P.S. contre la SUISSE

SUR LA RECEVABILITE

de la requête No 12425/86

présentée par P.S.

contre la Suisse

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La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en

chambre du conseil le 2 avril 1990 en présence de

MM. C.A. NØRGAARD, Président

S. TRECHSEL

F. ERMACORA

E. BUSUTTIL

G. JÖRUNDSSON

A.S. GÖZÜBÜYÜK

A. WEITZEL

J.C. SOYER

H.G. SCHERMERS

H. DANELIUS

G. BATLINER

J. CAMPINOS

Sir Basil HALL

MM. F. MARTINEZ

C.L. ROZAKIS

M. L. LOUCAIDES

M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;

Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de

l'Homme et des Libertés fondamentales ;

Vu la requête introduite le 27 février 1986 par P. S. contre

la Suisse et enregistrée le 1er octobre 1986 sous le No de dossier

12425/86 ;

Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de

la Commission ;

Vu la décision de la Commission, en date du 8 septembre 1988,

de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et

d'inviter ce dernier à présenter par écrit ses observations sur la

recevabilité et le bien-fondé de la requête ;

Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur

le 29 juin 1989 et les observations en réponse présentées par

le requérant le 20 octobre 1989,

Après avoir délibéré,

Rend la décision suivante :

Faits

Le requérant, ressortissant suisse, est administrateur de société

et est né en 1934 à Martigny où il est domicilié. Il est représenté

devant la Commission par Maîtres Couchepin et Ducrot, avocats à Martigny.

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés et ne sont

pas contestés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le requérant est administrateur de la société anonyme A. S.

qui commercialise du vin.

Le 18 avril 1983, le département de la santé publique du canton du

Valais, qui estimait que l'appellation "Sur les Scex" figurant sur les

étiquettes de certaines bouteilles présentait des similitudes avec des

noms géographiques, a condamné le requérant à 120 francs d'amende et aux

frais pour violation de l'article 336 al. 2 de l'ordonnance sur les

denrées alimentaires et objets usuels (O.D.A.).

Le 19 mai 1983, le requérant a déposé, devant le Conseil d'Etat du

canton du Valais, un recours contre la décision du département de la santé

publique, faisant valoir que la décision avait été prise par une autorité

incompétente, que l'on avait fait une application insoutenable de

l'article 336 al. 2 de l'O.D.A. et qu'il était victime d'une inégalité de

traitement.

Le recours a été rejeté le 12 septembre 1984. Le requérant a

formé un recours de droit public et un pourvoi en nullité devant le

Tribunal fédéral. Dans son recours de droit public, le requérant se

fondait sur l'article 6 par. 1 de la Convention européenne des Droits de

l'Homme pour soutenir que le Conseil d'Etat du Valais n'est pas un

tribunal, et que même si l'on devait considérer qu'il en est un, il ne

serait ni indépendant, ni impartial, ni établi par la loi, ni compétent.

Le requérant ne reconnaissait aucun effet à la déclaration

interprétative que le Conseil fédéral a faite le 28 novembre 1974 lors de

la ratification de la Convention et qui se lit :

"Pour le Conseil fédéral suisse, la garantie d'un procès équitable

figurant à l'article 6, paragraphe 1, de la Convention, en ce qui

concerne soit les contestations portant sur des droits et

obligations de caractère civil, soit le bien-fondé de toute

accusation en matière pénale dirigée contre la personne en cause,

vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final des actes

ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de tels droits

ou obligations ou à l'examen du bien-fondé d'une telle

accusation."

Le requérant reprochait par ailleurs au chef du département

valaisan de la santé publique d'être à la fois le supérieur hiérarchique

du laboratoire cantonal et de siéger au Conseil d'Etat, et mettait ainsi

en cause l'indépendance et l'impartialité de l'autorité prononçant la

peine. Le requérant développait également des arguments de droit interne

qui ne sont pas repris devant la Commission.

Le Tribunal fédéral rejeta le recours le 19 mars 1985, l'arrêt

étant expédié au requérant le 30 août suivant.

En ce qui concerne l'article 6 par. 1 de la Convention européenne

des Droits de l'Homme, le Tribunal releva que le Conseil fédéral avait

formulé une déclaration interprétative aux termes de laquelle la notion de

procès équitable vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final,

notamment des décisions de l'autorité publique qui touchent à l'examen du

bien-fondé d'une accusation en matière pénale. Il ajouta qu'il avait

reconnu la valeur de la précision assimilable à une réserve formelle

apportée par la Suisse à la notion de procès équitable, et que la

jurisprudence admettait comme suffisant, au regard de l'interprétation

suisse de la Convention européenne des Droits de l'Homme, le contrôle

judiciaire final exercé par le Tribunal fédéral en tant que première et

seule instance judiciaire.

