AC.2018.0250

CDAP - AC.2018.0250 - 2020-04-30 - A._, B./Municipalité de Concise, C.___, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, DYENS, Office fédéral du développement territorial ARE

30 avril 2020Français43 min

levé l’opposition précitée et a accordé le permis de construire sollicité. E.________

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

D.________ est propriétaire de la parcelle n° 1644

de la Commune de Concise. D’une surface totale de 2'100 m2, cette

parcelle est située au lieu-dit «les Sagnes », à l’adresse de la route

cantonale n° 19.

Le 2 septembre 2014, D.________ a

procédé à une division de ce bien-fonds pour créer, au nord, une parcelle

distincte n° 1967, d’une surface de 2’841 m2, qu’il a vendue à la

société C.________ (ci-après : C.________), à ********, dont il est

l’unique administrateur. Cette parcelle est actuellement en nature de vigne.

Quant à la nouvelle parcelle n° 1644, elle comprend un bâtiment d’habitation

avec affectation mixte de 327 m2, un garage de 64 m2 et

un bâtiment industriel de 241 m2.

La parcelle n° 1644 est longée au

sud-est par la route cantonale reliant Concise à la Commune de Vaumarcus,

jusqu’à la frontière cantonale ; à l’ouest les parcelles nos

1644 et 1967 sont bordées par deux routes communales. Elles sont séparées du

village de Concise par un espace agricole d’une certaine étendue formé par les

parcelles nos 1706 et 1799.

Les parcelles nos 1644 et

1967 sont classées en zone industrielle selon le plan des zones de la Commune

de Concise, adopté par le Conseil communal le 10 décembre 1979 et approuvé par

le Conseil d’Etat, le 3 septembre 1980 (ci-après : PAZ). Les terrains

situés autour de ce secteur industriel sont classés en zone agricole et

viticole ; ils sont pour certains, déjà construits (une villa individuelle

avec piscine sur la parcelle n° 210, un hangar agricole sur la parcelle n° 1634

et un centre d’exploitation agricole sur les parcelles nos 1786 et

1788).

C.________ et D.________ ont sollicité

l’autorisation de construire un complexe artisanal et de bureaux sur la

parcelle n° 1967. Celui-ci est en résumé composé de trois niveaux abritant des

dépôts (niveau inférieur) et des bureaux (premier niveau); au niveau

supérieur est prévu un logement et des aires de bureaux. A l’extérieur sont

projetées une aire de circulation et de manœuvre ainsi que 25 places de

stationnement. 14 emplacements supplémentaires sont prévus sur la parcelle n°

1644.

Mis à l’enquête publique du 15 avril

au 14 mai 2015, ce projet a suscité l’opposition de E.________, propriétaire de

la parcelle n° 210, supportant une villa avec piscine, ainsi que de A.________

et B.________.

Le 22 mai 2015, la Centrale des

autorisations CAMAC a adressé à la Municipalité de Concise (ci-après: la

Municipalité), la synthèse des préavis et autorisations spéciales des services

concernés de l’administration cantonale. Au terme de l’enquête, elle a encore

sollicité de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR)

l’autorisation requise pour l’accès prévu sur la route cantonale hors traversée

de localité; celle-ci a été délivrée moyennant, notamment, l’élargissement de

la route communale d’accès (chemin du Crêt-du-Truit).

La Commission communale d’urbanisme

(CCU) a délivré, le 9 juillet 2015, un rapport sur le projet mis à l’enquête

publique. Aux termes de ce rapport, la CCU se demandait notamment si le projet

était en adéquation avec les besoins locaux et la typicité du village. Elle ne

voyait toutefois pas d’arguments solides pour s’opposer au projet étant donné

son implantation en zone industrielle. Elle proposait d’imposer une couverture

végétale des toits et de limiter le logement pour le gardiennage.

Par décision du 3 février 2016, la Municipalité a

levé l’opposition précitée et a accordé le permis de construire sollicité. E.________

et B.________ ont recouru, par leur conseil, le 7 mars 2016, contre cette

décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP). Par arrêt du 2 mai 2017 (AC.2016.0071), la CDAP a rejeté le recours.

E.________ et B.________ ont recouru contre cet

arrêt devant le Tribunal fédéral, sous la plume de leur conseil. Par arrêt du 4

juillet 2018 (1C_308/2017), le Tribunal fédéral a admis leur recours, a annulé

l’arrêt cantonal et renvoyé la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle

instruction et décision dans le sens des considérants. Le Tribunal fédéral a en

substance admis que les conditions d’un contrôle préjudiciel du plan des zones

étaient réalisées. On extrait de cet arrêt les passages suivants :

" 3. Matériellement, les recourants font essentiellement valoir que

les conditions d'un contrôle incident de la planification communale, au sens de

l'art. 21 al. 2 LAT, seraient réunies. Selon eux, le PAZ approuvé par le

Conseil d'Etat, le 3 septembre 1980, serait non seulement contraire à la LAT

dans sa version originelle, mais entrerait également en contradiction avec le

nouvel art. 15 LAT, en force depuis le 1 er mai 2014.

3.1. Selon

la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation

dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe

exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les

conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT

sont réunies (cf. ATF

121 II 317 consid. 12c p. 346). Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque

les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation

feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des

circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais

également d'ordre juridique, comme une modification législative (cf. ATF

144 II 41 consid. 5.1 p. 44 s. et les références citées; 127

I 103 consid. 6b p. 105).

L'art. 21 al. 2 LAT

prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances

se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan: si le

besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape

(cf. ATF

144 II 41 consid. 5.1 p. 44 s.; 140

II 25 consid. 3 p. 29 et la référence à Peter Karlen, Stabilität und Wandel

in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994 p. 8 ss; arrêts 1C_40/2016 du 5 octobre

2016 consid. 3.1;1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1).

