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Décision

GE.2019.0085

CDAP - GE.2019.0085 - 2020-07-14 - A.________ /Direction des systèmes d'information

14 juillet 2020Français39 min

LInfo). Nous sommes par conséquent dans l'impossibilité de satisfaire à votre troisième

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

a) Par courrier électronique adressé le 16 mars 2019 au Chef de service

du Service juridique et législatif (SJL, dont les compétences ont été reprises

dans l'intervalle par la Direction générale des affaires institutionnelles et

des communes, DGAIC) ainsi qu'à un collaborateur Chargé de missions

stratégiques auprès de la Direction des systèmes d'information (DSI, dont les

compétences ont été reprises dans l'intervalle par la Direction générale du

numérique et des systèmes d'information, DGNSI), A.________ (le recourant) a

indiqué qu'il avait "quelques échos négatifs / constructifs" à

présenter concernant la nouvelle Base législative vaudoise (BLV) et requis que

lui soit indiquée la procédure à suivre pour pouvoir faire part de ses

observations. Le 19 mars 2019, il a fait suivre ce message au Chef de service

de la DSI, relevant qu'il n'avait pas reçu de réponse.

Le Chef de service de la DSI a répondu à cette

demande par courrier électronique du 20 mars 2019, invitant le recourant à

faire part de ses remarques "par écrit dans un mail" et

précisant que le SJL allait reprendre contact avec lui.

b) Par courrier électronique du 27 mars 2019, le

recourant, se référant à un "entretien très instructif et constructif"

qu'il avait eu le jour en cause avec un collaborateur du SJL, a transmis au

Chef de service de la DSI un courrier dont il résulte en particulier ce qui

suit:

"Demande d'accès à des documents officiels

[…]

je me permets de vous demander de bien vouloir m'accorder, dans le respect de

la LInfo [loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur

l'information, BLV 170.21], l'accès:

A au

document / directive qui précise le mode de traitement des retours concernant

la BLV que vous recevez à l'adresse info.dsi@vd.ch,

B à

l'ensemble des retours d'utilisateurs/trices que vous avez reçus concernant la

BLV, que ce soit à l'adresse info.dsi@vd.ch ou par une autre voie, cela avec

indication de la voie de transmission utilisée,

C à

la liste des modifications à la version de la BLV actuellement en ligne que

vous avez déjà exigées par écrit à votre prestataire informatique.

Je vous demande également de bien

vouloir prendre position et, le cas échéant, me faire parvenir les documents

souhaités sous forme électronique dans les 15 jours à compter de la réception

de la présente.

[…]"

c) Le 12 avril 2019, le Chef de service de la DSI a

adressé au recourant une décision dont il résulte en particulier ce qui suit:

"Nous pouvons vous apporter

les réponses suivantes:

a) […]

La DSI ne dispose

pas de document ou de directive précisant le mode de traitement des retours qui

concernent le logiciel BLV.

b) […]

[…] aucun

retour d'utilisateurs concernant le projet et la solution informatique BLV ne

nous est à ce jour parvenu sur notre adresse email info.dsi@vd.ch. […]

c) […]

Nous ne tenons

pas de liste des modifications du logiciel BLV. Les demandes de modifications

sont faites à travers une demande « JIRA », du nom de l'application qui gère

les demandes de correction et d'adaptation informatique. Or, dans un arrêt

récent, la Cour de droit administratif et public a jugé que les demandes

« JIRA » constituaient des documents internes à l'administration au sens

de l'art. 9 al. 2 LInfo et que, partant, elles étaient exclues du droit à

l'information (arrêt de la CDAP GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid. 3). De

surplus, le secret des affaires entourant les relations avec notre fournisseur

s'opposent à la transmission de cette information (cf. art. 16 al. 3 let. c

LInfo). Nous sommes par conséquent dans l'impossibilité de satisfaire à votre troisième

demande."

B.

a) A.________ a formé recours contre cette décision devant la Cour de

droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte du 15 avril

2019, concluant qu'il soit vérifié que cette décision était conforme à la LInfo

et, si tel n'était pas le cas, que les documents auxquels il avait demandé à

avoir accès lui sont transmis dans les meilleurs délais. Il a en particulier

fait valoir, en lien avec sa troisième demande, qu'il lui semblait douteux que

les documents en cause puissent être considérés comme des documents internes,

étant précisé que l'on pouvait "imaginer que cette liste soit une

simple exportation des demandes de modifications contenues dans le système

JIRA, sans autres données devant être soustraites à la transparence",

respectivement qu'il ne voyait pas en quoi l'accès à ce document violerait le

secret des affaires.

Dans sa réponse du 8 mai 2019, l'autorité intimée a

conclu au rejet du recours, précisant en particulier ce qui suit:

"i) Le recourant exige […]

la production de la liste des modifications relatives à la version du logiciel

BLV actuellement en ligne demandées par écrit par l'autorité intimée au

fournisseur dudit logiciel. […] Il

n'existe […] à proprement parler pas de

liste des modifications. Chaque demande touchant à cette application est écrite

dans un ticket JIRA […], du nom de

l'application qui gère les requêtes de correction et d'adaptation informatique.

