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Décision

AC.2019.0384

CDAP - AC.2019.0384 - 2020-12-02 - A._____, B.__, C.__, D._____, Municipalité du Chenit/Département du territoire et de l’environnement (DTE)

2 décembre 2020Français41 min

à créer des îlots de verdure et à aménager des places de jeu et de sport. Le solde

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1892 de la commune du

Chenit, sise au lieu-dit "Saut Pernet". Localisée entre les deux

centres que constituent les localités du Sentier et du Brassus (qui sont

eux-mêmes distants d'environ trois kilomètres), cette parcelle non bâtie, d'une

surface de 4'251 m2, est affectée, pour une surface de 1'794 m2,

en zone de villas et maisons familiales selon le Plan général d'affectation

(PGA) de la commune du Chenit approuvé par le Conseil d'Etat le 5 février 1986.

Une autre partie de la parcelle est affectée en zone de verdure au sens de

l'art. 61 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des

constructions. Cette zone est destinée à sauvegarder les sites, à maintenir ou

à créer des îlots de verdure et à aménager des places de jeu et de sport. Le solde

de la parcelle est compris dans le plan d'affectation cantonal (PAC) n° 293

(site marécageux d'importance nationale de la Vallée de Joux), soit dans la

zone agricole protégée 1, qui est une zone inconstructible. Aux termes de

l'art. 14 du règlement du PAC, cette zone, qui ne comprend pas de marais à

proprement parler, doit être exploitée pour l'agriculture et elle est soumise

aux mesures générales de sauvegarde du paysage (cf. arrêt AC.1999.0224 du 3

décembre 2004).

La parcelle n° 1892 se situe à la frange Est d'un

vaste quartier de villas et est longée au Nord-Ouest par la route communale "Saut-Pernet".

La partie Ouest de la parcelle, soit celle affectée en zone de villas et

maisons familiales, se situe dans l'alignement de plusieurs villas construites

de manière régulière le long de la route "Saut-Pernet". Du côté Est,

la parcelle n° 1892 jouxte un secteur non bâti appartenant pour l'essentiel

au plan d'affectation cantonal n° 293 et à la zone de verdure. De ce côté Est,

un peu en contrebas, se trouvent une ligne de chemin de fer ainsi que la

rivière l'Orbe.

Les localités du Sentier et du Brassus constituent

un centre régional au sens de la mesure B11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Le périmètre de centre de la commune a été approuvé par le Service du

développement territorial (ci-après: le SDT) le 1er novembre 2012 et

adopté par la Municipalité du Chenit (ci-après: la municipalité) le 23 novembre

2012. La parcelle n° 1892 n'est pas comprise dans le périmètre de centre.

B.

A.________ et son mari B.________ ont convenu de céder la parcelle n°

1892 à leur fille C.________ et à son compagnon D.________ afin d'y ériger une

maison individuelle. Le 17 juillet 2018, A.________ a déposé auprès de la Commune

une demande d'autorisation préalable d'implantation portant sur la construction

d'une maison individuelle (villa) sur la partie de la parcelle n° 1892 affectée

en zone de villas et maisons familiales. Cette demande a été mise à l'enquête

publique du 8 septembre au 7 octobre 2018 et a suscité une opposition du SDT,

le 5 octobre 2018. A ce jour, la municipalité n'a pas statué sur cette

opposition.

C.

Du 10 novembre au 9 décembre 2018, le Département du territoire et de

l'environnement (actuellement le Département des institutions et du territoire,

ci-après: le département) a mis à l'enquête publique un projet de "zone

réservée cantonale selon art. 46 LATC" sur la partie de parcelle n° 1892

affectée en zone de villas et maisons familiales, soit une surface de 1'794 m2.

Le rapport établi en application de l'art. 47 de l'Ordonnance du 28 juin 2000

sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) expose que la Commune du Chenit

dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches

afin de réviser son plan général d'affectation (PGA). L'instauration d'une zone

réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages

impossibles ou plus difficiles et d'inciter les autorités communales à engager

le plus vite possible la révision de leur PGA (p. 4). La zone réservée est

destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n°

1892 comprise dans le périmètre défini sur le plan. Toute nouvelle construction

y est interdite.

L'enquête publique relative à la zone réservée a

suscité trois oppositions, soit celle de A.________ et B.________, celle de C.________

et D.________ et celle de la Commune du Chenit.

D.

Par décisions du 6 novembre 2019, le département a levé les oppositions

et a approuvé la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1892.

E.