Se référant à l'affaire Öztürk (arrêt du 21 février 1984, série A

vol. 73, p. 21, par. 56), le Tribunal nota que la Cour européenne des

Droits de l'Homme avait elle-même considéré que confier la répression des

infractions légères à des autorités administratives ne se heurte pas à la

Convention pour autant que l'intéressé puisse saisir de toute décision

ainsi prise à son encontre un tribunal offrant les garanties de l'article

6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme. Il ajouta que dans

l'affaire Temeltasch c/Suisse, le Comité des Ministres avait décidé le 24

mars 1983 de se conformer à la proposition de la Commission, laquelle

reconnaissait notamment que les déclarations interprétatives doivent être

en principe assimilées à des réserves.

Le Tribunal fédéral conclut sur ce point en relevant que le

Conseil d'Etat exerçant le pouvoir exécutif et dirigeant l'administration

ne peut être considéré comme indépendant de celle-ci et ne constitue donc

pas un tribunal indépendant au sens de la Convention. Toutefois, ses

décisions en matière pénale fédérale pouvant être déférées au Tribunal

fédéral par les voies du pourvoi en nullité et du recours de droit public,

le contrôle juridictionnel requis par la Convention européenne des Droits

de l'Homme est ainsi assuré.

Sur le point concernant le fait que le chef du département

valaisan de la santé publique était en même temps membre du Conseil d'Etat

du canton du Valais, le Tribunal fédéral releva que le système du recours

hiérarchique en matière administrative n'est pas interdit en droit suisse.

Au regard de la Convention, le Tribunal fédéral se référa à la déclaration

interprétative de la Suisse pour conclure que ce système appliqué aux

instances inférieures chargées de l'examen du bien-fondé d'une accusation

en matière pénale n'est pas prohibé par le droit conventionnel.

Le pourvoi en nullité que le requérant avait formé simultanément

au recours de droit public fut quant à lui rejeté par le Tribunal fédéral

le 25 avril 1985.

GRIEFS

1. Le requérant se plaint d'une violation à son détriment de

l'article 6 par. 1 de la Convention. Il précise que la déclaration

interprétative du Conseil fédéral du 28 novembre 1974 ne répond pas

aux exigences de l'article 64 de la Convention européenne des Droits

de l'Homme, qu'elle n'a donc aucun effet juridique, et que l'article 6

par. 1 était applicable à toutes les instances appelées à connaître de

l'affaire.

Il cite sur ce point la décision sur la recevabilité adoptée par

la Commission le 8 juillet 1985 dans l'affaire Belilos :

"avant même de statuer sur la violation alléguée de l'article 6

par. 1 de la Convention dans le cas d'espèce, la Commission doit

se prononcer sur la nature, au regard de l'article 64 de la

Convention, de la déclaration interprétative précitée du

Gouvernement suisse, puis sur sa conformité à ladite disposition

de la Convention, en particulier à son paragraphe 2.

Enfin, au cas où la Commission considérerait que cette dernière

disposition n'avait pas été respectée par le Gouvernement

défendeur, il incomberait à la Commission de se prononcer sur les

effets juridiques qui en découlent."

Le requérant soutient que le même examen doit être effectué dans

la présente affaire. Il conclut que cet examen doit aboutir à dénier tout

effet juridique à la déclaration interprétative.

Il souligne en effet que la doctrine et la jurisprudence en droit

international public considèrent en général qu'une déclaration

interprétative n'exclut pas une interprétation différente émanant des

instances internationales.

Il ajoute que pour être assimilée à une réserve, une déclaration

interprétative doit répondre aux exigences de la Convention. Or,

l'article 64 de la Convention européenne des Droits de l'Homme dispose que

"les réserves générales ne sont pas autorisées" et que "toute réserve

émise conformément au présent article comporte un bref exposé de la loi en

cause". Le requérant souligne que la déclaration interprétative du

Conseil fédéral suisse ne répond pas à ces deux exigences.

Considérants

2.

A titre subsidiaire, le requérant soutient que, même si la

déclaration interprétative est assimilée à une réserve formellement

valable, le "contrôle judiciaire final" ne lui a pas été garanti.

Le requérant expose que, selon la jurisprudence de la Commission,

si l'intervention préalable d'organes juridictionnels ne présentant pas les

garanties prévues à l'article 6 par. 1 de la Convention est admissible, il

faut que soit assuré un contrôle ultérieur par un organe de pleine

juridiction, et comportant toutes les garanties requises. Il se réfère

sur ce point aux arrêts Le Compte, Van Leuven et De Meyere du 23 juin

1981, série A n° 43 pp. 22 et s., et Albert et Le Compte du 10 février

1983, série A n° 58 p. 16.

Il ajoute qu'en l'espèce le département de la santé publique

et le Conseil d'Etat du canton du Valais sont des autorités

administratives et n'ont pas la qualité de tribunal indépendant et

impartial au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention.

