AC.2019.0377

CDAP - AC.2019.0377 - 2020-10-19 - A._, B._ /Municipalité de Montreux

19 octobre 2020Français18 min

communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013.

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

Les époux A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle n°

8430 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. Cette

parcelle a une surface totale de 2'502 m², avec un bâtiment d'habitation de 116

m² au sol (n° ECA 7417a).

Le Conseil communal de Montreux a adopté le 24 septembre 1980 le plan

d'extension partiel "A Chailly – Baugy – Les Crêtes – Beau Regard",

délimitant notamment dans son périmètre une zone de villas I. Selon le

règlement de ce plan spécial, cette zone est destinée aux bâtiments

d'habitation comprenant deux logements au maximum, avec notamment la

prescription suivante:

"L'indice d'utilisation est limité à 0,1 et la surface

minimale de la parcelle est de 2500 m², à raison d'un bâtiment d'habitation par

2500 m²".

Le plan d'extension partiel (PEP) est entré en

vigueur le 27 février 1981. La parcelle n° 8430 est classée dans la zone de

villas I de ce PEP.

En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet

de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,

afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement

le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans

partiels comme le PEP précité. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a

adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses

modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil

communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013.

Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les

modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire

et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA,

à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("l'Aire de Prélaz"). Les

décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs

recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite entrepris des

négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur

d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau

PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.

Considérants

L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la

suite consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de

Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisent en outre, au sein de la zone

de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure

urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de

verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces

modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre

2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été

approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation

préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci

a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents

arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de

certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents

recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation

de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la

CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans

la cause 1C_632/2018 (arrêt destiné à la publication), il a admis le recours et

il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier

2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la

Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif).

Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en

particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui

précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du

dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours cantonal

AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision

d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres

IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la

décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la

décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10

janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son

projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des

portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en

particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf.

consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis

à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans

le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être

maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra

également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la

partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification

relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra

enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées par l'arrêt

cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué;

consid. 13 ci-dessus). La cause est par ailleurs renvoyée à la cour cantonale

pour nouvelle décision sur les frais et dépens cantonaux (cf. art. 67 LTF). "

Dans un autre arrêt du 16 avril 2020 (1C_449/2018),

Dispositif

le Tribunal fédéral a également prononcé la réforme de l'arrêt attaqué

(AC.2015.0225, AC.2017.0039 du 17 janvier 2018) et le renvoi de la cause pour

nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants (ch.

1 du dispositif). Le texte du consid. 3.4 de cet arrêt correspond à celui du

consid. 14 de l'arrêt 1C_632/2018, avec la précision suivante: "Les

suites à réserver au présent renvoi devront en outre être coordonnées avec

celles commandées par le renvoi découlant de l'admission du recours dans la

cause parallèle 1C_632/2018".

Par ailleurs, dans la cause 1C_398/2018, le Tribunal

fédéral a rejeté, également par arrêt du 16 avril 2020, le recours formé par un

propriétaire foncier opposé à une mesure de planification du nouveau PGA (arrêt

AC.2015.0224 du 17 janvier 2018). Au consid. 6 de cet arrêt, la précision

suivante a été donnée: "Il y a cependant lieu de mentionner ici les

arrêts du Tribunal fédéral, rendus ce jour dans les causes parallèles

1C_449/2018 et 1C_632/2018, par lesquels les décisions communales et cantonales

d'adoption et d'approbation du nPGA ont été annulées".

Le nouveau PGA de la commune devait abroger le PEP "A Chailly –

Baugy – Les Crêtes – Beau Regard" (voir la liste des plans spéciaux

abrogés, annexée au nouveau RPGA), en classant la parcelle n° 8430 dans une

zone à bâtir dénommée "zone de Beauregard – Mont-Gibert – Les Crêtes",

affectée à l'habitat individuel. La réglementation de cette zone est détaillée

à l'art. 11 RPGA. Cette disposition fixe un indice d'occupation du sol maximum

de 0.10 (art. 11.6), un indice d'utilisation du sol maximum de 0.30 (art. 11.7)

et une surface minimum de 2'000 m² pour qu'une parcelle soit constructible

(art. 11.8).

Le département cantonal (DTE), constatant que les

recours au Tribunal fédéral ne concernaient pas la zone de Beauregard –

Mont-Gibert – Les Crêtes, et qu'ils n'avaient pas d'effet suspensif (cf.

notamment arrêt TF 1C_449/2018 du 16 avril 2020, let. E), a donc mis en vigueur

le nouveau PGA dans cette zone ainsi que dans d'autres zones du territoire

urbanisé de la commune. Cette entrée en vigueur partielle a été publiée le 22

janvier 2019 (selon le communiqué figurant sur le site internet de la commune,

rubrique urbanisme, plan général d'affectation).

