GE.2020.0058

CDAP - GE.2020.0058 - 2020-10-21 - A._, B., C., D., E., F., G., H., I.___/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité d'Arzier-Le Muids, Autorité de protection des données et de droit à l'information

21 octobre 2020Français34 min

Tribunal cantonal a rejeté un recours déposé par A._______ et 10 consorts contre les décisions de la Municipalité d’Arzier-Le

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

Le 10 février 2020, la Cour de droit administratif et public (CDAP) du

Tribunal cantonal a rejeté un recours déposé par A._______ et 10 consorts contre les décisions de la Municipalité d’Arzier-Le

Muids du 30 octobre 2018

autorisant la démolition de l’habitation existante et la construction d’un

immeuble de 10 logements et d’un parking de 22 places sur les parcelles nos

350 et 353 (AC.2018.0434).

En date du 14 février 2020, le conseil de A._______ et consorts a

déposé la demande suivante auprès du Service du développement territorial

(SDT):

"AC.2018.434 (IBI/gle) Recours A._______

et consorts c/décision de la Commune d’Arzier-Le Muids du 30 octobre 2018

autorisant la démolition de l’habitation existante et la construction d’un

immeuble de 10 logements et d’un parking de 22 places sur les parcelles n°350

et 353 (CAMAC n°175730)

Cher Confrère,

Continuant d’agir en qualité de conseil

de la Dresse A._______ et consorts dans le dossier cité en exergue, je vous

prie de bien vouloir me faire parvenir la dernière simulation en votre

possession pour le dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune d’Arzier-Le Muids. […]

D’après les informations qui m’ont été

transmises, la Commune d’Arzier-Le Muids souffre d’un surdimensionnement dit incompressible, en ce

sens que même si toutes les parcelles frappées par la zone réservée devaient

être déclassées, il ne serait toujours pas possible de parvenir à respecter les

limites de croissance fixées par le Plan directeur cantonal dans sa quatrième

version. "

Le 3 mars 2020 le SDT a rejeté la

requête pour les motifs suivants:

Compte tenu de sa nature d’outil de travail, de son

caractère provisoire, de sa mise à jour annuelle et de l’absence de signature,

la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d’habitation et

mixte) devait être considéré comme un document inachevé, soustrait au droit à

l’information en vertu des art. 8 et 9 al. 1 de la loi du 24 septembre 2002 sur

l'information (LInfo; BLV 170.21).

L’application de la LInfo était exclue en raison

d’une procédure en cours au sens de l’art. 35 al. 2 de la loi du 28 octobre

2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), puisque la demanderesse

avait formé recours contre la décision

de la Municipalité d’Arzier-Le Muids du 30 octobre 2018 et que " la

cause est toujours pendante ". La LInfo ne permettait pas d’obtenir

des documents qui n’ont pas ou n’auraient pas pu être obtenus lors de l’enquête

publique de la procédure administrative.

Le SDT n’était pas partie à la procédure de recours

contre la décision de la Municipalité d’Arzier-Le Muids du 30 octobre 2018. Il

ne détenait dès lors pas les pièces liées à cette procédure.

"On constate que, lors de la mise à

l’enquête publique de la zone réservée communale, du 26 juin au 26 juillet

2019, la Municipalité d’Arzier-Le Muids n’a pas joint au dossier la simulation

pour le dimensionnement de la zone à bâtir. Or, la révision du plan d’affectation

communal nécessitera une relation de confiance entre le SDT et la Commune. Dès

lors, en cas d’admission de votre requête, vous pourriez obtenir de notre

service un document que l’autorité communale ne souhaite pas communiquer aux

propriétaires. La collaboration entre les autorités ne reposerait pas sur des

bases saines. Cette situation est de nature à compliquer les relations du SDT

avec l’autorité communale, ce qui compliquera les démarches en vue de réviser

la planification communale. Il y a dès lors un intérêt public important qui

s’oppose à la transmission de la pièce demandée, en application de l’art. 16

al. 2 let. d LInfo. "

La question de savoir s’il s’agit d’un document

interne pouvait ainsi demeurer indécise.

Le 11 mars 2020, A._______ et huit consorts ont déposé un recours en

matière de droit public devant le Tribunal fédéral contre l'arrêt du 10 février

2020 (AC.2018.0434) de la CDAP. Les recourants ont fait valoir en particulier une constatation manifestement inexacte

des faits dans la mesure où la CDAP aurait négligé de prendre en considération le fort surdimensionnement des zones

à bâtir de la commune d’Arzier-Le Muids. Dans les motifs du recours, le

conseil des recourants a relevé que " lorsque le soussigné a requis

du SDT la dernière simulation en sa possession pour le dimensionnement de la

zone à bâtir communale, celle-ci lui a été refusée ".

