Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD

Bern, 12. Juni 2026

Hisbollah-Verbot: Änderung des Bundesgesetzes über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen; Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

Übersicht Mit der Änderung des Bundesgesetzes über das Verbot der Hamas sollen neu auch die Hisbollah, Tarn- und Nachfolgeorganisationen der Hisbollah sowie Organisationen und Gruppierungen, die im Auftrag oder im Namen der Hisbollah handeln, verboten werden. Damit können die Behörden des Bundes und der Kantone gegen die Hisbollah und sol- che Organisationen vorgehen. Zusätzlich erhält der Bundesrat die Kompetenz, Organi- sationen und Gruppierungen zu verbieten, deren Führungspersonen, Zielsetzung oder Mittel mit denjenigen der Hisbollah übereinstimmen und die mittelbar oder unmittelbar terroristische oder gewalttätig-extremistische Aktivitäten unterstützen und damit die in- nere oder äussere Sicherheit der Schweiz konkret bedrohen. Der Bundesrat setzt damit zwei parlamentarische Motionen um, die zusätzlich zum Verbot der Hamas auch ein Ver- bot der Hisbollah verlangen. Seit ihrer Gründung als Reaktion auf die israelische Besetzung des Südlibanon im Jahr 1982 war die militante islamistische Organisation Hisbollah in mehrere Auseinandersetzungen mit der israelischen Armee verwickelt, darunter auch nach dem israelischen Rückzug im Jahr 2000, wie beispielsweise im Krieg von 2006. Im Anschluss an die Terrorattacke der Hamas vom 7. Oktober 2023 gegen Israel hat sich die Hisbollah als Verbündete der Hamas positio­ niert und den Beschuss Israels mit Raketen, Lenkwaffen und Drohnen intensiviert. Die gegen­ seitigen Angriffe zwischen Israel und der Hisbollah haben auf beiden Seiten Tausende von Zivilisten aus ihren Dörfern vertrieben. Aufgrund des Nahostkriegs 2026 ist die Situation zwi­ schen Israel und der Hisbollah weiter eskaliert. Angesichts der Eskalation von 2023 / 2024 reichten die Sicherheitspolitischen Kommissionen von National- und Ständerat im Herbst 2024 Motionen ein, welche den Bundesrat beauftragen, die Hisbollah zu verbieten. Das Bundesparlament hat in der Wintersession 2024 diese Motio­ nen angenommen. Zur Umsetzung dieser Motionen schlägt der Bundesrat vor, das bereits geltende Bundesgesetz zum Verbot der Hamas, um ein Verbot der Hisbollah zu erweitern. Damit sollen, wie von den Motionen gefordert, die Behörden die notwendigen Instrumente er­ halten, um gegen allfällige Aktivitäten der Hisbollah oder die Unterstützung der Organisation in der Schweiz vorzugehen. Analog dem Hamas-Verbot werden mit der vorliegenden Gesetzesanpassung auch die His­ bollah, Tarn- und Nachfolgegruppierungen sowie Organisationen und Gruppierungen, die im Auftrag oder im Namen der Hisbollah handeln, verboten und gelten als terroristische Organi­ sationen nach Artikel 260ter des Strafgesetzbuchs1 (StGB). Eine Beteiligung oder Unterstüt­ zung wird dadurch unter Strafe gestellt. Das Verbot erfasst die Hisbollah, Tarn- und Nachfol­ georganisationen sowie Organisationen und Gruppierungen, die im Auftrag oder im Namen der Hisbollah handeln. Eine Ausnahme bildet der Kontakt mit der Hisbollah zum Zweck der Umsetzung humanitär Massnahmen. Mit der Hisbollah verwandte Organisationen und Grup­ pierungen sind nur dann verboten, wenn der Bundesrat mittels einer Allgemeinverfügung, die eine besondere Nähe zur Hisbollah darlegt, ein Verbot erlässt: Die Organisationen müssen betreffend Führungspersonen, Zielsetzung oder Mittel mit denjenigen der Hisbollah überein­ stimmen. Wer gegen das Verbot verstösst, wird mit einer Freiheitsstrafe von bis zu zwanzig Jahren oder einer Geldstrafe bestraft. Das Verbot erleichtert und beschleunigt den Erlass von präventivpolizeilichen Massnahmen. Ebenso wird die Beweisführung bei Strafverfahren betreffend Artikel 260ter StGB erleichtert. Ein Organisationsverbot schafft zudem Rechtsicherheit für Finanzintermediäre bei der Be­ kämpfung der Terrorismusfinanzierung. Die Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) kann so mit ausländischen Behörden einfacher Informationen über Finanzflüsse mit Verdacht auf Ter­ rorismusfinanzierung austauschen und verhindern, dass die Hisbollah oder verwandte Orga­ nisationen das Schweizer Finanzsystem zur Finanzierung terroristischer Aktivitäten missbrau­ chen.

1 SR 311.0

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Wie bereits beim Hamas-Verbot eignet sich aus Sicht des Bundesrates ein spezifisches Ge­ setz für ein Verbot der Hisbollah am besten. Weil der Grund für das Organisationsverbot ein spezifisches Ereignis ist, nämlich die Terrorattacke der Hamas vom 7. Oktober 2023 sowie die daraus resultierende Eskalation zwischen der Hisbollah und Israel, hält es der Bundesrat zu­ dem für naheliegend und sinnvoll, die Hamas und die Hisbollah in ein und demselben spezifi­ schen Gesetz zu verbieten, zumal es zwischen den beiden Organisationen sachliche und örtliche Verbindungen gibt und damit die Einheitlichkeit und Kohärenz der beiden Verbote gewährleistet ist.

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Inhalt

1 Ausgangslage 5

1.1 Handlungsbedarf und Ziele 5

1.2 Geprüfte Varianten und gewählte Lösung 7

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu

Strategien des Bundesrates 11

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse 11

2 Rechtsvergleich 11

3 Grundzüge der Vorlage 12

3.1 Die beantragte Regelung 12

3.2 Geplante Umsetzung 12

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 12

5 Auswirkungen 13

5.1 Auswirkungen auf den Bund 13

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 14

5.3 Auswirkungen auf die Aussenpolitik 14

6 Rechtliche Aspekte 14

6.1 Verfassungsmässigkeit 14

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 16

6.3 Erlassform 16

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 16

6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der

fiskalischen Äquivalenz 17

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Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

1.1.1 Hintergrund

Die Hisbollah ist als radikalislamistische terroristische Organisation für zahlreiche Gewaltakte und Menschenrechtsverletzungen verantwortlich. Sie agiert als paramilitärische und politische Macht im Libanon. Seit ihrer Gründung als Reaktion auf die israelische Besetzung des Südli­ banon im Jahr 1982 war die Hisbollah in mehrere Auseinandersetzungen mit der israelischen Armee verwickelt. Im Anschluss an die Terrorattacke der Hamas vom 7. Oktober 2023 gegen Israel hat sich die Hisbollah als Verbündete der Hamas positioniert und den Beschuss Israels mit Raketen, Lenkwaffen und Drohnen intensiviert. Die gegenseitigen Angriffe zwischen Israel und der Hisbollah haben auf beiden Seiten Tausende von Zivilisten aus ihren Dörfern vertrie­ ben. Angesichts dieser Eskalation und der ernsthaften Bedrohung, die von der Hisbollah ausgeht, reichte die Sicherheitspolitische Kommission des Ständerats (SiK-S) am 11. Oktober 2024 eine Kommissionsmotion (24.4255) ein, welcher der Ständerat am 10. Dezember 2024 zuge­ stimmt hat. Die Motion beauftragt den Bundesrat, die Hisbollah zu verbieten. Die Sicherheits­ politische Kommission des Nationalrats (SiK-N) reichte am 21. Oktober 2024 eine gleichlau­ tende Kommissionsmotion (24.4263) ein, die der Nationalrat am 17. Dezember 2024 an den Bundesrat überwiesen hat.

