AC.2019.0314

CDAP - AC.2019.0314 - 2020-05-11 - A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Faoug

11 mai 2020Français19 min

à maintenir sur le domaine public du lac de Morat, au droit de sa parcelle n° 345,

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A._______ est propriétaire de la parcelle no 345 du registre

foncier, sur le territoire de la commune de Faoug. Cette parcelle, où se trouve

une maison d'habitation, est, sur son côté nord, riveraine du lac de Morat, sur

une longueur d'environ 25 m. Un ponton et un rail de mise à l'eau pour un

bateau ont été installés à l'angle nord-ouest de la parcelle, au bénéfice de

l'autorisation à bien plaire no 40/15 d'usage du domaine public du

lac, du 25 mai 2007.

En 2017, A._______ a demandé à la Direction générale de l'environnement (DGE)

l'autorisation de remplacer le ponton en l'agrandissant légèrement (sa longueur

passe de 7.5 à 10 m) et d'installer une échelle.

Mis à l'enquête publique du 2 février au 3 mars

2018, ce projet n'a suscité aucune opposition et la Municipalité de Faoug

(ci-après: la municipalité) a donné un préavis favorable.

Le 3 mai 2018, la DGE a délivré l'autorisation, au

sens de l'art. 12 de la loi du 3

décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV

721.01), pour la réalisation du projet de remplacement du ponton

existant et l'installation d'une échelle. Selon le ch. V du dispositif de cette

décision, "l'autorisation à bien-plaire no 40/15 sera

modifiée en conséquence et transformée en une concession".

Cette autorisation n'a pas fait l'objet d'un recours

et les travaux ont été réalisés.

Le 17 septembre 2019, la DGE a écrit à A._______ en expliquant qu'elle

donnait suite à son courrier du 3 mai 2018 concernant le résultat de la mise à

l'enquête publique et la décision. Elle a exposé ce qui suit:

"Conformément à la législation vaudoise, l'autorisation

existante d'usage du domaine public no 40/15 doit être remplacée par

une concession à durée limitée. Dès lors, nous avons établi la concession n°

40/502 dont nous vous remettons un exemplaire en annexe accompagné d'un plan de

situation, d'un plan d'enquête et de coupes. L'autorisation est radiée de

suite.

En contrepartie de l'octroi de la présente concession, un

passage public à pied de 2 mètres de large est réservé côté lac sur la parcelle

concernée (art. 16 LML). Ce tracé réservé est théorique, si la commune voulait

réaliser un passage public, une étude de détail devrait être réalisée."

L'acte de concession pour usage d'eau no 40/502 a été signé

le 27 août 2019 par la Cheffe du Département du territoire et de

l'environnement (DTE).

Il est d'abord indiqué que le DTE autorise A._______

à maintenir sur le domaine public du lac de Morat, au droit de sa parcelle n° 345,

les ouvrages suivants: un ponton, un rail de mise à l'eau, une échelle. Cette

concession énonce ensuite diverses conditions ou prescriptions dans 17 articles,

qui se rapportent notamment à sa durée (30 ans – art. 2), au caractère

personnel, à la redevance annuelle, etc. Les art. 7, 8, 14 et 16 de la

concession ont la teneur suivante:

"Article 7 - Autorisations et préavis

Les services de l'Etat concernés ont délivré leurs

autorisations spéciales et leurs préavis liants. Le résultat de la mise à l'enquête

publique et la décision a fait l'objet du courrier daté du 3 mai 2018.

Le rail de mise à l'eau est existant et le ponton a été

remplacé. La concession est établie en remplacement de l'autorisation à

bien-plaire n° 40/15 dans le cadre du transfert.

Article 8 – Passage public

En contrepartie de l'octroi de la présente concession, un

passage public à pied de 2 mètres de large est réservé le long de la rive sur

la parcelle concernée (art. 16 LML). Ce tracé est reporté en vert sur le plan

de situation du 2 juillet 2019 annexé.

