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Décision

GE.2019.0199

CDAP - GE.2019.0199 - 2020-12-03 - A._____/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Commune de Renens, B._____

3 décembre 2020Français21 min

concernant la parcelle n° 794 du registre foncier sur le territoire de la Commune

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

La loi fédérale du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité

(LApEl; RS 734.7) est entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Cette

loi a pour objectif de créer les conditions propres à assurer un

approvisionnement en électricité sûr ainsi qu'un marché de l'électricité axé

sur la concurrence (art. 1 al. 1 LApEI). Elle s'applique aux réseaux

électriques alimentés en courant alternatif de 50 Hz (art. 2 al. 1 LApEI).

L'art. 5 al. 1 LApEl charge les cantons de désigner

les zones de desserte des gestionnaires de réseau opérant sur leur territoire.

La loi cantonale du 19 mai 2009 sur le secteur électrique (LSecEl; BLV 730.11),

entrée en vigueur le 1er octobre 2009, fixe les modalités

d'application dans le canton de Vaud de la LApEl (art. 1 al. 1 LSecEI). Aux

termes de l'art. 6 al. 1 LSecEl, "le département en charge de l'énergie

(ci-après: le département) attribue aux gestionnaires de réseau opérant déjà

sur le territoire vaudois des zones de desserte correspondant à la situation à

l'entrée en vigueur de la présente loi".

B.

Sur cette base, le Département du territoire et de l'environnement (DTE;

aujourd'hui: Département de l'environnement et de la sécurité [DES]) a rendu le

12 juillet 2019 une décision relative à l'attribution des zones de desserte

concernant la parcelle n° 794 du registre foncier sur le territoire de la Commune

de Renens. Cette parcelle d'une surface totale de 79'509 m2 est la propriété de A.________.

Dans le préambule de la décision du 12 juillet 2019,

il est exposé que cette parcelle, "qui se trouve en limite de deux

zones de desserte distinctes, n'a pas pu être attribuée dès lors que la

situation à l'entrée en vigueur de la LSecEl n'était pas clairement établie et

qu'aucun accord entre les GRD [gestionnaires de réseau de distribution]

concernés n'a pu être trouvé". Les GRD concernés sont d'une part la

société B.________, qui exploite les réseaux de distribution d'électricité sur

le territoire des Communes de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et

Renens (ci-après: B.________), et d'autre part les C.________ (ci-après: C.________).

Pour essayer de parvenir à un accord, le service spécialisé du département, la

Direction générale de l'environnement – Direction de l'énergie (DGE-DIREN),

avait organisé deux séances avec des représentants des deux GRD, qui ont en

outre pu s'exprimer par écrit. Elle a par ailleurs recueilli le préavis, du 18

décembre 2018, de la Commission cantonale de surveillance du secteur électrique

(COSSEL), recommandant d'attribuer la parcelle n° 794 à la zone de desserte du B.________.

Le DTE a suivi ce préavis; aussi, selon le ch. I du dispositif de la décision

du 12 juillet 2019, la parcelle n° 794 de Renens est attribuée à la zone de

desserte en électricité du B.________.

Indépendamment de cette décision visant

spécifiquement la parcelle n° 794 de Renens, le solde du territoire de cette

commune ainsi que le territoire des trois autres communes partenaires

constituent la zone de desserte du B.________, comme cela ressort de la carte

des zones de desserte consultable sur le guichet cartographique cantonal (cf.

art. 5 du règlement du 22 mai 2019 sur les zones de desserte et les concessions

de distribution d'électricité [RZDEI; BLV 730.11.1]). La zone de desserte des C.________

comprend en particulier le territoire de A.________ et celui de la Commune de

Prilly (le secteur de Malley est en partie sur cette commune).

C.

La parcelle n° 794 est classée en zone industrielle, selon le plan

général d'affectation (plan d'extension) de la Commune de Renens.

