CDAP - AC.2019.0238 - 2020-02-14 - A.________/Municipalité de Montreux

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 février 2020

Composition

M. François Kart, président; M. André Jomini, juge, M. Antoine Thélin, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourant

A.________,

à Clarens, représenté par Me Alexandre REIL,

avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Montreux, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à

Lausanne.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ Municipalité de Montreux (déni de

justice)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ a acquis en 2003 l’ancienne parcelle 5'426 de la Commune de

Montreux, d’une surface totale de 7'143 m2.

Le 12 octobre 2007, A.________ a obtenu de la Municipalité

de Montreux (ci-après: la municipalité) un permis de construire quatre maisons

familiales (désignées maisons A, B, C et D) et des garages semi-enterrés sur

l’ancienne parcelle 5426.

A.________ a fractionné la parcelle 5426 en date du

18 mars 2009. Il est resté propriétaire d’une surface de 4’376 m2,

devenue la parcelle 12'593, comprenant le projet de bâtiment D. Le solde de la

parcelle 5'426, d'une superficie de 2’759 m2, englobant les projets

des maisons familiales A, B et C, a été vendu à un tiers.

Le projet de construction sur la parcelle 12'593 a

fait l'objet de plusieurs procédures devant la CDAP, dont une a été pendante du

14 mars 2018 au 30 août 2019 (modifications du projet).

B. Les

parcelles 5'426 et 12'593 étaient colloquées en zone de faible

densité au sens des art. 33 ss du règlement sur le plan d'affectation

et la police des constructions (ci-après: RPE) de la Commune de Montreux, entré

en vigueur le 15 décembre 1972. Selon l'art. 38 RPE, la surface

bâtie ne pouvait excéder 1/8 de la surface de la parcelle pour les bâtiments

comportant deux étages sous la corniche et 1/6 dans les autres cas.

Le 18 mars 2009, une mention "Restriction

LATC" a été inscrite au registre foncier sur les parcelles 5'426 et 12'593

(ID 018-2009/000339), afin de permettre l'édification sur la parcelle 5'426 des

trois maisons familiales projetées (surface bâtie de 396.88 m2). Elle indique

ce qui suit:

"afin de respecter les

dispositions réglementaires (art. 38 du RPE, traitant du rapport entre la

surface bâtie et la surface de la parcelle), il est prévu qu'une surface de

3'175 m² soit portée en déduction de celle de la parcelle 12593 et prise

en considération pour celle de la parcelle 5426.

Dans la mesure où les règles en

vigueur seraient allégées, le propriétaire d'une parcelle frappée de mention

peut demander la révision de celle-ci".

C. La Commune de Montreux a entrepris

l'élaboration d'un nouveau plan général d'affectation (ci-après:

PGA). Des enquêtes publiques ont été organisées sur cet objet du 20 avril au 21

mai 2007, du 4 septembre au 3 octobre 2013 et du 3 juin au 4 juillet 2016. Ces

deux dernières enquêtes - suite à l'approbation préalable du département

cantonal compétent en date des 10 juin 2015 et 10 janvier 2017 - ont suscité

des recours dont certains ont été admis par la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP) dans le courant de l'année 2018. Certaines

de ces procédures se poursuivent actuellement devant le Tribunal fédéral.

Selon la publication effectuée par le Service du développement

territorial dans la Feuille des avis officiels du 25 janvier 2019 (page 10), le

nouveau plan général d'affectation (territoire urbanisé) est entré en vigueur

le 21 mars 2018, avec diverses exceptions correspondant notamment aux arrêts de

la Cour de droit administratif et public.

Dans le nouveau PGA, les parcelles 5'426 et 12'593

sont colloquées en zone de coteau B. Selon l'art. 9.7 du règlement relatif au

PGA (RPGA), dans la zone de coteau B, l'indice d'occupation du sol (IOS) ne

peut excéder 0.17 (ce qui équivaut à peu près à un coefficient de 1/6).