Elle est par la suite analysée et catégorisée selon qu'elle vise une

correction, une évolution ou une amélioration du logiciel BLV. Suivant le type

de modification voulu, les demandes sont soit payantes (évolutions), soit

gratuites (corrections). Le Comité de pilotage (COPIL) valide au final les

modifications et les montants supplémentaires alloués au fournisseur de ce

logiciel. Il s'agit donc de documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo,

qui échappent au droit à l'information. […]

Au demeurant, […] la

protection du secret des affaires du fournisseur du programme BLV s'oppose à

leur transmission en vertu de l'art. 16 al. 3 let. c LInfo. La divulgation

d'informations relatives aux améliorations de ce logiciel pourrait en effet

avoir une incidence sur le résultat commercial de cette entreprise (cf. arrêt

de la CDAP GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 2a). Rendues publiques, des

sociétés pourraient se fonder sur celles-ci pour développer un programme

concurrent et, partant, s'emparer de parts de marché dans ce domaine. De

surplus, l'autorité intimée se doit de garder de bonnes relations avec le

fournisseur du logiciel BLV, ce de façon à garantir le bon développement de

cette application. Or, pour les mêmes raisons présentées ci-dessus, ces

relations pourraient se détériorer si de telles informations étaient

communiquées vers l'extérieur."

b) Par écriture du 11 mai 2019, le recourant a

indiqué qu'il considérait que les points A et B de son recours (correspondant

aux points A et B de sa demande du 27 mars 2019; cf. let. A/b supra)

avaient été "traités" mais qu'il maintenait en revanche son

recours s'agissant du point C (liste des modifications demandées au

fournisseur) - et ce pour les motifs suivants:

"La notion de « document

interne » concernant un document (demandes JIRA

- corrections / évolutions) élaboré par l'administration et destiné à être

transmis à un tiers externe me semble indéfendable, quelle que soit la méthode

utilisée pour traiter l'information - le public doit pouvoir se forger sa propre

opinion sur le fonctionnement de la DSI.

[…]

Pour ce qui est du « secret des

affaires », je ne vois donc pas en quoi il pourrait justifier la soustraction

intégrale à la transparence de ces tickets JIRA, élaborés par la DSI. J'admets

naturellement que certains de ces tickets pourraient exceptionnellement être

caviardés, en cas de nécessité correctement motivée par la DSI.

[…]

Finalement, tout fournisseur du

Canton, sensé connaître les conséquences de la LInfo, sait que son client

(représenté par la DSI) est soumis à la transparence voulue par le législateur.

Cette obligation de transparence devrait même, à mon sens, figurer noir sur

blanc dans tous les contrats passés par le Canton. L'argument de risque de « fâcherie

» du fournisseur envers son client me semble peu motivé, et même carrément

téméraire.

Au vu de ce qui précède, je

maintiens mon recours - point C - tel que formulé le 15.4.2019, en précisant

que, si l'accès aux tickets JIRA m'est accordé, j'aimerai avoir accès à ceux

traités, et encore en traitement, à la date de l'arrêt de votre Cour."

c) Par avis du 17 février 2020, le juge instructeur

a en substance relevé que, dans la mesure où il apparaissait que la liste

requise par le recourant n'existait pas en tant que document officiel, sa

demande sur ce point devait être interprétée comme une demande de renseignement

ou d'information (au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo); il a dès lors invité l'autorité

intimée à se déterminer sur la demande litigieuse en tant que demande de

renseignement ou d'information, étant précisé qu'elle bénéficiait d'une

certaine latitude dans la formulation et dans le degré de précision de sa

réponse respectivement rappelé que le travail occasionné par le traitement de

cette demande ne devait pas être manifestement disproportionné.

Par écriture du 11 juin 2020, l'autorité intimée,

par l'intermédiaire de la DGAIC, a maintenu ses conclusions dans le sens d'un

rejet du recours, exposant en particulier ce qui suit:

"Prolégomènes:

[…]

Comme l'a expliqué l'autorité

intimée, le document demandé sous point C (ci-après: « document C ») n'existe pas et ne peut être

transmis. Outre les explications déjà données, l'autorité intimée ajoute que

les tickets JIRA ne peuvent pas revêtir la qualité de document officiel au sens

de l'art. 9 LInfo, puisqu'il s'agit d'un outil de travail dont le contenu est

en constant changement - et qui ne répond donc pas au critère de document «

achevé » posé par l'art. 9 LInfo.

Détermination sur la demande

litigieuse en tant que demande de renseignement ou d'information:

Pour ce qui est de se déterminer

sur la demande litigieuse en tant que demande de renseignement ou

d'information, l'autorité intimée relève que cette invitation est exorbitante

de l'objet de la contestation (cf. arrêt GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid.

2 […]).