A.________ y est propriétaire de plusieurs

bâtiments, dont certains faisaient partie des installations de l'usine à gaz de

Malley, qui a alimenté l'agglomération lausannoise de 1911 à 1970 environ.

C'est notamment le cas des bâtiments abritant actuellement le Théâtre

Kléber-Méleau (locataire de la ville) au centre de la parcelle. Il s'y trouve

des bâtiments plus récents, en particulier un grand bâtiment d'une surface au

sol de 8'500 m² (n° ECA 2888, au registre foncier: bâtiment industriel), qui

abrite des services de la ville. D'autres bâtiments sont occupés notamment par

les ateliers du théâtre de Vidy ou par l'association D.________.

La parcelle est accessible, depuis l'est (abords du

giratoire de Malley), par le chemin de ********. Ce chemin débouche sur

l'avenue du ********, sur le territoire de A.________. Le tronçon de ce chemin

sur le territoire de Renens, depuis la frontière entre les deux communes,

mesure environ 80 m. A cet endroit se trouve une chapelle d'une paroisse de

l'Eglise évangélique réformée du canton de Vaud (chapelle de Malley) ainsi

qu'un centre paroissial. La chapelle a été construite sur la parcelle n° 1164

du registre foncier à Renens, contiguë à la parcelle n° 794, propriété de A.________.

Le centre paroissial (bâtiment ECA n° 2182) est implanté sur la parcelle n°

794, au bénéfice d'un droit de superficie accordé par A.________ en 1965 à

l'Association de la chapelle protestante de Malley (ce sont actuellement des

locaux de la paroisse du Sud-Ouest lausannois).

Il se trouve également, sur la parcelle n° 794, le

poste de couplage et de transformation 125/50 kV de Galicien (bâtiment ECA n°

2510).

Actuellement, la fourniture de courant aux bâtiments

existants sur la parcelle n° 794 est assurée par les C.________, à l'exception

du centre paroissial qui, comme la chapelle voisine, est approvisionné par le B.________.

Par ailleurs, le B.________ alimente deux Portakabin de l'entreprise E.________

installés à proximité de la limite ouest de la parcelle (il ne s'agit pas de

bâtiments cadastrés).

D.

Dans les motifs de sa décision du 12 juillet 2019, le DTE se prononce

d'abord sur le "régime conventionnel sur la parcelle" (ch. III/d/i)

puis sur la "qualification du réseau électrique sur la parcelle" (ch.

III/d/ii).

Sur le premier point, il retient que la fourniture

en électricité des consommateurs finaux sur le territoire de la Commune de

Renens revient au B.________ depuis sa création en 1935, un régime d'exception

ayant été mis en place pour ce qui concerne des installations se trouvant sur

le territoire du B.________ appartenant à A.________ et historiquement

directement alimentées par ses soins. Ces autorisations exceptionnelles de

fourniture directe visaient des bâtiments et installations bien spécifiques, à

vocation initialement industrielle, et non l'entier de la parcelle. Le B.________

est historiquement, à savoir à l'entrée en vigueur de la LSecEl, le

gestionnaire de réseau de distribution d'électricité de l'entier du territoire

de la Commune de Renens, y compris de la parcelle n° 794.

A propos du second point, le département expose ce

qui suit: "Le réseau électrique développé par les C.________, en plus

d'avoir pour fondement un régime exceptionnel octroyé par le B.________ depuis

sa création, doit être assimilé à un réseau de peu d'étendue destiné à la

distribution fine au sens de la LApEl. Echappant ainsi au champ d'application

de la LApEl, il ne peut être considéré comme existant au moment de l'entrée en

vigueur de la LSecEl en 2009". Il ajoute que la parcelle n° 794 ne

fait pas partie de la zone de desserte des C.________ et que l'existence d'un

réseau électrique appartenant aux C.________ sur la parcelle ne saurait donc

remettre en cause le statut de GRD du B.________ sur la parcelle.

E.

