CDAP - AC.2019.0247 - 2020-04-28 - A._____, B._____/Municipalité de Syens

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 avril 2020

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Gilles Giraud et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Jérôme Gurtner, greffier.

Recourants

1.

A.________ à ********,

2.

B.________ à ********

tous deux représentés par Me Stéphane VOISARD

et Me Maxime ROCAFORT, avocats à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Syens,

représentée par Me Marc-Olivier BESSE, avocat à

Lausanne,

Objet

permis de construire

Recours A.________ et B.________ c/ lettre de la

Municipalité de Syens du 27 juin 2019 relative à une demande de changement

d'affectation du lot n° 5 de la PPE sise sur la parcelle n° 209 du cadastre

communal

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ et B.________ sont copropriétaires de la part de propriété

par étages constituant le lot n° 5 (bâtiment ECA n° 78) sise sur la

parcelle n° 209 du cadastre de la Municipalité de Syens, au lieu-dit "Aux

Moulins de Bressonnaz".

D'une surface de 3'997 m2, la parcelle n°

209 comprend deux bâtiments, soit une habitation d'une surface de 200 m2

(bâtiment ECA n° 76) et une habitation et un garage d'une surface de 300 m2

(bâtiment ECA n° 78), le reste étant constitué d'un jardin de 1'566 m2,

d'une forêt de 1'160 m2, d'un accès et d'une place privée de 771 m2.

La parcelle est colloquée en zone village ("ZOV") selon le plan

général d'affectation (PGA) et le règlement du plan général d'affectation de la

Municipalité de Syens (RGPA), approuvé par le conseil d'Etat le 22 septembre

1989.

Par acte notarié du 19 juin 2014, la parcelle n° 209

de la Municipalité de Syens et ses constructions ont été soumises au régime de

la propriété par étages. Seize lots ont été constitués. Le bâtiment ECA n° 76 a

été divisé en quatre lots (quatre appartements), le bâtiment

ECA n° 78 en six lots (cinq appartements et un bureau), les six

autres lots abritant des garages. Le lot n° 5, propriété de A.________ et

B.________, est destiné à une affectation commerciale, soit un bureau.

B.

Le 23 février 2018, dans le cadre de l'obtention des permis d'habiter,

le Bureau technique de la Commune de Moudon a effectué une visite des bâtiments

ECA n° 76 et 78 situés sur la parcelle n° 209 de la Municipalité de

Syens. Il ressort du rapport établi le jour même ce qui suit:

"Une visite de la parcelle citée en titre a été faite le 23

février 2018. Il était indispensable aux représentants de la Commune de Syens

de faire un état des lieux, avec les constructeurs et gérant de l'immobilier,

pour la délivrance officielle du permis d'habiter.

Un disfonctionnement voire

une faute grave est apparue lors de la visite du Lot N° 5 au rez-de-chaussée du

bâtiment ECA N° 78.

La mise à l'enquête ainsi

que les plans concernant la transformation dudit bâtiment mentionnaient, à cet

endroit, un bureau.

Le bureau exigé par le

règlement communal, et connu des membres présents, n'existe pas ! Bien

sûr, les murs, les pièces et les volumes sont existants et représentent

effectivement le lot N° 5 au rez-de-chaussée.

La commission a donc pu

découvrir un appartement en lieu et place dudit bureau. En effet, bon nombre

d'affaires personnelles, tant d'adulte que d'enfant étaient présentes, lits,

armoires, accessoires d'hygiène, garde-robe, jouets, etc. mais aucun hall

d'accueil, bureau, secrétariat ou armoire à archives.

La construction répond

par son organisation au règlement mais pas son affectation.

Il était admis, selon la

mise à l'enquête et le permis de construire que seuls 5 (cinq) appartements (lots

N° 6-7-8-9-10) prenaient place dans cette construction, le sixième lot (lot N°

5) au rez-de-chaussée accueillait un bureau.

Le Soussigné invite

l'Autorité communale à réagir à cet état de fait. La Municipalité ne peut, dès

lors, accepter cette manière de faire, surtout, comme dit plus haut, que tant

les constructeurs que les vendeurs étaient au courant et avaient donné

l'information aux acheteurs."

C.

Le 20 juillet 2018, la Municipalité de Syens s'est adressée à Me

Rocafort, mandataire de A.________ et B.________, pour l'informer qu'elle avait

pris connaissance que ses mandants avaient à nouveau loué leur lot à des tiers

qui y résidaient ordinairement et ne l'utilisaient pas comme bureau. Dans ces

conditions, la Municipalité a imparti aux époux A.________ et B.________ un

délai au 31 août 2018 pour qu'ils rendent leur lot conforme à son affectation,

soit un bureau.

