentralen Erzie hungssituationen abgrenzen, welche einen (zulässigen) physischen Einsatz der Eltern zum Inhalt haben.60 Eltern müssen physisch intervenieren können, wenn es darum geht, das Kind vor einer imminenten Gefahr zu schützen («acte physique de protec tion»61, unmittelbare Gefahrenabwehr), zum Beispiel, wenn das Kleinkind auf die Strasse laufen oder die heisse Herdplatte berühren will.62 Zudem muss auch weiterhin eine körperliche Einwirkung möglich sein, soweit dies im konkreten Fall erforderlich und keine andere, mildere Erziehungsmassnahme (Ermahnen, Zureden, Ablenken) geeig net ist, der Situation ein Ende zu bereiten (z.B. Kind aufheben und in den Einkaufs- oder Kinderwagen setzen, wenn das Kind schreiend im Supermarkt am Boden liegt, weil es das gewünschte Produkt nicht erhält). Solche Erziehungssituationen sind dadurch gekennzeichnet, dass mit der körperlichen Einwirkung auf das Kind nicht die Entwürdigung des Kindes beabsichtigt ist und im Übrigen die Handlung auch keinen Bestrafungscharakter hat. Insofern ist diese Kategorie von Handlungen in der Regel nicht problematisch: Solche Interventionen gehören zur Erziehungspflicht der Eltern. Sie unterscheiden sich klar von der unzulässigen vorsätzlichen Anwendung von Gewalt gegenüber einem Kind, um ein gewisses Mass an Schmerzen, Unannehmlichkeiten
57 Die Gewalttätigkeit wurde im Rahmen der Sorgerechtsrevision im Jahr 2014 neu ausdrücklich als Grund für den Sorgerechtsentzug in Art. 311 Abs. 1 Ziff. 1 ZGB aufgenommen, da Gewalt im häuslichen Umfeld «die Befähigung der Eltern zur Ausübung der elterlichen Sorge in Frage stellt». Ob das Kind direkt Opfer der häuslichen Gewalt wird oder davon nur indirekt betroffen ist, ist nicht relevant. (Siehe Botschaft zu einer Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Elterliche Sorge) vom 16. November 2011, BBl 2011 9077, 9109). Siehe auch das Informationsblatt B3 «Häusliche Gewalt gegen Kinder und Jugendliche» des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann EBG, laut welchem insbesondere körperliche und psychische Misshandlung, sexueller Missbrauch, körperliche und emotionale Vernachlässigung und das Miterleben häuslicher Gewalt darunter verstanden werden. Siehe unter www.ebg.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Publikationen Gewalt. 58 Die Vernachlässigung kann Auswirkungen auf Seele, Geist und/oder Körper haben. Die Grundbedürfnisse des Kindes werden dabei nicht oder unzureichend befriedigt. (Siehe RYSER BÜSCHI, S. 22 sowie CRC, Observation générale no 13 (2011), Ziff. 20). 59 Siehe auch FASSBIND, AJP, S. 550. 60 Siehe auch SCHMAHL, Art. 19, N 8, mit Verweisen, laut welcher Artikel 19 KRK die Staaten nicht dazu auffordert, jede Form der körperli chen Einwirkung auf ein Kind absolut zu verbieten, sondern vielmehr darauf abzielt, dass inakzeptable Erziehungsmethoden verboten werden und ein Bewusstseinswandel der Eltern in Richtung gewaltfreie Erziehung stattfindet. 61 Siehe auch CRC, Observation générale no 8 (2006), Ziff. 14 : « Le Comité reconnaît que l’exercice des fonctions parentales et l’adminis tration de soins aux enfants, en particulier aux bébés et aux jeunes enfants, exigent fréquemment des actions et interventions physiques destinées à les protéger mais elles sont très différentes du recours délibéré à la force en vue d’infliger un certain degré de douleur, de désagrément ou d’humiliation à des fins punitives ». 62 Siehe auch SCHMAHL, Art. 19, N 8. 15/22