Agissant le 17 septembre 2019 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision du DTE du 12 juillet 2019 et

d'attribuer la parcelle n° 794 à la zone de desserte en électricité de A.________,

soit pour elle les C.________. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation

de la décision attaquée et au renvoi de la cause au département cantonal pour

nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 2 décembre 2019, le DTE,

représenté par la DGE, conclut au rejet du recours et à la confirmation de la

décision attaquée.

Dans sa réponse du 8 janvier 2020, le B.________

conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

La Commune de Renens ne s'est pas déterminée sur le

recours.

La recourante a répliqué le 28 février 2020 et le B.________

a dupliqué le 12 mai 2020. Ces parties ont confirmé leurs conclusions. La DGE a

renoncé à répliquer.

Considérants

1.

La décision du département cantonal compétent attribuant une zone de

desserte à un gestionnaire de réseau, dans le cadre fixé par l'art. 5 LApEl et

l'art. 6 LSecEl, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens

des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, deux gestionnaires de réseau ont

participé à la procédure d'attribution et la décision attaquée désigne l'un au

détriment de l'autre. Le gestionnaire évincé est un service administratif de A.________;

cette collectivité publique a donc qualité pour recourir au sens de l'art. 75

let. a LPA-VD. Les autres conditions de recevabilité du recours sont

manifestement remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

La commune recourante critique la décision attaquée en tant qu'elle

qualifie le réseau électrique existant sur la parcelle n° 794 de réseau de peu

d'étendue destiné à la distribution fine.

a) L'art. 4 LApEl définit la notion de "réseau

électrique" dans les termes suivants (al. 1 let. a):

"Réseau électrique:

l'ensemble d'installations constitué d'un grand nombre de lignes et des

équipements annexes nécessaires au transport et à la distribution

d'électricité; ne sont pas considérées comme des réseaux les installations de

peu d'étendue destinées à la distribution fine telles que celles que l'on

trouve sur des périmètres industriels ou dans les bâtiments."

Si le droit fédéral précise qu'une installation

électrique de peu d'étendue destinée à la distribution fine n'est pas

considérée comme un réseau (ou "réseau de distribution", servant à

l'alimentation de consommateurs finaux – cf. art. 4 al. 1 let. i LApEI), cela

signifie que la présence d'une telle installation n'est pas décisive au moment

où le département cantonal attribue les zones de desserte en application de

l'art. 6 al. 1 LSecEl (cf. supra, let. A). Selon cette disposition, c'est en

fonction de la situation du réseau proprement dit (réseau de distribution), au

moment de l'entrée en vigueur de cette loi (1er octobre 2009), que

l'attribution d'une zone à un gestionnaire de réseau s'effectue. Il importe

donc peu que, sur une parcelle donnée, il existe ou non une installation de peu

d'étendue destinée à la distribution fine, car le propriétaire de cette

installation ne peut pas être assimilé à un gestionnaire de réseau.

L'installation de peu d'étendue dépend du réseau de distribution du

gestionnaire à qui la zone de desserte a été attribuée et le propriétaire d'une

telle installation n'est pas soumis aux obligations que le droit fédéral

assigne aux gestionnaires de réseau (cf. Moira Oliver, Kommentar zum

Energierecht, Kratz/Merker/Tami/Rechsteiner/Föhse éd., Berne 2016, N. 8-9 ad

art. 4 al. 1 let. a StromVG).

b) Le législateur fédéral a donné deux exemples

d'installations de peu d'étendue destinées à la distribution fine (en allemand:

Elektrizitätsleitungen mit kleiner räumlichen Ausdehnung zur Feinverteilung):

celles de périmètres industriels (auf Industriearealen) ou celles à l'intérieur

de bâtiments (innerhalb von Gebäuden). La jurisprudence emploie aussi, pour ces

installations situées entre le réseau de distribution et les consommateurs

finaux, la notion de "réseau de faible envergure"