En effet, dans sa demande du 27

mars 2019, le recourant a demandé l'accès « C à

la liste des modifications à la version BLV actuellement en ligne que vous avez

déjà exigées par écrit à votre prestataire informatique ». Le recourant

a ainsi demandé l'accès à un document précis, et non une information ou un

renseignement, ce qui aurait supposé de poser une question ou d'indiquer quelle

information ou renseignement il souhaitait obtenir concernant l'activité

étatique. Comme l'autorité intimée n'avait pas le devoir de soutenir le

recourant dans ses démarches (cf. arrêt GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid.

3b/cc) et que celui[-ci] avait d'ailleurs

demandé l'accès à un document précisément décrit, l'autorité intimée a statué

uniquement sur la demande d'accès à ce document. Elle n'a pas rendu de décision

sur une demande de renseignement ou d'information, puisque cela ne lui était

pas demandé. L'objet de la contestation porte donc uniquement sur l'accès au

document C.

L'autorité intimée relève par ailleurs

que l'objet du litige est changeant. Dans sa demande initiale, le recourant

demandait l'accès à la « liste des

modifications à la version de la BLV actuellement [note: c'est-à-dire en

date du 27 mars 2019, comme on croit le comprendre] en ligne que vous avez déjà exigées par écrit à votre prestataire

informatique ». Dans son recours, il persiste à demander cette liste, en

exigeant cette fois qu'elle soit établie spécialement (ce qui démontre qu'il ne

s'agit effectivement pas d'un document officiel achevé). Enfin, dans sa lettre

du 11 mai 2019, il précise que, si l'accès lui est accordé, il demande, pour

les tickets JIRA, l'accès « à ceux traités, et

encore en traitement, à la date de l'arrêt de votre Cour »; il étend

cette fois la date du 27 mars 2019 à une date ultérieure inconnue. Une telle

modification des conclusions - soit une nette amplification - est incompatible

avec l'objet du litige tel que fixé par les conclusions du recours et l'objet

de la contestation tel que fixé par la décision querellée.

Cela étant, même si elle devait se

prononcer sur la demande litigieuse en tant que demande de renseignement ou

d'information, l'autorité intimée serait bien en peine de le faire. Elle ne

sait en effet pas quelle information le recourant entend obtenir, puisqu'il a

simplement demandé une liste, sans préciser ce qu'il espérait en apprendre. A

nouveau, et on insiste sur ce point, l'art. 8 LInfo ne doit pas permettre

d'accéder à des informations ou renseignements détenus par l'autorité, mais

doit simplement permettre d'être renseigné sur l'activité des autorités

étatiques.

Quant à établir une liste, comme

le recourant le demande, cela entraînerait un travail manifestement

disproportionné. Les tickets JIRA sont très nombreux […]; chaque ticket devrait être passé en revue, être expurgé des

éventuelles données personnelles, des éventuels détails techniques qui

permettraient de connaître les failles informatiques (risque de hacking) ou

nuire au secret commercial, ce qui supposerait l'intervention d'au moins trois

personnes (un juriste, un informaticien et un représentant du fournisseur de

logiciel).

Par ailleurs, comme elle a

interprété la demande du recourant comme une demande d'accès à un document

officiel (art. 9 LInfo) et qu'elle l'a rejetée en raison de l'inexistence du

document recherché, l'autorité intimée ne s'est pas posé la question de la

perception d'un émolument. Une demande de renseignements/informations selon

l'art. 8 LInfo du recourant devrait faire l'objet d'une évaluation des coûts au

sens de l'art. 11 al. 2 LInfo, suivant le travail nécessaire (qui dépendrait du

renseignement demandé) et si l'autorité intimée devait estimer les demandes du

recourant répétitives. A ce titre, l'autorité intimée relève que le recourant a

été reçu une heure et demie par Me B.________ de la Direction [générale] des affaires institutionnelles et

des communes (anciennement Service juridique et législatif), séance pendant

laquelle il a pu poser des questions sans qu'un quelconque émolument lui soit

facturé.

C'est le lieu de relever que cette

séance, tout comme les explications données dans la réponse du 8 mai 2019,

peuvent d'ailleurs être considérées comme des renseignements sur l'activité

étatique, si le recourant entendait - mais on ignore ce qu'il cherche - être

informé sur la manière dont sont menés le suivi et l'amélioration du logiciel

BLV.

De l'instruction du recours:

Un point procédural important doit

être souligné: si le recours ne devait pas être rejeté purement et simplement,

il conviendrait d'inclure le fournisseur du logiciel BLV comme tiers intéressé

dans la présente procédure. Il doit en effet pouvoir être entendu s'agissant

d'une procédure qui peut nuire à ses intérêts prépondérants ou à d'autres de

ses intérêts protégés par des dispositions d'autres lois (art. 16 al. 3 LInfo

et art. 15 LInfo; cf. arrêt GE.2011.0035 du 29 juillet 2011, dans lequel une

société anonyme a participé à la procédure en tant que « tiers intéressé »)."