oder Erniedrigung zu Strafzwecken zuzufügen.63 Darüber hinaus ist die Verhältnismäs sigkeit im Einzelfall ein wichtiges Kriterium. Im Allgemeinen gilt es zu präzisieren, dass es nicht darum geht, einzelne Handlungen als zulässig oder unzulässig zu qualifizieren. Die gesamte Situation muss im konkreten Einzelfall berücksichtigt werden.64
Abs. 4 (Verbesserter Zugang zu Stellen mit Beratungs- und Hilfsangeboten)
Mit dem Ziel des Ausbaus der niederschwelligen Beratungs- und Hilfsangebote soll Artikel 302 ZGB in einem zusätzlichen Punkt erweitert werden. Das ist aus Sicht des Bundesrats für die tatsächliche Verbesserung des Schutzes von Kindern von Gewalt in der Erziehung und dessen effektive Umsetzung unverzichtbar. Die dafür bereits heute zuständigen Kantone sollen für die Zukunft explizit dazu aufgefordert werden, den Eltern und Kindern genügend Beratungsstellen zur Verfügung stellen bzw. das be stehende Angebot an Beratungsstellen weiter zu verbessern. Ein flächendeckendes Angebot soll den Kindern und Eltern erlauben, sich gegebenenfalls die notwendige Un terstützung für die Bewältigung einer Konfliktsituation holen zu können, von der Infor mation über die bestehenden Erziehungsmethoden bis zu einer fachlichen Beratung.65
Die vorgeschlagene Formulierung entspricht konzeptionell der bestehenden Regelung von Artikel 171 ZGB, der im Eheschutz bereits heute von den Kantonen verlangt «dafür zu sorgen, dass sich die Ehegatten bei Eheschwierigkeiten gemeinsam oder einzeln an Ehe- oder Familienberatungsstellen wenden können». Analog dazu ist die Regelung systematisch allfälligen Kindesschutzmassnahmen vorangestellt: Wie bei Artikel 171 ZGB66, besteht die Zielsetzung darin, dass diese vorgelagerten Dienstleistungen zur Prävention und Beratung in Erziehungsfragen somit auch Kindesschutzmassnahmen vorbeugen und damit Ressourcen bei der KESB einsparen helfen können.67 Dement sprechend handelt es sich dabei um ein Angebot an Eltern und auch Kinder und nicht um eine Verpflichtung. Die Kantone sind, wie bei Artikel 171 ZGB, in der Organisation dieser Beratung weitgehend frei, d.h. sie können entweder selbst diese Dienstleistun gen anbieten, oder auch private Stellen fördern und unterstützen.68
Dieser Zugang zu niederschwelligen und flächendeckend gewährleisteten Beratungs- und Hilfsangeboten für Eltern und Kinder erscheint als flankierende Massnahme einer gesetzlichen Verankerung der gewaltfreien Erziehung zentral für die effektive Umset zung und Verwirklichung, wie die Erfahrungen aus dem Ausland gezeigt haben69 und es auch der UNO-Kinderrechtsausschuss nahegelegt hat.70 Gewisse Staaten verfügen ebenfalls über entsprechende gesetzliche Verpflichtungen (siehe Ziff. 2).
63 Siehe CRC, Observation générale no 8 (2006), Ziff. 14. 64 Siehe z.B. auch FASSBIND, AJP, S. 550. 65 Dies entspricht dem Fokus von Art. 19 Abs. 2 KRK, gemäss welchem in erster Linie proaktive und präventive Unterstützung im Vorder grund steht (siehe SCHMAHL, Art. 19, N 10 sowie CRC, Observation générale no 8 (2006), Ziff. 38 und Observation générale no 13 (2011),
Ziff. 46).