D. Le 7 février 2019, A.________ a déposé une

demande auprès de la municipalité afin que la "mention restriction LATC"

sur sa parcelle soit révisée en ce sens qu'elle soit réduite de 3'175 m2

à 1'605 m2. Il a fondé sa demande sur l'entrée en vigueur du nouveau

règlement, en expliquant que, sous l'ancien règlement, la parcelle 5'426

bénéficiait d'une surface bâtie de 741.75 m2 soit: (2'759 + 3'175) /

8. Compte tenu du nouveau règlement applicable et de l'IOS de 0.17, la surface

de terrain nécessaire pour une surface bâtie de 741.75 m2 était égale

à 4'364 m2 (741.75/0.17). Compte tenu de la surface de la parcelle 5'426

de 2'759 m2, la parcelle 12'593 ne devait plus être grevée qu'à

hauteur de 1'605 m2 (4'364 - 2'759). Ainsi, la mention restriction

LATC pouvait être réduite de 3'175 à 1'605 m2.

Le 13 février 2019, la municipalité a informé le

requérant que sa demande serait traitée prochainement.

N'ayant pas reçu de nouvelles, A.________ a relancé

la municipalité par courrier du 15 mars 2019 et requis qu'il lui soit indiqué

dans quel délai il serait statué.

Le 21 mars 2019, la municipalité l'a informé qu'elle

était en train de faire les analyses nécessaires pour répondre à la demande et

que des nouvelles lui parviendraient prochainement.

Etant sans nouvelles, en date du 18 juin 2019, A.________

a imparti un délai au 15 juillet 2019 à la municipalité pour donner une suite à

sa demande, faute de quoi il se verrait obligé de saisir les autorités

judiciaires.

Le 21 juin 2019, la municipalité a répondu avec un

courrier dont le contenu était identique à celui du 21 mars 2019.

Le 15 juillet 2019, elle a informé A.________

qu'elle souhaitait attendre la fin de la procédure de recours, pendante devant

la CDAP, en lien avec son projet de construction sur la parcelle 12'593, dans

la mesure où elle considérait que l'issue du recours pourrait avoir une

incidence sur le calcul des surfaces bâties.

Par courrier du 17 juillet 2019, A.________ a exposé

à la municipalité qu'à son avis, l'issue de la procédure en suspens n'avait pas

d'incidence sur sa demande. En effet, le recours auquel la municipalité se

référait avait pour objet le calcul des surfaces bâties sur la parcelle 12'593,

alors que la demande concernait uniquement le calcul visant à modifier la

restriction du droit à bâtir pour l'adapter à la nouvelle législation sans

égard aux surfaces bâties.

A.________ a imparti à la municipalité un ultime

délai au 24 juillet 2019 pour se déterminer, sauf quoi les autorités judiciaires

seraient saisies.

Le 29 juillet 2019, le conseil de la municipalité a

informé A.________ qu'il transmettait

sa lettre du 17 juillet à sa mandante qui ferait prochainement part de ses

déterminations. Le 5 août 2019, il lui a annoncé qu'en raison de la période

estivale, la municipalité ne siégerait qu'à partir du 23 août suivant de sorte

qu'il ne pouvait pas lui donner des nouvelles avant fin août/début septembre

2019.

B.

Le 14 août 2019, A.________ a interjeté un recours pour déni de justice devant

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en formulant

les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens:

"I. Le

recours est admis.

Principalement

II. La mention « restriction LATC » de la

parcelle no 12'593 de la commune de Montreux est rectifiée en ce sens qu'elle

est réduite de 3'175 m2 à 1'605 m2.

Subsidiairement

III. La cause est renvoyée à la Municipalité

de la commune de Montreux, cette dernière étant invitée à statuer sur la

requête de A.________ du 7 février 2019 dans les trente

jours dès la notification de l'arrêt à intervenir".