("Arealnetz"), applicable notamment aux installations électriques

d'un propriétaire et exploitant d'un grand centre commercial fournissant

l'électricité aux locataires de surfaces commerciales (cf. ATF 141 II 141).

c) L'Association des entreprises électriques suisses

(AES) a édité en 2018 un "document de la branche" intitulé

"Réseaux de faible envergure – Traitement des Installations de peu

d'étendue destinées à la distribution fine d'énergie électrique"

(ci-après: directive RFE – CH 2018). Au chapitre "Définitions", cette

directive indique ce qui suit:

"2.1 Réseau de faible

envergure (RFE)

(1) Un RFE au sens de ce document

de la branche existe si en particulier les conditions suivantes sont remplies

de manière cumulative:

a) Le RFE sert à la distribution

fine d'énergie électrique au sein d'une aire de peu d'étendue au sens de l'art.

4, al. 1, let. a LApEl.

b) Le RFE correspond à une unité

d'installations qui appartiennent à un propriétaire ou aux mêmes

copropriétaires (unité locale). Il peut s'étendre sur plusieurs terrains

contigus.

c) Au moins un tiers (consommateur

final ou unité de production) indépendant économiquement et juridiquement du

propriétaire de réseau de faible envergure (PRFE) sans raccordement direct au

réseau du GRD [gestionnaire de réseau de distribution] se trouve dans l'aire.

[...]

d) Le raccordement du PRFE au

réseau du GRD consiste en des conduites et en des stations transformatrices

appartenant la plupart du temps au GRD; exceptionnellement et en cas de besoin

propre exclusif des modalités de raccordement, elles peuvent appartenir au

PRFE.

e) L'énergie électrique est

distribuée par des conduites et (en règle générale) des stations

transformatrices appartenant au PRFE au sein du RFE.

2.2

Pas de réseau de faible

envergure

(1) Ne sont pas considérés comme

des RFE:

– Une grande aire sans tiers

(consommateur final ou unité de production) raccordé n'est pas un RFE et est

considérée du point de vue du GRD comme un seul consommateur final.

– Les installations dans tous les

bâtiments ou groupes de bâtiments et en particulier les lotissements, les

groupes d'immeubles d'habitation, les maisons individuelles groupées, les

coopératives d'habitation, les bâtiments en propriété par étage, les bâtiments

à usage mixte et les tours au bénéfice d'un raccordement à moyenne ou basse

tension ne sont pas des RFE.

– Si les installations et

conduites électriques ne comprennent que les installations domestiques au sens

de l'art. 14 de la Loi sur l'électricité (LIE), comme c'est par exemple le cas

dans les maisons où habitent plusieurs familles et les tours, il ne s'agit pas

de RFE."

d) La recourante se réfère aux critères de cette

directive pour affirmer que le réseau électrique présent sur la parcelle n° 794

n'est pas un réseau de faible envergure. Elle affirme qu'il n'y a en l'espèce

pas de tiers propriétaire du réseau électrique (que l'on pourrait qualifier de "gros consommateur final",

à l'instar du propriétaire d'un centre commercial) entre le consommateur final

et le gestionnaire de réseau de distribution. Elle précise (allégué 103 du

recours): "En effet, sont uniquement présents sur la parcelle les C.________

et donc la A.________, quelques services communaux, ainsi que les trois

consommateurs finaux que sont le Théâtre Kléber-Méleau, les ateliers du théâtre

de Vidy et le D.________".

e) La décision attaquée ne cite pas les critères de

la directive précitée mais elle se fonde sur le préavis de la Commission

cantonale de surveillance du secteur électrique (COSSEL) qui retient qu'à l'origine,

la parcelle n° 794 comportait essentiellement les installations de l'ancienne

Usine à gaz; les installations électriques ont été créées par A.________ "au

premier chef pour équiper ce lieu de consommation qui lui est propre et en

aucun cas en vue de fournir de l'électricité à des consommateurs finaux tiers"

(p. 5 de la décision attaquée).