Article 14 – Échéance de la concession

A l'échéance de la présente concession, et si celle-ci n'est

pas renouvelée, le concessionnaire évacue totalement les ouvrages autorisés,

tout en remettant les lieux en l'état, ceci à ses frais et conformément aux

instructions de la DGE.

Après l'inspection des lieux par la DGE et sous réserve d'un

préavis favorable, le concessionnaire est libéré de ses obligations découlant

de la présente concession.

Article 16 – Divers

La présente concession annule et remplace l'autorisation à

bien-plaire n° 40/15 délivrée le 25 mai 2007."

Sur le plan du 2 juillet 2019, le passage public de

l'art. 8 de la concession est figuré par un tracé vert le long de la limite nord

de la parcelle. La légende le désigne comme "restriction de droit

public sans inscription au RF pour le passage public à pied (Art. 16 LML)".

Le plan n'indique ni passage public, ni servitude de passage public à pied

inscrite au RF sur les deux parcelles riveraines directement voisines (n° 344 et

n° 346).

Le 4 octobre 2019, A._______ a recouru contre l'acte de concession no 40/502

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en

demandant la suppression de l'art. 8. Il fait valoir qu'il n'a pas demandé

l'autorisation d'installer un nouveau ponton, mais uniquement de remplacer

celui qui existait en l'agrandissant légèrement, de sorte qu'il serait, selon

lui, disproportionné de lui imposer un droit de passage public à pied sur sa

parcelle, ce d'autant plus qu'il serait de durée illimitée alors que la

concession est octroyée pour une durée de 30 ans. Il estime que cette mesure

est une atteinte à la garantie de la propriété privée. Il ajoute que le chemin

du lac qui passe au sud de sa parcelle est à disposition du public et que lui

imposer un passage public au nord de sa parcelle n'a aucun sens dans la mesure

où ni la commune ni les associations de protection de la nature ne souhaitent

la création d'un chemin à cet endroit. Il relève enfin qu'en cas de réalisation

de ce chemin, il devrait être indemnisé en raison de l'expropriation d'une

partie de son terrain.

Dans sa réponse du 18 novembre 2019, la DGE conclut au

nom du DTE au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. Elle relève

que dans le cadre de la révision de son plan général d'affectation, la commune

de Faoug avait entrepris des démarches pour créer un cheminement public passant

par le "chemin du Lac", lequel longe le côté sud des parcelles

riveraines du lac, mais que ce projet, mis à l'enquête publique entre septembre

et octobre 2018, a fait l'objet de plusieurs oppositions, de nombreux

propriétaires concernés refusant de concéder une double servitude, une fois au

nord le long de la rive, et une fois au sud, en bordure du premier front de

parcelles bordant le lac. Elle produit un extrait du plan riverain de la

commune de Faoug du 12 avril 2017 qui montre qu'il existe actuellement le long

du lac de Morat, sur la portion du territoire de la commune figurant sur ce

plan, une restriction de droit public pour le passage public à pied sur la

parcelle no 306 et deux servitudes de passage public à pied sur

les parcelles nos 304 et 343.

Dans ses déterminations du 7 novembre 2019, la

municipalité se prononce dans le sens d'un rejet du recours.

Il ressort de la réponse de la DGE et d'une lettre

du 3 décembre 2019 de la municipalité que la commune de Faoug avait prévu de créer

un cheminement public passant non pas directement au bord du lac mais à

l'arrière de la parcelle n° 345 et des parcelles voisines (par le chemin du Lac).

Ce projet n'a pas abouti en l'état et le conseil communal a demandé la

réalisation d'une nouvelle étude pour la création d'un chemin des rives. Par

ailleurs, la DGE a produit un plan montrant que, dans le secteur dont fait

partie la parcelle du recourant (de part et d'autre de la plage et du débarcadère),

il existe peu de tronçons de passages publics ou de servitudes de passage

public directement le long du lac.

