Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

Erläuternder Bericht zur Änderung des Bundesgesetzes über die Verrech­ nungssteuer (Too-big-to-fail-Instrumente)

vom 21. August 2024

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Übersicht Seit dem 1. Januar 2013 sind im Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer zeitlich befristete Ausnahmebestimmungen für Zinsen aus Too-big-to-fail-Instrumenten aufgeführt. Diese wurden bereits zweimal verlängert – letztmals bis 31. Dezember 2026.

Ausgangslage Die geltenden Ausnahmebestimmungen bei der Verrechnungssteuer für Zinsen aus Too-big-to-fail-Instrumenten (nachstehend TBTF-Instrumente) laufen Ende 2026 aus. Zinsen für nach diesem Zeitpunkt emittierte TBTF-Instrumente würden somit der Ver­ rechnungssteuer unterliegen. In seinem Bericht zur Bankenstabilität vom 10. April 2024 befürwortet der Bundesrat die unbefristete Verlängerung der Ausnahmebestimmung im VStG (Massnahme 21). Da jedoch das in diesem Bericht geplante gesetzliche Massnahmenpaket nicht bis am 1. Januar 2027 in Kraft treten kann, beabsichtigt der Bundesrat nun mit dem vorlie­ genden Gesetzgebungsprojekt, die Ausnahmebestimmungen zur Verrechnungssteuer befristet bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Umsetzung der Massnahmen aus dem Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität, längstens aber bis zum 31. Dezember 2031 zu verlängern. Damit soll sichergestellt werden, dass es zwischen dem 1. Januar 2027 und dem Inkrafttreten des gesetzlichen Massnahmenpakets zur Bankenstabilität zu keiner Lücke kommt. Zugleich ermöglicht es die vorgeschlagene befristete Verlän­ gerung dem Gesetzgeber, diese Massnahme im Kontext des gesamten Pakets zu TBTF abschliessend zu beurteilen.

Inhalt der Vorlage Mit der Vorlage wird die Verlängerung der Ausnahmebestimmungen bis zum Inkraft­ treten der gesetzlichen Umsetzung der Massnahmen aus dem Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität, längstens aber bis 31. Dezember 2031, beantragt. Inhaltlich bleiben die Ausnahmebestimmungen unverändert. Auswirkungen

Mit dieser Vorlage wird sichergestellt, dass Banken TBTF-Instrumente zu wettbe­ werbsfähigen Bedingungen aus der Schweiz emittieren können. Dies ist zentral, da sich bei einer ungenügenden Möglichkeit zur Mittelbeschaffung negative Auswirkun­ gen auf die Finanzstabilität ergeben können. Die Ausgabe von TBTF-Instrumenten nach schweizerischem Recht stärkt die Rechts­ sicherheit. Allfällige juristische Auseinandersetzungen würden in der Schweiz statt­ finden und es würde ein Recht zur Anwendung gelangen, mit dem Behörden und Par­ teien vertraut sind.

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Erläuterungen

1 Ausgangslage

1.1 Aufsichtsrechtliche Ausgangslage

Die im Jahr 2012 eingeführten Too-big-to-fail-Bestimmungen (TBTF1) des Banken­ gesetzes vom 8. November 19342 (BankG) sollen verhindern, dass systemrelevante Banken, die der Aufsicht der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) unter­ stellt sind, im Krisenfall mit Steuergeldern gerettet werden müssen. Systemrelevante Banken sind Banken, Finanzgruppen und bankdominierte Finanzkonglomerate, deren Ausfall die Schweizer Volkswirtschaft und das schweizerische Finanzsystem erheb­ lich schädigen würde (Art. 7 Abs. 1 BankG). Derzeit gelten die UBS Group AG, die Zürcher Kantonalbank, die Raiffeisen-Gruppe und die PostFinance als systemrele­ vante Banken. Zur Reduktion der Ausfallwahrscheinlichkeit und zur Verbesserung von Sanier- und Liquidierbarkeit (aufsichtsrechtliche Anforderungen) sind vier Mas­ snahmen vorgesehen: höhere Eigenmittel, verbesserte Liquidität, Planung der Stabi­ lisierung/Sanierung sowie besondere Bestimmungen zur Liquidation. Die Vorschrif­ ten zu den ersten beiden aufsichtsrechtlichen Anforderungen betreffen in geringerem Umfang auch nicht systemrelevante Banken. Der Bundesrat kommt in seinem Bericht zur Bankenstabilität vom 10. April 20243 gestützt auf eine Vielzahl von breit angelegten behördeninternen und -externen Ana­ lysen zum Schluss, dass sich viele der national und international eingeführten Mass­ nahmen zur Erhöhung der Finanzstabilität bewährt haben. Er erachtet auch die beste­ hende Zielsetzung des TBTF-Dispositivs – die Minderung der Risiken für das schweizerische Finanzsystem, die Gewährleistung volkswirtschaftlich wichtiger Funktionen systemrelevanter Banken und die Vermeidung staatlicher Beihil­ fen – weiterhin als zielführend und zweckmässig. Die Analysen zeigen aber auch ei­ nen klaren Handlungsbedarf für eine Weiterentwicklung und Stärkung des bestehen­ den Regelwerks. Eine grundsätzliche Abkehr vom bestehenden TBTF-Dispositiv ist damit nicht angezeigt. Banken können die aufsichtsrechtlichen Eigenmittelanforderungen u. a. durch die Emission von Eigenkapital, beispielsweise durch Aktien, erfüllen. Systemrelevante Banken müssen rund 70 Prozent der Eigenmittelanforderungen zur ordentlichen Wei­ terführung der Bank durch solches Eigenkapital erfüllen. Für die restlichen rund