Par acte conjoint du 6 décembre 2019, A.________, B.________, C.________

et D.________ (ci-après: les recourants A.________) ont recouru à la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du

département du 6 novembre 2019. Ils concluent principalement à sa réforme en ce

sens que leurs oppositions sont admises et la zone réservée cantonale sur la

parcelle n° 1892 rejetée, subsidiairement à son annulation en ce sens que la

cause est renvoyée au département pour nouvelle décision au sens des

considérants et plus subsidiairement à son annulation en ce sens que la cause

est renvoyée au département pour complément d'instruction et nouvelle décision

dans le sens des considérants. La cause a été ouverte sous la référence AC.2019.0384.

Par acte du 9 décembre 2019, la Commune du Chenit a également recouru à la CDAP

contre la décision du département du 6 novembre 2018. Elle conclut à son

annulation, aucune zone réservée cantonale n'étant instaurée sur la parcelle n°

1892 du cadastre de la Commune du Chenit. La cause a été ouverte sous la

référence AC.2019.0385.

Le 23 décembre 2019, les causes AC.2019.0384 et

AC.2019.0385 ont été jointes sous la référence AC.2019.0384.

Le département a déposé sa réponse le 27 janvier

2020, par l'intermédiaire du SDT. Il conclut au rejet des recours et à la

confirmation des décisions attaquées.

Le 14 février 2020, la Commune du Chenit a indiqué

que la réponse du SDT n'apportait pas d'éléments nouveaux et qu'elle se

référait aux arguments développés dans son recours. Les recourants

A.________

ont déposé des observations complémentaires le 18 février 2020. Le 10 mars

2020, le SDT a indiqué qu'il n'avait pas d'observations à formuler et qu'il se

référait aux arguments développés dans sa réponse au recours.

Le tribunal a tenu audience le 27 août 2020. A cette

occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la

teneur suivante:

ʺL’audience commence à

9h30, sur la route de Saut-Pernet au bord de la parcelle 1892.

Le président demande aux

représentants de la commune où en est la procédure d'adoption du nouveau plan

général d’affectation communal (ci-après : PGA). Le syndic expose que

celui-ci a été remis à la DGTL en décembre 2019 pour examen préalable et qu'ils

attendent le retour de cet examen pour pouvoir ensuite mettre le PGA à

l’enquête publique. Les représentants de la DGTL précisent que le rapport

d’examen préalable devrait être remis à la commune d'ici le 15 septembre 2020.

Le syndic indique que la commune a travaillé assidument à l’élaboration de son

nouveau PGA et qu’elle attend des nouvelles de la part du canton. Le président

rappelle que le plan directeur cantonal a été adopté en juin 2017 et que les

autorités communales ont jusqu’au 30 juin 2022 pour adopter leurs PGA. Sur

question du président, les représentants de la DGTL indiquent qu’ils ne peuvent

pas donner d’informations sur la procédure d’examen préalable du PGA dès lors

qu’elle est en cours. Le syndic expose quant à lui que sont encore en

discussion des points de détails, mais que 95% du travail est fait. S’agissant

du temps qu’il reste avant que ne soit adopté le PGA du Chenit, la DGTL

rappelle la procédure d’adoption d’un PGA (comprenant les étapes

suivantes : remise d’un projet de PGA par la municipalité au canton pour

examen préalable ; remise du rapport d’examen préalable par le

canton ; mise à l’enquête publique du PGA ; traitement des

oppositions ; adoption du PGA par le conseil communal et enfin traitement

des éventuels recours) et souligne qu’une telle procédure contient beaucoup

d’inconnues, de sorte qu’il est difficile d’en évaluer la durée. Le syndic

indique que la commune a pour objectif de mettre son PGA à l’enquête publique

avant la fin de la législature en cours, soit le 30 juin 2021.

Sur question, le syndic confirme

que la parcelle 1892 se trouve entre deux périmètres de centre, soit ceux du

Brassus et du Sentier, étant précisé que ces deux localités sont distantes

d’environ 3 kilomètres à vol d’oiseau. Le syndic précise que les deux

périmètres de centre en question ont une forme quelque peu spécifique,

allongée, en raison de la configuration des lieux, précisant que la limite des

périmètres passe notamment près de la voie de chemin de fer.

Le syndic rappelle que la

municipalité a déjà mis en zone réservée 190 parcelles par le biais de

l’adoption d’une zone réservée communale, indiquant que cette zone n’est pas

entrée en force, les oppositions étant encore en cours de traitement. Pour ce

qui est du rapport entre zone réservée communale et cantonale lorsqu'il existe

un désaccord entre la commune et le canton, le président évoque une affaire

concernant la commune de Saint-Légier-La Chiésaz (arrêt AC.2018.0361 du 15

avril 2019 confirmé par TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020). Me Thévenaz précise que

la zone réservée communale de Saint-Légier-La Chiésaz n'est pas en force, comme

c'est le cas ici.