Le 4 mai 2020, A._______ et huit consorts ont formé

recours, devant la CDAP, contre la décision du SDT du 3 mars 2020. Ils ont

conclu à la réforme de la décision du SDT en ce sens que la simulation pour le

dimensionnement de la zone à bâtir (d’habitation et mixte) de la Commune

d’Arzier-Le Muids est transmise aux recourants. Subsidiairement, ils ont conclu

au renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants à

intervenir. Ils ont argué d’abord que l’art. 35 al. 2 LPA-VD n’était pas

applicable dans le cas d’une procédure portée devant le Tribunal fédéral. A

leur avis, la simulation annuelle pour le dimensionnement de la zone à bâtir constituait

un document officiel, objectif, ne contenant aucune appréciation politique et,

surtout, un document achevé; il était donc accessible en vertu de l’art. 8

LInfo. Il n’y avait pas non plus d’intérêt public prépondérant pertinent qui

s’opposerait à la consultation de la simulation pour le dimensionnement de la

zone à bâtir.

Dans sa réponse du 26 mai 2020, la

Direction générale du territoire et du logement (DGTL – il s'agit de la

nouvelle dénomination du SDT) a mis en question la recevabilité du recours en

contestant l’applicabilité de la LInfo en raison du dépôt d’un recours devant

le Tribunal fédéral. Elle a conclu au rejet du recours en invoquant d’abord

l’inapplicabilité de la LInfo en raison de la procédure ouverte devant le

Tribunal fédéral, ensuite la qualification de la simulation comme ne

constituant pas un document officiel, enfin que la communication de la

simulation aux recourants perturberait de manière sensible le fonctionnement

des relations entre le Canton et la Commune.

Dans leur réplique du 24 juillet 2020,

les recourants ont maintenu leurs conclusions en contestant les arguments

invoqués par la DGTL dans sa réponse.

Dans sa duplique du 19 août 2020, la

DGTL a maintenu ses conclusions et confirmé son argumentation.

Le 7 mai 2020, la Municipalité

d’Arzier-Le Muids a déclaré ne pas déposer de déterminations et s’en remettre à

justice.

L’Autorité de protection des données et de droit à

l’information a répondu le 26 mai 2020 comme suit aux questions du juge

instructeur:

" Le Préposé à l’information a-t-il établi une pratique ou émis une

directive dans le domaine en question? Non, notre Autorité n’a pas établi de

pratique ni édicté de directive à l’égard de documents tels que des simulations

pour le dimensionnement de la zone à bâtir.

A la lecture du recours, nous

observerons que les questions abordées sont bien celles qui se posent dans le

cas d’espèce, à savoir la nature des simulations en question (document officiel

achevé ou document interne - art. 9 Llnfo) et l’existence ou non d’un intérêt

public prépondérant s’opposant à leur diffusion (art. 16 al. 2 Llnfo).

A propos de la notion du document

interne, les principes à appliquer ont récemment été rappelés par la CDAP dans

un arrêt du 4 octobre 2019 (GE.2019.0010): les documents internes exclus du

droit d’information (art. 9 al. 2 Llnfo) sont des documents qui doivent

permettre la libre formation de l’opinion et de la décision d’une autorité

collégiale et non du public (exception inspirée par ATF 115 V 297). Le

caractère de document interne est également reconnu aux documents dont la

communication pourrait avoir pour effet de divulguer le processus de formation

de la volonté de l’autorité, ceci devant être interprété de manière restrictive

(document contenant notamment des données techniques, juridiques ou des

appréciations politiques.

S’agissant de l’existence d’un intérêt

public prépondérant s’opposant à la remise du document demandé, seules les

lettres a et d de l’art. 16 al. 2 LInfo apparaissent susceptibles d’entrer en

ligne de compte. Ainsi, dans la mesure où la simulation en question

consisterait en un document officiel, il s'agit de procéder à une pesée des

intérêts entre l’intérêt public en jeu (à définir) et l’intérêt privé des

recourants à la communication des simulations en question. "

Le 20 août 2020, l’Autorité de protection des données

et de droit à l’information a pris position comme suit sur une question

complémentaire:

" S’agissant de l’application de l’art. 35 al.