66 Artikel 171 ZGB hat zum Ziel, «den gerichtlichen Eheschutz zu ergänzen oder im Idealfall überflüssig zu machen»; siehe BK-HAUS HEER/REUSSER/GEISER, Art. 171 ZGB N 5. 67 Derartige vorgelagerte Dienstleistungen wurden im Übrigen bereits im Juni 2021 von der KOKES als Unterstützung zur Überlastung der Berufsbeistandschaften empfohlen (siehe Empfehlungen zur Organisation von Berufsbeistandschaften der Konferenz für Kindes- und Erwachsenenschutz (KOKES) vom 18. Juni 2021, verfügbar unter https://www.kokes.ch/de/dokumentation/empfehlungen/berufsbeistand schaften). 68 Diese Überlegungen basieren auf: BSK ZGB I- MAIER/SCHWANDER, Art. 171, N 4; KUKO ZGB-FANKHAUSER, Art. 171, N 4; CR CC I-CHAIX, Art. 171, N 2. 69 Siehe Ziff. 2Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.. 70 Siehe Empfehlung des UNO-Kinderrechtsausschusses an die Schweiz aus dem Jahr 2015, Fussnote 27. 16/22
5 Auswirkungen
5.1 Auswirkungen auf den Bund
Die Vorlage hat keine unmittelbaren finanziellen oder personellen Auswirkungen auf den Bund.
5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Ag
glomerationen und Berggebiete Die Vorlage hat insofern Auswirkungen auf die Kantone, als diese zukünftig von Ge setzes wegen für ein niederschwelliges Beratungsangebot für alle Kinder und Eltern bei Schwierigkeiten in der Erziehung sorgen müssen. Gleichzeitig ist festzuhalten, dass sie dies in vielen Fällen bereits tun und heute bereits ein gut ausgebautes Netz an Hilfsangeboten besteht, der Zugang jedoch nach Ansicht der EKKJ aufgrund regionaler Unterschiede in der Versorgung nicht überall gleichermassen gewährleistet ist. Für die Kantone wäre dies somit keine effektiv neue Aufgabe oder Verpflichtung, denn solche Beratungsstellen existieren bereits in vielen Kantonen. Es muss daher vielmehr darum gehen, die Angebote, soweit notwendig, auszubauen bzw. den Zugang dazu zu ver bessern. Eine solche Stärkung von vorgelagerten niederschwelligen Hilfssystemen könnte ausserdem auch zu einer Entlastung der KESB führen, welche gemäss den Prinzipien der Subsidiarität und der Komplementarität des Kindes- und Erwachsenen schutzes erst in einem nächsten Schritt zum Zuge kommen. Je nach kantonaler Orga nisation und bisheriger Situation kann der vorgeschlagene verbesserte Zugang zu Stel len mit Beratungs- und Hilfsangeboten zu einer gewissen Mehrbelastung der Kantone führen.
Die Vorlage hat keine spezifischen Auswirkungen auf Gemeinden, urbane Zentren, Ag glomerationen und Berggebiete.
5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Volkswirtschaft.
5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft
Die Verankerung der gewaltfreien Erziehung sowie die Stärkung der Prävention durch niederschwellige Beratungs- und Hilfsangebote in Erziehungsfragen haben eine posi tive Wirkung auf die Gesellschaft. Mittel- bis längerfristig sind aufgrund der Signalwir kung der Vorlage Änderungen im Gewaltverständnis sowie in den Verhaltensweisen zu erwarten, d.h. gesamthaft betrachtet ein gesellschaftlicher Sinneswandel. Gemäss Erhebungen in anderen Ländern haben ein Gewaltverbot in der Erziehung zusammen mit begleitenden Sensibilisierungs- und Informationskampagnen mittelfristig dazu bei getragen, das Erziehungsverhalten der Eltern zu verändern und die Akzeptanz der Ge walt zu senken.71
71 Siehe Ziff. 2. 17/22
6 Rechtliche Aspekte
6.1 Verfassungsmässigkeit
Die Vorlage stützt sich auf Artikel 122 Absatz 1 BV, wonach die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts und des Zivilprozessrechts Sache des Bundes ist. Diese Zustän digkeit umfasst auch das die Regelung über die elterliche Sorge enthaltende Familien recht.