Sur questions du président, le

syndic indique que la parcelle litigieuse se trouve à env. 300 m. du périmètre

de centre de la commune du Brassus. La recourante indique quant à elle que la

gare du Brassus se trouve à plus ou moins 500 mètres de sa parcelle, qu’on peut

donc y aller à pieds et que les écoles se trouvent également à plus ou moins

500 mètres, que ce soit l’école primaire ou secondaire, cette dernière se

trouvant à l'endroit dit "Chez le Maître". La DGTL indique quant à

elle que le terrain se trouve en limite de zone à bâtir et qu’il s’agit pour le

service d’un terrain prioritaire en vue d'un dézonage. Sur question du

président, la DGTL précise qu’il ne s’agit à son sens pas d’une « dent

creuse » mais de plus que cela.

L’inspection locale se poursuit

sur la parcelle 1892.

Le haut de celle-ci, à l’endroit

où le terrain est relativement plat, se trouve en zone à bâtir, dont la limite

se trouve au-dessus de la voie de chemin de fer ; la parcelle forme un L,

dont la partie plus au sud, située en zone de verdure, se trouve devant la

villa des parents de C.________. Au-delà de la parcelle litigieuse, au sud, se

trouve le site marécageux d’importance nationale. Le syndic précise que la villa

située sur la parcelle 1606 adjacente à celle litigieuse, au nord-est, est la

dernière villa qui a été construite dans le quartier, il y a quatre ans. Sur

question du président, la recourante précise que le quartier en cause se trouve

au lieu-dit Saut-Pernet, et qu’il est constitué d’une trentaine de maisons. Le

hameau de Piguet-Dessous est situé juste à côté du quartier de Saut-Pernet, au

nord.

Indiquant qu’il aimerait faire

part de quelques considérations politiques, le syndic précise que l’instauration

de la zone réservée communale a fait l’objet de discussions avec certains

propriétaires et qu’ont été épargnées les parcelles pour lesquelles il y avait

un projet concret de construction. Il expose en outre que la région dispose de

plus de places de travail que d’habitants et qu’il s’agit aussi pour la commune

de garder en zone à bâtir les parcelles proches du centre et bien desservies,

pour encourager les travailleurs à venir s’installer dans la région, ce qui

permettrait aussi de réduire le trafic routier. S’agissant de la parcelle

litigieuse, il est en outre logique, selon le syndic, de la garder en zone

constructible dès lors qu’il s’agit à son sens d’une « dent creuse ».

Sur question du président, la DGTL

précise selon quels critères elle décide de l’instauration d’une zone réservée

cantonale ; elle indique qu’elle ne « bloque » pas les

constructions lorsque les quatre conditions suivantes sont remplies : la

parcelle se trouve en périmètre de centre, l’espace est libre de constructions,

on se trouve dans le territoire urbanisé et il existe un projet de

construction.

Me Corbaz fait remarquer, comme

dans ses écritures, que la situation de la parcelle 1034 est similaire à celle

de la parcelle 1892 mais que pourtant dans le premier cas la DGTL n’a pas instauré

de zone réservée. Le président demande aux représentants de la DGTL de

s’expliquer sur cette différence de traitement. Ces derniers répondent qu’ils

ne sont pas en mesure de se déterminer dès lors qu’ils n’ont pas connaissance

du dossier de la parcelle 1034.

Il est rappelé en lien avec

l’écriture de la recourante 1 que la notion d’habitat traditionnellement

dispersé concerne la zone agricole et non la zone à bâtir et que les régions

concernées, comme le Jorat et le Pays d’Enhaut, sont indiquées dans le plan

directeur cantonal.

La Cour se rend en voiture sur

la parcelle 1034, située à environ 4 km de celle litigieuse.

La municipalité indique que la

parcelle 1034 est située hors du périmètre du centre. Les représentants de la

DGTL observent qu’on se trouve dans le territoire urbanisé puisque le tissu

bâti est continu depuis le centre du Sentier, et que par rapport à la situation

de la parcelle litigieuse, la densité du bâti est plus importante. Il est

remarqué que la parcelle 1892 se trouve aussi dans un tissu bâti continu, ce à

quoi la DGTL répond que ce n’est pas un critère suffisant pour ne pas créer de

zone réservée, mais qu’il faut examiner aussi si l’on est dans le territoire

urbanisé. Sur question du président, la DGTL précise qu’il y a territoire urbanisé

lorsque l’espace séparant les constructions est inférieur à 50 m. La

municipalité expose que la notion de territoire urbanisé est un des points de

discussion avec le canton, dans le cadre du projet de PGA et qu’il attend les

déterminations de la DGTL à cet égard dans son rapport préalable.