2 LPA-VD, respectivement de la notion de procédure en cours, nous estimons que

celle-ci doit être interprétée

avec une certaine restriction. Ainsi, pour voir l’art. 35 al. 2 LPA-VD

s’appliquer, il convient que la demande basée sur la loi sur l’information

(Llnfo; BLV 170.21) litigieuse soit spécifiquement liée à la procédure en

question. En d’autres termes, le renseignement requis doit appartenir au

dossier en cours de procédure, et seulement à lui. Un critère pouvant être pris

en considération serait le fait qu’un tiers puisse ou non avoir un intérêt à

déposer la même demande Llnfo, indépendamment de la procédure en cours. "

Le conseil des recourants a encore communiqué

spontanément le 3 septembre 2020 ses remarques au sujet des dernières écritures

de l’Autorité de protection des données et de droit à l’information et de la

DGTL.

Considérants

1.

La LInfo s'applique au Conseil d'État et à son

administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1

let. b LInfo). Elle s’applique donc aux documents détenus par le SDT

(actuellement: DGTL). La décision attaquée est un refus de transmettre la

simulation annuelle pour le dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune

d’Arzier-Le Muids, simulation qui est détenue par le service précité. Un

recours au Tribunal cantonal est ouvert contre une telle décision en vertu des

art. 20 et 21 LInfo.

La DGTL met en question la

recevabilité du recours en mettant en doute que la LInfo ait vocation à

s’appliquer. A son avis, dès le dépôt d’un recours devant le Tribunal fédéral,

c’est la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence

dans l’administration (LTrans; RS 152.3) qui serait applicable. Cette analyse

est erronée. La décision attaquée ayant été rendue sur la base de la LInfo, la

recevabilité du recours est régie par les dispositions relatives aux voies de

droit prévues contre les décisions d’application de cette loi. L’applicabilité

de la LInfo au cas d’espèce est une question de fond et non de recevabilité du

recours.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé

par l'art. 95 LPA-VD, eu égard aux féries judiciaires instituées par l’art. 96

al. 1 let. a LPA-VD et à leur prolongation par l’ordonnance fédérale sur la

suspension des délais dans les procédures civiles et administratives pour

assurer le maintien de la justice en lien avec le coronavirus (RS 173.110.4, RO

2020.

849), applicable entre le 21 mars et le 19 avril 2020, le recours est

intervenu en temps utile. Les recourants, destinataires de la décision

attaquée, ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD). Le recours, en tant qu’il concerne le droit d’accès à un

document détenu par le SDT, satisfait en outre aux conditions formelles

énoncées à l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond

sur cette question.

2.

Selon l'argumentation de l’autorité intimée dans sa

réponse, l’accès aux documents officiels serait régi par le droit fédéral, à

savoir la LTrans, dès le dépôt d’un recours devant le Tribunal fédéral.

Indépendamment du fait que la LTrans ne s’applique ni aux documents officiels

détenus par une autorité cantonale (art. 2 al. 1 LTrans) ni aux documents

concernant une procédure juridictionnelle de droit public telle que le recours

en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 3 al. 1 let. a ch.

5.

LTrans), il est évident que le dépôt d’un recours postérieurement à la

décision attaquée ne saurait influer sur le droit applicable à celle-ci. C’est

donc à juste titre que l’autorité intimée a rendu sa décision en application du

droit cantonal.

3.

Dans la décision attaquée, le SDT expose en premier

lieu qu'il existe, depuis le dépôt du recours contre la décision de la

municipalité du 30 octobre 2018, une procédure en cours au sens de l'art. 35

al. 2 LPA-VD, ce qui exclut l'application de la LInfo. Cette loi ne permettrait

donc pas aux recourants d'obtenir des documents supplémentaires.

a) La LInfo exclut de son champ

d’application l’exercice de fonctions juridictionnelles par les tribunaux ainsi

que le Conseil d’Etat et l’administration (art. 2 let. b et c LInfo). La LInfo

n’est donc pas applicable à la procédure de recours administratif (art. 73

ss LPA-VD) ni à celle de recours de droit administratif devant le Tribunal

cantonal (art. 92 ss LPA-VD).

Selon l’art. 35 al. 2 LPA-VD, la LInfo

n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure. L’exposé des motifs et

projet de loi du Conseil d’Etat relatif à cet article expose ce qui suit:

"Cette disposition formalise également les règles usuelles en matière

de consultation de dossier. A noter que le projet exclut expressément

l’application de la loi sur l’information, qui s’applique à la fourniture de

renseignements par l’autorité uniquement hors de toute procédure"

(BGC, octobre 2008, n° 81 p. 27).