3.2. Comme

évoqué précédemment, les recourants soutiennent, en premier lieu, que le PAZ

n'aurait pas fait l'objet d'une approbation conforme à l'art. 35 LAT, perdant

ainsi sa validité le 1 er janvier 1988; il s'imposerait partant

d'examiner sa conformité matérielle à la LAT, dans sa version entrée en vigueur

le 1 er janvier 1980. A cet égard, ils soutiennent que le

Tribunal cantonal aurait à tort reconnu la compatibilité de ce plan, lors de

son adoption, avec l'ancienne mouture de la loi.

3.2.1. Bien

que le Tribunal cantonal ait, aux termes de son arrêt, reconnu la conformité du

plan à la loi ancienne, cet aspect du différend peut demeurer indécis. En

effet, dans la mesure où - comme cela sera exposé ci-après - les conditions de

l'ouverture d'un contrôle incident (première étape) se trouvent en l'occurrence

réalisées, le point central pour résoudre la présente espèce se limite à la

question de savoir si la planification sur laquelle repose le projet litigieux,

plus particulièrement la zone d'activité sur laquelle celui-ci doit prendre place,

répond à la situation et aux besoins actuels.

En effet,

contrairement à ce qu'a jugé la cour cantonale, l'entrée en vigueur de la

nouvelle LAT, en particulier de son art. 15 al. 2 - commandant expressément la

réduction des zones à bâtir - constitue une modification législative des

circonstances susceptible d'ouvrir la voie à un contrôle préjudiciel de la

planification en cause (cf. ATF

144 II 41 consid. 5 ss, en particulier consid. 5.2 p. 45 s.). On ne saurait

dès lors exclure d'emblée la mise en œuvre d'un tel contrôle au motif - comme

l'a estimé l'instance précédente - que la novelle ne ferait que codifier des

principes qui ressortent déjà de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Cela

étant, pour que le changement entraîné par l'entrée en vigueur des nouvelles

dispositions de la LAT puisse être qualifié de sensible au sens de l'art. 21

al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances parmi lesquelles se

trouvent notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir

existante, le niveau d'équipement de la parcelle et la date d'entrée en vigueur

du plan d'affectation (cf. ATF

144 II 41 consid. 5 ss, en particulier consid. 5.2 p. 45 s.).

3.2.2. Or,

dans le cas particulier, à la novelle du 15 juin 2012 s'ajoute le laps de temps

écoulé depuis l'approbation du plan en 1980, qui dépasse largement l'horizon

des 15 ans pour la détermination des besoins en zones constructibles, prévu

tant par l'ancien art. 15 let. b LAT, que par la législation actuelle (art. 15

al. 1 LAT). En outre, la localisation de la zone industrielle, excentrée par

rapport au village, au sein d'une vaste zone agricole et viticole, n'est guère

compréhensible, à tout le moins lors de la première étape de l'examen de la

planification, au regard notamment du principe cardinal de la séparation du

territoire bâti et non bâti (au sujet de ce principe, cf. arrêt 1C_482/2017 du

26 février 2018 consid. 2.2) et de l'obligation de réduire les zones à bâtir

surdimensionnées instaurée par la nouvelle LAT (art. 15 al. 2 LAT). Par

ailleurs, comme cela ressort également de l'arrêt attaqué, la Commune de

Concise a été inscrite en tant que village d'importance nationale à protéger,

lors de la révision du 25 février 2009 de l'Ordonnance du 9 septembre 1981

concernant l'ISOS (OISOS; RS 451.12), entrée en vigueur le 1 er avril

2009 (RO 2009 1015 et 1018); il s'agit également d'une circonstance étrangère à

la situation ayant prévalu lors de l'adoption du PAZ communal. Cette contrainte

nouvelle suscite ainsi également un doute quant à l'intégration de bâtiments

industriels du point de vue de la protection du patrimoine, du moins à ce stade

de la procédure.

Au regard du cumul

rare d'éléments susceptibles de justifier une modification de la planification,

le Tribunal cantonal ne pouvait faire l'économie de l'examen des circonstances

exigé par l'art. 21 al. 2 LAT, dans sa deuxième étape, sous peine de violer le droit

fédéral. Les circonstances qui précèdent commandent en effet de procéder

préjudiciellement à l'analyse de la conformité du plan avec la situation

actuelle; que cette parcelle soit maintenue en zone industrielle par le PAZ en

l'état de sa procédure de révision - comme l'allèguent en dernier recours les

constructeurs - n'y change rien, ce fait nouveau étant quoi qu'il en soit

irrecevable (art. 99 al. 1 LTF). Il convient par conséquent, pour ce motif, de

renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour qu'il opère une pesée des intérêts

au sens l'art. 21 al. 2 LAT (deuxième étape) et réponde, ce faisant, à la

question de savoir si le permis de construire en cause doit ou non être

confirmé. Il s'agira en particulier de déterminer si, compte tenu des exigences

de réduction des zones à bâtir et de développement vers l'intérieur,

concrétisés par la nouvelle LAT, ainsi que du principe de la séparation du

territoire construit et non construit, cette parcelle doit être rendue à la

zone agricole, en raison, spécialement, de ses dimensions modestes et de sa

situation pour le moins incongrue, au sein d'une vaste zone viticole. A ce

propos, il convient de préciser que le maintien, respectivement le besoin sur

lequel pourrait reposer la zone industrielle litigieuse, ne saurait être déduit

de la seule identification de la Commune de Concise comme centre local par le

Plan directeur cantonal, comme le retient le Tribunal cantonal (PDCn, 4ème

adaptation, approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, p. 115). A

l'inverse, le surdimensionnement mis en évidence par le bilan du 29 juin 2015

établi par le SDT, sur lequel insistent les recourants, est à lui seul

insuffisant pour exclure cette parcelle de la zone constructible. Les besoins

en zones industrielles doivent en effet être établis sur la base de critères

différents de ceux prévalant en matière de zone d'habitation: pour mettre à

disposition des surfaces et des locaux demandés par l'économie, il faut en

particulier faire appel à des critères qualitatifs et tenir compte d'une vue

d'ensemble régionale (cf. Directives techniques sur les zones à bâtir,

approuvées par le DETEC le 17 mars 2014, ch. 4 ss p. 10 ss [disponible sur le

site www.are.admin.ch, consulté le 11 juin 2018]; sur le plan cantonal, cf.

