AC.2018.0429
CDAP - AC.2018.0429 - 2020-11-27 - A._____, B._____/Municipalité de Tolochenaz, Direction générale de la mobilité et des routes DGMR
27 novembre 2020Français55 min
précités - qui font partie d'un complexe immobilier plus large, dénommé "C.________"
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 27 novembre 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Gilles Giraud et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourantes
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
toutes
deux représentées par Me Arnaud THIÈRY, avocat à Lausanne,
Autorité
intimée
Municipalité
de Tolochenaz, représentée par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne,
Autorité
concernée
Direction
générale de la mobilité et des routes DGMR,
Section juridique, à
Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Tolochenaz du 22 octobre 2018 refusant le permis de
construire 23 nouvelles places de stationnement sur les parcelles nos
741 et 742 (CAMAC 179703)
Faits
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 741 de la commune de
Tolochenaz, à la route de Lully 5, qui accueille un bâtiment de 1'116 m2
(ECA n° 583a), un jardin de 6'396 m2 et un accès-place privée
de 958 m2,
selon l'extrait correspondant du registre
foncier. En outre, en souterrain du bâtiment, se trouve un parking sur trois
niveaux qui abrite 68 places de stationnement.
B.________ est propriétaire de la parcelle
n° 742 de la commune de Tolochenaz, voisine de la parcelle n° 741. La
parcelle n° 742 comporte un bâtiment de 2'408 m2 (ECA n° 582a),
un jardin de 7'028 m2, un accès-place privée de 1'143 m2
et une surface d'eau stagnante de 291 m2. Deux étages de parking,
abritant 142 places de stationnement, ont été construits en souterrain du
bâtiment.
Il importe de préciser qu'en sus des places de
stationnement souterraines, six places de stationnement extérieures, dites de
courte durée, ont été réalisées sur la parcelle n° 741.
Les deux parcelles sont situées dans la zone de plan
de quartier de la propriété de Riond-Bosson nord, régie par le Règlement
communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions de la
commune de Tolochenaz du 27 septembre 1999 (ci-après: RPGA), approuvé le 30
août 2000 par le Département des infrastructures (désormais Département des
infrastructures et des ressources humaines).
B.
La construction des deux bâtiments et des places de stationnement
précités - qui font partie d'un complexe immobilier plus large, dénommé "C.________"
- a été autorisée le 18 mars 2009. Dans le cadre de l'enquête publique y
relative, la Centrale des autorisations en matière de construction (ci-après:
CAMAC) a rendu sa synthèse n° 789'179 le 22 août 2008. On peut en extraire
le passage suivant:
"Le Service de
l'environnement et de l'énergie, Division environnement (SEVEN) préavise
favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions
impératives ci-dessous:
LUTTE CONTRE LE BRUIT
[...]
La génération de trafic
supplémentaire induit par le projet doit respecter les exigences de l'art. 9 de
l'OPB.
Selon la notice d'impact sur
l'environnement du bureau CSD datée du 15 avril 2008, le projet de 276 places
de stationnement respecte ces exigences. [...]
PROTECTION DE L'AIR – Immissions
Le présent projet se situe dans
une zone soumise à un plan de mesures d'assainissement de l'air (plan des
mesures OPair 2005 de l'agglomération Lausanne-Morges) et dans un périmètre où
les normes prescrites par l'Ordonnance fédérale pour la protection de l'air
pour les valeurs limites d'immissions de poussières fines (PM-10) et de dioxyde
d'azote sont dépassées.
En ce sens, une coordination des
nouveaux projets avec le plan des mesures doit être assurée.
Le projet présente la construction
de deux bâtiments administratifs avec une surface brute de plancher de 13'831 m2.
L'offre en places de stationnement projetée est de 276 cases.
Conformément à l'article 40a RLATC
et à la mesure AT-5 du plan des mesures OPair, le dimensionnement des parkings
doit se référer à la norme VSS 640 281. Sur la base du préavis du Service de la
mobilité et du préavis du Groupe technique du Schéma directeur de la région
morgienne, une localisation de type C au sens de la norme VSS doit être
atteinte et considérée à terme dans ce secteur. En ce qui concerne la
fourchette des valeurs indicatives, la mesure AT-5 du plan des mesures OPair
préconise quant à elle le minimum de la fourchette fixée par la norme VSS, soit
50 % pour une localisation de type C.
Afin de tenir compte de
l'exemplarité énergétique prévue pour le bâtiment (label Minergie et émissions
locales nulles de polluants atmosphériques), ainsi que d'une densité d'emplois
élevée visée par le porteur de projet, le 60 % des valeurs indicatives de la
norme VSS peut être considéré, dans le cadre de l'appréciation que laisse
l'application de la mesure AT-5 du plan des mesures OPair.
Par ailleurs, dans l'attente du
respect des critères nécessaires à une localisation de type C au sens de la
norme VSS, le SEVEN admet la création de places supplémentaires à l'extérieur
(de 11 à 26 places selon les variantes présentées dans le dossier de mise à
l'enquête publique). Ces places auront toutefois un statut de précarité.
[...]
Le Service de la mobilité (SM)
préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les
conditions impératives ci-dessous:
[...]
Stationnement voitures :
Le projet est soumis aux
prescriptions de l'article 40a RLATC qui demande l'application de la norme VSS
640 281. De plus, le projet se situe dans le périmètre de l'agglomération
Lausanne-Morges et est donc soumis au Plan des mesures OPair qui dans la
pratique prévoit le bas de la fourchette VSS (cf. mesure AT-5 "Maîtrise du
stationnement privé").
La localisation du C.________ peut
actuellement être qualifiée de moyenne en termes d'accessibilité en mobilités
douces et en transports publics. Toutefois, s'agissant des transports publics,
les objectifs inscrits dans le PALM et le SDRM permettront d'atteindre une
desserte combinée de 4 ou plus par heure. L'état actuel correspond donc à une
localisation de type C selon la norme VSS, mais tendant vers le B dans le moyen
terme. [...]
Détermination du nombre de places
selon la norme VSS :
Le nombre de places admis sur la
base de la norme VSS est de 173. Base de calcul : 2 cases par 100 m2
SBP pour le personnel et 0.5 case par 100 m2 SBP pour les visiteurs
(surface de bureau = 13'831 m2)
Type de localisation C : 50 % des
valeurs indicatives
D'entente avec le SEVEN, un
supplément de 10 % est accordé en raison de l'exemplarité des performances
thermiques du bâtiment. Cela permet la réalisation de 210 places de parc. [...]
Places de parc supplémentaires à
titre précaire :
Sur la base de la prise de
position du SDR (séance du 10 juin 2008) et de façon transitoire, 11 à 26
places supplémentaires en extérieur (selon les deux variantes présentées dans
le dossier d'enquête) peuvent être acceptées dans l'attente de l'amélioration
de la desserte en transports publics. Celles-ci seront supprimées d'entente
avec la commune. [...]"
C.
Les bâtiments construits sur la base du permis de construire délivré en
2009 accueillent désormais diverses sociétés y compris, dans le bâtiment ECA n°
582a, "D.________", soit une nurserie-garderie-école (ci-après: la
crèche) pour les enfants de trois mois à six ans. Selon les informations
disponibles sur son site internet, les horaires d'ouverture de cette structure
d'accueil pour enfants en bas âge s'étendent de 7h00 à 18h30 du lundi au
vendredi, avec possibilité de prolonger les horaires sur demande.
D.