On retrouve une délimitation similaire

à l’art. 3 al. 3 let. b de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des

données (LPrD; BLV 172.65): la législation sur la protection des données ne

s’applique pas aux procédures civiles, pénales ou administratives. Selon

l’Exposé des motifs et projet de loi (BGC, mars 2007, n° 441 p. 27 s.),

l’exception de l’art. 3 al. 3 let. b LPrD "vise à éviter

le concours objectif de normes en ce sens que le projet de loi ne doit pas

intervenir dans le déroulement de procédures judiciaires. En effet, des règles

spécifiques s’appliquent déjà à ces procédures, notamment en vue de protéger la

personnalité des personnes impliquées, comme le droit d'être entendu, le droit

d'accéder à son dossier, le droit de participer à l'administration des preuves,

les règles applicables à la déposition en justice. La loi ne s'applique dès

lors qu'avant et après les procédures en question".

b) En réglant au sein de la LPA-VD la

délimitation du champ d’application de la LInfo à raison de la matière pour les

procédures non contentieuses, le législateur a visé les procédures régies par

la LPA-VD (CDAP GE.2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 2c; GE.2019.0005 du 24

janvier 2020 consid. 3a).

L’art. 35 al. 2 LPA-VD est une

réduction du champ d’application de la LInfo, au-delà de ce que l’art. 2 LInfo

prévoit déjà. Comme la procédure juridictionnelle est exclue du champ

d’application de la LInfo par l’art. 2 LInfo, l’art. 35 al. 2 LPA-VD s’applique

à la procédure administrative de première instance.

c) L’application de l’art. 35 al. 2

LPA-VD présuppose que la procédure administrative soit ouverte. Dans un arrêt

du 24 janvier 2020, la CDAP a posé comme critère que les parties puissent

participer à la procédure; la LInfo s’applique donc lorsque l’on est à un stade

antérieur à l’ouverture d’une procédure, dès lors que personne ne peut

avoir la qualité́ de partie à la procédure à ce stade (GE.2019.0005, consid. 3a). Dans

un arrêt du 12 novembre 2018, la CDAP a posé comme critère la litispendance:

" La procédure administrative commence soit à l’initiative de

l’administré, qui présente une requête à l’autorité (par exemple, une demande

de permis de construire), soit à l’initiative de l’autorité, qui prend

connaissance de certains faits nécessitant son intervention (par exemple, la

réception d’informations concernant une situation fiscale). La procédure

contentieuse fait suite à la procédure non contentieuse si la décision de

l’administration est contestée devant l’autorité de recours (Benoît Bovay,

Procédure administrative, Berne 2015, p. 211). L’ouverture d’office de la

procédure, voire le dépôt d’une requête ou d’un recours, a pour effet de créer

la litispendance. Elle fait naître un rapport de droit procédural entre

l’autorité et les parties, qui les contraint toutes les deux à respecter les

principes de la procédure et l’autorité à se saisir de l’affaire pour la

conduire jusqu’à un terme. La litispendance prend fin avec le terme formel de

la procédure, c’est-à-dire par le prononcé d’une décision ou d’un jugement au

fond, ou par celui d’une décision de procédure lorsque l’une des conditions

préalables au prononcé d’une décision au fond fait défaut, ou encore lorsque

les parties transigent (Benoît Bovay, op. cit., p. 217). "(GE.2017.0114, consid. 3b/bb)

d) Les limitations du champ

d’application matérielle de la LInfo par l’art. 2 LInfo et l’art. 35 al. 2

LPA-VD doivent être interprétées à la lumière du principe de l’unité de la

procédure. Même si l’exclusion de l’applicabilité de la LInfo à la procédure de

recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal découle de l’art. 2

al. 1 let. c LInfo, l’art. 35 al. 2 LPA-VD ne saurait être interprété dans le sens

que ses effets prennent fin dès la décision rendue à l’issue de la procédure

administrative de première instance ou dès l’ouverture de la procédure de

recours de droit administratif. L’unité de la procédure exige que la notion de

procédure "en cours " soit interprétée dans le sens que la

procédure continue à être " en cours " lorsque la décision

de première instance fait l’objet d’un recours de droit administratif devant le

Tribunal cantonal. Cela vaut également avant le dépôt du recours de droit

administratif, donc pendant que le délai de recours court.

e) En l’espèce, la procédure régie par

la LPA-VD dans la cause opposant les recourants à la Municipalité d’Arzier-Le

Muids (recours contre les décisions du 30 octobre 2018) est close puisque la

CDAP a rendu le 10 février 2020 son jugement. La procédure ouverte devant le

Tribunal fédéral par le dépôt le 11 mars 2020 d’un recours en matière de droit

public contre l'arrêt de la CDAP du 10 février 2020 n’est en revanche pas régie

par la LPA-VD.