1.1.2 Die Hisbollah

Die Hisbollah ist eine militante islamisch-nationalistische Bewegung im Libanon, die über einen politischen Flügel, den Block der «Loyalität zum Widerstand», sowie einen militärischen Flügel, den «Islamischen Widerstand im Libanon», verfügt. Die Bewegung ist das Ergebnis eines Zu­ sammenschlusses mehrerer schiitisch-islamistischer Splittergruppen im Jahr 1985, die als Re­ aktion auf die Invasion des Libanon durch israelische Truppen im Jahr 1982 entstanden waren. Vor allem durch die Unterstützung des Irans gewinnt die Hisbollah seitdem zunehmend an Bedeutung. Die iranische Revolution von 1979 war das prägende Ereignis für die Gründung der Hisbollah Die Hisbollah akzeptiert die Führung des obersten iranischen Ajatollahs als di­ rekte religiöse und politische Autorität und versteht sich als ideologischer Ableger Teherans, der die schiitische islamistische Ideologie im Libanon durchsetzt. Mit iranischer Unterstützung entwickelte sich die Hisbollah zu einer schlagkräftigen Miliz, die von der Ideologie der Islami­ schen Revolution angetrieben wird. Die Bewegung besteht hauptsächlich aus Mitgliedern der libanesischen schiitischen Gemeinschaft, nimmt jedoch in geringem Umfang auch Unterstüt­ zer aus anderen Gemeinschaften auf. Im Libanon hat sich ihr militärischer Flügel im Rahmen des bewaffneten Kampfes gegen die israelischen Truppen kontinuierlich verstärkt, bis diese sich im Jahr 2000 zurückzogen. Dieser Rückzug ist jedoch nicht vollständig, und mehrere Ge­ biete an der Grenze zwischen den beiden Ländern sind bis heute umkämpft. Seit dem 33-tägigen Krieg zwischen Israel und der Hisbollah im Jahr 2006 und vor allem auf­ grund der Beteiligung der Hisbollah am Konflikt in Syrien seit 2012 an der Seite des syrischen Regimes, hat sich die Hisbollah weiter gestärkt und sich seit Ende der 2010er Jahre zu einem bedeutenden militärischen Akteur entwickelt, dessen Einfluss sich über die gesamte Region erstreckt. In diesem Zusammenhang spielen ihre militanten Flügel, «Muqawama» und die «Or­ ganisation für äussere Sicherheit» («External Security Organisation», ESO), eine führende Rolle bei der Zusammenarbeit mit ihren regionalen Verbündeten, insbesondere dem Iran, zum Schutz gemeinsamer Interessen sowie der Interessen der schiitischen Gemeinschaften in der Region. Mitglieder der ESO sind zudem mutmasslich für terroristische Aktivitäten verantwort­ lich, die sich gegen jüdische oder israelische Interessen richteten und auch ausserhalb des Nahen Ostens, insbesondere in Südamerika und Europa, durchgeführt wurden. Die ESO

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wurde beschuldigt für die Explosion einer Bombe in einem Bus am 18. Juli 2012 in Burgas (Bulgarien) verantwortlich zu sein, bei der sieben Menschen ums Leben kamen, darunter fünf israelische Touristen. Nach diesem Anschlag stufte die Europäische Union den militärischen Teil der Hisbollah als terroristische Organisation ein, ihren politischen Teil jedoch nicht. Nach den Angriffen der Hamas am 7. Oktober 2023 schloss sich die Hisbollah der Hamas sowie anderen Organisationen bei deren Konfrontation mit dem Staat Israel an und griff israe­ lische Militärstellungen entlang der südlichen Grenze im Libanon an. Das Ziel der militärischen Intervention bestand darin, Israel dazu zu zwingen, einen Teil seiner Streitkräfte entlang der Nordgrenze im Einsatz zu halten, anstatt diese für den Krieg gegen die Hamas im Gazastreifen einsetzen zu können. So kam es täglich zu militärischen Auseinandersetzungen zwischen den beiden Konfliktparteien, die Opfer, insbesondere unter der Zivilbevölkerung, sowie Sachschä­ den zur Folge hatten. Die von der libanesischen Hisbollah ausgehende Bedrohung in Europa hängt unter anderem davon ab, wie intensiv der Konflikt zwischen Israel und der Hisbollah einerseits und zwischen Iran und den von ihm als feindlich angesehenen Staaten andererseits geführt wird. Die His­ bollah hat einen realen Einfluss auf die Diaspora und es gelingt ihr, eine gewisse Popularität zu erhalten, die mittelfristig trotz der zahlreichen Schwierigkeiten, mit der die Hisbollah zurzeit konfrontiert ist, stabil bleiben dürfte. Die Hisbollah unterhält in der Schweiz sehr wahrscheinlich ein Personennetzwerk, welches aktiviert werden kann, um auch Terroraktivitäten zu unterstüt­ zen. Sollten aus Sicht der Hisbollah die Umstände einen Anschlag rechtfertigen, würde dessen Intensität vom Ausmass der Krise abhängen. Die Lage im Nahen Osten ist instabil und entwickelt sich ständig weiter. Im Herbst 2024 ex­ plodierten gleichzeitig hunderte Pager und Funkgeräte der Hisbollah und der langjährige Hisbollah-Generalsekretär Hassan Nasrallah und anderer Hisbollah-Führungskräfte wurden getötet. Ende 2024 wurde das Regime von Baschar al-Asad in Syrien gestürzt. Anfang 2026 entbrannte der Nahostkrieg und die Hisbollah hat den Beschuss von Israel mit Raketen wieder aufgenommen. Die Dynamik im Nahen Osten ist unberechenbar. Es bleibt die Gefahr, dass die Hisbollah versuchen wird, ausserhalb des Nahen Ostens asymmetrische Aktionen gegen Juden und israelische Staatsangehörige oder gegen jüdische und israelische Interessen durchzuführen. Eine asymmetrische Reaktion kann auch nach mehreren Monaten erfolgen.