Le recourant souligne qu'il attend une réponse

depuis plus de six mois. En outre, l'argument invoqué récemment selon lequel il

faudrait attendre la fin de la procédure de recours relative au projet de

construction sur la parcelle 12'593, pendante devant la CDAP, avant de statuer

sur sa demande n'est pas pertinent. Le motif invoqué ne peut ainsi justifier le

retard à traiter la demande. Le comportement de l'autorité intimée doit dès

lors être considéré comme étant constitutif d'un déni de justice formel.

C.

Le 30 août 2019, la CDAP a rendu son arrêt dans la cause relative à la

modification du projet de construction sur la parcelle 12'593 (affaire

AC.2018.0105). Ledit arrêt retient notamment ce qui suit à son consid. 3:

"Il n'y a donc pas lieu

d'examiner l'application du nouveau PGA, ni de déterminer quel pourrait être

l'effet de sa nouvelle réglementation sur la mention inscrite au registre

foncier sur les parcelles 5426 et 12593, dont le texte prévoit que le

propriétaire d'une parcelle frappée de mention peut demander la révision de

celle-ci si les règles en vigueur sont allégées. Une telle révision n'a pas été

opérée en l'état".

D.

Le 17 octobre 2019, après une demande de prolongation de délai, la

municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours avec

suite de frais et dépens. Elle expose que, si elle n'a pas rendu de décision,

c'est parce que le recourant a multiplié les recours s'agissant de la parcelle

12'593 et parce que quatre recours sont pendants au Tribunal fédéral contre le

nouveau PGA. Elle relève aussi qu'un droit d'emption en faveur d'un tiers a été

inscrit au registre foncier et souhaite connaître les intentions du recourant

quant à une éventuelle vente de la parcelle, qui pourrait rendre sans objet le

recours déposé.

Le recourant a produit des déterminations

complémentaires le 11 novembre 2019. Concernant le droit d'emption, il indique

notamment qu'il est valable jusqu'au 15 janvier 2025, de sorte que la question

du transfert immédiat de la parcelle n'entre pas en ligne de compte. Pour le

reste, il reproche essentiellement à l'autorité intimée sa mauvaise foi pour avoir

invoqué successivement divers motifs dilatoires, sans incidence sur la présente

procédure.

Le 2 décembre 2019, l'autorité intimée a indiqué

qu'elle considérait comme judicieux de maintenir la demande du recourant en

suspens jusqu'à ce que le Tribunal fédéral ait statué sur les recours dirigés

contre le nouveau PGA. A défaut, elle ne rendrait qu'une décision négative.

Le 12 décembre 2019, le recourant a demandé que soit

ordonnée la production par l'autorité intimée des jugements de la CDAP qui

feraient l'objet d'un recours au Tribunal fédéral. Le 13 décembre 2019, le juge

instructeur a indiqué aux parties qu’il ne serait en l’état pas donné suite à

cette demande, l’information n’apparaissant pas déterminante.

Le 20 décembre 2019, le recourant, se référant au courrier

de l’autorité intimée du 2 décembre 2019 qui déclarait ne vouloir rendre qu’une

décision négative, a souligné qu’il appartiendrait à la CDAP de statuer non

seulement sur la question du déni de justice, mais également sur la question de

fond.

Considérants

1.

a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et

décisions sur recours rendues par les autorités administratives (art. 92 al. 1

de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV

173.36]). Il peut aussi être saisi d’un recours contre l’absence de décision,

lorsque l’autorité tarde à statuer ou refuse de le faire (art. 74 al. 2 LPA-VD,

applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD).