Conformément aux travaux préparatoires

qui mettent en avant que la LInfo s’applique "hors de toute

procédure", l’exclusion du champ d’application de la LInfo des dossiers en

cours de procédure doit être interprétée comme une exclusion temporaire tant

que la décision administrative de première instance n’est pas définitive. Sous

l’angle de l’unité de la procédure, la procédure ouverte devant l’autorité

administrative se poursuit devant les différentes instances de recours. L’art.

35.

al. 2 LPA-VD a en effet la même fonction pour les procédures administratives

que l’art. 8 al. 2 LTrans ("L’accès aux documents officiels n’est autorisé

qu’après la décision politique ou administrative dont ils constituent la

base"), qui est interprété comme

excluant provisoirement l’accès tant que la décision administrative n’est pas

entrée en force (Tribunal administratif fédéral, arrêt A-458/2020 du 18 mai

2020, consid. 6.1; arrêt A-3367/2017 du 3 avril 2018, consid. 8.4.4).

Le but de l’art. 35 al. 2 LPA-VD est

d’éviter un conflit de normes entre les prescriptions de la LInfo sur l’accès

aux documents officiels et les normes spéciales du droit de procédure sur le

droit d’accès au dossier. Il n’importe pas que le droit d’accès soit régi par

la LPA-VD ou, pour la procédure de recours devant le Tribunal fédéral, par la

loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Il faut

en effet éviter que l’accès à une pièce du dossier par une partie soit soumis à

des réglementations non coordonnées. Ainsi, le droit de procédure exclut l’accès

des tiers ou du public aux pièces du dossier pendant la durée de la procédure.

L’inapplicabilité de la LInfo pendant la durée de la procédure permet le

respect de cette règle qui vise non seulement à protéger les parties, mais

aussi à assurer une justice indépendante.

f) On peut considérer que le recours

en matière de droit public est une voie de droit ordinaire, dévolutive et en

principe à caractère réformatoire, de sorte que l’entrée en force de chose

jugée ne prend effet qu’avec le jugement du Tribunal fédéral (cf. notamment

ATF 138 II 169 consid. 3.3). Cette question est toutefois discutée (à propos de

la controverse, cf. notamment arrêt TF 2C_1053/2013 du 17 avril 2014 consid.

3.4.2). Cela étant, l’art. 35 al. 2 LPA-VD ne se réfère pas à la notion

d’entrée en force. La formulation utilisée, à savoir une procédure "en

cours", est suffisamment ouverte pour être interprétée en faisant

abstraction de la controverse sur les effets du recours en matière de droit

public devant le Tribunal fédéral sur le moment où le jugement rendu en

dernière instance cantonale acquiert force de chose jugée. Une procédure n’est

plus "en cours" au sens de l’art. 35 al. 2 LPA-VD lorsqu’elle a été

tranchée de manière définitive. Or, un jugement du Tribunal cantonal qui peut

faire l’objet d’un recours en matière de droit public devant le Tribunal

fédéral ne tranche pas la cause de manière définitive tant que le délai de

recours au Tribunal fédéral court et, en cas de dépôt d’un tel recours, tant

que le Tribunal fédéral n’a pas confirmé le jugement cantonal.

L’interprétation défendue par les

recourants, à savoir que l’art. 35 al. 2 LPA-VD ne serait plus applicable une

fois la décision de la dernière instance cantonale soumise à la LPA-VD rendue,

aboutirait à un résultat incohérent : la LInfo serait applicable pendant

que le délai de recours devant le Tribunal fédéral contre la décision sur

recours de la CDAP court ainsi que pendant la durée de la procédure de recours

devant le Tribunal fédéral ; la LInfo redeviendrait inapplicable dans

l’hypothèse où le Tribunal fédéral admettrait un recours et renverrait la cause

au Tribunal cantonal ou à une autorité précédente. Une telle interprétation

aurait aussi pour conséquence que, pendant la procédure de recours devant le

Tribunal fédéral, l’accès des parties aux pièces du dossier serait régi

simultanément par la LTF et par la LInfo avec des conditions différentes,

suivant l’autorité à laquelle les parties adresseraient leur demande. Cela ne

respecterait pas le but d’éviter un conflit de normes qui est sous-jacent à

l’art. 35 al. 2 LPA-VD.

g) En conclusion, l’art. 35 al. 2

LPA-VD continue à rendre la LInfo inapplicable au dossier de la procédure

concernant les décisions de la municipalité du 30 octobre 2018 tant que ces

décisions ne sont pas définitives. Or, aussi bien lorsque la demande d’accès a

été déposée par les recourants le 14 février 2020 que lorsque le SDT a statué

sur cette demande le 3 mars 2020, ces décisions n’étaient pas définitives

puisque le délai de recours devant le Tribunal fédéral courait encore.