1.1.3 Die Massnahmen

Als Reaktion auf die nach dem Terrorakt vom 7. Oktober 2023 eingetretene Eskalation verlangen die überwiesenen parlamentarischen Motionen zusätzliche Massnahmen, um zu verhindern, dass die Schweiz zu einem Ziel oder einem Rückzugsort der Hisbollah wird. Die beiden Motionen schliessen an das bereits geltende Verbot der Hamas an und verlangen dasselbe: Mit einem Organisationsverbot sollen die Behörden bessere Instrumente erhalten, um gegen allfällige Aktivitäten der Hisbollah oder deren Unterstützung in der Schweiz vorzugehen. Das Organisationsverbot und die in Artikel 260ter StGB enthaltene Strafbestimmung ermöglichen folgende Massnahmen: – Das Organisationsverbot erleichtert und beschleunigt den Erlass von präventivpolizeilichen Massnahmen, gestützt auf das Bundesgesetz vom 21. März

19972 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) und das

Ausländer- und Integrationsgesetz vom 16. Dezember 20053 (AIG). Ein Organisationsverbot stützt Massnahmen rechtlich solider ab, erleichtert die Unterbindung von radikalem Gedankengut und stärkt das Zusammenspiel von Kriminalprävention und Strafverfolgung. – Da verschiedene Staaten die Hisbollah verboten oder Sanktionen im Zusammenhang mit der Hisbollah beschlossen haben, verringert das Organisationsverbot grundsätzlich

2 SR 120; siehe Massnahmen zur Verhinderung terroristischer Aktivitäten, Art. 23e ff. BWIS 3 SR 142.20; siehe Einreiseverbot Art. 67 Abs. 4 AIG und Ausweisung Art. 68 AIG

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das Risiko, dass die Hisbollah und verwandte Organisationen die Schweiz als Rückzugsort und für terroristische Aktivitäten nutzen.4 – Ein Verbot der Hisbollah, verbunden mit dem Straftatbestand nach Artikel 260ter StGB, geht mit einer erheblichen Erleichterung der Strafverfolgung gegen Hisbollah- Angehörige sowie gegen entsprechende Unterstützungshandlungen und Propagandaaktionen einher. Der Nachweis, dass die Hisbollah das Tatbestandsmerkmal einer terroristischen Organisation gemäss Artikel 260ter StGB erfüllt, ist erbracht. Propaganda, Anwerbung, finanzielle Unterstützung und andere Aktivitäten zugunsten der Hisbollah können strafrechtlich konsequent verfolgt und geahndet werden. Dies schafft mehr Rechtssicherheit und Klarheit für die Polizeibehörden und ermöglicht es ihnen, gezielter gegen Personen vorzugehen, die die Hisbollah unterstützen. Bereits nach geltendem Recht haben Finanzintermediäre der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) unverzüglich Meldung zu erstatten, wenn der begründete Verdacht besteht, dass Vermögenswerte der Verfügungsmacht einer kriminellen oder terroristischen Organisation unterliegen oder der Finanzierung von Terrorismus dienen. Die Finanzintermediäre können nur schwer eruieren, ob es sich bei Geldern, die über sie fliessen oder bei ihnen liegen, um Gelder terroristischer Organisationen handelt oder ob sie der Terrorismusfinanzierung dienen. Dies gilt besonders dann, wenn eine Organisation nicht offiziell dem Terrorismus zugerechnet wird. Ein gesetzliches Verbot der Hisbollah und verwandter Organisationen führt deshalb für die Finanzintermediäre in dieser Hinsicht zu Klarheit und Rechtssicherheit. Die MROS kann zudem Informationen mit ausländischen Partnerbehörden austauschen. Die internationale Zusammenarbeit ist von entscheidender Bedeutung, um Finanzflüsse nachverfolgen zu können.

1.2 Geprüfte Varianten und gewählte Lösung

Wie bereits beim Hamas-Verbot sind für die Klärung des Vorgehens folgende Varianten geprüft worden: – ein Organisationsverbot auf der Grundlage des Nachrichtendienstgesetzes vom 25. September 20155 (NDG); – ein Organisationsverbot auf der Grundlage einer verfassungsunmittelbaren Verordnung oder Verfügung («Notrecht»); – ein Organisationsverbot auf der Grundlage eines eigenen Gesetzes nach dem Vorbild des Bundesgesetzes vom 12. Dezember 20146 über das Verbot der Gruppierungen «Al-Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen (Al-Qaïda- Gesetz); – ein Organisationsverbot auf der Grundlage eines Gesetzes mit Verweis auf Artikel 260ter StGB anstelle einer eigenen Strafbestimmung (vorgeschlagener Entwurf: Ergänzung des Bundesgesetzes über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen); – ein eigenes Gesetz mit einem Verweis auf Artikel 260ter StGB, jedoch ohne eigentliches Organisationsverbot und ohne eigene Strafbestimmung.

Organisationsverbot auf Grundlage des Nachrichtendienstgesetzes Der Bundesrat kann gestützt auf Artikel 74 NDG eine Organisation oder Gruppierung verbieten. Zwei kumulative Voraussetzungen müssen erfüllt sein: Erstens muss die Organisation oder Gruppierung terroristische oder gewalttätig-extremistische Aktivitäten

4 Vgl. auch Ziel 1 der Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung vom 31. Mai 2024, BBl 2024 1396 5 SR 121 6 AS 2014 4565 mit Geltungsdauer bis 31.12.2018; Verlängerung bis 31.12.2022 (AS 2018 3345).

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mittelbar oder unmittelbar propagieren, unterstützen oder in anderer Weise fördern und damit konkret die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz bedrohen (Abs. 1) und zweitens muss ein Verbots- oder Sanktionsbeschluss der Vereinten Nationen bestehen (Abs. 2). Ein entsprechender Beschluss der UNO liegt für die Hisbollah nicht vor. Er ist gegenwärtig auch nicht zu erwarten. Bei der parlamentarischen Debatte zum NDG wurde dem Bundesrat keine Blankovollmacht eingeräumt, Organisationen zu verbieten.7 Für ein Verbot gestützt auf das Nachrichtendienstgesetz müssten somit die Voraussetzungen von Artikel 74 Absätze 1 und 2 NDG gelockert werden. Eine solche Lockerung würde potenziell eine unbestimmte Anzahl von terroristischen und gewalttätig-extremistischen Organisationen und Gruppierungen betreffen. Im Anschluss an eine hierzu erforderliche Änderung von Artikel 74 NDG müsste der Bundesrat eine Allgemeinverfügung erlassen. Der Bundesrat erachtet die Verbote der Hamas und der Hisbollah als gezielte Massnahme, die in direktem Zusammenhang mit den Terroranschlägen der Hamas vom 7. Oktober 2023 und der darauffolgenden Gewalteskalation zwischen Israel und der Hisbollah stehen. Eine generelle Abkehr von der bisherigen Zurückhaltung der Schweiz beim Verbot von Organisationen hält er aber nach wie vor nicht für angezeigt und für nicht im Interesse der schweizerischen Aussenpolitik liegend.