30 Prozent sowie betreffend die Anforderungen an zusätzlich verlustabsorbierende

Mittel stellt das TBTF-Regime vier Instrumente zur Verfügung:

− Contingent Convertibles (CoCos) sind Anleihen, die bei Eintritt eines be­ stimmten Ereignisses (sog. Trigger) in Eigenkapital (meist Aktien) der be­ treffenden Bank umgewandelt werden (Pflichtwandelanleihen). Dieses Ka­ pital kann in gewissem Umfang an die Eigenmittel gemäss den

1 Vgl. auch Glossar in der Botschaft zur Änderung des Verrechnungssteuergesetzes (Too-big- to-fail-Instrumente) vom 28. Oktober 2020. 2 SR 952.0

3 BBl 2024 1023

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regulatorischen Anforderungen angerechnet werden. Diese Instrumente ste­ hen allen Banken offen. In der ersten Phase des TBTF-Regimes waren aus­ schliesslich CoCos die emittierten Finanzinstrumente; gegenwärtig stellen sie im Schweizer Markt die Ausnahme dar, wobei seit der Abschreibung der AT1-Anleihen der Credit Suisse zum Teil wieder CoCos anstelle von Write- Off-Bonds emittiert wurden.

− Write-off-Bonds werden bei Eintritt eines bestimmten Ereignisses abge­ schrieben (Anleihen mit Forderungsverzicht). Auch damit können die regu­ latorischen Anforderungen an ausreichende Eigenmittel in gewissem Um­ fang erfüllt werden. Diese Instrumente stehen ebenfalls allen Banken offen.. Per Dezember 2023 hatte die UBS Write-off-Bonds und CoCos mit einer regulatorischen Anrechnung von rund 14 Milliarden Franken ausstehend. Die übrigen drei systemrelevanten Banken haben gesamthaft Write-off- Bonds mit einer regulatorischen Anrechnung von rund 2 Milliarden Fran­ ken ausstehend, alle übrigen Finanzinstitute gesamthaft solche von rund 5 Milliarden Franken.

− Bail-in-Bonds sind zumeist Anleihensobligationen, die bei (drohender) In­ solvenz im Rahmen eines durch die FINMA eingeleiteten Sanierungsver­ fahrens reduziert oder in Eigenkapital umgewandelt werden können. Hier besteht kein im Voraus definierter Trigger, sondern die FINMA entscheidet über die Wandlung oder Abschreibung. Mit Bail-in-Bonds können die An­ forderungen an zusätzlich verlustabsorbierende Mittel erfüllt werden. Diese Anforderungen treffen derzeit einzig systemrelevante Banken. Per Dezem­ ber 2023 hatte die UBS rund 100 Milliarden Franken in Bail-in-Bonds aus­ stehend. Die übrigen systemrelevanten Banken haben rund 3,5 Milliarden Franken ausstehend.