4.

L’art. 35 al. 2 LPA-VD limite l’inapplicabilité de

la LInfo à la consultation des dossiers en cours de procédure.

a) La notion de dossier au sens de l’art. 35 al. 2 LPA-VD n’est

a priori pas différente de celle de "dossier de la procédure" au sens

de l’art. 35 al. 1 LPA-VD, qui garantit le droit de consulter le dossier.

Ce droit, qui concrétise le droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), s’étend

à toutes les pièces décisives et garantit que les parties puissent prendre

connaissance des éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF

132.

II 485 consid. 3.2; 129 I 85 consid. 4.1). Par pièces décisives, on entend

toutes les pièces déterminantes pour la procédure, y compris toutes les pièces

sur lesquelles l’autorité́ entend fonder sa décision (ATF 132 V 387 consid. 3.1; 124 V 372 consid. 3b, et les

arrêts cites). Le droit de consulter le dossier vise toutes les pièces d’une

procédure qui ont été élaborées ou prises en compte pour celle-ci, même si

l’autorité ne considère pas une telle pièce comme déterminante pour l’issue de

la procédure (ATF 144 II 427 consid. 3.1 et la jurisprudence citée).

L’Autorité de protection des données et de droit à l’information a pris position le 20 août 2020 en faveur d’une interprétation

restrictive de l’art. 35 al. 2 LPA-VD. Elle suggère que cette disposition ne

s’applique qu’aux renseignements qui sont spécifiquement liés à la procédure en

question, qui appartiennent de manière exclusive au

dossier en cours de procédure. Un critère pouvant être pris en considération

serait le fait qu’un tiers puisse ou non avoir un intérêt à déposer la même

demande Llnfo, indépendamment de la procédure en cours.

L’interprétation de l’art. 35 al. 2

LPA-VD doit en effet harmoniser deux objectifs contradictoires. D’un côté, il y

a le but de la LInfo de promouvoir la transparence de l’administration. De

l’autre, il y a le but propre de l’art. 35 al. 2 LPA-VD, qui est d’éviter un

conflit de normes entre les règles propres du droit de procédure sur la consultation

des dossiers et les règles de la LInfo sur l’accès aux documents officiels.

A titre de comparaison, ce conflit

d’objectifs a été pris en compte par la jurisprudence relative à l’art. 8 al. 2

LTrans. Cette disposition n’est considérée comme applicable qu’aux documents

qui ont un lien direct et immédiat avec une décision concrète et qui ont

simultanément un poids matériel considérable pour celui-ci. Une interprétation

plus extensive aurait en effet pour conséquence que tout document officiel

serait susceptible de servir de base à une décision politique ou

administrative, ce qui réduirait à néant le but de la LTrans (TAF, arrêt A-6313/2015 du 27 avril 2016 consid. 5.4, avec d’autres

références). Dans le système de la LTrans, cette interprétation restrictive de

l’art. 8 al. 2 LTrans va de pair avec l’inapplicabilité de cette loi à la

consultation du dossier par les parties (art. 3 al. 1 let. b LTrans).

La coordination des objectifs de la

LInfo et de l’art. 35 al. 2 LPA-VD doit prendre la forme d’une interprétation

différenciée de l’art. 35 al. 2 LPA-VD selon que la demande d’accès est faite

par une partie à une procédure administrative ou par des tiers. S’agissant des

parties à une procédure, l’art. 35 al. 2 LPA-VD vise à éviter un conflit de

normes en réservant au droit de procédure la réglementation de l’accès au

dossier par ces parties. La LInfo n’a pas vocation à offrir à ces parties un

droit distinct pour accéder aux pièces du dossier. Il n’y a donc pas de

justification pour une interprétation restrictive de l’art. 35 al. 2 LPA-VD en

ce qui concerne les parties à une procédure. La situation est en revanche

entièrement différente pour ce qui est des tiers. Il ne saurait suffire qu’un

document figure dans un dossier d’une quelconque procédure administrative en

cours devant une quelconque autorité administrative pour en exclure l’accès (ou

plutôt pour en réserver l’accès aux parties sur la base du droit de procédure)