Pour que le Tribunal entre en matière sur un recours

pour déni de justice, il faut que le recourant ait requis l’autorité inférieure

d’agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu’il existe un

droit au prononcé de la décision et que le recourant dispose de la qualité de

partie dans la procédure (ATF 130 II 521 consid. 2.5 et 2.8; arrêt TF

1B_89/2018 du 20 mars 2018 consid. 2; ég. arrêts CDAP PS.2018.0024 du 26 avril

2018.

consid. 1 et GE.2017.0039 du 4 septembre 2017 consid. 1b/aa et les

références citées).

b) En l'espèce, le recourant a à plusieurs reprises

requis de l’autorité intimée qu’elle rende une décision formelle en rapport

avec sa requête, lui impartissant en dernier lieu un délai au 15, puis au 24

juillet 2019, à défaut de quoi il déposerait un recours pour déni de justice

formel. Dans ces conditions, l'autorité intimée a été requise d'agir et aurait

dû, dans la mesure où cette compétence lui appartenait, rendre une décision

formelle. Par ailleurs, le recourant disposait d'un droit à ce qu'il soit

statué sur sa demande relative au transfert de droits à bâtir (cf. art. 962 du

Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210]) et revêtait indéniablement

la qualité de partie puisqu'il était – et demeure – directement touché en tant

que propriétaire de la parcelle 12’593. L’autorité relève qu’il serait

intéressant de connaître les intentions du recourant quant à une éventuelle

vente de sa parcelle. Cela n’apparaît toutefois pas déterminant dès lors que le

recourant est en l’état propriétaire et qu’il a, à ce titre, intérêt à voir sa

requête traitée, d’autant plus que la réponse à cette question peut avoir,

comme il le relève, un effet sur le prix de vente. Il convient par conséquent

d'entrer en matière sur le recours.

2.

a) L'art. 74 al. 2 LPA-VD dispose que l'absence de décision peut faire

l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. Selon l'art. 29 al. 1 de Constitution fédérale de la Confédération suisse

du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), toute personne a droit, dans une

procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée

équitablement et jugée dans un délai raisonnable (principe de célérité). Cette

garantie constitutionnelle est violée lorsque l'autorité refuse de statuer dans

une cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits alors qu'elle

devrait s'en saisir; il en va de même si elle tarde à rendre la décision qu'il

lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que

la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font

apparaître comme raisonnable (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et arrêts CDAP GE.2017.0147

du 9 novembre 2017 consid. 1b, PS.2017.0015 du 21 juillet 2017

consid. 1a et AC.2016.0245 du 22 mars 2017 consid. 1a).

b) Selon l'art. 42 al. 1 let. c

LPA-VD, la décision contient l'indication des faits, des règles juridiques et

des motifs sur lesquels elle s'appuie. Quant au droit d'être entendu

prévu par les art. 29 al. 2 Cst., il implique notamment pour l'autorité

l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre

et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse

exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les

motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à

ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et

l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation

d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués

par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des

questions décisives pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1, 137 II 266 consid. 3.2, 136 I 229 consid. 5.2,

134.

I 83 consid. 4.1). Par ailleurs, pour autant qu'elle ne soit pas d'une

gravité particulière, la violation du droit d'être entendu commise en première

instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans

la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un

plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2, 135 I

279.

consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2, 132 V 387 consid. 5.1, 130 II 530

consid. 7.3).