Ces écritures ont été transmises au recourant. Il

n'a pas fait usage de son droit de répliquer dans le délai imparti.

Considérants

1.

L'octroi d'une concession par le département cantonal compétent, pour

une installation utilisant le domaine public lacustre, peut faire l'objet d'un

recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai

de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile.

Le recourant a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte

au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le recourant refuse qu'un droit de passage public à pied soit réservé

sur sa parcelle en contrepartie de l'octroi de la concession, alors qu'il n'a

pas demandé l'autorisation de créer un nouveau ponton, mais uniquement de

rénover celui qui existait. Le recourant invoque une violation de la garantie

de sa propriété.

a) Dans le canton de Vaud, les lacs, les cours d'eau

et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les

rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, sont dépendants du domaine

public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du

12.

janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). La législation spéciale, de droit public,

règle les conditions d'utilisation des lacs (cf. art. 65 al. 1 CDPJ). Il s'agit

en l'occurrence des dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur

l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public (LLC; BLV

731.01) qui pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux

dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC

prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser

sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux

et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme

d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). L'art.

84.

du règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation

des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant

l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine

public cantonal (RLLC; BLV 731.01.1) précise que la durée de la concession n’excède

pas trente ans s'il s'agit d'installations privées.

D'après la jurisprudence, la concession est un acte

juridique par lequel l'autorité (le concédant) confère à une personne morale ou

physique (le concessionnaire) le droit d'exercer une activité dans un domaine

juridiquement réservé à la collectivité publique, autrement dit faisant l'objet

d'un monopole étatique de droit ou de fait ou entrant dans les tâches de

l'Etat. La concession revêt une certaine stabilité, dont le fondement réside

dans sa nature partiellement bilatérale, par opposition à la décision

d'autorisation exclusivement unilatérale (ATF 145 II 252 consid. 5.1). En

principe, pour les installations nautiques sur un lac – donc sur le domaine public

cantonal -, le droit cantonal exige une concession (art. 4 al. 1 LCC) mais il

prévoit aussi un régime plus précaire, celui de l'autorisation à bien plaire,

révocable en tout temps, pour des installations provisoires ou de très faible

importance (art. 4 al. 2 LLC).

En pratique, le régime de l'autorisation à bien

plaire a été largement utilisé, même pour des ouvrages d'une certaine

importance. Progressivement, certaines de ces autorisations ont été remplacées

par des concessions. Dans un premier temps, ce nouveau régime a été appliqué

aux ports et à d'autres installations importantes mais il y a quelques années

le législateur a voulu que les pontons, les lifts à bateaux et les rails soient

eux aussi considérés comme des installations ne pouvant pas bénéficier d'une

simple autorisation à bien plaire. C'est dans ce but que, par une loi du 13 mai

2014.

entrée en vigueur le 1er septembre 2014, le Grand Conseil a

modifié l'art. 26 LLC. Avant cette novelle, l'art. 26 LLC avait la teneur

"Art. 26 Ports, jetées et enrochements

Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées et

enrochements seront retirées et remplacées par des concessions à durée limitée,

dans les délais qui seront fixés par le département."

Depuis le 1er septembre 2014, l'art. 26

LLC est ainsi libellé:

"Art. 26 Ports, jetées, enrochements, pontons, lifts à

bateaux et rails

Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées,

enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails à bateaux seront retirées et

remplacées par des concessions à durée limitée lors du transfert de propriété

de la parcelle à laquelle est lié l'ouvrage."

Lorsqu'une concession est octroyée selon la LLC pour

un ouvrage riverain d'un lac, une autre loi spéciale pose une exigence quant au

contenu de cet acte. Il s'agit la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long

des lacs et sur les plans riverains (LML; BLV 721.09), dont l'art. 16 a la

teneur suivante (depuis le 1er septembre 2014, cette disposition

ayant été modifiée en même temps que l'art. 26 LLC):

1.