jusqu’à ce que cette procédure soit tranchée de manière définitive. Pour les

tiers, l’interprétation restrictive proposée par l’Autorité de protection des

données et de droit à l’information fait sens. Point n’est toutefois besoin de

trancher en l’espèce les limites de l’accès par les tiers aux documents

appartenant à un dossier d’une procédure administrative, car les recourants

sont ici parties à la procédure relative aux décisions de la municipalité du 30

octobre 2018. Il suffit donc de constater que, s’agissant des parties, la

notion de dossier au sens de l’art. 35 al. 2 LPA-VD est similaire à celle de

"dossier de la procédure" au sens de l’art. 35 al. 1 LPA-VD, qui

garantit le droit de consulter le dossier.

b) En l’espèce, l’objet de la demande d’accès, à savoir la dernière simulation pour le

dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune d’Arzier-Le Muids, ne faisait pas partie du dossier que

cette commune a remis à la CDAP sur la base de l’art. 81 LPA-VD en relation

avec l’art. 99 LPA-VD pour le traitement du recours contre les décisions de

cette commune du 30 octobre 2018. En principe, il devrait en découler que

l’objet de la demande d’accès n’est pas inclus dans le dossier visé à l’art. 35

al. 2 LPA-VD.

Les recourants ont mentionné l’objet

de la demande d’accès dans leur recours devant le Tribunal fédéral contre l'arrêt

de la CDAP du 10 février 2020 à l’appui de leur grief que la CDAP aurait

constaté de manière manifestement inexacte les faits en négligeant de prendre

en considération le fort surdimensionnement des zones à bâtir de la commune d’Arzier-Le

Muids. Dans la mesure où il est incontestable que l’autorité communale

disposait de la simulation en question, les recourants soutiennent finalement

que les documents attestant du fort surdimensionnement de la commune et en

particulier cette simulation auraient dû faire partie du dossier de la procédure administrative

conduisant aux décisions du 30 octobre 2018 et de celui de la procédure de

recours conduisant au jugement de la CDAP du 10 février 2020.

Pendant l’instruction du recours

contre les décisions du 30 octobre 2018, les recourants auraient pu se fonder

sur l’art. 34 al. 2 let. d LPA-VD pour demander que la simulation en question

soit jointe au dossier et, dans l’hypothèse où la juge instructrice aurait

donné suite à cette requête, demander à consulter cette simulation en se

fondant sur l'art. 35 al. 1 LPA-VD. En vertu des règles de la LPA-VD sur

l'administration des preuves (art. 34 LPA-VD, en relation avec les art 85 et 99

LPA-VD), le recourant peut donc obtenir du magistrat instructeur une décision

incidente au sujet de la production d'une pièce ou d'un document officiel en

mains de l'autorité intimée. Il ne serait pas compatible avec l'objectif de

l'art. 35 al. 2 LPA-VD de permettre au recourant d'exiger que la pièce en

question soit versée au dossier de la cause par l'autorité intimée en

application du droit d'accès à un document officiel garanti par la LInfo. En

d'autres termes, si l'autorité intimée produit, devant le tribunal, un dossier

que le recourant estime incomplet, c'est au magistrat instructeur de décider si

la production d'autres pièces pertinentes est nécessaire (cf. art. 34 al. 3

LPA-VD) et si, le cas échéant, des restrictions à la consultation de certaines

pièces se justifient (cf. art. 36 LPA-VD).

5.

On peut néanmoins se demander si le recourant

conserve "en cours de procédure" (cf. art. 35 al. 2 LPA-VD), sur la

base de la LInfo, le droit de demander à une autre autorité, qui n'est pas

l'autorité intimée, la consultation d'un document officiel qu'il pourrait

invoquer comme preuve. Telle est la situation dans le cas particulier: la

demande d’accès a été adressée par les recourants au SDT qui n’était pas

intervenu dans la procédure communale conduisant aux décisions du 30 octobre

2018.

et qui n’a pas participé à la procédure de recours devant la CDAP contre

ces décisions.