Le 27 mai 2019, A._______ et B._______ ont déposé une demande de permis

de construire pour un projet de construction annexe à la maison existante, sur

leur parcelle. Selon la formule de demande de permis, la surface brute utile

des planchers de la maison existante est de 250 m², surface entièrement

consacrée au logement. La surface de plancher dans l'annexe projetée, également

consacrée au logement, est de 224 m². Le coefficient d'utilisation du sol (CUS)

est de 0.19, compte tenu de la nouvelle construction (rubriques 63, 64 de la

formule). Dans une note de leur architecte (pièce 12), il est indiqué que la

surface de plancher totale (bâtiment existant + élément de liaison + bâtiment

annexe) est de 466 m², ce qui est inférieur aux 750 m² autorisés en vertu d'un

IUS maximum de 0.30.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 7 août

au 5 septembre 2019. Il a suscité deux oppositions.

La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a rendu sa

décision le 1er novembre 2019. Elle a refusé le permis de construire

sollicité parce que le projet ne respectait pas l'art. 11.2 RPGA qui, selon

elle, autoriserait uniquement des bâtiments de moindre importance; en

substance, elle a retenu que le nouveau bâtiment projeté, avec des surfaces

habitables quasiment similaires à celle du bâtiment existant, était trop

important.

Agissant le 2 décembre 2019 par la voie du recours de droit

administratif, A._______ et B._______ demandent à la CDAP d'annuler la décision

de la municipalité, respectivement de la réformer en ce sens que le permis

sollicité est octroyé.

Dans sa réponse du 20 mars 2020, la municipalité

conclut au rejet du recours.

Les recourants ont répliqué le 6 mai 2020, en

confirmant leurs conclusions.

Les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 (cf. supra, let. C) ont

été communiqués aux parties au début du mois de juin 2020. Les parties ont été

invitées à s'exprimer sur ce nouvel élément.

Le 6 juillet 2020, les recourants ont exposé en

substance ce qui suit. Ils ont développé leur projet de bonne foi, en se

fondant sur le nouveau PGA. L'autorité communale les avait justement invités à

se référer à cette nouvelle réglementation, qui avait été mise en vigueur et

qui était formellement applicable en l'absence d'effet suspensif prononcé par

le TF. La présente cause devrait être jugée selon le droit applicable au moment

où le projet a été développé et où la décision attaquée a été rendue.

Le 25 août 2020, la municipalité a fait valoir que

les arrêts du Tribunal fédéral ont pour effet de "redonner force de loi au

statut du sol antérieur" soit en l'occurrence celui du PEP de 1981. Le

projet présente un indice d'utilisation du sol près de deux fois supérieur au

maximum autorisé par les dispositions en vigueur (celles du PEP) et on ne voit

pas comment la cause pourrait être jugée sur la base d'un cadre légal qui

n'existe plus.

La décision municipale refusant un permis de construire peut faire

l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du

28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le

recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de

motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les

propriétaires de biens-fonds, destinataires de la décision attaquée, ont

manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de

sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

Les recourants contestent le refus du permis de construire en faisant

valoir, en substance, que leur projet est conforme à la règlementation de la

"zone de Beauregard – Mont-Gibert – Les Crêtes" du nouveau PGA de la

commune. Or, depuis les arrêts rendus par le Tribunal fédéral le 16 avril 2020,

la municipalité estime que la situation juridique a évolué, par rapport à celle

qui prévalait lorsqu'elle a statué sur la demande de permis de construire.

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la

légalité d'un acte administratif (y compris une autorisation de construire)

doit en principe être examinée en fonction de l'état du droit prévalant au

moment de son prononcé, sous réserve de dispositions transitoires; en

conséquence, l'autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où

l'autorité administrative a statué (ATF 144 II 326 consid. 2.1.1). Il existe

néanmoins des situations où la jurisprudence considère au contraire que

l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au moment où celle-ci

statue, c'est-à-dire lorsque l'application immédiate du nouveau droit répond à

un intérêt public prépondérant (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et les arrêts

cités).

b) Il n'est pas aisé d'appliquer ces principes dans

le cas particulier. Il faut d'abord relever que les recourants ne peuvent pas

se prévaloir d'une autorisation de construire. La question n'est pas de savoir

si une autorisation délivrée en 2019, qui aurait fait l'objet d'un recours au

Tribunal cantonal et qui ne serait pas entrée en force avant les arrêts du

Tribunal fédéral du 16 avril 2020, peut être annulée. En effet, la décision

rendue par la municipalité est une décision de refus du permis de construire,

qui ne confère aucun droit ni aucun avantage aux recourants.

Ensuite, il faut relever que le droit en vigueur au

jour où l'autorité administrative a statué – à savoir les nouveaux PGA et RPGA

– pouvait encore être annulé par le Tribunal fédéral, dans le cadre d'une

procédure ordinaire de recours en matière de droit public dirigée contre ces

nouveaux instruments de planification à la suite de leur adoption. La mise en

vigueur partielle du nouveau PGA, après des arrêts du Tribunal cantonal, a été

décidée par le département cantonal (ensuite des décisions d'approbation

préalable confirmées par le Tribunal cantonal) alors que le Tribunal fédéral

conservait la possibilité d'annuler ce plan, vu les conclusions des recours

formés devant lui. C'est bien une décision d'annulation qui a été prise en

dernière instance, le 16 avril 2020. Malgré la formulation particulière du

dispositif des arrêts 1C_449/2018 et 1C_632/2018, il ressort clairement des

considérants que les décisions communales et cantonales d'adoption et

d'approbation (préalable) du nouveau PGA ont été entièrement annulées par le

Tribunal fédéral.

c) Le département cantonal avait la possibilité, sur

la base de l'ancien art. 61a de la loi sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11 – cette disposition était en vigueur jusqu'au

31 août 2018), de mettre en vigueur le nouveau PGA après les arrêts de la Cour

de droit administratif et public. Le recours en matière de droit public au

Tribunal fédéral n'ayant en règle générale pas d'effet suspensif (art. 103 al.