− Fremdkapitalinstrumente nach Artikel 30b Absatz 6 BankG beinhalten Schuldinstrumente, die von Kantonalbanken herausgegeben werden. Kan­ tonalbanken ist es von Gesetzes wegen verwehrt, klassische Bail-in-Bonds herauszugeben, da daskantonale Recht keine Beteiligung Dritter an einer Kantonalbank vorsieht. Zudem kann die Bank für die Bail-in-Phase keine sogenannten Write-off-Instrumente herausgeben, da deren Abschreibung auf null zu einem Nichtbestehen des sogenannten «No Creditor Worse Off»- Tests (NCWOT) führen würde. Mit dieser Prüfung wird sichergestellt, dass alle Gläubiger durch eine Sanierung nicht schlechter gestellt werden als dies der Fall wäre, wenn die Bank liquidiert würde (Art. 30c Abs. 1 Bst. b BankG). Systemrelevante Banken müssen die TBTF-Instrumente gemäss aufsichtsrechtlichen Vorgaben (Art. 126a Abs. 1 Bst. b ERV i. V. m. Art. 126a Abs. 1 Bst. d ERV) aus einer Konzernobergesellschaft oder einer ausschliesslich zu diesem Zweck errichteten Gruppengesellschaft mit Sitz in der Schweiz emittieren. Aufgrund des Mittelbedarfs im Vergleich zur Grösse des lokalen Finanzplatzes können bei Weitem nicht sämtli­ che Mittel bei inländischen Investorinnen und Investoren platziert werden.

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1.2 Steuerrechtliche Ausgangslage

Im Steuerrecht bestehen verschiedene Bestimmungen über TBTF-Instrumente: – Im Rahmen einer Revision des Verrechnungssteuergesetzes vom 13. Okto­ ber 19654 (VStG), die per 1. Januar 2013 in Kraft trat, wurden auf vier Jahre befristete Ausnahmen von der Verrechnungssteuer auf Zinsen aus CoCos und Write-off-Bonds eingeführt (Art. 5 Abs. 1 Bst. g VStG).5 Per 1. Januar

2017 wurden diese Ausnahmen bis Ende 2021 verlängert und eine auf den­

selben Zeitpunkt befristete Ausnahme für Bail-in-Bonds aufgenommen (Art. 5 Abs. 1 Bst. i VStG).6 Eine erneute Verlängerung bis 31. Dezember

2026 fand per 1. Januar 2022 statt.7 Zudem wurde per 1. Januar 2023 die

befristete Ausnahme auch auf Finanzinstrumente gemäss Artikel 30b Ab­ satz 6 BankG ausgeweitet.8 Die Ausnahmen gelten für bis Ende 2026 aus­ gegebene Instrumente. Diese TBTF-Instrumente stellen bis zu einer allfäl­ ligen Wandlung zumeist Obligationen dar, deren Zinszahlungen üblicherweise unter die Verrechnungssteuer fallen würden. Im Interesse der Finanzstabilität bestand ein übergeordnetes Bedürfnis, dass diese Instru­ mente in der Schweiz ausgegeben werden und schweizerischem Recht un­ terstehen, damit Banken TBTF-Instrumente zu wettbewerbsfähigen Bedin­ gungen aus der Schweiz emittieren können. Würden nämlich die TBTF- Instrumente der Verrechnungssteuer unterliegen, würde dies die Mittelbe­ schaffung der Banken enorm erschweren und verteuern. Denn viele interna­ tionale Anlegerinnen und Anleger akzeptieren die Verrechnungssteuer nicht und weichen – selbst, wenn sie aufgrund eines Doppelbesteuerungsabkom­ mens die Rückerstattung geltend machen können – auf andere Produkte aus, soweit die Verrechnungssteuer nicht durch eine höhere Verzinsung kom­ pensiert wird. – Gleichzeitig mit den Ausnahmen im VStG wurde im Bundesgesetz vom 27. Juni 19739 über die Stempelabgaben (StG) die Ausnahme von der Emis­ sionsabgabe für die im Krisenfall in Eigenkapital umgewandelten CoCos durch eine analoge Ausnahme für Bail-in-Bonds per 1. Januar 2017 ergänzt (Art. 6 Abs. 1 Bst. l und m StG). Diese Ausnahmebestimmungen sind not­ wendig, damit inländische Banken TBTF-Instrumente ohne Wettbewerbs­ nachteil aus der Schweiz emittieren können. Im Rahmen der Überarbeitung des Bankengesetzes per 1. Januar 2023 wurden primär die Verweise auf das BankG aktualisiert und innerhalb des StG eine möglichst einheitliche For­ mulierung gewählt. Dadurch konnte Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe m StG aufgehoben werden.10

4 SR 642.21 5 AS 2012 5981 6 AS 2016 3451 7 AS 2021 719 8 AS 2022 732 9 SR 641.10 10 AS 2022 732

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– Schliesslich wurde per 1. Januar 2019 eine Regelung bei der Gewinnsteuer in das Bundesgesetz vom 14. Dezember 199011 über die direkte Bundes­ steuer (Art. 70 Abs. 6 DBG) und das Bundesgesetz vom 14. Dezember