L'opportunité de suspendre la

cause en attendant le résultat de l'examen préalable relatif au PGA communal

est évoquée. A cet égard, le syndic rappelle que la municipalité souhaite

mettre le projet de PGA à l’enquête publique mais que selon elle, il faudra

encore du temps avant qu'il ne soit adopté, estimant à environ 4 ans le temps

nécessaire à traiter les oppositions, rappelant que le projet prévoit le

dézonage de 190 parcelles. Le syndic confirme que dans le projet de PGA soumis

à la DGTL, la parcelle litigieuse est maintenue en zone à bâtir.

Il est encore relevé qu’il y a

désaccord entre la commune et le canton sur l’importance du surdimensionnement

de la zone à bâtir. Dans ce contexte, le président indique que dans une affaire

concernant la commune de Saint-Prex jugée très récemment, le Tribunal fédéral a

confirmé qu’il était possible de créer une zone réservée pour une parcelle sise

en zone à bâtir et constituant une brèche dans le tissu bâti, l’identification

d’une telle brèche ne conduisant pas nécessairement à devoir inclure les

terrains concernés dans la zone constructible (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020).

La DGTL rappelle quant à elle que le surdimensionnement est défini de manière

claire et se calcule au moyen d’outils automatiques qui ont été validés par les

autorités fédérales.

L’audience est levée à 10h20.

Après la fin de l'audience, les

membres du tribunal reprennent la route qui va du Sentier au Brassus. Il est

constaté que, entre le centre du Sentier et le secteur où se trouve la parcelle

litigieuse, le bâti est continu. De visu, il n'existe pas d'endroit où la

distance entre les constructions apparaît supérieure à 50 mètres.ʺ

Le 31 août 2020, la Direction générale du territoire

et du logement (DGTL, qui a succédé au SDT) a été invitée à produire le rapport

d'examen préalable relatif au nouveau plan d'affectation communal et à se

déterminer sur la question de savoir si, dans le cadre de cet examen, elle

avait examiné si la parcelle n° 1892 pouvait être maintenue en zone à bâtir.

S'il était prévu d'exclure cette parcelle de la zone à bâtir, la DGTL était

invitée à indiquer les motifs de cette décision.

Le 25 septembre 2020, les parties se sont

déterminées sur le procès-verbal de l'audience. La commune et les recourants A.________

ont indiqué ne pas avoir de remarques à formuler. Pour sa part, la DGTL a

relevé ce qui suit:

ʺ[…] A la première page, dans

la liste des présentations, il convient de corriger le nom de l’urbaniste. Il

s’agit de M. E.________ et non « ******** ».

En page 2, 1er

paragraphe : lorsque la recourante indique que la gare se trouve à moins

de 500 m, la DGTL se permet d’indiquer que cette affirmation est erronée. En

effet, celle-ci se trouve à environ 700 m à vol d’oiseau de la parcelle n°

1892.

En page 2, 2ème

paragraphe : il convient d’ajouter « située en zone de verdure et en

zone agricole ».

En page 2, 7ème

paragraphe : « séparant les constructions est inférieur à 50

m ».

S’agissant du dernier paragraphe

du procès-verbal, et lorsqu’il est indiqué que, « après la fin de

l’audience, les membres du tribunal reprennent la route qui va du Sentier au

Brassus. Il est constaté que, entre le centre du Sentier et le secteur où se

trouve la parcelle litigieuse, le bâti est continu. De visu, il n’existe pas

d’endroit où la distance entre les constructions apparaît supérieure à 50

mètres », la DGTL peine à comprendre ce que veut dire le Tribunal.[…]ʺ

Dans son écriture du 25 septembre 2020, la DGTL a

indiqué que, dans le cadre de l'examen préalable relatif au nouveau plan

d'affectation communal, elle avait demandé que la parcelle n° 1892 soit exclue

de la zone à bâtir dès lors qu'elle se trouve à l'extérieur du centre et du

territoire urbanisé. Dans leur écriture du 25 septembre 2020, les recourants A.________

se sont pour leur part également déterminé au sujet de l'arrêt du Tribunal

fédéral 1C_394/2019 évoqué lors de l'audience.

Le 6 octobre 2020, la DGTL a été invitée à produire

un plan indiquant la délimitation du territoire urbanisé dans le secteur

comprenant la parcelle n° 1892 (soit le secteur séparant les villages du

Brassus et du Sentier). La DGTL était invitée à indiquer les critères utilisés pour

délimiter le territoire urbanisé. Elle était également invitée à préciser si

elle considérait le secteur bâti comprenant la parcelle n° 1892 comme une

"petite zone à bâtir" au sens de la fiche d'application

"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes Comment traiter les

zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu

adéquats pour le développement ?" (soit les noyaux bâtis comprenant entre

2 et 10 bâtiments).