PDCn 3ème adaptation, mesure D12 p. 200 ss et PDCn 4ème adaptation, mesure D12

p. 208 ss). La nécessité de préserver les lieux d'habitations des atteintes

nuisibles ou incommodantes (art. 3 al. 3 let. b LAT) doit également être

considérée s'agissant de la délimitation de telles zones, comme l'a, à juste

titre, rappelé la cour cantonale. Sur le plan de l'équipement, la proximité

d'une route cantonale permettant de desservir la zone devra également être

considérée. Enfin, dans la pesée des intérêts à opérer, il conviendra aussi et notamment

de prendre en compte l'ISOS - point d'ailleurs déjà abordé par l'arrêt attaqué

-, dans lequel figure la commune. A ce propos, si tant est que le maintien de

la zone industrielle doive être confirmé, un examen soigné des volumétries du

projet litigieux devra être réalisé, compte tenu de son implantation dans

l'échappée dans l'environnement V, de catégorie "ab" ("a"

signifiant "partie indispensable pour le site" et la catégorie

"b" signifiant "partie sensible pour l'image du site") et

un objectif de sauvegarde "a", qui préconise, en substance, la

sauvegarde de l'état existant (cf. Explications relatives à l'ISOS, octobre

2011 et fiche ISOS de la Commune de Concise, disponibles sur le site...,

consultées le 12 juin 2018). "

L’instruction de la cause a été reprise par la

CDAP, le 23 juillet 2018, sous la référence AC.2018.0250. La Municipalité et le

Service du développement territorial (SDT) ont été requis de se déterminer en

particulier sur la révision de la planification communale en cours et sur le maintien

de la zone industrielle dans laquelle est prévu le projet de construction

litigieux.

Le 27 septembre 2018, le SDT a informé

le Tribunal que, vu l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l’aménagement du

territoire et les constructions, la Municipalité devait revoir son projet de

plan général d’affectation (PGA). Pour ce qui concernait le maintien en zone

industrielle du projet litigieux, le SDT ne pouvait pas se prononcer à ce

stade. Le 30 octobre 2018, la Direction générale de l’environnement (DGE/DIRNA/BIODIV),

également interpellée dans la procédure, a renoncé à se déterminer.

Les constructeurs se sont déterminés,

le 6 décembre 2018. Ils indiquaient notamment avoir déposé une modification du

projet auprès de la Municipalité, en ce sens que les façades seraient plus

aérées et les toitures végétalisées, l’apparence des façades serait modifiée

avec des éléments de construction boisés, une arborisation serait plantée à

l’angle nord-est et la construction serait abaissée de 50 cm. Ils ont produit

des plans et photomontages illustrant ces modifications.

La Municipalité s’est déterminée le 14

décembre 2018. Elle confirmait avoir examiné et accepté les modifications

proposées par les constructeurs qui étaient de nature à améliorer l’intégration

du projet. Quant au contrôle incident de la planification, la Municipalité a

précisé la pesée des intérêts à laquelle elle avait procédé : elle

retenait en substance qu’il était essentiel que la commune de Concise conserve

une zone d’activité, à vocation industrielle ou artisanale. Si l’emplacement de

la zone industrielle litigieuse pouvait certes paraître incongru, elle était

située au bord d’une route cantonale, ce qui constituait un avantage certain

dans un contexte d’activités. Certes, la révision de la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire tendait à favoriser un développement vers

l’intérieur des zones constructibles. Le caractère décentré de la zone, déjà

partiellement construit, permettait toutefois de limiter les nuisances pour les

habitants du village. Le projet de révision de la planification en cours

permettait de réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir, étant aussi

précisé que les principes qui fondent le dimensionnement des zones à bâtir ne

sont pas applicables mutatis mutandis à la zone d’activités. Un déclassement

des parcelles nos 1967 et 1644 aurait pour effet de rendre non

conformes les constructions existantes sur la parcelle no 1644. La

Municipalité se référait encore à la reconnaissance de son statut de centre

local, permettant de maintenir une couverture équitable en services de

proximité sur l’ensemble de son territoire. Il avait été constaté que la

commune souffrait d’une certaine faiblesse en matière d’emplois. Dès lors, le

plan directeur régional admettait la nécessité de mettre en œuvre une stratégie

de renforcement en coordination avec la stratégie régionale de gestion des

zones d’activités. Le maintien des parcelles litigieuses en zone d’activités

s’inscrivait dans le cadre des principes développés par la planification

cantonale et la planification régionale. Dès lors que la commune ne dispose que

d’une seule zone d’activités, si les parcelles litigieuses étaient rendues à la

zone agricole/viticole, il ne serait plus possible d’admettre des activités

potentiellement gênantes pour le voisinage dans le périmètre de la commune.

L’éloignement de ces parcelles permettait d’éviter les atteintes nuisibles ou

incommodantes pour le voisinage. Bordant une route cantonale, leur bonne

desserte revêt un poids prépondérant. Enfin, se référant notamment à l’arrêt

précité AC.2016.0071, elle estimait suffisante l’intégration du projet, même au

regard de l’ISOS. Cette appréciation était encore à confirmer compte tenu des

modifications proposées par les constructeurs. Elle concluait en conséquence à l’admission

du projet litigieux tel qu’amendé et au rejet du recours.

Le 28 janvier 2019, le SDT a produit son dossier

relatif à la révision de la planification communale et a réitéré qu’il ne

pouvait, à l’heure actuelle, se prononcer sur le maintien ou non, dans cette

révision, de la zone industrielle dans laquelle le projet litigieux est prévu.

Le 30 janvier 2019, la Municipalité a produit son dossier relatif à la révision

de la planification communale, en précisant que celui-ci ne comprenait pas les

premières démarches de révision qui remontaient à 2003. Elle précisait

notamment que, s’agissant de la zone artisanale destinée à remplacer la zone

industrielle existante, le SDT s’était réservé de n’approuver que partiellement

la révision, sans se prononcer sur cette zone. Plus précisément, le SDT

entendait exclure son approbation pour la parcelle n° 1967, compte tenu du

préavis négatif de la Direction générale de l’environnement, division

Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) et du Service immeuble, patrimoine et

logistique, section Monuments et sites (SIPAL-MS) et réservait son avis dans

l’attente de l’issue de la procédure judiciaire.