Ayant constaté des problèmes de sécurité liés au parking sauvage à
certaines heures de pointe - en particulier en début de journée
lorsque les parents viennent accompagner leurs enfants à la crèche - les
propriétaires des parcelles nos 741 et 742 ont réexaminé la
possibilité d'aménager des places de stationnement supplémentaires en
extérieur. Des discussions ont eu lieu en particulier entre le bureau technique
de la commune de Tolochenaz et le bureau d'architecture mandaté par les
propriétaires. Une demande de permis de construire a ainsi été déposée au
printemps 2018, portant sur l'aménagement de 23 places de stationnement additionnelles
à titre précaire (soit 15 places en descendant à gauche sur la parcelle
n° 741 et 8 places au nord-ouest de l'immeuble sur la parcelle
n° 742), selon le plan qui figure ci-dessous:
La mise à l'enquête a eu lieu du 25 août au 23
septembre 2018, suscitant une opposition déposée le 19 septembre 2018 par E.________
et F.________. La synthèse CAMAC n° 179'703, délivrée le 20 septembre 2018,
contient notamment le passage suivant:
"[...] La Direction
générale de la mobilité et des routes. Division administration mobilité
(DIRH/DGMR/ADM) délivre l'autorisation spéciale requise aux conditions
impératives ci-dessous :
Division planification
(DGMR-P)
En référence à l'article 40a du
Règlement d'application de la Loi sur l'aménagement du territoire et des
constructions (RLATC; RS 700.11.1), le nombre de places de stationnement doit
être fixé sur la base de la norme correspondante de l'Association suisse des
professionnels de la route et des transports (actuellement VSS 640281).
En complément le projet se situe
dans le périmètre de l'agglomération Lausanne-Morges et est donc soumis au Plan
des mesures de l'Ordonnance sur la protection de l'air (OPAir; RS
814.318.142.1). Ce dernier prévoit pour les parkings liés à des activités un
dimensionnement de l'offre en stationnement des voitures de tourisme au minimum
des valeurs indicatives de la norme VSS (cf. Plan OPAir, mesure AT-5 Maîtrise
du stationnement privé).
Considérant que la parcelle se
situe en localisation de type C, les 12'000 m2 de bureaux indiqués
dans le dossier de demande de permis de construire correspondent à un besoin
estimé à 150 places de stationnement. Selon les éléments à disposition, la
parcelle comprend aujourd'hui 146 places de stationnement, la création de 23
places de stationnement supplémentaires n'est donc pas cohérente avec les
besoins des locaux existants.
La DGMR-P demande à l'autorité
communale d'appliquer le plans des mesures OPair de l'agglomération
Lausanne-Morges en limitant le stationnement des voitures au dimensionnement
prévus par les normes VSS. [...] "
E.
Par décision du 22 octobre 2018, la Municipalité de Tolochenaz
(ci-après: la municipalité) a refusé d'octroyer le permis de construire 23
places de stationnement supplémentaires, même à titre précaire. Elle s'est
référée à la prise de position de la Direction générale de la mobilité et des
routes (DGMR), exprimée dans la synthèse CAMAC, aux termes de laquelle la
création des places sollicitées ne serait pas cohérente avec les besoins des
locaux existants; en effet, ceux-ci s'élèveraient à 150 places de
stationnement, alors que 146 places existeraient déjà. En outre, la
municipalité a relevé que le quartier serait, à son sens, remarquablement
desservi par deux lignes de bus et la ligne de train Bière-Apples-Morges.
F.
A.________ et B.________ (ci-après: les recourantes) ont recouru
contre cette décision par acte du 23 novembre 2018 adressé à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le
tribunal). Elles ont conclu principalement à la réforme des décisions de la
municipalité et de la DGMR dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 179'703,
en ce sens que la construction des 23 places de stationnement supplémentaires
requises est autorisée. Subsidiairement, elles ont conclu à l'annulation des décisions
attaquées et au renvoi du dossier à la municipalité pour nouvelle instruction
et nouvelle décision dans le sens des considérants. A la forme, elles invoquent
une violation du droit d’être entendu, en lien avec le refus de la municipalité
de leur communiquer la synthèse CAMAC précitée et avec la motivation de la
décision, jugée insuffisante. Sur le fond, elles font valoir que la création de
l'ensemble des places sollicitées se justifierait au regard des circonstances
locales, étant précisé qu'elles pourraient prétendre à un bonus "Minergie"
- se traduisant par un supplément de places de stationnement - lié aux
performances énergétiques des bâtiments ECA nos 582a et 583a. Dans
un raisonnement subsidiaire, les recourantes soutiennent que les places
sollicitées devraient, à tout le moins, être autorisées en application du
principe de la bonne foi; les recourantes prétendent en effet au respect des
assurances données par le Service de la mobilité et le Service de
l’environnement et de l’énergie (SEVEN, désormais Direction générale de
l’environnement [DGE]) dans la synthèse CAMAC établie en 2008 (en lien
avec le permis de construire principal), admettant - en plus des 210 places
autorisées - 11 à 26 places extérieures supplémentaires, à titre précaire, dans
l’attente d’une amélioration de la desserte en transports publics. Enfin, les
recourantes ont sollicité diverses mesures d'instruction.
La municipalité a déposé sa réponse le 11 février
2019, en concluant au rejet du recours. Tout en indiquant s’être sentie liée dans
sa décision par la prise de position de la DGMR, la municipalité a confirmé, en
substance, que les places de stationnement existantes seraient en nombre
suffisant, les recourantes étant libres de les gérer à leur guise pour tenir
compte, notamment, des besoins de la crèche. A cet égard, la municipalité a
admis que la présence de la crèche puisse entraîner des pics de circulation à
certaines heures, mais a exposé qu’il ne serait pas déraisonnable de considérer
que les places visiteurs nécessaires pour la crèche ne seraient pas utilisées
aux mêmes heures que les places visiteurs nécessaires pour les autres
entreprises et bureaux sis dans les deux bâtiments concernés. Par ailleurs,
elle a fait valoir que le permis de construire initial datait de plus de dix
ans et que les circonstances et conditions qui prévalaient à l’époque auraient
évolué. En particulier, l’offre en matière de transports publics aurait
considérablement augmenté, alors que les places de stationnement en extérieur
n'avaient été autorisées qu'à titre précaire, dans l’attente de l’amélioration
de la desserte en transports publics.
La DGMR a déposé sa réponse le 11 mars 2019, en
concluant, elle aussi, au rejet du recours. Elle a confirmé que le nombre de
places de stationnement existantes serait supérieur aux besoins en
stationnement définis en application des normes établies par l'Association
suisse des professionnels de la route et des transports (ci-après: normes VSS),
et ce même en prenant le nombre de places existantes corrigées, à savoir 210
(et non pas 146, comme indiqué de manière erronée dans la demande de permis de
construire). Elle précisait que, depuis l'entrée en vigueur en 2014 de la
nouvelle loi sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01), la DGE ne permettait plus
d’accorder un supplément de places pour des questions énergétiques. Dans ces
conditions, la demande visant à créer 23 places supplémentaires ne pouvait être
admise. La DGMR a toutefois souligné qu’elle ne faisait que rendre un préavis
et qu’il revenait à la municipalité de procéder à une pondération complète des
intérêts en présence et d’appliquer le Plan des mesures OPair 2005 de
l'agglomération Lausanne-Morges, adopté le 11 janvier 2006 par le Conseil
d'Etat du Canton de Vaud (ci-après: Plan des mesures OPair 2005) dans sa décision;
cette réflexion ne semblait pas avoir été faite dans le cas particulier.
Le 12 avril 2019, les recourantes ont adressé à la
CDAP des déterminations complémentaires, dans le cadre desquelles elles ont
fait grief à la municipalité d'avoir excédé son pouvoir d'appréciation de
manière négative, en ne procédant pas à une pondération complète des intérêts
en présence. Par ailleurs, les recourantes ont insisté sur l’affectation des
bâtiments concernés et le fait que les places de stationnement sollicitées devraient
"aussi résoudre des problèmes spécifiquement architecturaux";
en effet, à leur sens, les places existantes, situées à l’intérieur des garages
souterrains, seraient inaptes à répondre aux besoins des visiteurs et l’absence
d'un nombre suffisant de places de stationnement en extérieur entraînerait des
problèmes de stationnement sauvage, des conflits d’utilisation, ainsi que des
risques pour les utilisateurs du site, en particulier les jeunes enfants
fréquentant la crèche. La création de places supplémentaires en extérieur
viserait à résoudre ces difficultés. En outre, l'emplacement géographique du
site - à proximité de la sortie d’autoroute de Morges-Ouest et accessible par
la route cantonale directement reliée à l’autoroute - devrait également être pris
en considération dans la réflexion relative au dimensionnement de l’offre en
places de stationnement, puisqu'il aurait pour effet d'induire un accès en
voiture, en particulier pour les utilisateurs de la crèche. Les recourantes ont
encore précisé que l'ajout des places de stationnement sollicitées ne serait
pas de nature à entraîner une augmentation de la charge de trafic, dès lors que
lesdites places ne feraient que répondre à un besoin des utilisateurs,
spécialement des parents, de pouvoir accéder au site en toute sécurité. Enfin,
les recourantes ont sollicité des mesures d'instruction complémentaires.