L'article 76 c) de la loi valaisanne sur la procédure et la

juridiction administrative n'ouvrant pas la voie de recours au tribunal

administratif en matière pénale, seul le recours au Tribunal fédéral était

possible en l'espèce concernant les questions de fait, mais uniquement

sous l'angle restreint de l'arbitraire. Le requérant estime donc que

l'article 6 par. 1 qui lui donnait le droit à être jugé, au moins en

dernière instance cantonale ou fédérale, par un tribunal auquel les points

de fait pouvaient être librement soumis, a été violé.

PROCEDURE

La requête a été introduite le 27 février 1986 et enregistrée

le 1er octobre 1986 sous le numéro de dossier 12425/86.

Le 8 septembre 1988, après que la Cour européenne des Droits

Dispositif

de l'Homme eut rendu l'arrêt Belilos, la Commission a décidé d'inviter

le Gouvernement mis en cause à présenter des observations écrites sur

la recevabilité et le bien-fondé des griefs présentés par le

requérant.

Par courrier du 10 octobre 1988, le Gouvernement a informé le

Secrétaire de la Commission qu'il était en pourparlers avec l'avocat

du requérant en vue de la recherche d'un arrangement hors procédure.

Le Gouvernement demandait à ce que le délai qui lui avait été

accordé jusqu'au 18 novembre 1988 pour la présentation de ses

observations soit reporté jusqu'à la clôture des pourparlers.

Le Président de la Commission a accordé cette prorogation de

délai, tout en invitant le Gouvernement à lui faire connaître, avant

le 31 janvier 1989, l'état d'avancement des pourparlers.

Le 31 janvier 1989, le Gouvernement a indiqué que les

pourparlers avec l'avocat du requérant se poursuivaient.

Par courrier du 10 mai 1989, le Gouvernement a informé le

Secrétaire de la Commission de ce que les négociations menées par

l'Office fédéral de la Justice et les autorités valaisannes avec le

requérant avaient finalement échoué.

Le 24 mai 1989, un nouveau délai, échéant le 5 juillet 1989, a

été accordé au Gouvernement pour présenter ses observations.

Les observations du Gouvernement ont été présentées le

29 juin 1989.

Le requérant a présenté ses observations en réponse, après

prorogation, le 20 octobre 1989.

Le requérant se plaint en premier lieu d'une violation à son

encontre de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Il expose

que la déclaration interprétative faite par le Conseil fédéral suisse

le 28 novembre 1974 ne répond pas aux exigences de l'article 64

(art. 64) de la Convention, qu'elle n'a donc aucun effet juridique et

que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) était applicable à toutes les

instances appelées à connaître de son affaire.

A titre subsidiaire, le requérant soutient que, même si la

déclaration interprétative du Conseil fédéral devait être assimilée à

une réserve formellement valable, le "contrôle judiciaire final" ne

lui a pas été garanti.

Le Gouvernement se réfère à l'arrêt Belilos dans lequel la

Cour a estimé que la déclaration interprétative ne répond pas à deux

des impératifs de l'article 64 (art. 64) de la Convention, de sorte

qu'elle est non valide et dès lors inopposable aux justiciables

suisses (Cour Eur. D.H., arrêt du 29 avril 1988, série A n° 132,

p. 28, par. 60).

Il rappelle que, suite à cet arrêt, et conformément à

l'article 53 (art. 53) de la Convention, des mesures ont été prises en

Suisse.

Le Gouvernement note que la présente requête a été introduite

antérieurement au prononcé de l'arrêt Belilos, mais pose un problème

analogue.

Il expose qu'il n'entend donc pas s'opposer à la recevabilité

de la requête et à l'examen de son bien-fondé à la lumière des

principes posés par la Convention.

Il tient toutefois à rappeler qu'il n'est pas arrivé à

conclure un règlement hors procédure dans cette affaire, en raison,

selon lui, de la confusion opérée par le requérant entre le problème

de fond et le problème de procédure qui est le seul que les organes

mis en place par la Convention puissent examiner.

Le requérant quant à lui fait observer qu'il ne confond pas

les questions de fond et de forme et qu'il n'a pu entrer en matière

sur la proposition transactionnelle au motif qu'il l'a jugée

insuffisante compte tenu des frais qu'il avait engagés en relation

avec la défense de ses droits garantis par la Convention.

Il ajoute qu'il est vrai que sa requête a été introduite avant

que l'arrêt Belilos ne soit rendu, mais que la présente affaire doit

également faire l'objet d'un arrêt de la Cour.

La Commission a procédé à un premier examen de la requête au

vu des observations présentées par le Gouvernement défendeur et le

requérant, et au vu également de l'arrêt rendu par la Cour européenne

des Droits de l'Homme dans l'affaire Belilos.

Elle estime que la présente requête pose des questions

complexes en fait et en droit, qui ne peuvent être résolues à ce stade

de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.

Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement

mal fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la

Convention. La Commission constate par ailleurs que la requête ne se

heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.

Par ces motifs, la Commission

DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.

Le Secrétaire Le Président

de la Commission de la Commission

(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)