Organisationsverbot auf Grundlage einer verfassungsunmittelbaren Verordnung oder Verfügung («Notrecht») Der Bundesrat kann unmittelbar gestützt auf Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung (BV)8 eine Verordnung oder Verfügung erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen; eine solche Verordnung ist zu befristen. Artikel 184 Absatz 3 BV setzt ein aussenpolitisches Interesse des Landes voraus, worunter insbesondere die aussenpolitischen Ziele von Artikel 54 Absatz 2 BV verstanden werden. Die Bestimmung eröffnet dem Bundesrat einen relativ grossen Handlungsspielraum. In Bezug auf ein Organisationsverbot muss er darlegen können, dass es zur Wahrung der Interessen des Landes notwendig, verhältnismässig und zeitlich dringlich ist. Ausserdem muss eine verfassungsunmittelbare Verordnung oder Verfügung subsidiär gegenüber anderen, insbesondere gesetzlichen Massnahmen sein. Verordnungen zur Wahrung der Interessen des Landes sind zudem angemessen zu befristen; ihre Geltungsdauer beträgt höchstens vier Jahre (Art. 7c Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19979 [RVOG]).

Organisationsverbot auf Grundlage eines eigenen Gesetzes nach dem Vorbild des Bundesgesetzes über das Verbot der Gruppierungen «Al-Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen Der Bundesrat kann dem Parlament einen Entwurf für ein spezifisch auf die Hisbollah zugeschnittenes Bundesgesetz vorlegen, wie er dies im Fall der Hamas bereits getan hat. Ein eigenes Gesetz hat im Vergleich zu einer Änderung von Artikel 74 NDG den Vorteil, dass es keine Rechtswirkungen auf andere Organisationen und Gruppierungen entfaltet, sondern nur die Hisbollah und mit ihr verwandte Organisationen erfasst. Naheliegend ist in Bezug auf die Ausgestaltung des Gesetzes ein Bundesgesetz analog zum Al-Qaïda-Gesetz. Den Kern des Al-Qaïda-Gesetzes bilden die Strafbestimmungen in Artikel 2, die deckungsgleich mit den Strafbestimmungen von Artikel 74 Absatz 4 NDG sind.

7 Siehe schriftliche Begründung zum Antrag Eichenberger, AB 2015 N 417 f.

8 SR 101 9 SR 172.010

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Organisationsverbot auf Grundlage eines Gesetzes mit Verweis auf Artikel 260ter StGB anstelle einer eigenen Strafbestimmung (vorgeschlagener Entwurf: Ergänzung des Bundesgesetzes über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen) Würde im neuen Gesetz eine eigenständige Strafbestimmung geschaffen nach dem Vorbild des Al-Qaïda-Gesetzes, so würde diese Strafbestimmung weitgehend denselben Anwendungsbereich wie der bestehende Artikel 260ter Absatz 1 StGB aufweisen. Der vom Bundesrat vorgeschlagene Entwurf sieht deshalb – analog dem bereits bestehenden Hamas- Verbot – vor, auf eine eigenständige Strafbestimmung zu verzichten und stattdessen im Gesetz bloss neu zu regeln, dass neben der Hamas zusätzlich die Hisbollah verboten ist und im Sinne von Artikel 260ter StGB als terroristische Organisation gilt. Der Verweis auf Artikel 260ter StGB bedeutet, dass der Strafrahmen Freiheitsstrafe bis 10 Jahre, im qualifizierten Fall bis 20 Jahre beträgt. Dagegen würde mit einem Gesetz nach dem Vorbild des Al-Qaïda-Gesetzes der Strafrahmen Freiheitsstrafe bis 5 Jahre betragen. Dabei wird sinnvollerweise wie beim Al-Qaïda-Gesetz und wie beim Organisationsverbot nach Artikel 74 NDG generell die Bundesgerichtsbarkeit vorgesehen statt die geteilte Zuständigkeit von Bund und Kantonen nach Artikel 24 Absatz 1 der Strafprozessordnung10 (StPO).

Eigenes Gesetz mit einem Verweis auf Artikel 260ter StGB, jedoch ohne eigentliches Organisationsverbot und ohne eigene Strafbestimmung Eine weitere Variante würde darin bestehen, neben der eigenständigen Strafbestimmung auch auf die eigentliche Verbotsbestimmung (Art. 1 Abs. 1 des vorgeschlagenen Entwurfs) zu verzichten. Das Gesetz würde dann selber kein eigentliches Verbot aussprechen, sondern einzig regeln, dass die erfassten Organisationen als Organisationen im Sinne von Artikel 260ter StGB gelten. Im Ergebnis würde dadurch dasselbe erreicht, weil der Strafandrohung nach Artikel 260ter StGB für die Beteiligung an den betroffenen Organisationen implizit ebenfalls Verbotscharakter innewohnt. Diese Variante hätte den Vorteil, dass sich das Gesetz nicht auf die ungeschriebene Kompetenz des Bundes zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit abstützen müsste. Das Gesetz könnte sich unter dieser Variante allein auf Artikel 123 BV stützen (Ziffer 6.1).

Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Variante Für das Hisbollah-Verbot eignet sich ein spezifisches Gesetz am besten (Variante «Organisationsverbot auf Grundlage eines Gesetzes mit Verweis auf Artikel 260ter StGB»). Damit erhalten die Behörden die notwendigen Instrumente, um gegen allfällige Aktivitäten der Hisbollah oder die Unterstützung der Organisation in der Schweiz vorzugehen. Dieser Ansatz hat sich bereits beim Verbot der Hamas als zielführend erwiesen. Damit die Rechtsetzung zu Organisationsverboten und die strafrechtliche Sanktionierung möglichst kohärent sind, sollen die Regelungen betreffend Hamas und Hisbollah identisch sein. Es wäre jedoch nicht sinnvoll, zwei separate, praktisch identische Gesetze zu schaffen. Deshalb soll stattdessen das Bundesgesetz vom 20. Dezember 2024 über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen11 mit dem Verbot der Hisbollah ergänzt werden. Zudem trägt das gemeinsame Gesetz zur Übersichtlichkeit bei. Der Bundesrat erachtet die Variante eines Organisationsverbots auf der Grundlage des Nachrichtendienstgesetzes mit einer damit einhergehenden Revision der gesetzlichen Voraussetzungen nicht als zielführend, da hier als unerwünschter Nebeneffekt eine generelle Lockerung der Kriterien für das Verbot weiterer Organisationen ohne Verbindung zur Hisbollah erfolgen würde. Weil der Auslöser für das Organisationsverbot ein spezifisches Ereignis ist, nämlich die Terrorattacke der Hamas vom 7. Oktober 2023 sowie die daraus resultierende Eskalation zwischen Israel und der Hisbollah, ist die adäquate Reaktion ein spezifisches Gesetz, welches die Hamas und die Hisbollah verbietet. Falls jedoch das Parlament beschliessen sollte, noch weitere und andersartige Organisationen zu verbieten, müsste das