Le site de l'usine à gaz de Malley a évolué depuis

la création de cette infrastructure en 1911. Pendant de nombreuses années,

lorsqu'elle produisait du gaz de ville (extrait de la houille par un procédé de

distillation), cette usine aurait pu éventuellement être considérée comme un

consommateur final au sens de l'art. 4 al. 1 let. b LApEl, raccordé directement

au réseau de distribution d'électricité des C.________. L'usine a toutefois été

désaffectée et démolie par étapes à partir de 1970, le gaz naturel remplaçant

le gaz de houille. Des anciennes structures ne subsistent plus que certains

bâtiments (cf. notice "Usine à gaz de Malley" dans l'encyclopédie Wikipédia).

A la date déterminante pour la délimitation des zones de desserte prévues par

le droit fédéral (à savoir en octobre 2009 – cf. art. 6 al. 1 LSecEI), le site

de l'usine à gaz avait une autre vocation. A.________ l'a affecté à d'autres

usages, en construisant un nouveau bâtiment pour ses services, conforme à la

zone industrielle (n° 2888), et en louant des anciens bâtiments à des tiers. Ce

site continue à être un site industriel, vu son affectation selon le plan des

zones (en 2009 et aujourd'hui encore). Compte tenu de cette configuration, la

parcelle n° 794 peut être qualifiée de périmètre industriel (Industrieareal) au

sens de l'art. 4 al. 1 let. a LApEl, où A.________ distribue de l'électricité à

plusieurs consommateurs finaux, occupant des bâtiments existants et qui ne sont

pas des services de son administration (le Théâtre Kléber-Méleau, les ateliers

du théâtre de Vidy et le D.________). Il n'est pas nécessaire, dans le présent

arrêt, de déterminer précisément la portée de la directive RFE – CH 2018; il suffit

de constater qu'en retenant ses critères, on peut admettre l'existence sur ce

site d'un réseau de faible envergure. En particulier, le réseau sur ce

périmètre industriel représente une "unité locale" sur le terrain

d'un seul propriétaire ("örtliche Einheit", dans le texte allemand de

la directive – cf. ch. 2.1 let. b) et l'électricité est distribuée à plusieurs

tiers depuis des décennies (cf. let. c). Ce réseau de faible envergure

appartient à A.________ en tant que partie intégrante d'un immeuble de son

patrimoine administratif ou financier.

L'appréciation du département cantonal n'est donc

pas critiquable sur ce point. Il convient de relever qu'elle repose sur un

préavis d'une commission cantonale spécialisée (COSSEL – cf. art. 18 LSecEI),

laquelle avait, à propos des questions juridiques, sollicité un avis de droit

de la part du Prof.F.________; la position du DTE correspond à celles de la

COSSEL et de son expert juridique. En définitive, les griefs de la recourante à

ce propos sont mal fondés.

3.

La recourante fait valoir qu'au moment de l'entrée en vigueur de la

LSecEl, les C.________, et non pas le B.________, alimentaient en électricité

la parcelle n° 794. A aucun moment, le B.________ n'a été propriétaire du

réseau de distribution d'électricité sur cette parcelle. Compte tenu de la

répartition basée sur la propriété des réseaux au moment de l'entrée en vigueur

de la LSecEl, les B.________ sont les gestionnaires de réseau à qui il convient

d'attribuer la parcelle n° 794, dans leur zone de desserte. La recourante se

réfère en outre aux conventions successives, depuis 1919, accordant à A.________

un régime particulier lui permettant d'alimenter la parcelle n° 794 de Renens

et de fournir directement en électricité ses occupants.