Les recourants ont répliqué, le 3 mai

2019. Ils maintenaient leurs conclusions tendant à l’admission de leur recours.

Les constructeurs ont répondu, le 28 mai 2019.

L’Office fédéral du développement territorial ARE

(ci-après : l’OFDT) est intervenu dans la procédure et s’est déterminé le

12 juillet 2019, dans les termes suivants :

" Dans la

présente espèce, force est de reconnaître que la petite zone industrielle

concernée est totalement isolée du reste du milieu bâti, puisque perdue au sein

d’une vaste zone agricole. Elle contrevient, cela étant, au principe de la

séparation des territoires constructible et non constructible consacré à

l’article 1, alinéas 1 et 2, lettres abis et b, de la loi fédérale

du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), qui doit

depuis la révision légale de 2012 être appliqué de manière plus conséquente

encore (cf. FF 2020 959 p. 973 s. ; arrêt TF 1C_482/2017 du 26 février

2018 consid. 2.2 et les références citées).

Au demeurant, la

zone industrielle querellée n’est pas justifiée par une analyse supracommunale,

tant matériellement que formellement d’ailleurs, ne correspond à aucun besoin

objectivement établi, dans la mesure où elle est demeurée non bâtie 36 ans

durant, et n’a pas vocation à mettre en œuvre le plan directeur cantonal en

vigueur. De plus, le besoin n’est pas fondé sur une gestion des zones

d’activités économiques, pourtant exigée par les directives techniques sur les

zones à bâtir. De surcroît, la zone litigieuse se situe dans une commune

largement surdimensionnée (cf. le bilan du 29 juin 2015 établi par le Service

du développement territorial du Canton de Vaud). Le maintien de la zone

industrielle querellée contreviendrait donc également à l’article 15, alinéas

1, 2 et 3 LAT.

A titre

superfétatoire, il convient de noter que la Commune de Concise a été inscrite

en tant que village d’importance nationale à protéger lors de la révision du 25

février 2009 de l’Ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l’ISOS

(OISOS ; RS 41.12) entrée en vigueur le 1er avril 2009 (RP 2009

1015 et 1018). Aussi la construction de bâtiments industriels sur la parcelle

querellée apparaît-elle également indéfendable d’un point de vue de la

protection du patrimoine, au regard du volume projeté notamment.

Le fait que la

Commune de Concise soit considérée comme un centre local par le Plan directeur

cantonal et le fait que le projet prévoit nouvellement quelque plantation et

habille la construction de bois ne changent absolument rien aux considérations

juridiques qui précèdent.

L’ARE conclut,

partant, sous suite de frais, à ce que la zone industrielle concernée soit

dézonée, retourne à la zone agricole, et à ce que l’autorisation de construire

en cause soit annulée. "

Les constructeurs et les recourants se

sont encore déterminés, respectivement les 22 et 25 juillet 2019. Le 7 août

2019, les constructeurs ont informé le Tribunal que le plan directeur régional du

Nord vaudois avait désormais une version définitive qui maintenait la zone

litigieuse en zone d’activités. Cette appréciation a été contestée par les

recourants, le 22 août 2019.

Le 30 août 2019, la Municipalité a

pris position sur l’écriture de l’OFDT, dont elle conteste pour l’essentiel la

teneur. S’agissant notamment de l’argument selon lequel la zone industrielle ne

serait pas justifiée par une analyse supra-communale, la Municipalité se réfère

à l’arrêt de la CDAP du 2 mai 2017 (AC.2016.0071) et considère que l’exigence

d’une approche régionale lors de la délimitation d’une nouvelle zone à bâtir

résultait déjà de la jurisprudence ancienne et le dossier ne permettait pas de

considérer que la délimitation de la zone industrielle à l’époque ne tenait pas

compte d’une approche régionale. Elle rappelle également que l’appréciation de

la CDAP était fondée sur une inspection locale et que les parcelles alentours

comportaient également des constructions, essentiellement agricoles. S’en est

suivi un échange complémentaire d’écritures entre les parties.

Dans l’intervalle, le 25 juin 2018, respectivement

le 24 juin 2019, le Conseil communal de Concise et le Département du territoire

et de l’environnement (DTE) ont adopté, respectivement approuvé partiellement

le Plan d’affectation communal (PGA) de la commune de Concise. Selon le dossier

produit à ce sujet, l’approbation de ce PGA ne comprend pas la parcelle no

1967. Ce PGA a suscité plusieurs recours actuellement pendants, ainsi qu’une

demande de référendum populaire qui a abouti. Une votation communale a été

agendée au 17 mai 2020.

En janvier 2020, le conseil des

recourants a informé le Tribunal du décès de la recourante E.________. Il a

confirmé la poursuite de la procédure par ses héritiers, à savoir A.________ et

B.________.

Le Tribunal a ensuite statué.

Considérants

1.

Conformément à l’arrêt de renvoi du Tribunal

fédéral, il convient, dans le cadre d’un contrôle incident de la planification

communale au sens de l’art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), de procéder à une pesée des

intérêts au sens de cette disposition et déterminer si le permis de construire

litigieux doit ou non être confirmé.

a) Aux termes de l’art. 21 LAT, alinéa

premier, les plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun. L’art. 21

al. 2 LAT prévoit que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées,

les plans d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires.

Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée ci-dessus (cf. ATF

144.

II 41;1C_308/2017 précité consid. 3.1 et les références), l’art. 21 al. 2

LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les

circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen

du plan: si le besoin s’en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une

deuxième étape. En l’occurrence, le Tribunal fédéral a admis que les

circonstances s’étaient sensiblement modifiées depuis l’adoption du PAZ de 1980

et étaient susceptibles de justifier une modification de la planification. Il

convient ainsi de procéder à une analyse préjudicielle de la conformité du plan

avec la situation actuelle (deuxième étape de l’examen au sens de l’art. 21 al.