199012 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Ge­

meinden (Art. 28 Abs. 1quater StHG) eingeführt.13 Um zu verhindern, dass die Ausgabe von TBTF-Instrumenten Auswirkungen auf die Besteuerung der Beteiligungserträge hat, wurde die Berechnung des Beteiligungsabzugs bei der Konzernobergesellschaft systemrelevanter Banken punktuell ange­ passt. Ihre Gewinnsteuerbelastung auf Beteiligungserträgen bleibt auch bei einer Emission von TBTF-Instrumenten und der Weitergabe der Mittel gleich hoch wie vor der Ausgabe der Instrumente. Per 1. Januar 2023 wur­ den der bestehende Ausnahmekatalog unter Artikel 70 Absatz 6 DBG resp. Artikel 28 Absatz 1quater StHG mit den Fremdkapitalinstrumenten gemäss Artikel 30b Absatz 6 BankG erweitert.14 Die Revisionen der Verrechnungssteuer, der Stempelabgabe und der Gewinnsteuer stellen sicher, dass Banken TBTF-Instrumente zu wettbewerbsfähigen Bedingungen aus der Schweiz emittieren können. Für diese Instrumente, die bis zu einer allfälligen Wandlung zumeist Obligationen und somit Fremdkapital darstellen, besteht ein er­ höhtes volkswirtschaftliches und regulatorisches Interesse, dass die Emission aus der Schweiz und unter schweizerischem Recht erfolgt, weil dies für die Rechtssicherheit eines Bail-in und damit für die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Sanierung ei­ ner systemrelevanten Bank von zentraler Bedeutung ist.

1.3 Handlungsbedarf und Ziele

Die aktuell geltenden Ausnahmebestimmungen für TBTF-Zinsen bei der Verrech­ nungssteuer gelten nicht für ab dem 1. Januar 2027 emittierte TBTF-Instrumente. TBTF-Zinsen würden für nach diesem Zeitpunkt emittierte TBTF-Instrumente der Verrechnungssteuer unterliegen. Durch diese Verrechnungssteuerbelastung würde die Platzierbarkeit von TBTF-Instrumenten erschwert (Ziff. 1.2). Es ist angezeigt, die Geltungsdauer der Ausnahme bei der Verrechnungssteuer zu verlängern, um die Rechtssicherheit und die Finanzstabilität weiterhin zu gewährleisten. Dadurch bleibt es den Banken möglich, die Anforderungen des TBTF-Regimes zu erfüllen, ohne dass die Kosten dieser Kapitalisierung durch die Verrechnungssteuer zusätzlich erhöht werden.

Bisher wurden die Ausnahmebestimmungen vom Parlament jeweils befristet erteilt, da von einer anstehenden grundsätzlichen Reform der Verrechnungssteuer ausgegan­ gen wurde. Wirtschaftspolitisches Ziel dieser Reform war die Stärkung des Fremdka­ pitalmarkts. Sämtliche Zinsen auf Obligationen sollten von der Verrechnungssteuer ausgenommen werden. Mit dem Inkrafttreten jener Reform wäre eine weitere Verlän­ gerung der Geltungsdauer der Ausnahmen bei der Verrechnungssteuer für Zinsen aus TBTF-Instrumenten hinfällig geworden, da wettbewerbsfähige Rahmenbedingungen

11 SR 642.11 12 SR 642.14 13 AS 2019 1207 14 AS 2022 732

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für sämtliche Anleihen geschaffen worden wären, so auch für TBTF-Instrumente. In der Volksabstimmung vom 25. September 2022 lehnten jedoch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger die Änderung des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer ab.

Der Bundesrat befürwortet in seinem Bericht zur Bankenstabilität eine unbefristete Verlängerung der Ausnahmebestimmungen im VStG (Massnahme 21), damit die Fi­ nanzstabilität sichergestellt werden kann. Das in diesem Bericht geplante gesetzliche Massnahmenpaket wird indes noch nicht am 1. Januar 2027 in Kraft treten können. Um zu verhindern, dass es zwischen dem 1. Januar 2027 und dem Inkrafttreten der gesetzlichen Vorlage des Bundesrates zur Bankenstabilität zu einer Lücke kommt, startet der Bundesrat nun in einem ersten Schritt mit dem vorliegenden Gesetzge­ bungsprojekt die befristete Verlängerung der Ausnahmebestimmungen zur Verrech­ nungssteuer. In einem zweiten Schritt werden die Ausnahmebestimmungen anschlies­ send Teil der gesetzlichen Vorlage des Bundesrates zur Bankenstabilität sein. Somit wird das Parlament – in Kenntnis des Gesamtpakets – über eine unbefristete Weiter­ führung dieser Ausnahmebestimmungen entscheiden können.