La section de la CDAP appelée à juger a tenu une
audience avec inspection locale le 13 juin 2019, entre 8h00 et 9h15, sur les
parcelles nos 741 et 742. Le compte rendu y relatif a la teneur
suivante:
"La présidente rappelle que
le recours porte sur le refus de délivrer le permis de construire 23 places de
stationnement additionnelles sur les parcelles nos 741 et 742.
La question des places de
stationnement existantes est abordée. Mme G.________ explique que les places
situées à l'intérieur des bâtiments sont toutes mises en location et ne sont
donc accessibles qu'aux locataires, et non aux visiteurs, les accès aux
parkings étant fermés par des barrières. Mme G.________ précise que tous les
locaux du site ne sont pas encore loués, mais que toutes les places de
stationnement sont attribuées à ceux-ci.
Me Trivelli pose la question de
savoir pour quelle raison les recourantes n'ont pas prévu de places de stationnement
visiteurs dans leur projet initial, objet de la demande de permis de construire
déposée en 2008. Les représentants des recourantes indiquent qu'il n'était
encore pas prévu, à ce moment-là, de louer une surface à la
nurserie-garderie-école "D.________" (ci-après: la crèche).
Sur question du tribunal, Mme G.________
explique que la crèche n'est pas réservée aux employés des entreprises louant
des locaux sur le site; elle est ouverte à tous. M. H.________ précise qu'il
existe depuis peu un accord avec la société I.________visant à accueillir les
enfants des employés de cette société, dont les locaux sont situés à proximité.
Selon Me Trivelli, la crèche disposerait actuellement d'une autorisation
d'accueillir approximativement 60 enfants; il se propose de vérifier ce
chiffre, si le tribunal le souhaite. L'autorisation d'accueillir un certain
nombre d'enfants a du reste été augmentée récemment; elle était de moindre
importance au départ. Mme G.________ ajoute que la gérance a reçu beaucoup de
plaintes s'agissant de la sécurité des enfants et du stationnement de véhicules
hors des cases. Mme G.________ ignore si les places dont dispose la crèche sont
louées à ses employés ou aux parents des enfants; en tout état, à son sens, la
crèche ne disposerait pas de suffisamment de places de stationnement.
Sur question du tribunal, Mme G.________
explique qu'on peut accéder à la crèche a) par le chemin d'accès principal
desservant le bâtiment, b) par le premier étage du bâtiment en arrivant par la
passerelle reliant les parcelles nos 741 et 742 et c) depuis les
parkings situés aux sous-sols du bâtiment.
Mme G.________ souligne que les
besoins en place de stationnement visiteurs ne seraient pas exclusivement liés
à la crèche. Elle explique qu'il est en effet prévu de réaliser un restaurant
dans le bâtiment situé sur la parcelle n° 741, lequel sera ouvert au public; un
projet en ce sens serait en cours d'élaboration. Cette nouvelle affectation
requerrait également la création de places de stationnement visiteurs. Par ailleurs,
les autres entreprises louant des locaux sur le site recevraient aussi des
visiteurs. M. H.________ indique qu'il s'est entretenu récemment à ce sujet
avec la direction d'J.________ SA, qui loue des locaux sur le site.
Les représentants des recourantes
rappellent que le projet litigieux prévoit de réaliser 23 places de
stationnement extérieures au total. Huit places sont prévues sur la parcelle n°
742, au bout du chemin d'accès desservant les deux bâtiments qui s'y trouvent
(du côté nord-ouest de ceux-ci); ces places devraient être réalisées à cheval
entre le chemin d'accès et la bande herbeuse. Quinze autres places de
stationnement devraient être réalisées sur la parcelle n° 741, dans la bande
herbeuse située du côté gauche du chemin d'accès en descendant, à la hauteur du
bâtiment situé sur cette parcelle.
Me Trivelli indique que des
discussions sont en cours pour trouver une solution satisfaisant les
différentes parties. Une option consisterait à limiter le nombre de places de
stationnement visiteurs à douze. Il s'agirait de créer, d'une part, dix places
de stationnement sur la parcelle n° 742, à l'endroit où le projet de
construction en prévoit huit. Cet emplacement s'y prêterait bien, n'étant pas
exposé au trafic. D'autre part, deux des places de livraison existantes situées
sur la parcelle n° 741, du côté droit du chemin d'accès en descendant,
pourraient être pérennisées. Me Trivelli précise qu'il ne serait pas adéquat, à
son sens, de créer des places de stationnement sur la parcelle n° 741, du côté
gauche du chemin d'accès en descendant, à la hauteur du bâtiment situé sur
cette parcelle, en raison du trafic observé à cet endroit.
La question du supplément de
places de stationnement (10%), accordé en 2008 par le service de la mobilité
(désormais DGMR) comme bonus associé aux performances énergétiques des
bâtiments, est abordée. A cet égard, Mme G.________ confirme que les bâtiments
construits répondent aux normes du label Minergie. Sur question du tribunal,
les représentantes de la DGMR expliquent que l'octroi d'un "bonus" en
lien avec la construction présentant des qualités énergétiques particulières
n'est plus admis par la Direction générale de l'environnement (DGE) depuis
l'entrée en vigueur le 1er juillet 2014 de la nouvelle loi du 16 mai
2006 sur l'énergie (LVLENE; BLV 730.01), rendant la prise en considération de
certains aspects énergétiques obligatoire.
La présidente pose la question de
savoir si la DGMR pourrait, sur le principe, entrer en matière sur une solution
du type de celle évoquée par Me Trivellli. Les représentantes de la DGMR
indiquent qu'elles ne peuvent pas s'engager, en audience, sur la faisabilité,
sous l'angle de la norme VSS et du plan OPair, de la proposition de Me
Trivelli. Elles rappellent que la question du nombre de places de stationnement
est liée à celle de la génération de trafic. La DGMR veille pour ce projet à
l'application de la norme VSS et du Plan des mesures OPair pour dimensionner le
besoin en stationnement pour les employés et les visiteurs. Selon la norme VSS
en vigueur, l'évaluation du besoin en places de stationnement pour des
activités dépend du type d'activité, des surfaces affectées et du type de
localisation du projet (qui se base sur la part de la mobilité douce dans
l'ensemble de la génération du trafic et la fréquence des transports publics
pondérés selon la desserte des habitants). En l'occurrence, les éléments
nouveaux évoqués, tels que la crèche et le restaurant, n'ont pas été pris en
compte dans l'évaluation initiale des besoins. Dans l'hypothèse où une solution
transactionnelle viendrait à être retenue par la municipalité et les
recourantes, la DGMR l'examinerait au regard de ces nouveaux éléments. Le voyer
pourrait en outre indiquer si l'emplacement choisi pour les places
additionnelles est ou non adéquat pour les questions liées à la sécurité.