Dans ses observations finales par écriture du 17

juin 2020, le recourant a en substance fait valoir que l'objet de sa demande

(et, partant, du recours) était resté constant, étant notamment précisé qu'il

n'avait "pas demandé la remise de fiches (ou « tickets JIRA

»), mais la liste des modifications à la version BLV en ligne, requises par la

DSI au prestataire externe"; il a en outre soutenu que la liste à

laquelle il souhaitait avoir accès était un document officiel selon la

typologie émise par l'autorité intimée elle-même, à tout le moins qu'une telle

liste ne faisait pas partie des documents exclus de la communication,

respectivement que le fait qu'un document soit régulièrement mis à jour

n'excluait pas son caractère officiel. Il s'est enfin opposé à ce que le

fournisseur du logiciel BLV soit invité à participer à la présente procédure et

invité à se déterminer sur le secret commercial, qui n'était à son sens pas en

cause ici.

C.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV

170.21) pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la

présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits

au chapitre IV (al. 2). S'agissant des demandes qui, comme en l'espèce, portent

sur l'activité de l'administration cantonale, l'art. 20 LInfo prévoit que pour

toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de

dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'art. 2 LInfo, l'entité

administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à

ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa

transmission (al. 1); l'entité compétente adresse une copie de sa décision au

Préposé à la protection des données et l'information (al. 2). Selon l'art. 21

al. 1 LInfo, l'intéressé peut recourir au Préposé à la protection des données

et l'information, ou directement au Tribunal cantonal. Il résulte dans ce cadre

de l'art. 27 LInfo que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal doit

être rapide, simple et gratuite (al. 1); pour le surplus, la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est

applicable aux décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours

contre dites décisions (al. 3).

b) Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le

présent recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de

recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond

(s'agissant spécifiquement de l'objet de la contestation et de l'objet du

litige, respectivement de la recevabilité des conclusions prises par le

recourant, cf. consid. 3 infra).

2.

Il convient en premier lieu de rappeler le droit applicable en la

matière.

a)

Selon son art. 1, la LInfo a pour but de garantir la transparence des

activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion

publique (al. 1); à cette fin, elle fixe les principes, les règles et les

procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des

autorités, s'agissant notamment de l'information transmise sur demande (al. 2 let.

b).

Concernant les informations transmises sur demande

et comme déjà évoqué (consid. 1a), l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel

les renseignements, informations et documents officiels détenus par les

organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous

réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

b) Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par

document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est

élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche

publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont

cumulatives (CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a, qui se réfère

notamment à l'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, BGC

septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). Ne sont des documents

officiels que les documents qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration;

cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à

l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude

nécessaire à cette fin. Le support sur lequel se trouve le document officiel

n'est en revanche pas un critère déterminant (cf. CDAP GE.2019.0034 du 11

octobre 2019 consid. 2b et les références, notamment à l'EMPL précité, pp.

2647-2649).

Selon l'art. 9 al. 2 LInfo, les documents internes,

notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité

collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit

d'information institué par la présente loi. L'art. 14 du règlement d'application

de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise dans ce cadre

que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les

membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs

ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant

permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité

collégiale.

c)

L'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que sont en principe accessibles, outre les

documents officiels (au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo), les "renseignements"

et "informations" détenus par les organismes soumis à la loi.

Les notions de "renseignements" et "informations",

synonymes, sont larges; les renseignements peuvent porter sur des activités des

autorités comme sur des documents qu'elles produisent (cf. CDAP GE.2019.0163 du

19.

février 2020 consid. 2c, qui se réfère à Bastien von Wyss, Droit d'accès aux

documents officiels: comparaison et étude de la mise en œuvre de quatre lois

sur la transparence en Suisse, Mémoire de Master 2011, p. 28).

Dans un arrêt GE.2017.0114, GE.2018.0025 du 12

novembre 2018, la cour de céans a notamment retenu ce qui suit à ce propos

(consid. 4b/bb):

"[…] l'EMPL LInfo […]

indique uniquement que « la demande peut porter

sur des renseignements ou sur la consultation de documents ». […] Il convient dès lors de retenir qu'à la

différence de la loi fédérale, la loi cantonale sur l'information permet au

public de requérir des renseignements sur l'activité de l'administration qui ne

ressortent pas d'un document officiel […].

Ainsi, la demande d’informations

peut porter sur des renseignements dont l’autorité dispose, même s'ils ne

figurent pas dans un document officiel. Ces renseignements ou ces informations

au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo s'entendent dans un sens purement factuel:

l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises

dans le cas concret, sous réserve des limites posées par les art. 15 ss LInfo […]. Elle n'a en revanche pas à justifier son

action ou son inaction."

d)

Selon l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande d'information n'est soumise à

aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais elle doit contenir

des indications suffisantes pour permettre l'identification du document

officiel recherché. L'EMPL précité précise à cet égard qu'étant donné l'examen

parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en

présence, caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage

éventuel de données personnelles sensibles), celle-ci doit être suffisamment

précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de

trouver le document officiel demandé (p. 2649 ad art. 10). Il résulte en

outre de l'art. 15 let. b RLInfo, en lien avec la "forme de la demande",

que les collaborateurs demandent une confirmation écrite notamment lorsque la

demande n'est pas assez précise.

e)

S'agissant des limites à l'accessibilité des renseignements,

informations et documents officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, l'art.