2.

LAT).

b) La Municipalité et les constructeurs

estiment en substance que la planification existante se justifie, notamment en

raison de la présence de constructions sur la parcelle n° 1644, de la bonne

desserte des parcelles qui bordent une route cantonale, de la nécessité pour la

commune de Concise, en tant que centre local, de disposer d’une zone

d’activités susceptible de créer des emplois. Le caractère décentré d’une telle

zone permet de réduire les nuisances pour le voisinage. En termes de paysage,

la Municipalité se réfère à l’appréciation du Tribunal cantonal dans son arrêt

du 2 mai 2017 (AC.2016.0071), qui a également pris en considération l’ISOS.

Les recourants et l’OFDT mettent en

revanche en avant le caractère incongru de la zone qui est décentrée et

entourée de parcelles agricoles. Le développement d’une telle zone est

contraire au principe de la séparation des territoires constructible et non

constructible ainsi que du développement vers l’intérieur du milieu bâti, n’est

justifié par aucune analyse supracommunale et ne correspond à aucun besoin

établi, dans la mesure où la parcelle n° 1967 n’a pas été bâtie pendant plus de

30.

ans. Elle se heurte aussi à l’ISOS qui considère que la Commune de Concise

est un village d’importance nationale à protéger.

c) L’art. 1 LAT prévoit que la

Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation modérée

du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non

constructibles du territoire. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont

des effets sur l’organisation du territoire et ils s’emploient à réaliser une

occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de

l’ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte

des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie

(al. 1). Ils soutiennent, par des mesures d’aménagement, les efforts qui sont

entrepris notamment aux fins d’orienter le développement de l’urbanisation vers

l’intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l’habitat appropriée

(art. 1 al. 2 let. abis), de créer un milieu bâti compact (art. 1

al. 2 let. b) et de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l’exercice

des activités économiques (art. 1 al. 2 let. bbis).

Le principe de la séparation de

l’espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de

rang constitutionnel ; il fait partie intégrante de la notion

d’utilisation mesurée du sol de l’art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de

la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101: TF 1C_482/2017 du 28

février 2018 consid. 2.2).

L’art. 3 LAT prévoit ce qui suit:

"1 Les autorités chargées

de l’aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.

2.

Le paysage doit être préservé. Il convient

notamment:

a. de réserver à

l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les

surfaces d’assolement;

b. de veiller à ce

que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les

installations s’intègrent dans le paysage;

c. de tenir libres

les bords des lacs et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux

rives et le passage le long de celles-ci;

d. de conserver les

sites naturels et les territoires servant au délassement;

e. de maintenir la

forêt dans ses diverses fonctions.

3.

Les territoires réservés à l’habitat et à

l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la

population et leur étendue limitée. Il convient notamment:

a. de répartir

judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les

planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les

transports publics;

abis. de prendre les

mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des

friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des

surfaces de l’habitat;

b. de préserver

autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou

incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations;

c. de maintenir ou

de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;

d. d’assurer les

conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;

e. de ménager dans

le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres.

4.

Il importe de déterminer selon des critères rationnels

l’implantation des constructions et installations publiques ou d’intérêt

public. Il convient notamment:

a. de tenir compte

des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes

entre celles-ci;

b. de faciliter

l’accès de la population aux établissements tels qu’écoles, centres de loisirs

et services publics;

c. d’éviter ou de

maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu’exercent

de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l’économie."

L’art. 15 LAT prévoit notamment ce qui

suit :

" 1Les

zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins

prévisibles pour les quinze années suivantes.

2.

Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être

réduites.

3.

L’emplacement et la dimension des zones à bâtir

doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les

buts et les principes de l’aménagement du territoire. En particulier, il faut

maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage.

[...]"

d) aa) Dans le cas présent, la zone

industrielle sur laquelle le projet de construction litigieux est prévu est de

dimension modeste (moins de 5'000 m2). Cette zone était composée, à

l’origine, d’une seule parcelle (n° 1644), construite dans sa partie

inférieure. Suite à la division parcellaire en 2014, cette zone se compose

actuellement d’une parcelle construite (n° 1644) et d’une seconde parcelle non

construite depuis plus de 30 ans (n° 1967). Ces parcelles sont totalement

décentrées par rapport au village et se trouvent entourées d’une vaste zone

agricole et viticole. Le développement de nouvelles constructions sur de telles

parcelles n’apparaît ainsi manifestement pas conforme aux principes consacrés à

l’art. 1 LAT, en particulier la séparation du milieu constructible et non

constructible et le développement vers l’intérieur du milieu bâti. Certes,

comme le relèvent la Municipalité et les constructeurs, d’autres constructions

se trouvent à proximité. Il s’agit toutefois pour l’essentiel de constructions

conformes à la zone agricole environnante, de sorte que cela ne saurait encore

justifier la présence de nouvelles constructions sans aucun lien avec

l’agriculture.

bb) La Municipalité et les

constructeurs mettent en avant l’équipement des parcelles et leur bonne

desserte, par une route cantonale. Le caractère décentré par rapport au village

est également favorable en termes de réduction des nuisances pour les

habitants.

La desserte par un axe principal de

circulation constitue un avantage certain pour une telle zone, de même que son

caractère décentré, de nature à limiter les nuisances. Ces éléments

n’apparaissent toutefois pas encore prépondérants pour justifier le

développement de cette zone industrielle. En effet, à la différence de la parcelle

n° 1644, la parcelle n° 1967 n'est pas située au bord de la route cantonale,

mais est entourée de terres agricoles. Il existe ainsi un intérêt public à ce

qu'une telle parcelle soit réservée à l'agriculture (art. 3 al. 2 let. a LAT).

En outre, la situation a évolué depuis l’adoption du PAZ en vigueur, en ce sens

que la commune est actuellement surdimensionnée, de sorte qu’elle doit faire

l’objet d’une réduction de sa zone à bâtir, conformément à l’art. 15 al. 2 LAT.