Le 13 octobre 2020, la DGTL a produit le rapport d'examen

préalable relatif au nouveau plan d'affectation communal ainsi qu'un plan indiquant

la délimitation du territoire urbanisé dans le secteur litigieux. Pour ce qui

est de cette délimitation, elle a fourni les explications suivantes:

ʺ[…] Pour répondre à la question

de la Cour, la DGTL précise que le secteur bâti de Piguet-Dessous est inclus

dans le territoire urbanisé car il y a une continuité du bâti depuis le Sentier

qui forme le centre construit historique de la localité, point de départ pour

la délimitation du territoire urbanisé.

La parcelle n° 1982 [recte: 1892]

est exclue du pourtour du territoire urbanisé car le terrain est à la marge du

bâti, il est dépourvu de constructions et il n’est pas aménagé. C’est un champ

attenant à la zone agricole et il y a plus de 50 mètres entre les constructions

existantes.[…]ʺ

Le 2 novembre 2020, les recourants A.________ se

sont déterminés sur l'écriture de la DGTL du 13 octobre 2020.

F.

La municipalité a mis à l'enquête publique une zone réservée communale

du 12 janvier au 12 février 2018. Celle-ci ne comprend pas la parcelle n° 1892.

La zone réservée communale a été adoptée par le conseil communal lors de sa

séance du 29 avril 2019. Dans son examen préalable relatif à la zone réservée

communale, le SDT avait notamment relevé que certaines parcelles – ou

groupement de parcelles – libres de construction n'avaient pas été intégrées

dans la zone réservée malgré leur taille conséquente et leur continuité avec la

zone agricole.

Considérants

1.

Est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 1892 de la Commune du

Chenit dans une zone réservée mise en place par le département (zone réservée

cantonale) en relation avec la mise en conformité du plan d'affectation

communal aux exigences découlant de la LAT (plus précisément des nouvelles

dispositions entrée en vigueur le 1er mai 2014) et du PDCn.

2.

a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes:

L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones

réservées", a la teneur suivante:

"1 S'il n'existe pas de plan

d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente

peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A

l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver

l'établissement du plan d'affectation.

2.

Une zone

réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut

prolonger ce délai."

L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa

nouvelle teneur au 1er septembre 2018, prévoit que les communes ou

le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces

zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une

période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum

(al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

Les zones réservées ont pour but de garantir

(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire

la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de

constructions viennent entraver cette liberté (cf. arrêt AC.2017.0364,

AC.2017.0368 du 25 septembre 2019 consid. 2a). En d'autres termes, la création

d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles,

voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le

redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan

général d'affectation.

bb) Selon la jurisprudence (cf. notamment arrêts

AC.2019.0035, AC.2019.0040 du 9 décembre 2019 consid. 2a/bb; AC.2017.0364,

AC.2017.0368 du 25 septembre 2019 consid. 2a/bb; AC.2018.0221 du 28 juin 2019

consid. 2a/bb; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 1a/bb; AC.2018.001 du 23

novembre 2018 consid.1b), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies

trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification,

une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de

la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller

au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la

nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). En raison de

l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter

l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf.

art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst; RS 101]) exige

que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres

délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se

justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire

exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander

Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,

n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni,

Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).

b) Au sujet de l'intérêt public à l'instauration

d'une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1892, le département intimé

invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale. La zone réservée a

pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus

difficiles et d'inciter la municipalité à engager la révision du PGA de la

commune.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la

Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.

Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol

et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT

précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer

une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties

constructibles et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation

du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du

pays. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du

territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er

mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire

soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases

naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage

(let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du

milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis)

et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes

d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage

(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à

l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en

limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de prendre

les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir

des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification

des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en

vigueur le 1er mai 2014, dispose:

"Art.

15.

Zones à bâtir

1.

Les zones à bâtir

sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour

les quinze années suivantes.

2.

Les zones à bâtir

surdimensionnées doivent être réduites.

3.

L'emplacement et la

dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières

communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du

territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et

préserver la nature et le paysage.

(...)"

Avec ces modifications, le législateur fédéral a

voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du

territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres

cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer

des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la

jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du

3.

septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier

2010.

relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire

publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a

essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification

de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans

directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le

calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393

consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à

bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du

vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au

redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants

décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les

dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du

13.

janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p.