16.

LInfo prévoit en particulier ce qui suit:

Art. 16 Intérêts

prépondérants

1.

Les autorités peuvent

à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,

de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des

intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2.

Des intérêts publics

prépondérants sont en cause lorsque :

[…]

b.

une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre

publics;

c. le travail occasionné

serait manifestement disproportionné;

[…]

3.

Sont réputés intérêts

privés prépondérants :

a.

la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du

consentement de la personne concernée;

[…]

c. le secret commercial, le secret

professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

[…]

Selon l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un

renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut le cas échéant

que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et

tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1); l'organisme

sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin

en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un

document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).

Le RLInfo précise encore ce qui suit en lien

spécifiquement avec l'hypothèse prévue par l'art. 16 al. 2 let. c LInfo:

Art. 24 Intérêts

prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)

Le travail occasionné à l'autorité

peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque celle-ci n'est

pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle dispose

ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans perturber

considérablement l'accomplissement de ses tâches.

Art. 25

1.

Avant même de

commencer le travail de réponse à la demande, le service compétent en estime

l'ampleur.

2.

Si le service arrive

à la conclusion que le travail sera manifestement disproportionné, il propose

au demandeur de formuler une nouvelle demande, exigeant moins de travail ou lui

offre une réponse plus brève ou partielle.

Quant à l'EMPL précité, il en résulte en particulier

ce qui suit à ce propos (pp. 2656 s. ad art. 16 al. 2 let. c):

"La demande doit être

objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de

travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps,

l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs

collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards

importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs

concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas

provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au

détriment de leurs activités usuelles. […]

L'examen du travail

disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette

autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la

demande: il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la

conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de

déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse

plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il

reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.

[…]

Si l'autorité arrive à la

conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement

disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des

documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit

demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets)

sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées

doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer d'autres

renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout ou

partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe à

l'entité à laquelle ils sont rattachés."

S'agissant enfin du secret commercial protégé par

l'art. 16 al. 3 let. c LInfo, cette notion comprend toute information qui peut

avoir une incidence sur le résultat commercial, soit par exemple

l'organisation, le calcul des prix, la publicité et la production (EMPL

précité, p. 2658 ad art. 16 al. 3 let. c LInfo, qui se réfère

à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; cf. ég. TF 1B_447/2015 du 25 avril 2016

consid. 4.1).

f) Intitulé "Gratuité", l'art. 11

LInfo prévoit que l'information transmise sur demande par les autorités ainsi

que la consultation de dossiers sont en principe gratuites (al. 1). L'autorité

qui répond à la demande peut percevoir un émolument (al. 2) lorsque la réponse

à la demande nécessite un travail important (let. a), en cas de demandes

répétitives (let. b) ou encore lorsqu'une copie est demandée (let. c). Les

autorités informent préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui

demander un émolument (al. 3). Le Conseil d'Etat fixe le tarif de ces

émoluments (al. 4).

Les art. 16 et 17 RLInfo prévoient en particulier ce

qui suit à ce propos:

Art. 16 Gratuité (LInfo,

art. 11)

Dans les cas nécessitant une

recherche importante, le collaborateur informe immédiatement le demandeur qu'un

émolument pourra être facturé conformément à l'article 17.

Art. 17 Gratuité, exception

(LInfo, art. 11)

1.

Lorsque la réponse à

la demande nécessite un travail dépassant une heure, un émolument de 40 francs

par heure est perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à et y compris

quatre heures. Au-delà, l'émolument s'élève à 60 francs par heure.

2.

En cas de demande sur

le même sujet déposée plus de trois fois par année par la même personne, un

émolument de 60 francs par heure est perçu.

3.

Un émolument de 20

centimes par page est perçu dès la 21ème page pour toute copie d'un document

dépassant 20 pages.

3.

En l'espèce, le recourant a expressément admis dans son écriture du 11

mai 2019 que les points A et B de son recours (correspondant aux aux points A

et B de sa demande du 27 mars 2019; cf. let. A/b supra) avaient été "traités"

- autrement dit, que les explications de l'autorité intimée l'avait convaincu

concernant ces points, qui échappent en conséquence désormais à l'objet du

présent litige.

Seule demeure ainsi litigieuse la décision attaquée

en tant qu'elle porte sur le point C du recours (correspondant au point C de la

demande du recourant du 27 mars 2019; cf. let. A/b supra), soit en lien

avec la liste des modifications à la version de la BLV en ligne exigées par

l'autorité intimée à son prestataire informatique. Par avis du 17 février 2020,

le juge instructeur a en substance relevé à ce propos que, dans la mesure où il

apparaissait que la liste requise par le recourant n'existait pas en tant que

document officiel (comme l'autorité intimée l'a indiqué dans la décision

attaquée et confirmé dans sa réponse au recours; cf. let. A/c et B/a supra),

sa demande sur ce point devait être interprétée comme une demande de

renseignement ou d'information (au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo); interpellée,

l'autorité intimée a exposé par écriture du 11 juin 2020 les motifs pour

lesquels elle estimait qu'elle n'avait pas à traiter cette demande sous cet

angle et confirmé ses conclusions dans le sens d'un rejet du recours (cf. let.