Il ne sera plus accordé de concession de grève pour des constructions.

2.

Sous réserve des dispositions de la loi fédérale

sur la protection des eaux, des concessions pourront toutefois être octroyées

pour l'établissement de port, de jetée, d'ouvrage de défense contre l'érosion,

de ponton, de rails à bateaux et de lift à bateaux, moyennant qu'un passage

public soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage soit

sauvegardée.

3.

La règle posée au premier alinéa ne s'applique

pas aux constructions pour des œuvres d'utilité publique (quais publics,

débarcadères publics, bains publics, etc.).

4.

Les actes de concession devront contenir les

prescriptions nécessaires pour éviter que les ouvrages ou constructions

autorisés déparent le paysage."

Ainsi, depuis 2014, la législation cantonale exige

qu'un ponton ou un rail à bateaux installé sur une rive de lac soit au bénéfice

d'une concession et que cette concession prévoie qu'un passage public soit

réservé le long de la rive (c'est-à-dire sur le fonds privé jouxtant le domaine

public – à propos de cette révision législative, cf. AC.2015.0203

du 7 octobre 2016 consid. 1b). La largeur de ce passage public peut être

déterminée en fonction de la largeur du marchepied défini à l'art. 1 al. 1 LML,

à savoir 2 mètres ("Sur tous les fonds riverains du lac Léman, des lacs

de Neuchâtel et de Morat, des lacs de Joux et Brenet, et du lac de Bret, il

doit être laissé, le long de la rive et sur une largeur de 2 mètres, un espace

libre de toute construction ou autre obstacle à la circulation, pour le halage

des barques et bateaux, le passage ou marchepied des bateliers et de leurs

aides, soit pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de la

pêche" – cf. AC.2013.0426

du 23 novembre 2015 consid. 7b).

b) En l'occurrence, le recourant ne conteste pas que

son nouveau ponton nécessite, selon l'art. 4 al. 1 LLC, une autorisation sous

la forme d'une concession. La

construction d’un ponton doit également être autorisée en application de l’art.

12.

LPDP, qui dispose qu'est subordonné à l'autorisation préalable du

département tout ouvrage (construction, remblai, excavation, anticipation,

consolidation, déversement, dépôt, etc.) dans les lacs et sur leurs grèves.

Cette autorisation spéciale a déjà été délivrée le 3 mai 2018 par la DGE (pour

le DTE). Elle annonçait le retrait de l'autorisation à bien plaire de 2007 et

sa prochaine "transformation" en concession, valant pour le ponton,

le rail de mise à l'eau et l'échelle. Le propriétaire du bien-fonds concerné,

qui aurait pu recourir à ce moment-là, n'a formulé aucune critique ni réserve à

l'égard de cette autorisation spéciale.

recourant se prévaut cependant du principe de la proportionnalité, étant donné

qu'un ponton existait auparavant. En l'état, le recourant ne peut déduire aucun

droit acquis ni aucune garantie de l'autorisation à bien plaire, que le

département pouvait révoquer en tout temps, même en l'absence d'un projet de

reconstruction du ponton (cf. art. 4 al. 2 LLC). Quoi qu'il en soit, le droit

cantonal ne reconnaît pas aux propriétaires riverains un droit subjectif à

l'attribution d'un point d'amarrage sur le lac ou à l'installation d'un ouvrage

nautique; l'autorité jouit d'une très grande liberté d'appréciation à ce propos

(cf. notamment GE.2015.0170 du 30 août 2016 consid. 1c). En l'espèce, puisque

le département était requis de délivrer une nouvelle autorisation, il pouvait à

cette occasion remplacer l'autorisation à bien plaire par une concession. Il

est vrai que l'art. 26 LLC prévoit certes ce remplacement lors d'un transfert

de propriété mais il ne l'exclut pas dans d'autres circonstances, notamment à

l'occasion de travaux de transformation d'un ponton.