10 SR 312.0 11 SR 122.1

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gesetzliche Instrumentarium grundsätzlich überprüft werden; mithin müsste in diesem Fall auch geprüft werden, ob die Kriterien von Artikel 74 NDG aufzuweichen wären, damit nicht für jedes Verbot eine spezialgesetzliche Regelung nötig wäre. Auch eine notrechtliche Regelung lehnt der Bundesrat ab. Gegenwärtig hat der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) keine Informationen, die darauf hindeuten, dass die Hisbollah in der Schweiz unmittelbar Aktivitäten ausübt oder plant. Der Bundesrat sieht folglich keine hinreichenden zeitlichen und sachlichen Gründe, um Notrecht heranzuziehen. Letztlich stellt sich die Frage, ob bei der Variante «Organisationsverbot auf Grundlage eines eigenen Gesetzes» die Untervariante «nach Vorbild des Al-Qaïda-Gesetzes», die Untervariante «Organisationsverbot mit Verweis auf Artikel 260ter StGB» oder die Untervariante «Verweis auf Artikel 260ter StGB ohne eigentliches Organisationsverbot» gewählt wird. Der Bundesrat hat diese Frage bereits bei der Erarbeitung des Gesetzes für das Verbot der Hamas geprüft und kommt auch mit Blick auf ein Verbot der Hisbollah zum gleichen Schluss: Die beiden Untervarianten mit einem Verweis auf Artikel 260ter StGB weisen gegenüber der Untervariante «nach Vorbild des Al-Qaïda-Gesetzes» mehrere Vorteile auf. Erstens entstehen dadurch keine Abgrenzungsschwierigkeiten und Unklarheiten zwischen einer neuen spezialgesetzlichen Strafbestimmung und Artikel 260ter StGB. Somit müssen nicht die Gerichte und die Praxis die vom Gesetzgeber nicht abschliessend geregelte Frage beantworten, in welchen Fällen welche Strafnorm zur Anwendung gelangt. Die Anwendungsbereiche der beiden Strafbestimmungen würden derart überlappen, dass es schwerfallen würde, einen eigenständigen Anwendungsbereich der spezialgesetzlichen Strafbestimmung zu definieren. Des Weiteren spricht für das Verbot der Hisbollah in einem Spezialgesetz der Umstand, dass der Gesetzgeber Rechtssicherheit darüber schaffen kann, dass es sich bei der Hisbollah um eine terroristische Organisation handelt. Damit kann er die bereits jetzt nach Artikel 260ter StGB erfolgende Strafverfolgung von Handlungen, die der Unterstützung der Hisbollah dienen, erleichtern. Das gesetzgeberische Ziel, die Beweisführung in der Praxis zu erleichtern, wird mit der expliziten Bezeichnung der Hisbollah als terroristische Organisation nach Artikel 260ter StGB am besten erreicht. Ausserdem ist der Verweis auf Artikel 260ter StGB auch insofern sachlich zutreffend, als das Al-Qaïda-Gesetz ebenso wie Artikel 74 NDG zu einem Zeitpunkt erlassen wurden, als Artikel 260ter StGB terroristische Organisationen noch nicht ausdrücklich erfasste. Seit dem 1. Juli 2021 bezieht sich diese Bestimmung jedoch ausdrücklich auch auf terroristische Organisationen. Dies verschärft die oben erwähnten Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen Artikel 260ter StGB und einer allfälligen neuen Strafbestimmung, was dafür spricht, keine neue Strafbestimmung nach dem Vorbild des Al-Qaïda-Gesetzes zu schaffen. Insgesamt können somit mit einem Organisationsverbot auf Grundlage eines eigenen Gesetzes mit Verweis auf Artikel 260ter StGB die angestrebten gesetzgeberischen Ziele am besten erreicht werden. Zwischen den beiden verbleibenden Untervarianten («Organisationsverbot mit Verweis auf Artikel 260ter StGB» oder «Verweis auf Artikel 260ter StGB ohne eigentliches Organisationsverbot») hat sich der Bundesrat bereits beim Hamas- Verbot dafür entschieden, ein eigentliches Organisationsverbot zu schaffen. Dieses Organisationsverbot soll nun auf die Hisbollah erweitert werden. Dies hat zur Folge, dass das Gesetz neben der Kompetenz des Bundes im Gebiet des Strafrechts auch die ungeschriebene Kompetenz des Bundes zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit als Verfassungsgrundlage heranziehen muss (Ziffer 6.1).

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1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu

Strategien des Bundesrates Die Vorlage entspricht der vom Bundesrat am 31. Mai 2024 genehmigten Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung.12 Zudem stimmt die Vorlage auch mit der Legislaturplanung 2023–2027 überein, welche das Parlament am 6. Juni 2024 angenommen hat.13 Diese enthält als Ziel 19 die Vorbeugung von bewaffneten Konflikten und die effektive Bekämpfung von Terrorismus, Gewaltextremismus und aller Formen der Kriminalität mit angemessenen Instrumenten.

1.4 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Mit der Variantenprüfung (Ziffer 1.2) und dem vorliegenden Gesetzesentwurf kann das Anlie­ gen der am 10. und am 17. Dezember 2024 überwiesenen Motionen der Sicherheitspolitischen Kommissionen beider Räte (24.4255 und 24.4263), die den Bundesrat beauftragen, die His­ bollah zu verbieten, erfüllt werden.

2 Rechtsvergleich

Der UNO-Sicherheitsrat betrachtet die Hisbollah nicht als eine Bedrohung für Frieden und Si­ cherheit auf internationaler Ebene. Daher wird weder die Hisbollah als Ganzes noch ihr militä­ rischer Flügel von der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) als Terrororganisation ein­ gestuft. Die EU unterscheidet zwischen einem «militärischen» und einem «politischen» Zweig der His­ bollah. Im Jahr 2013 hat sie nach jahrelanger Zurückhaltung explizit nur den «militärischen» Zweig, eine konkret bestimmte Unterorganisation der Hisbollah14, als terroristische Organisa­ tion gelistet. Dieser Entscheid geht unter anderem auf den Anschlag auf einen Bus mit israe­ lischen Touristen in Burgas (Bulgarien) im Jahr 2012 zurück, für den zwei Mitglieder des mili­ tärischen Flügels der Hisbollah von einem bulgarischen Gericht verurteilt wurden. Ein weiterer Entscheidungsfaktor war die aktive Rolle der Hisbollah im syrischen Bürgerkrieg als bewaff­ nete Gruppierung. Bei den folgenden EU-Mitgliedern ist bekannt, dass sie die Gesamtorganisation Hisbollah als Terrororganisation gelistet bzw. ein Betätigungsverbot für die Organisation verfügt haben: Deutschland, Österreich, Estland, Litauen, Niederlande, Tschechien. In Deutschland gilt seit dem 26. März 2020 ein Betätigungsverbot für die Hisbollah. Ein Organisationsverbot kann in Deutschland nur gestützt auf das Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (Ver­ einsgesetz, VereinsG) gegenüber inländischen Vereinen und ausländischen Vereinen, die über gerichtsfest nachweisbare Teilstrukturen im Inland verfügen, erlassen werden. Gemäss Einschätzung der deutschen Bundesregierung verfügt die Hisbollah in Deutschland nicht über ausreichend nachweisbare Strukturen, um als inländische Vereinigung zu gelten. Deswegen wurde ein Betätigungsverbot basierend auf dem Vereinsgesetz erlassen. Die USA, Kanada, Grossbritannien und die Länder der Arabischen Liga verbieten auch die gesamte Organisation. Als Reaktion auf die Anschläge vom 11. September 2001 hat der damalige US-Präsident Ge­ orge W. Bush am 23. September 2001 die Executive Order (EO) 13224 erlassen, die mittels EO 13886 vom 9. November 2019 weiter verschärft wurde. Auf Basis der EO 13224 haben die USA die Hisbollah als terroristische Organisation eingestuft. Die USA sehen explizit davon ab, zwischen militärischem und politischem Zweig der Organisation zu unterscheiden.