B/c supra).

a) L'autorité

intimée soutient en premier lieu que l'invitation qui lui a été faite par le

juge instructeur de se déterminer sur la demande litigieuse en tant que demande

de renseignement ou d'information serait "exorbitante de l'objet de la

contestation".

aa) En

procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés,

en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité

administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la

lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine

l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un

recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018

consid. 3.1; CDAP GE.2019.0212 du 24 juin 2020 consid. 1b).

L'objet du litige dans la procédure administrative

subséquente est le rapport juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet

de la contestation déterminé par la décision -, d'après les conclusions du

recours, l'objet de la décision effectivement attaqué; l'objet de la

contestation et l'objet du litige sont donc identiques lorsque la décision

administrative est attaquée dans son ensemble (ATF 125 V 413 consid. 1b et 2;

TF 2C_470/2017 précité, consid. 3.1). Pour le reste, dans la mesure où aucune

décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet et un jugement sur le

fond ne peut pas être prononcé; le juge n'entre donc pas en matière, en règle

générale, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation

(ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références; CDAP FI.2019.0086 du 26 juin

2020.

consid. 1b). En droit vaudois, l'art. 79 al. 2, 1ère phrase,

LPA-VD (applicable à la présente procédure par renvoi de l'art. 99 LPA-VD)

prévoit dans ce cadre que le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui

sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

bb) S'agissant spécifiquement de l'objet de la

contestation (ou objet de la procédure), seul le dispositif d'une décision peut

être attaqué par un recours - et non pas ses motifs; lorsque le dispositif se

réfère aux motifs, ceux-ci en deviennent partie intégrante et acquièrent force

matérielle, dans la mesure où ils font partie de l'objet du litige. L'autorité

qui ne statue pas ou n'entre pas en matière sur un recours ou un grief qui lui

est soumis dans les formes et délais légaux, alors qu'elle était compétente

pour le faire, commet un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1

Cst. (TF 1C_125/2018 du 8 mai 2019 consid. 3.1 et les références; cf. ég.

Moor/Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch.

5.8.4.2

pp. 823s, relevant dans ce cadre que "relève de l'objet de la

procédure le régime juridique fixé par le dispositif de la décision ou qui

aurait dû y être fixé" respectivement que "seul peut être

contrôlé ce qui a été préalablement décidé ou, en fonction du droit applicable,

aurait dû y être décidé").

cc) En l'espèce, en référence à la teneur de la let.

C de sa demande initiale du 27 mars 2019, l'autorité intimée fait en substance

valoir que le recourant a "demandé l'accès à un document précis, et non

une information ou un renseignement, ce qui aurait supposé de poser une

question ou d'indiquer quelle information ou renseignement il souhaitait

obtenir concernant l'activité étatique"; l'autorité intimée ayant

ainsi statué uniquement sur la demande d'accès au document concerné, l'objet de

la contestation porte à son sens exclusivement sur l'accès à ce document.

Le tribunal ne partage pas ce point de vue.

La demande initiale du recourant porte certes pour

titre "Demande d'accès à des documents officiels" (cf. let.

A/b supra). Tout porte ainsi à croire que le recourant a considéré (à

tort) que la liste requise existait en tant que document officiel - ce qui

n'était au demeurant pas d'emblée exclu. Cela étant et quoi que semble en

penser l'autorité intimée, s'agissant de la let. C de la demande du recourant,

elle pouvait être interprétée tant comme une demande d'accès à un document

officiel que comme une demande de renseignement ou d'information. Dans cette

dernière hypothèse, le recourant - qui n'avait pas à formuler une question - a

en effet demandé à être informé, sous la forme d'une liste, des modifications à

la version de la BLV en ligne qui ont été exigées par écrit par l'autorité

intimée à son prestataire informatique; une telle demande, qui porte bien sur

l'activité de l'autorité intimée sous un angle purement factuel (cf. consid. 2c

supra), apparaît parfaitement valable telle qu'elle est formulée (cf.

pour comparaison CDAP GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 3b/aa). Le

tribunal considère ainsi que l'autorité intimée, constatant que la liste

requise n'existait pas en tant que document officiel, aurait pu - voire dû -

traiter la demande du recourant comme une demande de renseignement ou

d'information; c'est le lieu de rappeler que les demandes d'information en

application de la LInfo ne sont soumises à aucune exigence de forme (art. 10

al. 1, 1ère phrase, LInfo).