La Municipalité a précisé que la parcelle n° 1644 supporte déjà un bâtiment

d’habitation. A cela s’ajoute que le projet litigieux prévoit un logement

supplémentaire. Ces éléments doivent être pris en considération dans

l’évaluation de ce surdimensionnement. Selon la Municipalité, le surdimensionnement

de la zone à bâtir dans la commune serait résolu par la nouvelle planification

en cours. Or, dès lors que les autorités cantonales n’ont que partiellement

approuvé celle-ci, en laissant précisément ouvert le sort de la zone

industrielle litigieuse, on ne sait dans quelle mesure les logements sur ces

deux parcelles ont été comptabilisés et si le surdimensionnement total est

effectivement résolu. Cette question n’apparaît toutefois pas absolument déterminante,

de sorte qu’il n’apparaît pas nécessaire d’instruire davantage cette question.

Reste toutefois à examiner un éventuel surdimensionnement de la zone

industrielle, étant rappelé que les besoins en zones industrielles doivent être

établis sur la base de critères différents de ceux prévalant en matière de zone

d’habitation (TF 1C_308/2017 précité).

cc) A cet égard, l’art. 30a de

l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire

(OAT ; RS 700.1) prévoit que la délimitation de nouvelles zones

d’activités économiques requiert l’introduction par le canton d’un système de

gestion des zones d’activités garantissant, globalement, leur utilisation

rationnelle (al. 2). Le Département fédéral de l’environnement, des transports,

de l’énergie et de la communication (DETEC) est compétent pour l’élaboration

des directives prévues à l’art. 15, al. 5, LAT avec les cantons (al. 3). Le

(DETEC) a publié des directives techniques sur les zones à bâtir, du 17 mars

2014.

(ci-après : les Directives DETEC). Le chiffre 4.1 de ces directives

précise les prescriptions concernant les zones d’activités économiques au sens

de l’art. 30a al. 2 OAT :

"Faute de

critères quantitatifs, il faut faire appel à des critères qualitatifs.

Les classements en

zone à bâtir seront à l’avenir conditionnés à l’existence dans le canton d’une

gestion des zones d’activités économiques qui puisse justifier les besoins

définis. La gestion des zones d’activités économiques a pour but d’optimiser en

permanence, du point de vue régional, l’utilisation des zones d’activités

économiques pour qu’elle aille dans le sens d’une utilisation mesurée et

appropriée du sol. Elle s’attache par ailleurs à mettre à disposition les

surfaces et les locaux demandés par les autorités et les responsables

politiques. Son rayon d’action couvre les entreprises déjà implantées

(entreprises locales) et les entreprises susceptibles de s’implanter et issues

des secteurs d’activités ciblés.

Font par exemple

partie des tâches incombant à la gestion des zones d’activités économiques:

la tenue d’une vue

d’ensemble régionale;

le pilotage actif de

l’utilisation des zones d’activités économiques, dans l’optique également de

l’exploitation des synergies potentielles.

La gestion des zones

d’activités économiques peut être opérée par le canton lui-même ou être

déléguée à des espaces fonctionnels, des régions, voire à des tiers en tant que

mission publique avec obligation de rendre compte au canton. Pour le reste, les

particularités régionales peuvent être prises en considération."

Dans ce contexte, la Municipalité fait

valoir l’importance, pour la Commune, de disposer d’une zone d’activités afin

de favoriser les emplois. Elle rappelle aussi que la Commune de Concise a un

statut de centre local. Cette zone serait la seule dont elle dispose.

Il n’y a pas lieu de mettre en doute

l’intérêt public de la commune de disposer d’une zone industrielle. La desserte

par un axe principal de circulation constitue, comme on l’a vu, un avantage

pour une telle zone, de même que son caractère décentré, de nature à limiter

les nuisances pour les habitants du village. Cela étant, l’art. 15 al. 3 LAT

prévoit expressément que l’emplacement des zones à bâtir doit être coordonné

par-delà les frontières communales. Les Directives DETEC précisent qu’il faut

une vue d’ensemble régionale. Or, dans le cas présent, la zone industrielle sur

laquelle est prévue le projet de construction litigieux existe depuis l’entrée

en vigueur du PAZ en 1980, mais n’a à ce jour, été que partiellement

développée. La parcelle n° 1967, qui occupe plus de la moitié de la surface

totale de la zone industrielle, n’est en effet pas construite. Dès lors que la

planification communale est en cours de révision, il convenait de vérifier dans

ce cadre si le maintien, total ou partiel, de cette zone se justifie encore. La

révision actuellement en cours prévoit le maintien d’une zone d’activités

artisanales à cet endroit, en remplacement de la zone industrielle en vigueur.

La Municipalité indique que ce serait d’ailleurs le seul emplacement

envisageable sur le territoire communal pour développer une zone d’activités.

On ne sait en revanche pas quels sont les besoins concrets pour de telles zones

d’activités sur le plan régional, ni dans quelle mesure le développement

d’autres zones d’activités régionales à proximité a été examiné, qui seraient

susceptibles de remplacer celle-ci, à supposer un tel besoin établi. Le rapport

d’aménagement au sens de l’art. 47 OAT, mis à l’enquête publique dans le cadre

de la révision de la planification communale (rapport 47 OAT du 5 janvier 2018,

p. 43), se limite à indiquer que la zone d’activités artisanales nouvelle

inclura les parcelles nos 1644 et 1967. Il est précisé qu’un projet

est en cours sur la parcelle n° 1967 visant la construction d’un complexe

artisanal, des bureaux avec dépôts et un appartement de gardiennage. Ce rapport

ne fait toutefois état d’aucun examen des besoins et possibilités de

développement d’une zone d’activités sur le plan régional. Suite à l’adoption

du PGA par le Conseil communal, le 25 juin 2018, le SDT a constaté, le 27 août

2018, que ce projet prévoyait de confirmer une zone d’activités artisanales sur

la parcelle n° 1967. Or cette autorité avait réservé son avis lors des examens

préalables et deux autorités cantonales, soit la DGE-BIODIV et le SIPAL-MS,

demandaient le retour à la zone agricole, respectivement viticole, de la

parcelle n° 1967 (voir notamment le rapport de synthèse d’examen préalable au

sens de l’art. 56 aLATC, du 6 juin 2016). Compte tenu aussi de la procédure

judiciaire en cours, le SDT entendait en conséquence proposer à la Cheffe du

DTE de procéder à une approbation partielle du PGA, en excluant de cette

approbation la parcelle n° 1967. La décision du DTE relative à l’approbation du

PGA est ainsi partielle et exclut cette parcelle, qui demeure soumise à la zone

industrielle selon le PAZ en vigueur.