Les représentantes de la DGMR
relèvent néanmoins que le service de la mobilité avait demandé dans son préavis
de 2008 - en contrepartie de l'admission de places de stationnement
supplémentaires à titre précaire - la signature d'une convention entre les
communes de Tolochenaz, Morges et les promoteurs du C.________, par laquelle
ces derniers s'engageaient à supprimer l'ensemble des places extérieures dès
qu'une ligne de transport public à cadence de 15 minutes au minimum à moins de
500 mètres du site serait mise en service. Le service de la mobilité avait en
outre demandé la mise en place d'un plan de mobilité et de stationnement pour
les vélos. Les représentantes de la DGMR insistent sur l'importance du plan de mobilité,
rendu obligatoire par le plan des mesures OPair (Ordonnance sur la protection
de l'air [OPair; RS 814.318.142.1]), pour les entreprises qui emploient 50
employés ou plus.
Me Trivelli et Me Thièry indiquent
qu'une telle convention n'a pas été signée par les intéressés. Me Thièry estime
que l'offre actuelle en transports publics ne permet pas de supprimer des
places de stationnement; l'amélioration en desserte n'est en effet pas telle
qu'elle influencerait le calcul du nombre de places autorisées. Les
représentantes de la DGMR confirment qu'en l'état le site reste en localisation
de type C, selon la norme VSS applicable. Mme G.________ fait remarquer qu'il
ne serait pas simple d'inciter les visiteurs du site à utiliser les transports
publics.
Le tribunal fait en outre les
constatations suivantes:
-
au cours de l'audience, à tout le moins cinq véhicules se sont
garés le long du chemin d'accès desservant les deux bâtiments situés sur la
parcelle n° 742 (du côté nord-ouest de ceux-ci), en dehors de toutes cases;
-
un chemin piétonnier marqué en gris borde ce chemin d'accès, du
côté des deux bâtiments précités;
-
la parcelle n° 742 ne comporte pas d'accès par le sud-est, que ce
soit pour piétons ou véhicules, la parcelle bordant l'autoroute de ce côté-là;
-
une passerelle permet d'accéder aux bâtiments situés sur la
parcelle n° 742 depuis la parcelle n° 741.
Le tribunal et les parties se
rendent ensuite sur la parcelle n° 741, à la hauteur du bâtiment qui s'y
trouve.
A cet endroit, le tribunal
constate que:
-
un trottoir longe le chemin d'accès sur la gauche en descendant;
-
ce chemin d'accès est bordé de bornes d'éclairage, dont l'une
manque à son emplacement et est couchée sur le sol;
-
le chemin d'accès ne comporte pas de trottoir sur son côté droit,
en descendant;
-
trois places "dépose-minute" se trouvent de ce même
côté
- en aval de celles-ci, de ce même côté, se trouvent trois places de
stationnement, marquées au sol en jaune et comportant l'inscription
"livraison";
- au droit de ces places de stationnement se trouvent deux panneaux,
le premier comportant l'indication "stop-minute 15 min." et le second
signalant une interdiction de stationner assortie d'une mise à ban;
- le site est richement arborisé,
abritant entre autres des arbres très anciens.
La discussion s'oriente ensuite
sur les places de stationnement projetées dans la bande herbeuse, sur la gauche
du chemin d'accès en descendant. En lien avec celles-ci, l'assesseur Grosjean
Giraud soulève la question des arbres situés à proximité; le tribunal constate
la présence d'un cèdre et d'un séquoia. L'assesseur Grosjean Giraud fait
remarquer que les places telles que prévues seront tangentes à la couronne du
cèdre et proches du séquoia. Il est observé que les arbres ne sont pas
représentés sur le plan de géomètre au dossier.
Les parties confirment que le site
se trouve dans le plan de quartier "Riond-Bosson nord", les parcelles
concernées étant situées en zone de sensibilité au bruit II. S'agissant des
places de stationnement pour personnes à mobilité réduite, les représentants
des recourantes indiquent qu'il en existerait, sauf erreur, cinq au total sur
le site, dans les différents parkings des bâtiments.
Sur question du tribunal, M. F.________
indique ne pas avoir d'opposition de principe s'agissant de la proposition
transactionnelle discutée, impliquant la création de places de stationnement
limitées dans le temps (par exemple 15 minutes). Il reconnaît que la situation
actuelle, sous l'angle du stationnement et du trafic, est dangereuse. Sur
question de Me Thièry de savoir si les opposants prendront des conclusions
formelles dans la procédure, la présidente indique qu'un délai leur sera
imparti pour renseigner le tribunal à cet égard.
La présidente propose ensuite de
suspendre la procédure judiciaire jusqu'au 30 septembre 2019 afin de permettre
aux parties de rechercher une solution transactionnelle. Les parties donnent
leur accord à une telle suspension. Me Thièry indique qu'à son sens, de telles
discussions doivent impliquer les différentes parties à la procédure, y compris
la DGMR, qui procédera, dans un premier temps, à un nouveau calcul des besoins
en stationnement sur la base de faits nouveaux que constituent la présence de
la crèche et du futur restaurant, ce qui donnera le cadre dans lequel les
discussions transactionnelles peuvent ensuite se dérouler. La présidente en
convient et précise que l'avis du voyer serait utile, notamment s'agissant de
l'emplacement des places de stationnement litigieuses. Les représentantes de la
DGMR se disent ouvertes à participer à ces discussions."
Les 27 juin, 1er et 2 juillet 2019, les
parties se sont déterminées sur le compte rendu d'audience. Les opposants, E.________
et F.________, ont, pour leur part, informé le tribunal de ce qu'ils
renonçaient à prendre part à la suite de la procédure.
Par avis du 9 juillet 2019, la juge instructrice a
suspendu l’instruction de la cause afin de permettre des pourparlers
transactionnels; à défaut d'accord intervenu entre les parties, l'instruction a
été reprise le 17 avril 2020.
Le 3 juillet 2020, les recourantes ont déposé des
observations finales. Elles ont insisté sur le fait que le dimensionnement de
l’offre en places de stationnement devrait entre autres tenir compte du
restaurant à ouvrir dans le bâtiment ECA n° 583a et ont procédé, à cet effet, à
un nouveau calcul intégrant cet élément. A titre de mesures d'instruction, les
recourantes ont sollicité, en lieu et place des réquisitions comprises dans
leur recours et leurs déterminations complémentaires, la production par la DGMR
de la carte de référence des types de localisation à considérer pour la commune
de Tolochenaz, d'une part, et les déterminations du voyer d'arrondissement
s'agissant de l'emplacement des places de stationnement sollicitées, d'autre
part. A l'appui de leurs observations, elles ont notamment produit un plan du
restaurant projeté.
Le 29 juillet 2020, la municipalité a, à son tour,
déposé des déterminations complémentaires. On peut y lire que "pour
l'essentiel, les nouvelles places de stationnement devraient être créées entre
les deux bâtiments comme vu lors de l'audience du 13 juin 2019, à l'exclusion
de places sur la gauche du chemin (dans le sens descente), cela afin de
sauvegarder les arbres majeurs". Pour le surplus, la municipalité a fait
valoir que la question d'un éventuel futur changement d'affectation en vue de
la création d'un restaurant serait prématurée et n'aurait pas à être liée à la
présente cause. Enfin, elle a relevé que les mesures d'instruction sollicitées
ne paraissaient ni pertinentes, ni utiles.
Le 10 août 2020, la DGMR a indiqué, pour sa part,
qu'elle renonçait à déposer des déterminations complémentaires.
Par avis du 26 août 2020, la juge instructrice a
informé les parties du fait qu'il n'était pas donné suite aux dernières mesures
d'instruction requises par les recourantes; l'avis des membres de la section
appelée à juger était néanmoins réservé.
G.
Le tribunal a adopté les considérants du présent arrêt par voie de
circulation.