1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]), cette

mise en vigueur pouvait déployer ses effets jusqu'aux arrêts du 16 avril 2020.

Cela étant, il faut déduire de ces arrêts que, pour le Tribunal fédéral, le

nouveau PGA n'est globalement pas conforme à la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT, RS 700) et que l'adaptation des anciens plans

d'affectation (plan général ou plans spéciaux) aux exigences actuelles du droit

fédéral doit faire l'objet d'un nouvel examen et de nouvelles décisions de la

part des autorités de planification. Il paraît évident que plusieurs mesures du

nouveau PGA pourront être reprises dans ce cadre. Toutefois, dès lors que ces

mesures ont été annulées, elles ne sauraient avoir d'ores et déjà un effet

anticipé positif (cf. ATF 100 Ia 147).

On ne se trouve donc pas dans la situation de droit

intertemporel où deux normes, valablement adoptées par le législateur, sont

successivement en vigueur. Tant que les recours au Tribunal fédéral contre le

nouveau PGA n'étaient pas traités, la question de savoir si cette planification

était valable n'était pas définitivement tranchée. Il y a lieu de rappeler que

le plan d'affectation a une nature mixte ou sui generis. Pour les

questions d'ordre procédural, il s'inspire plutôt du régime de la décision et

pour celles d'ordre matériel plutôt de celui de la norme (cf. Pierre

Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. Berne

2011, p. 524). C'est pourquoi une disposition réglementaire contenue dans un

plan d'affectation peut faire l'objet d'un recours ordinaire (au Tribunal

cantonal, puis au Tribunal fédéral), à l'instar d'une décision. Tant que ce

contrôle juridictionnel ordinaire direct n'est pas achevé, la validité du plan

d'affectation n'est pas garantie, même s'il est mis en vigueur.

d) En l'occurrence, la municipalité retient, à juste

titre, que les dispositions du PEP "A Chailly – Baugy – Les Crêtes – Beau

Regard" de 1981 sont actuellement applicables sur la parcelle litigieuse

(ce plan d'affectation, adopté sous l'empire de la LAT de 1980, n'ayant en principe

pas perdu sa validité). Le régime juridique pertinent depuis le 16 avril 2020 (le

PEP précité) n'est pas une réglementation récemment révisée, mais bien plutôt une

ancienne réglementation à nouveau applicable, car l'annulation du nouveau PGA par

le Tribunal fédéral entraîne l'annulation de l'abrogation des plans antérieurs.

On peut déduire des arrêts du Tribunal fédéral qu'il existe un intérêt public à

appliquer cette réglementation, puisque les normes du plan mis en vigueur

provisoirement (celles du nouveau PGA/RPGA) ont été annulées pour violation du

droit fédéral de l'aménagement du territoire. Dans ces circonstances

particulières, il ne faut pas appliquer la règle principale dégagée par la

jurisprudence – l'autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où

l'autorité administrative a statué (cf. supra, consid. 2a) – mais bien plutôt

l'autre règle, qui prescrit à l'autorité de recours d'appliquer le droit en

vigueur au moment où celle-ci statue.

e) Il apparaît, et ce n'est pas contesté, que le

projet litigieux est trop volumineux au regard de la règle du PEP de 1981 qui

limite à 0.1 l'indice d'utilisation du sol. Ce coefficient est en effet de 0.19,

y compris le bâtiment existant. L'adjonction de l'annexe, qui entraîne un

dépassement significatif de cette limite, ne saurait donc être autorisée. Le

refus du permis de construire est donc justifié, pour ce motif. Il n'est pas

nécessaire d'examiner si d'autres prescriptions réglementaires s'opposeraient à

ce projet et par conséquent, il n'y a pas lieu de compléter l'instruction par

une inspection locale.

Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne

la confirmation de la décision attaquée.

Vu les circonstances particulières de la cause, à

savoir l'annulation imprévue de la réglementation sur laquelle la municipalité

s'était fondée, il se justifie de renoncer à percevoir un émolument judiciaire

(cf. art. 50 LPA-VD). La Commune de Montreux n'a pas droit à des dépens, la

municipalité ayant procédé sans le concours d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD). Les

recourants, qui n'obtiennent pas gain de cause puisque le refus du permis de

construire est confirmé par substitution de motifs, n'ont pour leur part pas

droit à des dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Montreux du 1er novembre

2019 est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 octobre 2020

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - AC.2019.0377 - 2020-10-19 - A._, B._ /Municipalité de Montreux

Composition

Objet

Faits

Considérants

Dispositif