dd) On ne sait ainsi pas dans quelle

mesure une réflexion régionale relative au développement des zones d’activités

économiques a été effectuée dans le cas présent. Dans son écriture du 30 août

2019, la Municipalité indique que le dossier ne permet pas de considérer que la

délimitation de la zone industrielle à l’époque ne tenait pas compte d’une

approche régionale. Cette affirmation ne permet toutefois pas de conclure que

la situation serait aujourd’hui identique, ni de déterminer quels sont les

besoins et les possibilités de développement de zones d’activités sur le plan

régional, étant rappelé que la parcelle n° 1967 n’est à ce jour pas construite.

Les constructeurs se réfèrent au plan directeur régional du Nord Vaudois

(PDRNV) qui aurait désormais une version définitive (www.adnv.ch/communes/pdr/approbation)

et qui confirmerait le maintien de la zone litigieuse en zone d’activités. Le

site internet précité comporte en particulier trois documents, intitulés

"Diagnostic territorial", "Volet stratégique" et

"Volet opérationnel". En page 12 du document intitulé

"Diagnostic Territorial", on lit que la commune de Concise "semble

bien située géographiquement pour assurer une mission de centre-relais pour le

nord-est de la plate-forme régionale. Cette localité devrait, néanmoins,

renforcer son rôle régional de pôle d'activités et d'emplois". Le chiffre 2.4.3. de ce document préconise encore le développement des

transports publics. Or la qualité de la desserte pour Concise est qualifiée de

moyenne (p. 43 ; voir aussi ch. 2.4.5, p. 51). La carte en page 36 de ce

document recense bien une minuscule zone industrielle sur le territoire de

Concise (voir aussi p. 18 du "Volet stratégique"). En revanche, la

carte figurant en page 93 du "Volet opérationnel" ne la mentionne

pas. Parmi les mesures prévues par cette planification directrice régionale,

qui est au demeurant en cours d’adoption, la mesure 2.1a prévoit de mettre en

place un système régional de gestion des zones d’activités (SGZA) en conformité

avec la LAT et le PDCn. Cette mesure prévoit notamment que les nouvelles zones

d’activités régionales devront être localisées en priorité dans ou à proximité

immédiate des centres régionaux ou locaux, afin de renforcer leurs bassins

d’emplois. Leur implantation doit également tenir compte des enjeux cantonaux

paysagers et écologiques identifiés par le plan directeur cantonal (PDCn). La

mesure D12 du PDCn prévoit que les zones d’activités (ZA) régionales doivent

correspondre aux besoins à 15 ans et s’inscrire dans une planification

directrice régionale qui se base sur la disponibilité réelle des offres, mais

aussi de leur bonne accessibilité multimodale. Cette planification doit s’appuyer

sur un diagnostic régional et un système de monitoring qui doit permettre de

dimensionner les ZA régionales et locales en fonction du nombre d’emplois à

créer pour soutenir la croissance démographique, tout en favorisant une

optimisation des sites existants. Cette stratégie sera notamment coordonnée

avec le Canton.

S’agissant du centre local de Concise,

la mesure 4.1b de cette planification directrice régionale prévoit de renforcer

ce centre comme suit:

" Le

statut de centre local de Concise a été reconnu par le Département du

territoire et de l’environnement (DTE). Toutefois, le bassin de vie desservi

par Concise est relativement faible. L’enjeu consiste à maintenir ses services

et à renforcer son attractivité sur le plan touristique (port, patrimoine,

restauration et hébergement à développer).

Riche d’un

patrimoine naturel et bâti remarquable – le village est inscrit à l’ISOS

(inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en

Suisse) comme un site d’importance nationale. Concise souffre, toutefois, d’une

certaine faiblesse en termes d’emplois. Une stratégie de renforcement doit être

menée, en coordination avec la stratégie régionale de gestion des ZA. Il s’agit

d’appuyer le tourisme estival, la mise en valeur du port et des produits du

terroir ainsi que des restaurants et buvettes existants.

Par ailleurs, si la

qualité de ses liaisons TP avec la centralité cantonal d’Yverdon-les-Bains

correspond aux critères définis dans la mesure B12 du PDCn, le centre souffre

d’un manque de connectivité avec le canton de Neuchâtel. Une étude pour

améliorer cette desserte doit être conduite pour mieux tirer parti du littoral

neuchâtelois."

L’examen de cette planification

directrice ne permet pas de retenir une volonté claire, sur le plan régional,

de maintenir la zone industrielle litigieuse comme zone d’activités. Au

contraire, la mesure 2.1a prévoit expressément une coordination régionale de

telles zones, conformément à l’art. 30a OAT. On ne connaît toutefois pas les

besoins effectifs à 15 ans des zones d’activités dans la région. Or il

s’agit-là d’un élément central dans la pesée des intérêts à effectuer. Certes,

la zone industrielle sur laquelle devrait s’implanter le projet litigieux

existe déjà. Toutefois, elle n’a pas été pleinement développée à ce jour et,

dans le cadre du contrôle incident de cette planification, il convient de se

demander si la poursuite du développement de cette zone se justifie encore

aujourd’hui. Bien que disposant d’une bonne desserte routière à proximité, la

parcelle n° 1967 ne borde pas la route cantonale. Par ailleurs, la qualité de

la desserte de la commune en transports publics est décrite comme moyenne. A

cela s’ajoute que, conformément à la mesure 4.1b précitée, le renforcement du

centre local de Concise vise avant tout à renforcer son attractivité sur le

plan touristique. Cette mesure prévoit en outre que la stratégie de

renforcement doit être menée en coordination avec la stratégie régionale de

gestion des ZA, soit la mesure 2.1a précitée. Force est ainsi de constater que

le PDRNV ne permet pas de confirmer le maintien et le développement de la zone

industrielle litigieuse. Au contraire, cette planification directrice préconise

une gestion coordonnée de telles zones, conformément à l’art. 15 al. 3 LAT. Le dossier