La décision attaquée ne contient pas de dispositif à

proprement parler (en violation de l'art. 42 let. d LPA-VD). S'agissant de la

demande litigieuse, tient en définitive lieu de dispositif la dernière phrase

de la let. c de la décision attaquée, par laquelle l'autorité intimée s'est

déclarée "dans l'impossibilité de satisfaire à [la] demande"

du recourant (cf. let. A/c supra). S'il apparaît, à la lecture de la

motivation, que l'autorité intimée a traité la demande du recourant sur ce

point exclusivement comme une demande d'accès à un document officiel, on ne

voit pas en quoi la contestation d'une telle "impossibilité"

pour le motif qu'il appartiendrait à l'autorité intimée de fournir la liste

requise à titre de renseignement ou d'information échapperait formellement à

l'objet de la contestation.

Le tribunal considère ainsi que ce premier motif de

l'autorité intimée ne résiste pas à l'examen, respectivement qu'il serait

excessivement formaliste de rejeter le recours pour le seul motif que la liste

requise n'existe pas à titre de document officiel en invitant pour le reste le

recourant à déposer le cas échéant une demande de renseignement ou

d'information sur ce point - demande qui pourrait en définitive avoir

exactement la même teneur comme on vient de le voir (sous réserve de son

titre).

dd) Dans son écriture du 11 juin 2020, l'autorité

intimée relève également que l'objet du litige est "changeant"

respectivement que le recourant a procédé à une "amplification"

de ses conclusions (cf. let. B/c supra).

En tant que cette remarque porte sur la demande du

recourant interprétée en tant que demande de renseignement ou d'information, il

peut être renvoyé à ce qui vient d'être dit. Pour le reste, la demande initiale

du recourant concerne les modifications que l'autorité intimée avait alors

"déjà exigées" à son prestataire informatique - soit aux

modifications exigées jusqu'à la date de cette demande (27 mars 2019).

Formellement, le présent recours ne peut en conséquence porter sur des

modifications exigées à une date ultérieure, de sorte que les conclusions du recourant

dans ce sens dans son écriture du 11 mai 2019 (en lien avec les tickets JIRA)

est effectivement irrecevable.

b)

L'autorité intimée soutient en outre qu'elle ne pourrait pas se

prononcer sur la demande du recourant interprétée comme une demande de

renseignement ou d'information au motif qu'elle "ne sait pas quelle

information le recourant entend obtenir" puisqu'il n'a pas précisé ce

qu'il espérait apprendre de la liste requise. Ce faisant, l'autorité intimée

remet en définitive en cause le caractère suffisamment précis de la demande

(cf. consid. 2d supra).

Un tel motif ne résiste pas à l'examen. Si la

demande du recourant a certes un caractère général, on ne saurait considérer

qu'elle manquerait de précision. Le recourant souhaite être informé, sous la

forme d'une liste, des demandes de modifications à la version de la BLV en

ligne exigées par l'autorité intimée par écrit à son prestataire informatique;

il n'avait pas pour le reste à expliquer les motifs de sa demande (cf. art. 10

al. 1 LInfo), quoi que semble en penser l'autorité intimée.

c)

L'autorité estime encore que l'établissement de la liste requise

entraînerait un travail qu'elle qualifie de "manifestement

disproportionné"; elle se réfère à ce propos au nombre de tickets JIRA

et relève que chacun d'entre eux devrait être "passé en revue"

et "expurgé" des données soustraites au droit d'accès - éventuelles

données personnelles (cf. art. 16 al. 3 let. a LInfo), éventuels détails

techniques permettant de connaître les failles informatiques (cf. art. 16 al. 2

let. b LInfo) ou encore éventuelles données soumises au secret commercial (cf.

art. 16 al. 3 let. c LInfo) -, ce qui supposerait l'intervention "d'au

moins trois personnes (un juriste, un informaticien et un représentant du

fournisseur de logiciel)".

Une telle remarque serait pertinente si le recourant

avait requis l'accès aux tickets JIRA en tant que tels; tel n'est toutefois pas

le cas en l'occurrence (comme il l'a encore expressément confirmé dans sa

dernière écriture du 17 juin 2020), s'agissant bien plutôt pour l'autorité

intimé d'établir la liste requise - et non d'adapter des documents existants

afin que leur version communiquée au recourant respecte les intérêts publics et

privés en cause.

Cela étant et comme déjà évoqué, la demande du

recourant a un caractère général; il se contente en effet de demander la liste

des demandes de modification en cause, sans autre précision. Dans ces

conditions, il est loisible à l'autorité intimée de répondre à cette demande de

façon tout aussi générale - en se contentant par hypothèse de catégoriser les

différentes demandes selon leur objet (interface, sécurité, …) respectivement

selon leur nature (correction ou évolution) et d'indiquer pour chacune de ces

catégories le nombre de demandes de modification qu'elle avait exigées au 27

mars 2019 (sans autre précision quant aux dates de ces demandes, à leurs

auteurs ou encore à leur objet exact). Un telle liste très générale, dont on ne

saurait à l'évidence considérer qu'elle occasionnerait un travail manifestement

disproportionné (au sens des art. 16 al. 2 let. c LInfo), satisferait en effet

à la demande du recourant telle qu'elle est formulée; si ce dernier souhaitait

obtenir des précisions concernant l'une ou l'autre catégorie de demandes de

modification, il lui appartiendrait de déposer une nouvelle demande dans ce

sens, à laquelle l'autorité intimée ne serait tenue de faire droit que si elle

ne nécessite pas un travail disproportionné de la part de ses collaborateurs -

étant précisé que si tel était le cas, elle devrait proposer au recourant de

reformuler sa demande ou lui offrir une réponse plus brève ou partielle (cf.