a) En premier lieu, il faut relever qu'un bâtiment

sis sur la parcelle n° 794, construit au bénéfice d'un droit de superficie

(bâtiment paroissial), est alimenté en électricité par le B.________. Il en va

de même du bâtiment attenant (la chapelle), propriété de A.________ et situé sur

le territoire de la Commune de Renens. Il n'est pas contesté qu'à cet endroit –

y compris sur une partie de la parcelle n° 794, avant de pénétrer sur le site

industriel proprement dit où le RFE avait été installé – le B.________ est le

gestionnaire du réseau de distribution (GRD).

b) La décision attaquée retient que pour le reste, à

savoir pour le périmètre de l'usine à gaz, un régime d'exception avait été mis

en place sur la parcelle n° 794, régi par des conventions successives,

permettant à A.________ d'alimenter directement des bâtiments et installations

bien spécifiques, à vocation initialement industrielle. Comme cela vient d'être

exposé, ce réseau électrique existant doit être qualifié d'installation

électrique de peu d'étendue destinée à la distribution fine ou de réseau de

faible envergure.

Il n'est pas nécessaire, dans le présent arrêt, de

reprendre toutes les explications figurant au dossier (en particulier dans

l'avis de droit du Prof. F.________) au sujet des conventions conclues par les

deux communes concernées ou leurs services industriels. On ne saurait quoi

qu'il en soit déduire de ces conventions, dont la dernière date de 1992, que

les zones de desserte à délimiter en application d'une loi fédérale adoptée

plusieurs années après auraient déjà été définies par un accord intercommunal,

sur un terrain industriel où les installations électriques existantes doivent

en définitive être qualifiées de réseau de faible envergure, et non pas de

réseau électrique de distribution.

La décision attaquée retient qu'historiquement,

depuis 1935 (création du B.________), la fourniture en électricité des

consommateurs finaux sur le territoire de la Commune de Renens revient au B.________.

Les frontières territoriales communales représentent donc un critère pour la

délimitation d'une zone de desserte. Il est évident que le B.________ est un

opérateur disposant d'un réseau existant susceptible de fonctionner comme GRD

pour la totalité de la parcelle n° 794 (et non seulement pour le centre

paroissial à l'entrée sud-est de ce terrain) puisque ce site industriel est

entouré, au sud, à l'ouest et au nord, de terrains construits et équipés du

territoire communal de Renens. En d'autres termes, le B.________ est en mesure

de raccorder au réseau électrique tous les consommateurs finaux de cette zone

industrielle (cf. art. 5 al. 2 LApEI).

Il s'agit uniquement, dans la présente cause, de

statuer sur la délimitation de la zone de desserte, et non pas d'examiner

précisément comment le RFE de la parcelle n° 794 est actuellement approvisionné

(notamment, à quel endroit il est raccordé au réseau de distribution du GRD).

Les critères retenus par le département cantonal pour délimiter cette zone, et

donc pour inclure la parcelle n° 794 dans la zone de desserte couvrant tout le

territoire de la Commune de Renens, ne sont pas critiquables. Pour évaluer ce

qui correspond à la situation à l'entrée en vigueur de la LSecEl (cf. art. 6

al. 1 LSecEl), l'autorité administrative cantonale (le DTE ou DES) et la

commission spécialisée (COSSEL) disposent d'un large pouvoir d'appréciation.

Dans un contexte urbanisé, à proximité de frontières communales et là où deux

réseaux de distribution sont très proches l'un de l'autre (ceux respectivement

du B.________ et des C.________), il n'est pas évident d'apprécier la situation

et les arguments de la recourante ne sont pas dénués de pertinence. Mais la

solution du département cantonal ne procède pas d'un abus ni d'un excès du

pouvoir d'appréciation. Elle ne viole donc pas l'art. 6 al. 1 LSecEl.

4.

Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne

la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, doit

payer les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). La société B.________, qui a

mandaté un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la recourante (art. 55

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 12 juillet 2019 du Département du territoire et de

l'environnement est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de A.________.

IV.

Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à B.________, à

titre de dépens, est mise à la charge de A.________.

Lausanne, le 3 décembre 2020

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.