6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz
Der Vorentwurf entspricht den internationalen Verpflichtungen der Schweiz, insbeson dere Artikel 19 KRK.
6.3 Erlassform
Die Vorlage enthält eine rechtsetzende Bestimmung, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen ist. Die Änderung des Zivilgesetzbuches erfordert den Erlass eines Bundesgesetzes.
6.4 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen
Äquivalenz Die Vorlage enthält Regelungen zur Aufgabenerfüllung durch den Bund und die Kan tone. Dies entspricht der Aufgaben- und Kompetenznorm72 in Artikel 67 Absatz 1 BV, gemäss welcher der Bund und die Kantone bei der Erfüllung ihrer Aufgaben den be sonderen Förderungs- und Schutzbedürfnissen von Kindern und Jugendlichen Rech nung tragen. Bund und Kantone sind gleichermassen verpflichtet, es handelt sich um eine parallele Kompetenz.73 Gestützt auf Artikel 26 des Kinder- und Jugendförderungs gesetzes (KJFG)74 wurden zwischen 2014 und 2022 Programme der Kantone im Be reich der Kinder- und Jugendhilfe durch Finanzhilfen des Bundes unterstützt. Weitere Subventionierungen finden u.a. über die Kredite «Kinderschutz/Kinderrechte» und «Fa milienorganisationen» des Bundesamts für Sozialversicherungen (BSV) statt.75 Die neu gesetzlich vorgesehene Aufgabe der Kantone, für ein genügendes Angebot an Beratungsstellen für die Eltern und Kinder zu sorgen, entspricht der bereits heute ge lebten Aufgabenteilung, wie sie namentlich auch im verwandten Bereich der Ehe- oder Familienberatungsstellen etabliert ist.76
72 BSK BV-TSCHENTSCHER, Art. 67, N 1. 73 Siehe WYTTENBACH, St. Galler Kommentar (2023) zu Art. 67 BV, N. 3 sowie bereits in der vormaligen Kommentarfassung aus dem Jahr 2014: GERBER JENNI, St. Galler Kommentar zu Art. 67 BV, N 5 ff, mit Verweis auf Mahon, gemäss welchem Abs. 1 als «mandat» zu ver stehen ist. Gemäss GERBER JENNI ist das «kinder- und jugendpolitische Handeln [...] mithin geprägt durch eine föderale Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden und eng verbunden mit der Tätigkeit nichtstaatlicher Organisationen und privater Initiative». 74 Bundesgesetz über die Förderung der ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen vom 30. September 2011 (SR 446.1). Ge stützt darauf konnte der Bund mittels befristeter Anschubfinanzierung bis Ende 2022 kantonale Programme zur konzeptuellen Weiterent wicklung der Kinder- und Jugendpolitik – die Politik der frühen Kindheit eingeschlossen – unterstützen. 75 Über den Kredit «Kinderschutz/Kinderrechte» kann der Bund Organisationen subventionieren, welche gesamtschweizerisch oder sprach regional im Themenbereich Kinderschutz tätig sind (siehe Verordnung über Massnahmen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen sowie zur Stärkung der Kinderrechte vom 11. Juni 2010, SR 311.039.1). Die Finanzhilfen tragen unter anderem zum Schutz von Kindern und Jugendlichen (Kinder im Vorschulalter eingeschlossen) vor allen Formen von körperlicher oder geistiger Gewaltanwendung, Miss handlung und Ausbeutung bei. Siehe auch www.bsv.admin.ch > Finanzhilfen > Kinderschutz/Kinderrechte). Ausserdem zu erwähnen ist auch die finanzielle Unterstützung von Familienorganisationen, welche sich auf das Bundesgesetz über Familienzulagen und Finanzhilfen an Familienorganisationen vom 24. März 2006 (SR 836.2) stützt, siehe auch www.bsv.admin.ch > Finanzhilfen > Familienorganisationen. 76 Siehe BSK ZGB I-MAIER/SCHWANDER, Art. 171, N 4. 18/22
Die Regelung ist im Übrigen mit der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kanto nen im Zivilrecht, insbesondere mit der kantonalen Organisationsautonomie (Art. 122 Abs. 2 BV), vereinbar. Artikel 302 Absatz 4 VE-ZGB fordert die Kantone dazu auf, sol che Beratungsstellen zur Verfügung zu stellen. Dies verpflichtet die Kantone zur Ein richtung von Stellen oder Organen mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben. Die Bestim mung schreibt jedoch keine bestimmte Form vor, so dass die Kantone entscheiden können, ob sie bestehende Beratungsstellen nutzen (z.B. jene, die nach der Annahme von Artikel 171 ZGB eingerichtet wurden), neue Beratungsstellen schaffen oder sogar private Stellen fördern wollen (siehe vorne Ziff. 4).