art. 25 RLInfo et consid. 2e supra). C'est le lieu de rappeler que,

d'une façon générale, l'organisme sollicité doit toujours s'efforcer de

répondre au moins partiellement à la demande (cf. art. 17 al. 2 LInfo).

Dans ces conditions et compte tenu de la latitude

dont dispose l'autorité intimée dans la formulation respectivement le degré de

précision de la liste requise par le recourant (latitude qui lui a été

expressément rappelée dans l'avis du juge instructeur du 17 février 2020), le

tribunal considère qu'elle est en mesure de satisfaire à cette requête, par

hypothèse de façon très générale, sans qu'il n'en résulte un travail pour ses

collaborateurs qui devrait être qualifié de manifestement disproportionné.

d)

L'autorité intimée relève également dans son écriture du 11 juin 2020

qu'elle ne s'est pas posée à ce stade la question de l'éventuelle perception

d'un émolument (cf. let. B/c supra).

Les remarques qui précèdent en lien avec le

caractère prétendument manifestement disproportionné du travail occasionné par

l'établissement de la liste requise conservent leur pertinence, mutatis

mutandis, s'agissant de la question de la perception d'un émolument. Le

tribunal considère que l'établissement d'une liste très générale (par hypothèse

par catégories) ne devrait en principe pas nécessiter un travail dépassant une heure;

si l'autorité intimée estime que tel pourrait être le cas, il lui appartiendra

d'informer le recourant qu'un émolument pourrait de ce chef être perçu, aux

conditions de l'art. 17 al. 1 RLInfo (cf. art. 11 al. 2 let. a

et al. 3 LInfo). Dans le même sens, si le recourant devait par la suite

déposer une nouvelle demande afin d'obtenir des précisions quant à la liste

établie, il serait loisible à l'autorité intimée de le rendre attentif, le cas

échéant, à la possible perception d'un émolument.

Le tribunal se contentera pour le reste de relever

que l'on ne voit manifestement pas que la demande du recourant puisse être

considérée comme étant "répétitive" à ce stade, justifiant la

perception d'un émolument (cf. art. 11 al. 2 let. b LInfo), pour le seul motif

que l'intéressé a d'ores et déjà été reçu durant une heure et demie par un

collaborateur de l'ancien SJL; est en effet réputée "répétitive"

dans ce cadre la demande "sur le même sujet" déposée "plus

de trois fois par année" par la même personne (cf. art. 17 al. 2

RLInfo).

e)

L'autorité intimée soutient enfin dans son écriture du 11 juin 2020, en

lien avec l'instruction du recours, que si ce dernier ne devait pas être rejeté

purement et simplement, il conviendrait d'inviter le fournisseur du logiciel

BLV à participer à la présente procédure en tant que tiers intéressé (cf. let.

B/c supra).

Il n'appartient pas à la cour de céans d'établir la

liste requise par le recourant en lieu et place de l'autorité intimée; dans

cette mesure, le tribunal ne voit aucun motif d'inviter ce fournisseur à

participer à la présente procédure. Il est relevé pour le reste que dès lors

que l'autorité intimée peut se contenter d'établir une liste très générale et

qu'elle bénéficie d'une certaine latitude dans la formulation de cette liste,

comme on l'a déjà vu, il apparaît qu'elle pourrait aisément en exclure toute

information de nature à porter atteinte aux intérêts privés prépondérants du

fournisseur en cause (s’agissant notamment de la possible atteinte au secret

commercial évoquée) - et ce sans la collaboration de ce dernier.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis

dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée annulée en tant que

l'autorité intimée s'est déclarée dans l'impossibilité de faire droit à la

requête C du recourant, le dossier de la cause retourné à cette autorité afin

qu'elle établisse la liste des modifications à la version de la BLV en ligne

qu'elle avait exigées par écrit au fournisseur de ce logiciel au 27 mars 2019.

Le présent arrêt est rendu sans frais pour les

parties (cf. art. 27 al. 1 LInfo) ni allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis dans la mesure où il est recevable et conserve un

objet.

II.

La décision rendue le 12 avril 2019 par la Direction des systèmes

d'information (actuellement: Direction générale du numérique et des systèmes

d'information) est annulée en tant qu'elle porte sur la troisième demande (C)

du recourant et le dossier de la cause renvoyé à cette autorité pour qu'elle

procède dans le sens des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 14 juillet 2020

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;

RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113

ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.