12 BBl 2024 1396

13 BBl 2024 1440

14 Gemäss Council Implementing Regulation (EU) No 125/2014: «Jihad Council and all units reporting to it, in­ cluding the External Security Organisation».

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3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Regelung

Die Variantenprüfung zur Regelung des Hisbollah-Verbots führte zur gleichen Lösung, welche bereits beim Hamas-Verbot gewählt wurde (Ziffer 1.2). Gesetzgebungstechnisch macht es Sinn, das Bundesgesetz vom 20. Dezember 2024 über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen15 mit einem Verbot der Hisbollah und mit ihr verwandter Organisationen zu ergänzen. Mit einem gemeinsamen Gesetz für beide Organisationen soll sichergestellt werden, dass die Rechtsetzung zu Organisationsverboten und die strafrechtliche Sanktionierung kohärent sind. Zudem trägt das gemeinsame Gesetz zur Übersichtlichkeit bei. Demnach beinhaltet der vorliegende Gesetzesentwurf für das Hisbollah-Verbot nicht ein von Grund auf neues Gesetz, sondern Änderungen (Ergänzungen) des bestehenden Hamas-Ver­ botsgesetzes. Mit dem Verbot der Hisbollah sowie verwandter Organisationen werden die Hisbollah, Tarn- und Nachfolgegruppierungen sowie Organisationen und Gruppierungen, die im Auftrag oder im Namen der Hisbollah handeln, verboten und gelten als terroristische Organisationen nach Artikel 260ter StGB. Eine Beteiligung oder Unterstützung wird dadurch unter Strafe gestellt. Artikel 260ter Absatz 2 StGB erlaubt den Kontakt mit der Hisbollah zum Zweck humanitärer Dienste. Dies liegt im Interesse der Schweiz und ermöglicht es ihr, ein unparteiisches und neutrales humanitäres Profil zu wahren und Unterstützung für die vulnerabelsten Bevölke­ rungsgruppen zu leisten, im Einklang mit dem humanitären Völkerrecht. Mit der Hisbollah ver­ wandte Organisationen und Gruppierungen sind nur dann verboten, wenn der Bundesrat mit­ tels einer Allgemeinverfügung, die eine besondere Nähe zur Hisbollah darlegt, ein Verbot erlässt (Organisationen müssen betreffend Führungspersonen, Zielsetzung oder Mittel über­ einstimmen). Wer gegen das Verbot verstösst, wird mit einer Freiheitsstrafe von bis zu zwanzig Jahren oder einer Geldstrafe bestraft.

3.2 Geplante Umsetzung

Für den Vollzug des Bundesgesetzes kann vollumfänglich auf die bestehenden eidgenössi­ schen und kantonalen Sicherheitsbehörden abgestellt werden. Die Verfolgung und Beurteilung der Beteiligung an einer verbotenen Organisation oder Gruppierung und der Unterstützung einer solchen Organisation oder Gruppierung gemäss dem Gesetzentwurf obliegt bei Erwach­ senen dem Bund. Die Zuständigkeit für die Strafverfolgung von Jugendlichen liegt bei den Kantonen, da es keine Jugendstaatsanwaltschaft des Bundes gibt. Die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung obliegt den Kantonen.

4 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Das Bundesgesetz vom 20. Dezember 2024 über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen16 wird mit einem Verbot der Hisbollah und mit ihr verwandter Organisationen ergänzt. Die Struktur des ursprünglichen Gesetzes bleibt unberührt. Deshalb kann für die Erläuterung der einzelnen Gesetzesbestimmungen weitestgehend auf die Botschaft vom 4. September 2024 zum Bundesgesetzes über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen17 verwiesen werden. Nachfolgend werden nur die Änderungen am Bundesgesetz über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen erläutert.

Titel, Art. 1 Abs. 1 Bst. abis und b, Art. 1 Abs. 2 Geltungsbereich

15 SR 122.1 16 SR 122.1

17 BBl 2024 2250

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Überall dort, wo die Hamas im Gesetz erwähnt ist, soll neu auch die Hisbollah genannt werden. Dies betrifft: – den Titel des Gesetzes; – das Verbot der Hisbollah (Art. 1 Abs. 1 Bst. abis); – das Verbot von Tarn- und Nachfolgeorganisationen der Hisbollah (Art. 1 Abs. 1 Bst. b); – das Verbot von Organisationen und Gruppierungen, die im Auftrag oder im Namen der Hisbollah handeln (Art. 1 Abs. 1 Bst. b); – Organisationen und Gruppierungen, deren Führungspersonen, Zielsetzung oder Mittel mit denjenigen der Hisbollah übereinstimmen und die mittelbar oder unmittelbar terroristische oder gewalttätig-extremistische Aktivitäten unterstützen und damit die innere oder äussere Sicherheit konkret bedrohen (Art. 1 Abs. 2). Damit werden die Hamas und die Hisbollah gleich behandelt. Der Vollständigkeit halber muss auch im Bundesgesetz vom 17. Juni 200518 über das Bundesverwaltungsgericht in Artikel 33 Buchstabe b Ziffer 4ter die Hisbollah im Wortlaut ergänzt werden (Beschwerden gegen Verbotsverfügungen).

Art. 1 Abs. 2 Aufschiebende Wirkung Beschwerden gegen Verbotsverfügungen sollen wegen der drohenden terroristischen Gefahr keine aufschiebende Wirkung haben. Bei Organisationsverboten, welche gestützt auf das Nachrichtendiensgesetz ausgesprochen werden, ist dies bereits der Fall (Art. 83 Abs. 2 i.V.m. Art. 74 NDG). Zur Herstellung der Kohärenz bei der Rechtsetzung zu Organisationsverboten soll diese Regelung auch ins vorliegende Gesetz übernommen werden.