définitive, la contestation ne porte que sur l'art. 8 de la concession, qui

prévoit une contrepartie en faveur de la collectivité sous la forme d'un

passage public le long de la rive.

c) Cette contrepartie est prévue directement par la

loi cantonale (art. 16 al. 2 LML), qui ne laisse aucune marge d'appréciation au

département cantonal. La concession, octroyée sur demande du propriétaire

riverain, lui impose de par la loi une restriction de droit public à la

propriété, qui existe sans inscription au registre foncier et qui n'implique

pas directement la constitution d'une servitude de droit civil pour assurer le

passage du public à pied le long du lac (cf. TF 1P.799/1993 du 29 décembre 1994;

cf. également AC.2010.0203 du 17 janvier 2012 consid. 12a). Cette restriction

ou obligation est liée à la concession; le concessionnaire en est donc libéré

si la concession prend fin (cf. art. 14 al. 2 de la concession). Le recourant

n'est donc pas fondé à invoquer une "dissymétrie" temporelle entre le

passage public et la concession.

Pour le reste, le recourant n'invoque aucun élément

objectif qui justifierait de rédiger l'acte de concession en faisant

abstraction de l'obligation de l'art. 16 al. 2 LML. Son grief de violation de

la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril

1999.

[Cst.; RS 101]) est mal fondé car la restriction respecte les conditions

posées par le droit constitutionnel (art. 36 Cst.). Le droit de passage est,

comme cela vient d'être exposé, fondé sur une loi (art. 36 al. 1 Cst.). De

façon générale, il est admis qu'il existe un intérêt public à tenir libres les

bords des lacs et des cours d'eau et à faciliter au public l'accès aux rives et

le passage le long de celles-ci: c'est un des principes régissant l'aménagement

du territoire (art. 3 al. 2 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). A priori, une restriction

telle que celle prévue par l'art. 16 al. 2 LML peut être justifiée selon l'art.

36.

al. 2 Cst., la création d'un véritable chemin ou d'un passage effectivement

accessible au public nécessitant encore une pesée des intérêts (cf. ATF 145 II

70.

consid. 3.3). Précisément, dans le cas particulier, le département cantonal

a indiqué, dans sa lettre d'accompagnement de la concession, que l'art. 8

litigieux n'entraînait pas directement la possibilité pour quiconque d'accéder au

bien-fonds du recourant, puisque le "tracé réservé est théorique".

Cela est déterminant du point de vue du principe de la proportionnalité (art.

36.

al. 3 Cst.). Il ressort effectivement du dossier qu'il n'y a pas

actuellement de projet de créer – le cas échéant par le biais d'un plan fondé

sur la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; BLV 725.01; art. 8 et ss

LRou) – un chemin public dans ce quartier, qui passerait directement au bord du

lac; la question de l'indemnisation, pour l'expropriation d'une servitude de

passage public, ne se pose donc pas en l'état. En outre, les parcelles voisines

ne sont pas déjà grevées d'un droit de passage public qui permettrait d'accéder

à la parcelle du recourant depuis le bord du lac. Enfin, il ne saurait être question

de déplacer le passage public de l'art. 16 al. 2 LML au sud de la parcelle, sur

le chemin du Lac car cette restriction, même si elle doit rester

"théorique" en fonction de la configuration des lieux, ne peut pas

grever un autre terrain que la rive lacustre. Les griefs du recourant sont en

définitive mal fondés.

3.

Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, ce qui

entraîne la confirmation de la clause litigieuse de la concession, qui

constituait le seul objet du litige. Le recourant, qui succombe, supporte les

frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au

département cantonal ni à la commune, qui n'ont pas mandaté un avocat (art. 55

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

L'article 8 de la concession octroyée le 27 août 2019 par le Département

du territoire et de l'environnement est confirmé.

III.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du

recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 11 mai 2020

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.