980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de

l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension

totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de

concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du

milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir

aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan

directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de

l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt

TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années

suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur

cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1er août 2008, le

PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été

adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le

Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Cette 4ème adaptation du PDCn

pose des principes directement applicables à la délimitation des zones à bâtir,

notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être

appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée

en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF

141.

II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0364, AC.2017.0368 précité consid.

2b/bb2a/bb; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b et AC.2016.0354 20

décembre 2018 consid. 1c).

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en

substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir

actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire

pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par

l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir

la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur

capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)

et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à

la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).

Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,

qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir

la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie

et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à

l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et

la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir

aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes

surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles

n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles

d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains

répondent aux qualités des surfaces d'assolement.

La 4ème adaptation du PDCn (ci-après: le

PDCn 4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu

l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour

les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement

maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la

croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date

de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une

croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui, comme la

commune du Chenit, doivent redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser

leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au

plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en

juin 2022). Selon la mesure A11 du PDCn4, cette révision prend au moins en

compte les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics;

l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et

les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la

nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la

capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un

coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux

besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant

les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé

et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la

densification. La fiche d'application du SDT de décembre 2019 intitulée

"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa

part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,

ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et

des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il

faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus

de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces

représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un

morcellement agricole (fiche d'application, ch. 2).

3.

Il n'est pas contesté que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes

de la commune du Chenit sont surdimensionnées, en tous les cas en dehors du

périmètre de centre et qu'elles doivent en conséquence être réduites.

Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir

communale, la création d'une zone réservée est, sur le principe, justifiée, afin

de ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou

réaffectations et de garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le

cadre de la révision du PGA. A priori, dès lors que la parcelle n° 1892 est

située en dehors du périmètre de centre et n'est pas bâtie son inclusion dans

une zone réservée se justifie, notamment pour respecter le principe d'égalité

de traitement par rapport aux parcelles intégrées dans la zone réservée

communale, ceci à moins qu'il apparaisse d'emblée que cette parcelle ne pourra

pas être concernée par le remaniement de la zone à bâtir (cf. TF 1C_267/2019 du

5.

mai 2020 consid. 5.2). La question à laquelle le tribunal doit répondre à ce

stade est par conséquent celle de savoir si la possibilité d'un déclassement de

cette parcelle peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre

de la future révision du plan général d'affectation. Si tel est le cas, la zone

réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2019.0035, AC.2019.0040 précité

consid. 4a; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.221 du 7 janvier

2019.

consid. 2b).

4.

Les recourants contestent que la possibilité d'un déclassement de la parcelle

n° 1892 puisse raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future

révision du plan d'affectation de la commune. Ils relèvent que la novelle de

2012.

de la LAT vise à lutter contre le mitage du territoire, ce qui implique

que l'on doit prioritairement procéder à un reclassement des terrains non

construits en zone à bâtir qui se trouvent spatialement dans un environnement

non bâti ou à un emplacement où les constructions existantes sont réparties

"sporadiquement". Selon les recourants, un terrain non bâti en zone à

bâtir qui se trouve dans un secteur construit et équipé ne devrait pas être déclassé.

En effet, cela aurait pour conséquence de créer une brèche dans le tissu bâti

constitutive d'un aménagement incohérent puisque, en principe, il y a lieu de

procéder au comblement de telles brèches.

En relation avec ce qui précède, les recourants font

valoir que la parcelle n° 1892 se situe dans un quartier déjà bâti et

concentré. Ils soulignent que ce bien-fonds est contigu au Nord-Est, Nord-Ouest

et Sud-Ouest de parcelles déjà construites et qu'il se situe le long d'une

desserte publique. Maintenir cette parcelle non construite créerait une brèche

au sein même d'un quartier déjà construit, ce qui aboutirait à un aménagement

incohérent et contraire à l'élaboration d'un milieu bâti compact. Selon les

recourants, il convient par conséquent de constater l'absence d'intérêt à

modifier le classement de la parcelle et, partant, l'absence d'intérêt à

l'instauration d'une zone réservée. Les recourants font également valoir que la

parcelle n° 1892 ne se prête pas à l'agriculture. Ils soutiennent par ailleurs

que l'instauration d'une zone réservée sur cette parcelle serait constitutive

d'un moratoire général concernant le secteur hors centre de la commune du

Chenit, le département entendant bloquer tout projet de construction en dehors

du centre de la commune. Une telle démarche serait trop schématique et ne pourrait

être considérée comme conforme à l'art. 27 LAT. Les recourants soulignent à cet

égard que "la parcelle n'est pas comprise dans une dissémination de

constructions propre à justifier un moratoire général au sens de la

jurisprudence".