produit par les autorités intimée et concernées dans le cadre de la présente

procédure ne comporte pas d’éléments permettant de déterminer si une telle

gestion coordonnée a été effectuée. On peut en douter dès lors que

l’approbation cantonale du PGA révisé n’est que partielle, la zone industrielle

litigieuse ayant été expressément exclue de celle-ci. Les autorités cantonales

participant à la présente procédure ont renoncé à se déterminer à ce sujet. Il

ressort encore du rapport de synthèse d’examen préalable de juin 2016 que tant

le SIPAL que la DGE avaient préavisé négativement le PGA en tant qu’il

maintenait une zone d’activités à cet endroit. Il apparaît clairement que le

maintien d’une telle zone industrielle à cet endroit est controversé et nécessite

donc une réflexion complète et circonstanciée, notamment dans le cadre d’une

gestion régionale des zones d’activités, ce qui présuppose de déterminer les

besoins régionaux de telles zones. Il n’est toutefois pas démontré qu’une telle

réflexion ait été menée ici. Il appartient en définitive

aux autorités de planification de compléter cette pesée d’intérêts dans le

cadre de la révision de la planification communale en cours.

2.

Reste enfin à déterminer dans quelle mesure

l’inscription à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance

nationale à protéger en Suisse (ISOS) justifie une affectation nouvelle ou non

des parcelles litigieuses, en particulier la parcelle n° 1967. Dans son arrêt

du 2 mai 2017 (AC.2016.0071 consid. 8), le Tribunal a relevé que les parcelles

litigieuses font partie de l’échappée dans l’environnement V, de catégorie

"ab" (la catégorie "a" signifiant "partie

indispensable pour le site" et la catégorie "b" signifiant

"partie sensible pour l’image du site"), qualifiée comme suit :

" Coteau

de prés, vignes et vergers montant par paliers vers les forêts au pied du

Mont-Aubert, quelques fermes foraines et utilitaires, colonisé par endroit par

des habitations individuelles, déb. 21e s."

Cette échappée a un objectif de sauvegarde

"a", qui préconise la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace

agricole libre, la conservation de la végétation et des constructions anciennes

essentielles pour l’image du site, la suppression des altérations. Le Tribunal

cantonal a ensuite procédé à un examen sous l’angle de l’appréciation de

l’esthétique du projet litigieux, tout en intégrant dans ce cadre, des

considérations relatives à l’ISOS. Il n’y a d’ailleurs pas lieu de remettre en

cause cette appréciation, ni les propositions d’amélioration de l’esthétique du

projet effectuées par les constructeurs au cours de la présente procédure. En

revanche, dans le cadre d’un contrôle incident de la planification, il convient

de s’assurer que les conditions de protection figurant dans un tel inventaire

se retrouvent dans la planification. Les cantons et les communes ont en effet

l’obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par

l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (TF 1C_188/2007 du 1er

avril 2009, in DEP 2009 p. 509 ; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020 ;

cf. art. 11 de l’ordonnance fédérale du 13 novembre 2019 concernant

l’ISOS : OISOS ; RS 451.12). En l’occurrence, la planification en

vigueur n’a pas pu tenir compte de l’inscription ultérieure de la commune de

Concise dans l’ISOS, lors de la révision de l’OISOS du 25 février 2009 (cf. TF

1C_308/2017 précité consid. 3.2.2). Or, le maintien d’une zone industrielle

partiellement bâtie dans un site paysager dont la sauvegarde est préconisée par

l’ISOS paraît aujourd’hui discutable, dès lors que le développement de cette

zone est de nature à nuire à l’aspect paysager environnant. Une appréciation

définitive à ce sujet ne pourra toutefois être effectuée qu’une fois connue les

besoins effectifs en termes de zones d’activités dans la région, comme on l’a

vu ci-dessus.

3.

A la lumière de ce qui précède et tout bien pesé,

il apparaît en l’état douteux que la planification actuelle d’une zone

industrielle sur la parcelle n° 1967 soit encore adaptée, en particulier compte

tenu de l’incertitude quant aux besoins effectifs de telles zones dans la

région (art. 15 al. 3 LAT), compte tenu de l’atteinte au principe de la

séparation du territoire constructible et non constructible et de l’atteinte

paysager d’une telle zone (art. 1 et 3 LAT), et enfin compte tenu de l'intérêt

à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres (art. 3 al. 2 let. a

LAT). Comme on l’a vu, une appréciation définitive à ce sujet relève des

autorités de planification, mais à ce stade, ces incertitudes penchent plutôt

en faveur d’une modification de l’affectation de cette zone vers une zone

agricole ou viticole. Dans ces circonstances, la

délivrance du permis de construire litigieux ne saurait être confirmée.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours

doit être admis et la décision attaquée annulée. Succombant, les constructeurs

supporteront l’émolument de justice (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28

avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA;

BLV 173.36.5.1) et n’ont pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD). Succombant

également, la Municipalité n’a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD). Les

constructeurs verseront aux recourants qui obtiennent gain de cause une indemnité

à titre de dépens (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Concise, du 3

février 2016, est annulée.

III.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille)

francs est mis à la charge d’C.________ et de D.________, débiteurs solidaires.

IV.

C.________ et D.________, débiteurs solidaires,

verseront à A.________ et B.________, créanciers solidaires, une indemnité de

3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 avril 2020

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal

fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public

s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à

celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit

être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et

les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement

en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de

preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de

la partie; il en va de même de la décision attaquée.