c) En l'espèce, on l’a vu, le recourant a à

plusieurs reprises requis de l’autorité intimée qu’elle rende une décision

formelle en rapport avec sa requête, lui impartissant en dernier lieu un délai

au 15, puis au 24 juillet 2019, à défaut de quoi il déposerait un recours pour

déni de justice formel. L’autorité a tout d’abord répondu qu’elle prenait le

temps d’analyser la question, mais elle n’a pas précisé quels éléments devaient

être analysés. Elle a ensuite dit qu’elle attendait la fin de la procédure en

cours devant la CDAP. Celle-ci a été terminée le 30 août 2019. Ultérieurement,

dans le cadre de la réponse au présent recours, l’autorité intimée a justifié

sa position par deux nouveaux arguments, d’une part, par le fait que le

recourant aurait multiplié les recours s’agissant d’aménagements en cours sur

sa parcelle et, d’autre part, par le fait que quatre recours sont pendants

devant le Tribunal fédéral en ce qui concerne le nouveau PGA de Montreux. Pour

ce qui concerne le premier argument, il ne ressort pas du dossier, et

l’autorité intimée ne le soutient d’ailleurs pas non plus, que les autres

recours déposés par le recourant devaient nécessairement avoir été tranchés

pour que l’autorité intimée puisse statuer sur la question du transfert des

droits à bâtir. Au surplus, ces affaires semblent avoir été liquidées. On ne

voit dès lors pas en quoi elles empêchaient l’autorité intimée de statuer.

Au sujet des quatre recours pendants devant le

Tribunal fédéral, l’autorité intimée n'explique pas en quoi ils seraient susceptibles

de mettre en cause l'inclusion des parcelles 5'246 et 12'593 dans la zone de

coteau B et l'application à ces parcelles de l'art. 9.7 du nouveau RPGA.

Il n'est pas exclu qu'il s'agisse d'un élément pertinent en ce qui concerne l’analyse

des droits à bâtir qui doivent être transférés de la parcelle12'593 à la

parcelle 5'246 et, partant, la teneur que doit avoir la mention

"Restriction LATC" litigieuse. Au vu du dossier, le Tribunal de céans

n'est toutefois pas en mesure le vérifier, aucun des courriers adressés au

recourant ne contenant d'indication à ce sujet. L'autorité intimée n'a pas non

plus saisi l'occasion de l'échange d'écritures pour amener des précisions à ce propos.

Il ressort de ce qui précède, premièrement, que

l'autorité intimée s'est refusée à statuer. Elle aurait pu rendre une décision

négative ou une décision de suspension, munie des voies de droits, mais ne

pouvait pas simplement refuser de rendre une décision. En second lieu, il faut

constater que les arguments soulevés par l’autorité intimée, qui sont soit non

pertinents soit imprécis, ne permettent pas de justifier son refus de statuer.

C'est ainsi à juste titre que le recourant se plaint d’un déni de justice.

3.

a) Le recours pour déni de justice formel ne porte que sur la prétention

de l’intéressé à obtenir une décision. L’admission du recours implique par

conséquent en principe uniquement que le dossier est retourné à l’autorité avec

une invitation à statuer dans les meilleurs délais. En l’occurrence toutefois, l’autorité

intimée a indiqué, postérieurement au dépôt du recours, qu’elle entendait ne

rendre qu’une décision négative tant que le Tribunal fédéral n’aurait pas

statué sur les recours pendant par devant lui concernant le nouveau PGA. Au vu

de ce qui a été exposé ci-avant, il convient par conséquent de préciser qu'il

appartiendra à l'autorité intimée d'examiner et d'exposer dans sa décision en

quoi les recours déposés au Tribunal fédéral sont susceptibles d'entraîner une

modification de l'art. 9.7 RPGA. Si les recours ne sont pas susceptibles

d'entraîner une telle modification, il apparaît que l'autorité intimée devra

donner suite à la requête du recourant.

b) Il résulte de ce qui précède que le recours doit

être admis et le dossier retourné à la municipalité afin qu’elle statue sans

délai sur la requête du recourant. Les frais de justice doivent mis à la charge

de la Commune de Montreux, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celle-ci

devra également verser des dépens - dont le montant est arrêté à 2'000 fr.

- au recourant, qui a mandaté un avocat pour défendre ses intérêts (art. 55

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La cause est renvoyée à la Commune de Montreux afin qu’elle statue sans

délai sur la requête déposée par A.________ le 7 février 2019, aux conditions

énoncées au consid. 3a.

III.

Un émolument de justice de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge

de la Commune de Montreux.

IV.

La Commune de Montreux versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux

mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 14 février 2020

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.