Art. 4 Abs. 3 Geltungsdauer Das Organisationsverbot hat für die betroffenen Organisationen, Gruppierungen und Personen weitreichende Konsequenzen. Deshalb ist eine Befristung der Geltungsdauer angebracht. Das Verbot der Hisbollah sowie verwandter Organisationen erfolgt gesetzgebungstechnisch durch eine Ergänzung des Bundesgesetzes über das Verbot der Hamas sowie verwandter Organisationen19, welches vom 15. Mai 2025 bis am 14. Mai 2030 befristet in Kraft ist. Wenn das Verbot der Hisbollah in Kraft tritt, ist die auf fünf Jahre befristete Geltungsdauer des Gesetzes bereits fortgeschrittten, weil sie mit dem Verbot der Hamas zu laufen begann. Ohne Anpassung der Geltungsdauer verbliebe für das Verbot der Hisbollah eine relativ kurze Restlaufzeit. Deshalb soll die Geltungsdauer des Gesetzes um fünf Jahre verlängert werden. Eine Verlängerung des Verbots der Hamas und der Hisbollah ist angebracht, weil absehbar ist, dass der Konflikt im Nahen Osten aufgrund seines Ausmasses noch lange andauern wird. Mit dem Nahostkrieg ist 2026 die Situation zwischen Israel und der Hisbollah weiter eskaliert.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Das Verbot der Hisbollah sowie verwandter Organisationen wird aufgrund von polizeilichen Vorermittlungen, einschlägigen Strafverfahren und der erwarteten Zunahme von Verdachts­ meldungen der Finanzintermediäre zu einem Mehraufwand bei den Sicherheits- und Strafver­ folgungsbehörden führen. Betroffen sind insbesondere das Bundesamt für Polizei und der NDB. Es wird angestrebt, diesen Mehraufwand intern aufzufangen. Sollte sich nach Inkrafttre­ ten der Gesetzesbestimmungen und ersten Erfahrungen herausstellen, dass der Mehrbedarf nicht intern aufzufangen ist, würde der entsprechende Mehrbedarf bei der nächsten Erhebung

18 SR 173.32 19 SR 122.1

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für den Entwicklungsrahmen im Eigenbereich angemeldet werden. Die Umsetzung der neuen Gesetzesbestimmungen kann auch zu einer grösseren Anzahl Beschwerden ans Bundesver­ waltungsgericht führen. Die Bundesanwaltschaft ist als von der Bundesverwaltung unabhängige Behörde für ihr Bud­ get und die Deckung ihres Ressourcenbedarfs selber verantwortlich. Die Erfahrungen der Bun­ desanwaltschaft im Zusammenhang mit der Anwendung des Al-Qaïda-Gesetzes zeigen, dass die Umsetzung der neuen Gesetzesbestimmungen zu einem höheren Fallaufkommen führen wird. Es wird angestrebt, diesen Mehraufwand intern aufzufangen.

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Für die Strafverfolgung gilt nach Artikel 2 des Gesetzes Bundesgerichtsbarkeit statt der geteil­ ten Zuständigkeit von Bund und Kantonen nach Artikel 24 Absatz 1 StPO. Die kantonale Zu­ ständigkeit für die Strafverfolgung von Jugendlichen bleibt unberührt. Bei den kantonalen Jugendstaatsanwaltschaften20, den kantonalen Polizeikorps und dem kantonalen Bedrohungsmanagement ist mit erhöhtem Ressourcenbedarf zu rechnen. Die Erfahrungen u.a. im Kanton Zürich mit der Umsetzung des Bundesgesetzes über das Verbot der Gruppierungen «Al Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie dem nachfolgenden Organisationsverbot gemäss Artikel 74 des NDG zeigen, dass es sich bei einer Vielzahl der festgestellten Widerhandlungen um Propaganda-Aktivitäten in sozialen Medien und die Verbreitung von verbotenem Videomaterial via einschlägige Kanäle handelt. Mit der Einführung des Hisbollah-Verbots sind vergleichbare Straftaten nach Artikel 260ter StGB aus dem gewaltbejahenden islamistischen Umfeld zu erwarten. Radikalisierte Jugendliche stehen hier oft im Fokus der Ermittlungen, weshalb in den Kantonen bei den erwähnten Behörden ein erhöhter Ressourcenbedarf sehr wahrscheinlich ist.

5.3 Auswirkungen auf die Aussenpolitik

Mit dem Verbot werden die Terrorakte der Hisbollah sanktioniert. Damit leistet die Schweiz einen Beitrag zur Achtung des Völkerrechts und der Menschenrechte und zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker. Zudem zeigt die Schweiz mit diesem Gesetz ihren Willen zur wirkungsvollen Bekämpfung des islamistischen Terrorismus. Dies dient dem internationalen Ansehen der Schweiz. Solche Verbote sollen aber auch weiterhin nur dort ausgesprochen werden, wo sie durch besonders schwerwiegende Gründe gerechtfertigt sind. Das Verbot der Hisbollah ist – wie bereits das Hamas-Verbot – als eine gezielte Massnahme im direkten Zu­ sammenhang mit den Terroranschlägen vom 7. Oktober 2023 und der anschliessenden Ge­ walteskalation zwischen Israel und der Hisbollah zu sehen. Der Bundesrat beabsichtigt aber keine grundsätzliche Abkehr von der traditionellen Zurückhaltung der Schweiz bei Organisati­ onsverboten. Diese Zurückhaltung gehört zu den bewährten Grundsätzen der Schweizer Aus­ senpolitik und hat zum guten Ruf und zur Glaubwürdigkeit der Schweiz als Vermittlerin und Brückenbauerin beigetragen. Die neutrale, unvoreingenommene und von machtpolitischen Er­ wägungen unabhängige Hilfe an die Opfer des Nahostkonfliktes bleibt auch nach Inkrafttreten des Verbots weiterhin möglich und wird nicht mit Strafe bedroht sein. Ebenso bleiben diploma­ tische Dienste erlaubt, welche der Friedensförderung dienen und nicht die Absicht haben, die Hisbollah zu stärken und somit zu unterstützen.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Das Bundesgesetz stützt sich auf die Kompetenzen des Bundes im Bereich des Strafrechts nach Artikel 123 Absatz 1 BV sowie auf die ungeschriebene Bundeskompetenz zur Wahrung

20 Diese sind auch im Bereich von terroristischen Taten für die Strafverfolgung und Beurteilung von Jugendlichen zuständig.