a) aa) L'art. 15 LAT en vigueur jusqu'au 1er

mai 2014 (ci-après: l'art. 15 aLAT) prévoyait que les zones à bâtir devaient

comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement

bâtis ou qui seraient probablement nécessaire à la construction dans les quinze

ans à venir. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de terrains

déjà largement bâtis, à l'art. 15 let. a aLAT, comprenait un territoire

construit de manière regroupée, y compris les brèches dans la continuité du

tissu bâti ("Baulücken") (ATF 121 II 417 consid. 5a).

bb) En l'occurrence, la partie Ouest de la parcelle

n° 1892 (soit celle incluse dans la zone réservée) se situe dans l'alignement

de plusieurs villas construites de manière régulière le long de la route de

Saut-Pernet avec des parcelles bâties immédiatement au Nord-Est et au Sud-Ouest.

On se trouve par conséquent en présence d'une brèche dans la continuité du

tissu bâti au sens de la jurisprudence précitée. Cela étant, il ressort de la

jurisprudence du Tribunal fédéral qu'on ne saurait considérer que, sous l'emprise

de l'art. 15 LAT actuel, les brèches dans le tissu bâti appartiennent nécessairement

à la zone à bâtir. En effet, si les brèches dans le tissu bâti sont en général

effectivement considérées comme appartenant au territoire "déjà largement

bâti" au sens de l'ancien art. 15 LAT, cela ne signifie pas qu'elles

puissent de facto être considérées comme de la zone constructible avec

les conséquences juridiques qui s'y rattachent. Cette caractéristique dépend

non seulement d'autres critères encore, mais surtout d'une appréciation

individualisée par le planificateur local conformément au système pyramidal de

l'aménagement du territoire. L'actuel art. 15 LAT a au demeurant abandonné ce

critère d'aide à la désignation des terrains à bâtir (cf. TF 1C_429/2018 du 30

septembre 2019 consid. 4.2). Dans un arrêt récent (1C_394/2019 du 14 août 2020),

le Tribunal fédéral a précisé que, dans un contexte général d'habitat de très

faible densité et dispersé dans une même commune, cumulé à un surdimensionnement

de la zone à bâtir, toutes les "brèches" créées par ce type

d'urbanisme ne sont peut-être pas raisonnablement destinées à être comblées.

Outre l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du

milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT), la création d'un milieu bâti compact

(art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une

meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification

des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT), la loi prescrit de

répartir judicieusement les lieux d'habitation et de les planifier en priorité

sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (art.

3.

al. 3 let. abis LAT). D'autres objectifs pourraient également justifier de ne

pas classer (ou maintenir) une brèche dans le tissu bâti en zone constructible,

tels que la protection des bases naturelles de la vie (sol, air, eau, forêt et

paysage, art. 1 a. 2 let. a LAT) ou la conservation des sites naturels et des

territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT) (cf. TF1C_394/2019

précité consid.4.2.1).

b) En l'espèce, il serait manifestement cohérent au

plan urbanistique de combler la brèche dans la continuité du tissu bâti que

constitue la parcelle n° 1892 en permettant la réalisation de la construction

projetée par les recourants. La vision locale a ainsi permis de constater qu'une

construction à cet endroit ne poserait pas de problème au plan paysager. La

protection paysagère par rapport au site marécageux d'importance nationale est

en effet assurée par la "zone tampon" constituée par le secteur

colloqué en zone de verdure et en zone agricole et il n'y a pas à cet endroit

d'unité paysagère à laquelle la construction projetée pourrait porter atteinte.

A cela s'ajoute que la parcelle n° 1892 est proche des

principaux éléments d'équipement, notamment des écoles primaires et secondaires

de la Commune du Chenit (distantes d'environ 500 m, ce qui permet un accès à

pied) et de la gare du Bassus située à environ 800 m, soit 10 minutes à pied. La

vision locale a également permis de constater l'existence d'un tissu bâti

continu entre les villages du Sentier et du Brassus avec des constructions a

priori distantes de moins de 50 m les unes des autres, tissu auquel

appartient la parcelle n° 1892. Une construction sur cette parcelle

s'inscrirait logiquement dans ce tissu bâti et répondrait aux principes du

nouvel art. 1 al. 2 let. b LAT, qui fixe comme objectifs d'aménagement

l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu

bâti (let. abis) et la création d'"un milieu bâti compact" (let. b).

Elle irait également dans le sens de l'art. 3 al. 3 let. abis LAT

qui prévoit qu'il y a lieu "de prendre les mesures propres à assurer une

meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces

sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat".