A la demande du conseil précité, une séance de Bons

offices s'est déroulée le 18 février 2019 devant le Préfet du district du

Jura-Nord vaudois, sans succès.

D.

Le 12 mars 2019, Me Rocafort a adressé à la Municipalité de Syens une

lettre à teneur de laquelle il sollicitait, pour le compte de ses mandants, une

autorisation municipale d'affecter en logement d'habitation l'immeuble de ses

clients actuellement destiné au commerce.

Le 21 mai 2019, le conseil précité a complété son

précédent courrier à l'intention de la Municipalité de Syens. Il a en

particulier ajouté ce qui suit:

"Selon la

jurisprudence, en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un

changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changements

significatifs du point de vue de la planification (c'est-à-dire de

l'affectation définie par l'autorité de planification) (ATF 113 Ib 219, consid.

4d; AC.2010.0174, consid. 2a).

En l'espèce, le changement

d'affectation du lot n° 5 des époux A.________ et B.________, actuellement

destiné à un usage commercial, en logement d'habitation n'engendrerait aucun

changement significatif du point de vue de la planification. Afin d'éviter des

répétitions, je vous renvoie à mon courrier (sic) 12 mars 2019 et plus

particulièrement à son annexe.

Cela étant, je me permets

toutefois de rappeler les points suivants:

la parcelle de base n° 209

de la commune de Syens est sise dans la zone village;

le changement d'affectation

du lot n° 5 des époux A.________ et B.________ ne contreviendrait pas au quota

indiqué à l'art. 2.1 PGA;

le changement d'affectation

du lot n° 5 n'impliquerait aucun travaux; au demeurant

les copropriétaires ont

accepté le changement d'affectation du lot n° 5. En effet, l'art. 10 in

fine du règlement de propriété par étages s'interprète de la manière suivante:

le changement d'affectation de local commercial à habitation d'un lot est

d'ores et déjà autorisé par ledit règlement (auquel tous les copropriétaires

ont adhéré), sans en passer par une assemblée générale des propriétaires

d'étages. Cette clause traduit ainsi la volonté des copropriétaires d'avoir une

procédure de changement d'affectation "facilitée" (annexe 1).

Pour le surplus, il

apparaît que lorsqu'un logement a été créé dans des locaux qui n'étaient

précédemment pas voués à l'habitation, il peut changer d'affectation sans être

soumis à autorisation, à condition que ce changement intervienne dans les dix

ans suivant sa création. Le propriétaire à (sic) uniquement l'obligation

d'annoncer le changement d'affectation à la commune [adresse internet omise].

Or, en l'espèce, les travaux effectués sur la parcelle de base n° 209 ont été

achevés le 30 novembre 2015 soit, il y a moins de dix ans.

Il semblerait donc

qu'aucune autorisation formelle (sic) soit requise pour procéder au changement

d'affectation du lot n° 5 des époux A.________ et B.________ en logement

d'habitation.

Au vu de ce qui précède,

mes mandants vous saurais (sic) gré de bien vouloir:

Principalement:

constater que le changement

d'affectation du lot n° 5, parcelle de base n° 209 sise à Moulins de Bressonaz

n° 2, 1510 Syens, actuellement destiné à un usage commercial, en logement

d'habitation n'est soumis à aucune autorisation; partant,

constater le changement d'affectation

du lot n° 5, parcelle de base n° 209 sise à Moulins de Bressonnaz n° 2, 1510

Syens, actuellement destiné à un usage commercial, en logement d'habitation.

Subsidiairement:

autoriser le changement d'affectation

du lot n° 5, parcelle de base n° 209 sise à Moulins de Bressonnaz n° 2, 1510

Syens, actuellement destiné à un usage commercial, en logement d'habitation.

[…] ".

Le conseil des recourants a joint à son envoi un

extrait du règlement d’administration et d’utilisation de la PPE Aux Moulins de

Bressonnaz.

E.

Le 27 juin 2019, la Municipalité de Syens a adressé la lettre suivante

au conseil précité:

"Maître,

Nous faisons suite à vos

courriers des 12 mars et 21 mai 2019.

Nous vous confirmons que le

changement d’affectation requis nécessite la délivrance d’une autorisation de

construire.

En l'état, la demande que

vous avez formulée ne satisfait pas aux exigences légales (voir notamment art.