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der inneren und der äusseren Sicherheit (sog. inhärente Kompetenz des Bundes). Für Bun­ deszuständigkeiten, die sich aus der Existenz und der Natur der Eidgenossenschaft ergeben und für die eine explizite Zuweisung einer Rechtsetzungskompetenz fehlt, wird nach heutiger Praxis im Ingress stellvertretend für die Bundeskompetenz Artikel 173 Absatz 2 BV genannt. Die Änderung enthält eine eigentliche Verbotsbestimmung (Art. 1 Abs. 1 des vorliegenden Ent­ wurfs). Diese stützt sich auf die seit Langem anerkannte21 inhärente Kompetenz des Bundes zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit. Es gilt als inhärente Kompetenz des Bun­ des, im Inneren und im Äusseren die notwendigen Massnahmen zu seinem Schutz und zum Schutz seiner Organe und Institutionen zu treffen; der Bund hat den Bestand des ge­ samtschweizerischen Gemeinwesens zu gewährleisten und zu sichern und für die Abwehr von Gefahren zu sorgen, die dieses Gemeinwesen existenziell bedrohen. Die inhärente Kompe­ tenz des Bundes im Bereich der inneren und äusseren Sicherheit schliesst auch Gesetzge­ bungsbefugnisse mit ein.22 Mitunter auf diese Verfassungsgrundlage stützen bzw. stützten sich auch das Nachrichtendienstgesetz, das BWIS und das Al-Qaïda-Gesetz. Gegenwärtig hat der NDB keine Informationen, die darauf hindeuten, dass die Hisbollah in der Schweiz unmit­ telbar Aktivitäten ausübt oder plant. Der Anschlag auf einen Bus mit israelischen Touristen in Burgas (Bulgarien) im Jahr 2012 zeigt jedoch, dass die Hisbollah gewillt und in der Lage ist, terroristische Anschläge auch ausserhalb des Nahen Ostens, namentlich in Europa, zu ver­ üben. Mit den vorgeschlagenen Massnahmen kann diese potenzielle Gefahr für die innere und äussere Sicherheit der Schweiz bekämpft werden. Unter der Variante ohne eigentliche Ver­ botsbestimmung (Ziffer 1.2) müsste die inhärente Kompetenz des Bundes nicht angerufen werden. Das vorgeschlagene Verbot der Hisbollah sowie verwandter Organisationen kann Grund­ rechte einschränken, beispielsweise das Recht auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV), die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 16 Abs. 2 BV) oder die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV). Zu unterscheiden ist, ob eine Handlung der Förderung der Ziele der Hisbollah dient (welche das Gesetz verbietet) oder der Unterstützung von libanesischen Anliegen. Nur Ersteres ist verboten und kann zu einer Einschränkung von Grundrechten führen. Gemäss Artikel 36 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage und müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz der Grund­ rechte Dritter gerechtfertigt sein sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und den Kern­ gehalt der Grundrechte wahren. In Bezug auf die für schwere Grundrechtseingriffe erforderli­ che gesetzliche Grundlage sind die Voraussetzungen mit dem Erlass eines formellen Bundesgesetzes erfüllt. Mit dem Verbot der Hisbollah sowie verwandter Organisationen soll ein Beitrag zur Verhinde­ rung von Gräueltaten, sonstigen terroristischen Handlungen und Völkerrechtsverletzungen und damit ein Beitrag zur Achtung der Menschenrechte und zum friedlichen Zusammenleben der Völker geleistet werden, was im öffentlichen Interesse liegt. Nebst dieser übergeordneten Zielsetzung liegen auch die einzelnen Effekte des Organisationsverbots im öffentlichen Inter­ esse (siehe ausführlich oben Ziffer 1.1.3): – Das Organisationsverbot verringert die Bedrohung durch verbrecherische Aktivitäten auf schweizerischem Territorium. – Es verringert das Risiko, dass die Hisbollah und verwandte Organisationen die Schweiz als Rückzugsort nutzen. – Es erleichtert und beschleunigt den Erlass von präventivpolizeilichen Massnahmen. – Es erleichtert die Strafverfolgung, indem die Beweislage sich faktisch je nach Aus­ gangslage einfacher darstellen wird.

21 Vgl. den Ingress des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicher­ heit (SR 120, Grunderlass: AS 1998 1546) 22 BGE 117 Ia 202 mit Verweisen; Bericht des Bundesrates vom 2. März 2012 in Erfüllung des Postulats Malama vom 3. März 2010 «Innere Sicherheit. Klärung der Kompetenzen» (BBl 2012 4459)

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– Ein Verbot der Hisbollah und verwandter Organisationen führt für die Finanzintermedi­ äre zu Rechtssicherheit, da diese nicht mehr selbst beurteilen müssen, ob es sich dabei um terroristische Organisationen handelt. – Die MROS kann mehr Informationen betreffend Terrorismusfinanzierung mit ausländi­ schen Partnerbehörden austauschen, wenn wie erwartet mehr Meldungen von Finan­ zintermediären bei ihr eingehen. Unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit ist das Verbot der Hisbollah sowie verwandter Organisationen geeignet, gewalttätige und unterstützende Handlungen der erwähnten Art zu verhindern. Es ist zudem erforderlich, weil nur ein Verbot die Beweisführung betreffend das Vorliegen einer terroristischen Organisation bei präventiven und repressiven Massnahmen er­ leichtert und die vorhandenen Mittel zur Verhinderung und Verfolgung von Straftaten für oder durch die Hisbollah stärkt. Zudem kann dadurch mehr Rechtssicherheit geschaffen werden. Angesichts der mit dem Terrorismus einhergehenden Gefahr für Leib und Leben sowie für andere hochwertige Rechtsgüter ist ein Verbot offensichtlich auch zumutbar. Der Kerngehalt der Grundrechte bleibt mit einem Verbot terroristischer Organisationen und Gruppierungen gewahrt. Das vorgeschlagene Verbot ist namentlich auch unter Berücksichtigung seiner Befristung und dem vorgesehenen Erlass auf dem Wege der ordentlichen Gesetzgebung verfassungskon­ form; die rechtsstaatlichen Prinzipien werden eingehalten.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die vorgeschlagene Regelung steht im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz, insbesondere mit den menschenrechtlichen Garantien der Konvention vom 4. November 195023 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und des Internationalen Pakt vom 16. Dezember 196624 über bürgerliche und politische Rechte (UNO- Pakt II). Die einschlägigen Garantien sind kongruent mit den in der Bundesverfassung verankerten Grundrechten; deshalb kann hierzu auf die Ausführungen unter Ziffer 6.1 verwiesen werden. Die Einhaltung des humanitären Völkerrechts wird durch die humanitäre Ausnahmeregelung (Art. 260ter Abs. 2 StGB) sichergestellt.

6.3 Erlassform

Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen (Art. 164 Abs. 1 BV). Als rechtsetzend gelten Bestimmungen, die – wie vorliegend – in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen (Art. 22 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200225). Folglich muss die vorgeschlagene Regelung in der Form eines Bundesgesetzes erfolgen.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden keine neuen Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlos­ sen, die einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken nach sich ziehen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

23 SR 0.101 24 SR 0.103.2 25 SR 171.10

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6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen

Äquivalenz Das Prinzip der Subsidiarität (Art. 5a und 43a Abs. 1 BV) wird mit dem vorgeschlagenen Bun­ desgesetz eingehalten: Für die Strafverfolgung gilt nach Artikel 2 des Gesetzes Bundesge­ richtsbarkeit statt der geteilten Zuständigkeit von Bund und Kantonen nach Artikel 24 Absatz 1 StPO. Damit besteht Kohärenz mit dem geltenden Artikel 74 Absatz 6 NDG. Die kantonale Zuständigkeit für die Strafverfolgung von Jugendlichen bleibt unberührt.

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