6.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Dem Bundesrat werden keine neuen Rechtsetzungsbefugnisse delegiert.
6.6 Datenschutz
Der Datenschutz ist durch diese Vorlage nicht betroffen.
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7 Bibliografie
7.1 Materialien
Bericht des Bundesamtes für Sozialversicherungen «Evaluation der Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der Massnahmen und Finanzhilfen gemäss Kinderschutzverordnung» vom 9. Dezember 2022, verfügbar unter www.bsv.admin.ch > Sozialpolitische Themen > Kinder- und Jugendpolitik > Grundlagen & Gesetze > Rechtliche Grundlagen > Eva luation der Finanzhilfen (zit. BSV Bericht Evaluation 2022).
Bericht des Bundesamtes für Sozialversicherungen «Gewalt gegen Kinder. Konzept für eine umfassende Prävention.» in: Bundesamt für Sozialversicherung (Ed.): Familie und Gesellschaft, Sonderreihe des Bulletins Familienfragen. Bern 2005 (zit. BSV Bericht 2005).
Bericht des Bundesrates «Schutz von Kindern vor Gewalt in der Erziehung» vom 19. Oktober 2022 in Erfüllung des Postulats 20.3185 Bulliard-Marbach vom 4. Mai 2020, verfügbar unter www.bj.admin.ch > Gesellschaft > Laufende Rechtsetzungsprojekte > Gewaltfreie Erziehung (zit. Bericht Po. Bulliard-Marbach).
Bericht des Bundesrates «Gewalt und Vernachlässigung in der Familie: notwendige Massnahmen im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe und der staatlichen Sanktionie rung» vom 27. Juni 2012 in Erfüllung des Postulats 07.3725 Fehr vom 5. Oktober 2007 (zit. Bericht Po. Fehr 2012).
Comité des droits de l’enfant, Observation générale no 8 (2006), Le droit de l’enfant à une protection contre les châtiments corporels et les autres formes cruelles ou dégra dantes de châtiments (art. 19, 28 (par. 2) et 37, entre autres), CRC/C/GC/8, 2 mars
2007 (zit. CRC, Observation générale no 8 (2006)).
Comité des droits de l’enfant, Observation générale no 13 (2011), Le droit de l’enfant d’être protégé contre toutes les formes de violence, CRC/C/GC/13, 18 avril 2011 (zit. CRC, Observation générale no 13 (2011)).
Comité des droits de l’enfant, Observations finales concernant les deuxième à qua trième rapports périodiques de la Suisse, CRC/C/CHE/CO/2-4, 26 février 2015 (zit. Ob servations finales CRC-CH 2015).
Conseil de l'Europe, Stratégie du Conseil de l’Europe pour les droits de l’enfant (2022- 2027), mars 2022 (zit. Conseil de l'Europe, Stratégie 2022-2027).
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