73 RLATC).

Cela étant, nous relevons

d'emblée qu'un changement d'affectation en logement des locaux commerciaux

propriété de vos mandants contreviendrait à l'article 2.1 du règlement du plan

général d'affectation (RPGA). Selon cette disposition, le nombre maximum de

logements par bâtiment ou groupe de bâtiments ne peut excéder cinq unités. Or

l'immeuble dans lequel sont situés les locaux de vos mandants compte déjà cinq

unités de logement.

De plus, aucune dérogation

ne saurait être octroyée (art. 11 RPGA).

Dès lors, si vos mandants

déposent une demande de changement d'affectation en bonne et due forme,

celle-ci sera refusée.

[…]".

Cette lettre ne comportait aucune indication quant à

une éventuelle voie de recours.

F.

Agissant par acte du 21 août 2019, déposé par l'intermédiaire de

Me Stéphane Voisard et Me Maxime Rocafort, les époux A.________ et

B.________ (ci-après: les recourants) ont formé recours auprès de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) à

l'encontre de la "décision" du 27 juin 2019 précitée.

Les recourants ont conclu, préalablement, à

l'annulation de la décision rendue le 27 juin 2019 par la Commune de Syens. Ils

ont par ailleurs conclu, principalement, à ce qu'il soit ordonné à la Commune

de Syens d’autoriser le changement d'affectation du lot n° 5 de la parcelle

n° 219 (recte : 209) et de le convertir en logement

d'habitation et, subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée à la Commune

de Syens pour nouvelle décision sur le changement d'affectation du lot n° 5 de

la parcelle n° 219 (recte : 209) et de le convertir en logement

d'habitation.

Dans sa réponse du 18 novembre 2019, la Municipalité

de Syens, par l'intermédiaire de son conseil, a conclu, principalement, à

l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet.

Le 25 novembre 2019, l'autorité intimée a transmis

une copie du plan général d'affectation de la Commune de Syens et de son

règlement.

Les recourants ont répliqué le 11 décembre 2019.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Les recourants se plaignent d’un refus de la Municipalité d’autoriser un

changement d’affectation de leur bien foncier. Ils demandent l’annulation de la

lettre du 27 juin 2019 qu’ils qualifient de décision. La Municipalité conteste

cette qualification.

a) La procédure du recours de droit administratif au

Tribunal cantonal est réglée aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). L'art. 92 al. 1 LPA-VD dispose

que ce recours est ouvert contre les décisions et décisions sur recours rendues

par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre

autorité pour en connaître. Selon la doctrine, la notion de décision présente

deux acceptions, l'une matérielle et l'autre formelle (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, Les actes administratifs

et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.8.1).

Matériellement, la notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. Il s'agit,

selon le premier alinéa de cet article, d'une mesure prise par une autorité

dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de

créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de

constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations

(let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer,

modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Cette

disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1

de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La notion

de décision vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle

de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135

II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique

qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à

s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire

ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples

déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position,

des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des

décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 8C_220/2011 du 2 mars

2012.

consid. 4.1.2, publié in SJ 2013 I 18 ; AC.2016.0456 du 24 juillet

2018.

consid. 1 et réf.). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu

de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi

être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le

caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains

éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit

(TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1). La jurisprudence cantonale

admet qu’une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera

l’autorité dans un cas concret, constitue une décision qui peut faire l’objet

d’un recours immédiat, sans attendre la réalisation de l’intention

(AC.2016.0456 précité ; AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 2 et

réf.).

b) En l'espèce, la lettre de l'autorité intimée du

27.

juin 2019 ne comporte ni le terme de "décision", ni l'indication

des voies de droit, ni un dispositif. L'autorité intimée, dans la première

partie de sa lettre, a informé le conseil des recourants que le changement

d'affectation envisagé par ses clients nécessitait la délivrance d'une

autorisation de construire et que la demande formulée par les recourants ne

satisfaisait pas aux exigences légales. De tels propos constituent de simples

renseignements et ne sauraient revêtir un caractère décisionnel au sens de

l’art. 3 LPA-VD.

La seconde partie de la lettre précitée est plus

ambiguë dès lors qu’elle indique que le changement d’affectation sollicité ne

serait pas réglementaire et ne pourrait bénéficier d’une dérogation. L’autorité

intimée conclut d’emblée que même si les recourants déposaient une demande

d’autorisation formelle, celle-ci leur serait refusée.

c) La Cour de céans a déjà précisé qu’un refus

d’entrer en matière sur un avant-projet de construction n’a pas d’effet

contraignant pour le propriétaire foncier ou pour le constructeur. Une telle

prise de position n’empêche ainsi pas le dépôt d’une demande formelle de permis

de construire (AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1).