Considérants
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. En outre, il émane des
propriétaires des parcelles nos 741 et 742 concernées par le projet
litigieux, lesquelles ont pris part à la procédure devant l'autorité
précédente. Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à
l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Sur le plan formel, les recourantes se plaignent, à double titre, d'une
violation du droit d'être entendu; d'une part, elles n'auraient pas eu accès à
la synthèse CAMAC avant l'échéance du délai de recours, et d'autre part, la
décision attaquée ne serait pas suffisamment motivée.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18.
avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment pour le
justiciable le droit de consulter le dossier pour connaître préalablement les
éléments dont dispose l'autorité et jouir ainsi d'une réelle possibilité de
faire valoir ses arguments avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation
juridique. Le droit de consulter le dossier s'étend à toutes les pièces
décisives (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 et
les références citées). Il en découle que l'autorité qui verse au dossier de
nouvelles pièces dont elle entend se prévaloir dans son jugement est tenue en
principe d'en aviser les parties, même si elle estime que les documents en
question ne contiennent aucun nouvel élément de fait ou de droit (ATF 132 V 387
consid. 3 p. 388 s.; 114 Ia 97 consid. 2c p. 100). Le droit de consulter le
dossier n'est en général accordé que sur demande (ATF 132 V 387 consid. 6.2
p. 391 et les références citées). Les art. 33 à 36 LPA-VD précisent et
concrétisent la portée de la garantie constitutionnelle du droit d’être entendu
dans la procédure administrative. L’art. 33 al. 1 LPA-VD prévoit que les
parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant et
l'art. 35 al. 1 LPA-VD qu'elles peuvent en tout temps consulter le dossier de
la procédure.
Le droit d'être entendu implique également pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse
la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de
recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle
n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter
à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 II 154
consid.4.2 p. 157; 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183 et les références citées).
Pour le reste, dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la
décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté et ce même
si, par hypothèse, la motivation présentée est erronée. La motivation peut en
outre être implicite et résulter des différents considérants de la décision
(ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565 et la référence; TF 2C_382/2017 du 13
décembre 2018 consid. 4.1).
Le droit d'être entendu étant un droit de nature
formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci. La jurisprudence
admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut être réparée,
conformément à la théorie dite de la guérison, lorsque le recourant a eu la
possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un plein
pouvoir d’examen en fait et en droit, revoyant toutes les questions qui
auraient pu être soumises à l’autorité inférieure si celle-ci avait normalement
entendu la partie; même en présence d’une grave violation du droit d’être
entendu, il est exceptionnellement possible de renoncer au renvoi de la cause à
l’autorité précédente lorsqu’une telle mesure apparaît vide de sens et
prolongerait inutilement la procédure, au détriment de l’intérêt des parties à
recevoir une décision dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 p. 226 consid.
2.8.1
et les références citées).
b) En l'espèce, il ressort effectivement du dossier
que la synthèse CAMAC n'était pas annexée à la décision municipale incriminée
et que l'autorité intimée a refusé d'en communiquer une copie aux recourantes
pendant le délai de recours. Ce n'est que dans le cadre de la présente
procédure devant le tribunal que ladite synthèse - contenant notamment le
préavis de la DGMR - a été produite et que les recourantes ont finalement pu en
prendre connaissance dans son intégralité. C'est en conséquence à juste titre
que les recourantes se plaignent d’une violation du droit d'être entendu, à cet
égard; le vice en cause doit néanmoins être considéré comme réparé, dès lors
que les recourantes ont eu l'occasion de s'exprimer sur le préavis de la DGMR
au cours de la procédure de recours devant la CDAP, qui dispose d'un plein
pouvoir d'examen en fait et droit.
Pour le surplus, la décision incriminée - qui
reprend au demeurant les éléments essentiels du préavis de la DGMR - permet de
comprendre, à la fois, la position de l'autorité intimée et celle de l'autorité
spécialisée. Dans ces conditions, la décision attaquée doit être considérée
comme suffisamment motivée au regard des exigences posées par la jurisprudence.
En conséquence, les griefs formels soulevés par les
recourantes doivent être écartés.
3.
A l'appui du recours, les recourantes ont sollicité plusieurs mesures
d'instruction.
a) Le droit d'être entendu comprend le droit pour
l'administré de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration
des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat,
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167
consid. 4.1 p. 170; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; PE.2018.0117 du 7 janvier
2019.
consid. 2a).
Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties
participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment
présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas
liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;
cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit
d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299;
TF 2C_954/2018 du 3 décembre 2018 consid. 5; CDAP PE.2018.0208 du 29 mai 2019
consid. 3a).
b) En l'espèce, les recourantes ont sollicité, dans
leurs observations finales, en lieu et place des mesures précédemment requises,
la production de la carte de référence des types de localisations à considérer
pour la commune de Tolochenaz, ainsi que les déterminations du voyer
d'arrondissement, s'agissant de l'emplacement des places de stationnement
faisant l'objet du permis de construire litigieux. Or, sur la base des éléments
au dossier et des constatations faites lors de l'inspection locale, le tribunal
s'estime suffisamment renseigné sur les aspects décisifs du litige et renoncera
par conséquent à ordonner les mesures requises, sans qu'il n'en résulte une
violation du droit d'être entendu des parties.
4.
Sur le fond, est litigieuse la question de savoir si c'est à bon droit
que l'autorité intimée a refusé d'autoriser la création de 23 places de
stationnement extérieures sur les parcelles nos 741 et 742, et cela
même à titre précaire.
a) L'art. 40a du règlement d'application de la loi du
4.
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions du 19
septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1) dispose que la réglementation communale
fixe le nombre de places de stationnement pour les véhicules à moteur et les
deux-roues légers non motorisés, dans le respect des normes de l'Association
suisse des professionnels de la route et des transports et en fonction de
l'importance et de la destination de la construction (al. 1), soit les normes
VSS.
En l'occurrence, l'art. 68 RPGA, applicable à toutes
les zones, renvoie aux normes VSS. Il prévoit ce qui suit:
"La Municipalité fixe le
nombre de places de stationnement privées ou de garages pour voitures, les
normes VSS étant la référence; ils doivent être aménagés par les propriétaires,
à leur frais et sur le terrain, en rapport avec l'importance et la destination
des nouvelles constructions ou transformations, mais au minimum:
-
2.
places pour l'habitation individuelle, villas et maisons
familiales.
-
1,2 place par logement pour l'habitation collective plus une
place visiteur par groupe de 3 logements.
Les emplacements couverts seront
fixés en retrait des limites de construction; par contre, la Municipalité peut
admettre à bien plaire l'implantation de places à l'air libre à l'intérieur de
ces limites."
En outre, la commune de Tolochenaz est située dans
le périmètre du Plan des mesures OPair 2005, lequel a fait l'objet d'une
révision en 2018, adoptée le 6 février 2019 par le Conseil d'Etat (Plan des
mesures OPair de l'agglomération Lausanne-Morges 2018, ci-après: Plan des
mesures OPair 2018). Prévu par les art. 44a al. 1 de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) et 31 ss de
l’ordonnance du Conseil fédéral du 16 décembre 1985 sur la protection de l’air
(OPair; RS 814.318.142.1), ce plan constitue un instrument de coordination qui
permet aux autorités compétentes de procéder à une appréciation globale de la
situation, lorsque les sources des émissions responsables des immissions
excessives sont multiples et que les mesures à prendre sont nombreuses et
diverses. Il permet également aux autorités d’ordonner, dans chaque cas
particulier, une limitation complémentaire des émissions en respectant le
principe de la proportionnalité et en garantissant l’égalité de traitement, ou
l’égalité des charges entre les détenteurs d’installations (ATF 120 Ib 436
consid. 2c/cc p. 445; 119 Ib 480 consid. 5a p. 483 ss; 118
Ib 26 consid. 5d p. 34 s.).
Parmi les mesures de limitation des nuisances
atmosphériques, le Plan de mesures OPair 2005 mentionne la limitation du nombre
de places de stationnement. Ainsi, il comprend une mesure AT 5 "Maîtrise
du stationnement privé" qui prévoit notamment ce qui suit:
"L'offre en places de
stationnement conditionne directement la génération de trafic et par conséquent
les nuisances occasionnées par les projets de construction (…). En effet
l'offre en stationnement à destination est l'un des facteurs qui détermine
l'utilisation ou non d'un véhicule privé (…). Le dimensionnement des parkings
constitue ainsi un aspect particulièrement sensible d'un projet quant à sa
compatibilité vis-à-vis du plan OPair.