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur

Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates Die Vorlage ist in der Botschaft vom 24. Januar 2024 zur Legislaturplanung 2023– 202715 nicht separat angekündigt. Sie ist jedoch Teil der in der Legislaturplanung 2023–2027 aufgeführten Strategie «Politik für einen zukunftsfähigen Finanzplatz Schweiz». Zudem wird in der Legislaturplanung 2023–2027 darauf hingewiesen, dass der Bundesrat spätestens in der Legislaturperiode 2027–2031 die Botschaft zur Ände­ rung des Bankengesetzes, des Finanzmarktaufsichtsgesetzes sowie gegebenenfalls weiterer Erlasse verabschieden wird.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Die beantragte Neuregelung

Der Bundesrat rechnet damit, dass die gesetzliche Vorlage zur Bankenstabilität in der nächsten Legislaturperiode 2027–2031 in Kraft treten wird. Um zu verhindern, dass es zwischen dem 1. Januar 2027 und dem Inkrafttreten dieser Vorlage zu einer Lücke kommt, während derer die Zinsen von dannzumal emittierten TBTF-Instrumenten der Verrechnungssteuer unterlägen, sieht die Neuregelung eine Verlängerung der Aus­ nahmebestimmungen bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Umsetzung der Massnah­ men aus dem Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität vor, längstens aber bis zum 31. Dezember 2031. Inhaltlich bleiben die Ausnahmebestimmungen unverändert.

Im Gesetzesentwurf der Verlängerung der VStG-Ausnahmebestimmungen wird auf die Massnahmen aus dem Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität verwiesen.

15 BBl 2024 525

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Momentan ist noch unklar, wie die Gesetzesvorlage, die die Massnahmen dieses Be­ richts abdecken wird, genau heissen wird. Mangels fehlenden definitiven Gesetzesti­ tels, ist die aktuelle Formulierung im Gesetzesentwurf zur Verlängerung der VStG- Ausnahmebestimmungen provisorischer Natur. Anlässlich der Ausarbeitung der Bot­ schaft wird diese Formulierung angepasst werden.

2.2 Umsetzungsfragen

Die Verlängerung der Ausnahmebestimmungen bedingt keine weitere Konkretisie­ rung (bestehendes Recht). Ziel des Bundesrates ist es, dass die vorliegende Regelung per 1. Januar 2027 in Kraft tritt. Damit ist eine nahtlose Verlängerung sichergestellt. Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Art. 5 Abs. 1 Bst. g und Bst. i Ziff. 2 Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben g und i regelt Ausnahmen von der Verrechnungssteuer für Zinsen aus TBTF-Instrumenten. Es wird lediglich die Befristung in den Buchsta­ ben g und i Ziffer 2 angepasst. Materiell ändert sich nichts. So ist insbesondere nach wie vor erforderlich, dass die genannten TBTF-Instrumente von der FINMA geneh­ migt werden.

4 Auswirkungen

Mit der vorliegenden Neuerung wird lediglich die Geltungsdauer einer bestehenden Ausnahme verlängert. Es ergeben sich daher gegenüber dem geltenden Recht keine Auswirkungen auf Bund, Kantone, Gemeinden, urbane Zentren, Agglomerationen, Berggebiete, den Personalbestand oder die Volkswirtschaft.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die Bundeskompetenz zur Erhebung einer Verrechnungssteuer auf dem Ertrag be­ weglichen Kapitalvermögens ist in Artikel 132 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV)16 geregelt. Die Anforderungen von Artikel 127 BV gelten auch für die Erhebung der Verrechnungssteuer. Das VStG regelt namentlich das Steuerobjekt und das Steu­ ersubjekt. Diese Vorgaben sind allesamt eingehalten. Die Ausnahmen sind sachlich begründet, weil TBTF-Instrumente dazu dienen, die Stabilität des Finanzmarkts Schweiz zu erhalten (Ziff. 1.1). Die Verlängerung der Privilegierung gegenüber den

16 SR 101

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übrigen Unternehmensobligationen liegt im öffentlichen Interesse und ist daher ver­ fassungskonform.

5.2 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) geschaffen noch neue Verpflichtungs­ kredite oder Zahlungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) be­ schlossen.

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