Pour le surplus, on ne saurait suivre l'autorité

intimée lorsqu'elle soutient que la partie constructible de la parcelle n° 1892

n'appartient pas au territoire urbanisé, contrairement à toutes les parcelles

alentours. Vu la configuration des lieux, on ne saurait notamment exclure ce

secteur du territoire urbanisé au seul motif qu'il n'est pas construit et qu'il

jouxte la zone agricole. On relèvera sur ce point que, selon la fiche

d'application du SDT de février 2019 intitulée "Territoire urbanisé",

il faut se baser sur des éléments physiques du site, telle que la présence

d'une pente. Or, la vision locale a permis de constater que la partie

constructible de la parcelle se trouve sur une bande de terrain relativement

plate qui accueille également les autres constructions bordant

la

route de Saut-Pernet, bande qui est suivie par une pente dans laquelle

s'inscrit le reste de la parcelle colloqué en zone de verdure et en zone

agricole. Visuellement, la partie constructible de la parcelle se distingue ainsi

nettement de la partie non constructible et, contrairement à ce que soutient

l'autorité intimée, elle ne se présente pas comme un simple champ attenant à la

zone agricole. Pour ce qui est de la délimitation du territoire urbanisé, on

peut également relever que la construction projetée sur la parcelle n° 1892 se

situera à moins de 50 mètres des constructions voisines sises le long de la

route de Saut-Pernet. Cette construction permettra de compléter et de fermer le

front bâti compact existant le long de cette route, ce qui, on l'a vu, est

cohérent au plan urbanistique.

De manière générale, on constate que la parcelle n°

1892.

se situe dans un territoire largement bâti et non pas dans un secteur accueillant

des constructions dispersées. Le cas d'espèce se distingue par conséquent de

plusieurs affaires où des zones réservées ont été confirmées par le

tribunal de céans au motif notamment que le caractère dispersé des

constructions impliquait qu'on se trouvait en dehors du territoire urbanisé,

dans un territoire qui ne pouvait être qualifié de largement bâti (cf.

notamment arrêts AC.2018.0327 du 5 mars 2020, AC.2018.0299 du 4 novembre 2019, AC.2017.0364,

2018.0368

précité). On relève en outre que, dès lors que sa surface est de 1'794

m2, la partie de la parcelle n° 1892 sise en zone à bâtir n'est pas

concernée par la fiche d'application du SDT qui prévoit qu'il faut affecter en

zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2

situés au milieu du bâti (contrairement à ce qui était le cas par exemple de la

parcelle qui a fait l'objet de l'arrêt AC.2018.0195 du 9 septembre 2019). On ne

saurait également considérer que la partie constructible de la parcelle n° 1892

est susceptible d'être dézonée au seul motif qu'elle jouxte la zone agricole. A

cet égard, on relève que le département ne s'est pas opposé à un projet de

construction sur la parcelle communale n° 1304, qui se situe également à la

frange de la zone à bâtir (la parcelle jouxte directement la forêt sise en

amont). La vision locale a au demeurant également porté sur cette parcelle n°

1304, ce qui a permis de constater que celle-ci présente de nombreuses

similitudes avec la parcelle n° 1892, soit notamment la proximité par rapport

aux transports publics et l'appartenance au territoire urbanisé.

c) Pour les motifs mentionnés ci-dessus, la

possibilité d'un déclassement de la parcelle n° 1892 ne peut raisonnablement

être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général

d'affectation. A cela s'ajoute que, s'il n'est pas contesté que la zone à bâtir

communale est surdimensionnée, il n'apparaît pas que le maintien en zone à

bâtir de la partie constructible de ce bien-fonds compromettrait le

redimensionnement du territoire constructible communal au point de justifier la

création d'une zone réservée à cet endroit, étant rappelé que seule la construction

d'une villa individuelle est prévue.

Dans ces conditions, il

s'impose de constater que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir

d'appréciation en soumettant la parcelle en question à une zone réservée

cantonale en raison du projet mis à l'enquête publique en septembre et octobre

2018.

d) Dès lors que les recours doivent être admis pour

ce motif, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs des recourants,

notamment ceux relatifs à une prétendue violation de l'autonomie communale.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission des recours et à

l'annulation des décisions attaquées.

Il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice

(art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Les recourants et la commune, qui

obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat, ont droit à une

indemnité à titre de dépens, à charge du DIT.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Les recours sont admis.

II.

Les décisions rendues le 6 novembre 2019 par le Département du

territoire et de l'environnement sont annulées.

III.

L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du

territoire (DIT), est débiteur de A.________, B.________, C.________ et D.________,

créanciers solidaires, d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre

d'indemnité de dépens.

IV.

L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du

territoire (DIT), est débiteur de la Commune du Chenit d'un montant de 2'000

(deux mille) francs à titre d'indemnité de dépens.

V.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

Lausanne, le 2 décembre 2020

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.