Cette mesure consiste à appliquer
la norme VSS 640 290 (norme professionnelle reconnue par les tribunaux)
[aujourd'hui la norme VSS 40 281] pour le dimensionnement de l'offre en
stationnement des nouveaux projets et des nouvelles planifications dans le
périmètre du plan des mesures. La norme VSS 640 290 [aujourd'hui la norme VSS 40
281] établit un besoin limite en fonction de l'affectation et des activités
considérées, puis un besoin réduit en fonction de la qualité de la desserte en
transports publics de la zone concernée. La fourchette utilisée pour le calcul
des besoins réduits pourra être adaptée en fonction de l'agent énergétique
utilisé pour le chauffage, des performances thermiques des bâtiments, ainsi que
du contexte urbanistique (mixité des activités, habitat, stationnement à
proximité sur le domaine public, …). Une marge de manœuvre, qui inclut une
pesée des intérêts et la prise en compte de mesures d'accompagnement, est
laissée à l'appréciation des autorités en charge de l'application du plan
OPair.
L'application d'une politique de
stationnement basée sur la fourchette basse des besoins limites de la norme VSS
dans le périmètre du plan des mesures est une condition indispensable à un
transfert modal accru et constitue une mesure significative pour atteindre les
objectifs d'assainissement. En limitant les places commerciales et
professionnelles plutôt que celles liées à l'habitat, cette mesure ne doit pas
contrecarrer la politique des zones macarons et celle portant sur le
stationnement situé sur le domaine public. Le corollaire de cette mesure
consiste à l'établissement d'un plan qui présente la qualité de la desserte TP
existante et future.
Objectifs et effets attendus
Dissuader le stationnement, donc
le trafic, des pendulaires dans les centres en favorisant le transfert modal.
Inciter au renoncement à la
voiture pour certains déplacements, en complétant l'offre TP par une limitation
du stationnement à destination.
Garantir le stationnement des
habitants dans leur quartier pour éviter des déplacements inutiles.
Harmoniser les pratiques
communales dans le périmètre du plan des mesures, dans le respect de la
proportionnalité."
La mise en œuvre de la mesure AT 5 "Maîtrise
du stationnement privé" du Plan des mesures OPair 2005 implique ainsi
de vérifier la conformité des projets au regard de la norme VSS sur l'offre en
case de stationnement. Le Tribunal cantonal a jugé à de nombreuses reprises que
le Plan des mesures OPair 2005 déploie un effet juridique contraignant dans le
cadre de la procédure de demande de permis de construire. Ainsi, pour les
communes comprises dans son périmètre, le Plan des mesures OPair 2005, fondé
sur l’art. 44a LPE, constitue une base légale suffisante pour l'application de
la norme VSS concernée (CDAP AC.2014.0413 du 10 décembre 2019 consid. 4b/aa;
AC.2015.0200 du 9 janvier 2017 consid. 3a).
Quant au Plan des mesures OPair 2018, il comprend
une mesure MO-3 "Stationnement privé" qui prévoit notamment ce
qui suit:
"La mesure consiste à
dimensionner l'offre en stationnement des activités sur la base du taux minimum
(bas de la fourchette) de prise en compte des valeurs indicatives (besoin
limite) de la norme VSS en vigueur. Elle s'applique aussi bien au stade de
l'affectation qu'à celui de la construction. Cette pratique s'impose comme une
condition de base pour un transfert modal accru et constitue une mesure
indispensable pour atteindre les objectifs visés en matière de mobilité et
d'assainissement de l'air.
Dans le cas de projets ayant une
forte volonté de réduire encore le recours à l'automobile, les communes sont
libres d'autoriser des projets plus restrictifs que les normes VSS pour autant
que cela ne vienne pas perturber la gestion de l'offre en stationnement
public."
Sous le titre "Objectifs et effets attendus"
de cette mesure, le Plan des mesures OPair 2018 retient la réduction du trafic
des pendulaires durant les périodes de pointe et la promotion d'un report modal
vers les transports publics et la mobilité douce. Les communes mettent en œuvre
la mesure MO-3 en définissant l'offre en stationnement qui peut être autorisée,
en appliquant le bas de fourchette selon la norme VSS en vigueur pour les
nouveaux projets et en recensant progressivement l'offre en stationnement privé
(CDAP AC.2014.0413 précité consid. 4b/bb).
S'agissant de l'application concrète des normes VSS,
le Tribunal fédéral considère que, d'une manière générale, l'appréciation
d'intérêts publics supérieurs parfois contradictoires peut conduire à une offre
en cases de stationnement plus élevée ou plus faible que celle obtenue en
appliquant la norme (ATF 132 III 285 consid. 1.3 p. 288; TF 1C_90/2011 du 20
juillet 2011 consid. 4.2;1C_477/2009 du 17 juin 2009 consid. 5.3; CDAP
AC.2014.0413 précité consid. 4d; AC.2015.0200 précité consid. 3a).
b) Que ce soit dans sa teneur valable du 1er
décembre 2013 au 30 mars 2019 ou dans sa version applicable dès le 31 mars
2019, la norme VSS 40 281 (anciennement numérotée SN 640 281) prévoit que,
pour les affectations autres que le logement, l'offre en cases de stationnement
à mettre à disposition dépend du genre d'affectation, de ses valeurs
caractéristiques et du type de localisation (ch. 10.1, p. 11). La fourchette
entre le nombre minimal et le nombre maximal de cases de stationnement
nécessaires est estimée à partir des valeurs spécifiques indicatives figurant
dans le tableau 1 ("valeurs spécifiques indicatives pour l'offre en
cases de stationnement", pp. 14-15), pondérées selon les pourcentages
indiqués dans le tableau 3 ("offre en cases de stationnement en % des
valeurs indicatives selon le tableau 1", p. 16), en tenant compte du
type de localisation défini selon le tableau 2 ("distinction des types
de localisation", p. 16). A noter que la norme distingue cinq types de
localisation (A, B, C, D et E), qui dépendent de la "part de la
mobilité douce dans l'ensemble de la génération du trafic de personne"
et de la "fréquence des transports publics pondérée selon la desserte
des habitants pendant la période d'exploitation déterminante" (tableau
2). Pour chaque type de localisation, la norme prévoit le minimum et le maximum
de l'offre en cases de stationnement (tableau 3).
S’agissant de surfaces de bureaux (qui tombent dans les
"autres services" par opposition aux "services à
nombreuse clientèle"), le tableau 1 fait état d’une offre en cases de
stationnement de 2,0 pour le personnel et 0,5 pour les visiteurs, par 100 m2
de surface brute de plancher. Pour ce qui est des crèches et jardins d'enfants,
le même tableau prévoit une offre en cases de stationnement de 1,0 pour le
personnel et de 0,2 pour les visiteurs, par salle de classe. Selon le tableau
3, la pondération à appliquer pour la localisation C correspond à un minimum de
50% et à un maximum de 80%.
c) aa) En premier lieu, on exposera les calculs et
arguments des parties.
Dans leurs recours et déterminations
complémentaires, les recourantes ont présenté un calcul prenant en compte une
surface brute de plancher de 13'831 m2, entièrement affectée à des
surfaces de bureaux. Dans leurs observations finales, elles ont présenté un
autre calcul, prenant en considération une surface brute de plancher légèrement
inférieure (13'810,95 m2), pour partie affectée à des surfaces de
bureaux, et pour partie, au restaurant projeté. Dans les deux cas, les
recourantes ont retenu un type de localisation C pour le secteur concerné et se
sont octroyées un bonus "Minergie" équivalant à 10% de places
de stationnement supplémentaires, lié aux performances énergétiques des
bâtiments ECA nos 582a et 583a. Au terme de leurs calculs, elles
arrivent à un besoin minimal, respectivement, de 210 et 219 places de
stationnement. Elles font toutefois valoir que ce résultat chiffré (obtenu en
application de la norme VSS) ne serait pas à lui seul déterminant et qu'une
pesée globale des intérêts en présence - tenant compte des spécificités du site
et des impératifs de sécurité - conduirait à autoriser la création de
l'ensemble des places supplémentaires sollicitées, portant le nombre total de
places de stationnement à 233 pour les parcelles nos 741 et 742 (en
comptant les 210 places existantes). Dans un raisonnement subsidiaire, les
recourantes font valoir que, dans l’hypothèse où les places en cause ne
pourraient être autorisées au terme de la pesée des intérêts précitée, elles
devraient l’être à titre précaire, comme indiqué dans la synthèse CAMAC établie
en 2008. Elles rappellent à cet égard que les places supplémentaires admises à
ce titre (au nombre de 11 à 26) étaient liées à la qualité de la desserte en
transports publics, laquelle ne se serait pas améliorée depuis lors.