En effet, l’art. 109 de la loi vaudoise du 4

décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ;

BLV 700.11) prévoit qu’une demande de permis de construire doit être mise à

l’enquête publique pendant trente jours. Sous réserve des hypothèses d’un

projet qui enfreint manifestement les dispositions réglementaires ou d’une

dispense prévue par l’art. 111 LATC, la municipalité, lorsqu’elle est saisie

d’un projet régulier à la forme, doit le mettre à l’enquête. La mise à

l’enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les

interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but

même de l’enquête que l’administré qui envisage de construire a le droit

d’exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du

public, cela d’autant plus qu’il doit supporter les frais de cette procédure.

L’enquête publique constitue un élément essentiel de la procédure de permis de

construire, à laquelle elle est inhérente: cette opération a en effet pour but

de porter le projet à la connaissance du public et – aspect tout aussi

important – de renseigner l’autorité sur les observations ou les oppositions

que le projet pourrait susciter auprès des tiers. La jurisprudence a précisé

que tout constructeur pouvait exiger une enquête – en vertu de l’art. 109 al. 1

LATC – même s’il avait de bonnes raisons de présumer qu’il se heurterait à un

refus. En d’autres termes, si l’autorité communale peut exiger, en présence

d’un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur

se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne

saurait en revanche, sans tomber dans l’arbitraire, refuser purement et

simplement d’ouvrir l’enquête si le dossier qui lui est soumis n’appelle aucun

grief sérieux (AC.2016.0456 précité consid. 4 et réf.)

Cette procédure d’enquête vaut également pour un

changement d’affectation qui est aussi soumis à autorisation, conformément à

l’art. 103 LATC, l’art. 111 LATC demeurant réservé.

d) En l’occurrence, la Municipalité se réfère à

l’art. 2.1 RPGA pour justifier son refus de principe. Cette disposition prévoit

en substance que la zone de village est réservée aux exploitations agricoles, à

l'artisanat, au commerce, aux services, aux équipements d'utilité publique et à

l'habitation à raison de trois logements au plus par bâtiment ou groupe de

bâtiments nouveaux. Dans les bâtiments ou groupe de bâtiments existants au

moment de l'entrée en vigueur du présent règlement, le nombre maximum de

logements est porté à 5 unités. Le local litigieux, actuellement affecté à des

activités commerciales, excède apparemment ce nombre maximal. Les recourants ont

toutefois allégué que le bâtiment dans lequel se trouve le local litigieux ne

serait pas un bâtiment existant, mais une nouvelle construction. Il n’apparaît ainsi

pas évident, à première vue, dans quelle mesure une dérogation fondée sur

l’art. 11 RPGA ne serait pas susceptible d’entrer en ligne de compte. Il

n'appartient pas au Tribunal de se prononcer sur ces questions à ce stade, mais

il convient de constater qu'en l'état, le changement d’affectation litigieux n'apparaît

pas manifestement contraire à la réglementation communale au point de justifier

un refus de principe sans procéder à un examen circonstancié d’une telle

demande. Dans ces circonstances et conformément à la jurisprudence précitée, la

déclaration d’intention de la Municipalité de refuser une demande formelle dans

ce sens n’empêche pas les recourants de solliciter une demande d’autorisation

en bonne et due forme, qui fera ensuite l’objet d’une décision formelle à

l’issue de la procédure. Il convient en effet de retenir, avec l’autorité

intimée, que la demande des recourants, formulée les 12 mars et 21 mai 2019, ne

respecte pas les exigences formelles d’une demande de permis de construire. Il appartiendra

en revanche à l’autorité intimée de traiter une telle demande formelle,

conformément aux art. 108 ss LATC, une fois celle-ci déposée.

En l’absence de caractère contraignant de la lettre

de l’autorité intimée du 27 juin 2019, il convient de retenir que celle-ci ne

revêt aucun caractère décisionnel au sens de l’art. 3 LPA-VD.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est

irrecevable.

Compte tenu de l'issue

de la cause, les frais doivent être mis à la charge des recourants (art. 49 al.

1, 91 et 99 LPA-VD). Les recourants verseront en outre des dépens à la

Municipalité de Syens, qui a obtenu gain de cause avec l'assistance d’un

mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la

charge de A.________ et B.________.

III.

A.________ et B.________ verseront une indemnité de 1'500 (mille cinq

cents) francs à la Municipalité de Syens à titre de dépens.

Lausanne, le 28 avril 2020

La

présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.