La DGMR, pour sa part, a pris en considération dans
son calcul une surface brute de plancher de 13'831 m2, entièrement
affectée à des surfaces de bureaux, ainsi qu'un type de localisation C. Elle a
précisé à cet égard que le type de localisation, tenant compte de la part de la
mobilité douce dans le trafic généré et de la fréquence des transports publics
pondérée selon la desserte des habitants, n'aurait pas évolué depuis le préavis
qu'elle avait émis en 2008. Sur la base de ces éléments et en excluant tout
bonus "Minergie", elle arrive à un résultat minimal de 173
places de stationnement et à la conclusion que les places sollicitées ne
correspondraient pas aux besoins des locaux existants.
L'autorité intimée, quant à elle, n’a pas présenté
de calcul détaillé, mais a estimé que la présente procédure devrait porter sur
le nombre et l’emplacement des places liées aux besoins croissants de la
crèche, à l’exclusion des éventuels besoins liés au restaurant projeté, qui
devraient être déterminés dans le cadre d’une autre procédure, prématurée à ce
stade. En outre, l'autorité intimée a exposé que la norme VSS applicable ne
serait pas d'une grande utilité pour déterminer l'offre en places de
stationnement pour la crèche, la notion de salle de classe à laquelle elle
faisait référence n'étant, à son sens, pas la meilleure. Enfin, quand bien même
elle s’est initialement dite opposée à la création de places de stationnement
supplémentaires, elle a toutefois indiqué, dans ses dernières déterminations,
que les nouvelles places de stationnement devraient être aménagées à
l’emplacement projeté sur la parcelle n° 742 entre les bâtiments, à l'exclusion
de toute création de places sur la parcelle n° 741 sur la gauche du chemin
en descendant.
bb) Au vu des arguments développés par les parties,
le tribunal examinera, tout d'abord, la question des affectations à retenir
dans le calcul du dimensionnement de l’offre en places de stationnement. A cet
égard, il n'est pas contesté que les bâtiments construits sur les parcelles nos
741.
et 742 abritent des surfaces de bureaux, ainsi qu'une crèche. En revanche,
l'éventuelle installation d'un restaurant dans le bâtiment ECA n° 583a semble
relever, à ce stade, essentiellement de l'intention des recourantes. En effet,
quand bien même elles ont indiqué, à l'occasion de l'inspection locale qui
s'est tenue au mois juin 2019, qu'un projet en ce sens serait en cours de
réalisation, elles n'ont pas démontré par la suite qu'il aurait avancé de
manière significative; en tout état, la production d’un plan du restaurant
projeté ne saurait être considérée comme suffisante à cet égard. En
conséquence, le restaurant qui pourrait, dans le futur, être aménagé dans le
bâtiment ECA n° 583a ne sera pas pris en compte - dans la présente cause - dans
le dimensionnement de l'offre en places de stationnement, étant précisé que les
recourantes restent libres de déposer, en temps voulu, une autre demande
portant sur la création de places de stationnement supplémentaires liées à
cette affectation. S’agissant des valeurs spécifiques indicatives, on se
fondera - aux fins du présent arrêt - sur les valeurs afférentes aux "autres
services" pour l'ensemble de la surface des bâtiments, comme l'ont
fait les recourantes; en effet, le dossier ne renseigne pas sur le nombre de
salles de classe dont "D.________" dispose, de sorte que le tribunal
n'est pas en mesure d'appliquer les valeurs spécifiques indicatives afférentes
aux crèches. On part de l'idée que cette manière de procéder ne désavantage pas
les recourantes.
Quant à la surface brute de plancher déterminante,
les parties ont évoqué des chiffres légèrement différents, à savoir 13'831 m2
et 13'810,95 m2. La différence entre ces chiffres est toutefois
suffisamment faible pour ne pas influencer le résultat du calcul, de sorte que
l'on peut retenir l'un ou l'autre.
Enfin, la DGMR a considéré qu'il convenait de
retenir un type de localisation C; en l'occurrence, le tribunal ne voit pas de
motifs de s'écarter de cette appréciation, qui n'est d'ailleurs pas contestée
par les autres parties. C'est ainsi un facteur de pondération correspondant à
un minimum de 50% et à un maximum de 80% de l'offre en cases de stationnement
définie selon les valeurs spécifiques indicatives qu'il convient d'appliquer
dans le cas d'espèce.
Sur la base de ces différents éléments, on arrive à
un besoin minimal de 173 places de stationnement et à un besoin maximal de 277.
A supposer que l’on tienne compte d’un bonus "Minergie" lié
aux performances énergétiques des bâtiments (équivalant à 10% de places
supplémentaires par rapport au besoin limite de la norme VSS 40 281), on
obtiendrait un résultat minimal de 208 places (210 selon la synthèse CAMAC de
2008).
Le site comportant déjà 210 places de stationnement
dans les parkings souterrains (auxquelles viennent s’ajouter six places en
extérieur, réalisées à titre précaire), il apparaît que les places existantes
couvrent entièrement les besoins en places de stationnement pour les parcelles
nos 741 et 742, tels que définis en application des normes VSS et du
Plan des mesures OPair (que ce soit dans sa version de 2005 ou 2018, puisque
les mesures AT-5 et MO-3 recommandent l'une et l'autre de retenir, en principe,
la fourchette basse des besoins limites). Or, ces instruments ne sauraient être
appliqués de manière schématique sans tenir compte, dans une mesure adéquate,
des circonstances locales; en effet, conformément à la jurisprudence précitée,
l’appréciation d’intérêts publics supérieurs parfois contradictoires peut
conduire à une offre en cases de stationnement plus élevée ou plus faible. Il
convient dès lors de déterminer si la décision attaquée - refusant d'autoriser
la création de places de stationnement supplémentaires - est soutenable, eu
égard aux intérêts en présence et aux particularités du cas d’espèce.
cc) A ce titre, comme on l’a vu, les recourantes évoquent
une situation sécuritaire problématique, sous l’angle du trafic et du
stationnement, en lien avec la présence de la crèche sur le site. En substance,
le nombre insuffisant de places de stationnement visiteurs en extérieur,
disponibles pour les utilisateurs de la crèche, provoquerait des déposes
désordonnées d'enfants, du stationnement hors cases, des mouvements de véhicules
liés à la recherche de places de stationnement et des manœuvres de voitures sur
la route d'accès, mettant en danger les usagers du site, en particulier les
parents et leurs jeunes enfants.
En l'occurrence, l'inspection locale a permis de
constater que le site ne compte effectivement que trois places de dépose-minute
en extérieur, situées sur la parcelle n° 741, du côté droit de la route d’accès
en descendant, depuis lesquelles il est possible de rejoindre, de manière
sécure, par une passerelle, le bâtiment sis sur la parcelle n° 742. Il a
également été constaté que l’ensemble des autres places (hormis trois places de
livraison) se trouve à l’intérieur des deux parkings souterrains fermés par des
barrières et n'est pas accessible aux parents. En outre, il a été observé que
le site ne compte qu’un seul accès, servant d’entrée et de sortie, qui doit
absorber l’entièreté du trafic. Par ailleurs, pendant le temps qu’a duré la
vision locale - soit un peu plus d’une heure, dans le créneau-horaire où les
parents amènent leurs enfants à la crèche - ce sont, à tout le moins, cinq
véhicules qui se sont garés hors de toute case sur la parcelle n° 742.
Ces constats, appréciés à la lumière des
explications des recourantes - et non contestées par l'autorité intimée -
permettent de retenir que le site ne comporte pas suffisamment de places visiteurs
accessibles aux parents, depuis lesquelles ils peuvent rejoindre la crèche en
toute sécurité. Il apparaît ainsi que la situation actuelle compromet la sécurité
des utilisateurs de la crèche, en particulier des enfants, ce qui n'est pas
acceptable et ne saurait perdurer.
dd) Contrairement à ce que soutient l'autorité
intimée, le problème de sécurité dont il est question ne peut être résolu par
une gestion différente des places de stationnement existantes, dès lors que
l’emplacement de celles-ci - à l'intérieur de parkings souterrains pour la
quasi intégralité d’entre elles - est tout simplement inapte à répondre aux
besoins des utilisateurs de la crèche. A cet égard, il est apparu aux membres
de la cour, qui ont été invités à se garer à l'intérieur du parking souterrain
sis sur la parcelle n° 742, que la configuration intérieure de ce parking et le
parcours à effectuer pour rejoindre les ascenseurs, puis la crèche, ne sont pas
dépourvus d’obstacles et de risques pour des parents accompagnés de jeunes
enfants (distance à parcourir le long des places de stationnement pour
rejoindre l’espace dans lequel se trouvent les ascenseurs, portes à ouvrir pour
accéder aux ascenseurs et différences de niveaux sur un même étage de parking).
La lecture des plans produits par les recourantes (pièces 21 à 25) permet de
constater que la conception du parking souterrain sis sur la parcelle no
741.
est similaire et donc également inapte à répondre aux besoins des parents.
Au demeurant, il convient de relever que les besoins
en places de stationnement visiteurs - liés à la présence de la crèche - ne
devraient pas diminuer dans un futur proche. En effet, rien n'indique qu'à
l'avenir les utilisateurs concernés recourront davantage aux transports publics
ou à la mobilité douce pour se rendre sur le site. Comme on l'a vu, la desserte
en transports publics n’est, pour le moment, que moyenne dans le secteur en
cause. Par ailleurs, la crèche est ouverte à tous, soit y compris aux enfants
de personnes ne travaillant pas sur le site en question; cela signifie qu’une
partie, à tout le moins, des parents se rendent sur le site pour y déposer
leurs enfants avant de repartir sur leur lieu de travail, ce qui tend à induire
des trajets en voiture. Enfin, l’affectation est en elle-même de nature à
impliquer des contraintes logistiques liées à la dépose de jeunes enfants
(poussettes, affaires de rechange pour la journée, etc.), lesquelles requièrent
également un accès en voiture.
Au vu des développements qui précèdent, il apparaît
que le problème de sécurité en cause ne peut être résolu que par la création de
places de stationnement visiteurs supplémentaires en extérieur, destinées aux
utilisateurs de la crèche, et permettant d’accéder à celle-ci de manière sécure.
En d'autres termes, la pesée des intérêts en présence - qui commande en
l'occurrence d’accorder une importance particulière à la sécurité des parents
et des enfants - doit conduire à autoriser l'aménagement de telles places. Il
se justifie ainsi, dans le cas d’espèce, d’autoriser une offre en cases de
stationnement un peu plus élevée que celle correspondant au bas de la
fourchette obtenue en application des normes VSS et du Plan des mesures OPair
(que ce soit dans sa version de 2005 ou de 2018).
ee) En dernier lieu, il convient d'examiner si les
places de stationnement, telles que prévues par le projet litigieux,
permettraient de résoudre le problème de sécurité constaté.
Selon les plans produits, il est prévu de créer 15 places
sur la parcelle n° 741, perpendiculairement à la route d'accès, dans la bande
herbeuse sise au-delà du trottoir sur la gauche en descendant en direction de
la parcelle n° 742, et 8 sur la parcelle n° 742, à cheval entre le chemin
d'accès - se terminant sans issue à cet endroit - et la bande herbeuse (cf.
schéma, infra let. D).
S'agissant de l'emplacement sis sur la parcelle n°
741, le tribunal a constaté, lors de la vision locale, que la route d'accès est
bordée d'un trottoir du côté où les places de stationnement sont prévues. La
création de places de stationnement à cet endroit impliquerait que les
véhicules qui se gareraient dans ces places devraient nécessairement manœuvrer
à la hauteur du trottoir et traverser celui-ci pour accéder auxdites places -
coupant ainsi la route aux éventuels piétons - et sortir desdites places en
marche arrière, avec une visibilité restreinte sur le trottoir et la route. Dans
ces conditions, il apparaît que la création de places visiteurs à cet endroit
ne permettrait manifestement pas d’améliorer la sécurité du site - au contraire
- et qu'elle gênerait au demeurant le trafic, impliquant des manœuvres sur la
route, qui constitue l’unique accès au site. En outre, les places projetées
seraient tangentes à la couronne du cèdre et proches du séquoia situés de ce
même côté de la route, comme constaté lors de l’inspection locale. Au vu de ces
éléments, il convient de retenir que la position de l'autorité intimée - selon
laquelle l'emplacement choisi sur la parcelle n° 741 ne serait pas adéquat - ne
prête pas le flanc à la critique. Ce premier emplacement doit dès lors être
écarté.
Pour ce qui est de l'emplacement sis sur la parcelle
n° 742, l'inspection locale a permis de constater qu'il s'agit d'un espace sis
à l'écart du trafic, qui permet de manœuvrer sans mettre les piétons en danger
et d’accéder en toute sécurité à la crèche par le chemin piétonnier marqué en
gris longeant le bâtiment ECA n° 582a. La création de places de stationnement
visiteurs à cet endroit permettrait ainsi de résoudre le problème de sécurité
évoqué, en rendant l'accès au site - et en particulier à la crèche - plus sûre.
Dans ces circonstances, on retiendra que la décision attaquée - en tant qu'elle
refuse d'autoriser les places de stationnement projetées sur la parcelle n° 742
- n'est pas soutenable, en ce sens qu'elle n'accorde pas un poids suffisant à
la sécurité des utilisateurs de la crèche. L'autorité intimée l'a du reste
implicitement reconnu au cours de la procédure, puisqu'elle a indiqué dans ses
dernières déterminations que, pour l'essentiel, les nouvelles places de
stationnement devraient être créées entre les bâtiments sis sur les parcelles nos
741.
et 742.
ff) Le dossier ne contenant que peu d'informations
relatives aux spécificités de la crèche (nombre de places disponibles au sein
de celle-ci, nombre d'enfants accueillis, créneaux horaires dans lesquels les
parents déposent et viennent rechercher leurs enfants, etc.), le tribunal n'est
pas en mesure de réformer la décision attaquée et de statuer sur le nombre de
places de stationnement visiteurs à autoriser à l'emplacement retenu sur la
parcelle n° 742. Il n'appartient par ailleurs pas à la CDAP d'instruire ce point
comme s'il était l'autorité de première instance, de sorte que la cause sera
renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle complète l'instruction et qu'elle
rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.
5.
Il découle de ce qui précède que le recours doit être partiellement
admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité
intimée pour instruction complémentaire. Compte tenu de l'issue du litige, les
recourantes supporteront des frais de justice légèrement réduits (art. 49, 51,
52, 91 et 99 LPA-VD). Les dépens sont compensés (art. 56, 91 et 99 LPA-VD).
Dispositif
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La
décision de la Municipalité de Tolochenaz du 22 octobre 2018, refusant
d'autoriser la construction de 23 nouvelles places de stationnement sur les
parcelles nos 741 et 742, est annulée.
III. Le
dossier de la cause est renvoyé à la Municipalité de Tolochenaz pour
instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
IV. Un
émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 novembre 2020
La présidente: La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.