En l'occurrence, dans la décision

attaquée, le SDT ne s'est pas limité à invoquer l'inapplicabilité de la LInfo à

cause de l'art. 35 al. 2 LPA-VD. Il a également refusé la transmission des

informations sur la base d'une pesée des intérêts selon l'art. 16 LInfo. En

substance, ce service a retenu que le document qu'il a établi – la simulation

pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d'habitation et mixte), à savoir

des données évolutives provenant d'un outil informatique destiné à permettre

aux communes appelées à réviser leur plan d'affectation d'apprécier la portée

des mesures envisagées – n'avait pas été joint au dossier de la zone réservée

communale, mise à l'enquête publique en juin 2019, et que le dossier de la

révision du plan d'affectation communal pourrait être consulté ultérieurement,

lorsqu'il sera mis à l'enquête publique. C'est bien dans le cadre de cette

procédure que le redimensionnement de la zone à bâtir sera étudié et que les

instruments de simulation pourront être utilisés; l'établissement de la zone

réservée, qui est une mesure conservatoire (cf. art. 46 LATC), ne requiert pas

déjà une analyse détaillée des besoins en terrains à bâtir (cf. art. 15 al. 1

LAT). A ce stade de la procédure de révision du plan d'affectation communal,

bien avant l'enquête publique de l'art. 38 LATC, la publication du document

litigieux pourrait entamer la relation de confiance entre les autorités du

canton et de la commune et cela compliquerait les démarches d'élaboration de la

nouvelle planification communale. C'est pourquoi le SDT a considéré qu'un

intérêt public important s'opposait à la transmission de la pièce demandée, en

application de l'art. 16 al. 2 let. d LInfo.

Cette disposition permet à l'autorité

de ne pas publier ou transmettre des informations si des intérêts publics

prépondérants s'y opposent; de tels intérêts sont en cause lorsque les

relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure

sensible. Dans un arrêt récent concernant aussi la commune d'Arzier-Le Muids

(GE.2019.0034 du 11 octobre 2019), la CDAP a appliqué l'art. 16 LInfo pour

refuser à des propriétaires fonciers souhaitant obtenir un permis de construire

la consultation d'un document communal, établi au début du processus de

révision du plan général d'affectation, intitulé "vision communale".

Il s'agit d'une pré-étude présentant les objectifs concrets de l'autorité

communale, qui permettra d'obtenir un premier lieu des subventions cantonales

pour le travail de révision. Les considérants de l'arrêt exposent notamment ce

qui suit (consid. 2c/bb):

"En outre, si l'on examine la "vision

communale" à la lumière de la LATC, on se situe bel et bien au tout début

de la procédure d'établissement et d'approbation des plans d'affection

communaux des art. 34 à 45 LATC. Contrairement à ce que soutiennent les

recourantes, il ne s'agit pas d'un processus distinct de la procédure

d'établissement des plans d'affectation communaux, mais d'une étape

préparatoire. Or, dans la procédure des art. 34 et suivants LATC, la mise

à l'enquête publique n'intervient qu'après réception de l'avis du service

cantonal compétent et éventuelle adaptation du projet soumis par l'autorité

communale (art. 38 LATC) à la suite de l'examen préliminaire (art. 36 LATC)

puis de l'examen préalable (art. 37 LATC).

On en conclut que la "vision communale" est

effectivement un document officiel, qui se présente sous une forme achevée au

sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. En outre, la "vision communale" ne

saurait être qualifiée de document "interne" au sens des art. 9 al. 2

LInfo et 14 al. 1 RLInfo. Comme on l'a vu, la "vision communale"

litigieuse dépasse le stade des notes et des courriers échangés entre collègues

et a déjà été transmise par l'autorité communale au SDT en exposant des

propositions stratégiques concrètes de la municipalité. Certes, le processus

décisionnel n'est pas abouti et est seulement initié par la "vision

communale" qui doit servir de base à la discussion entre autorités

communales et cantonales. Il appert par conséquent que la "vision communale"

d'Arzier-Le Muids tombe sous le coup de l'exception prévue à l'art. 16 LInfo,

lequel réserve les intérêts publics ou privés prépondérants (al. 1) et

précise que les intérêts publics sont en cause lorsque la diffusion

d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes

est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le

fonctionnement des autorités (al. 2 let. a). Dans le cas particulier, dès lors

que le processus de décision relatif aux diverses options de redimensionnement

des zones à bâtir de la commune n'est pas achevé et que la réflexion entre les

autorités cantonales et communales est en cours, la communication des choix

envisagés par les autorités communales au public à ce stade du processus est

susceptible de perturber celui-ci.

[...]

En l'espèce, la "vision communale" doit

servir de base à l'élaboration d'un nouveau plan d'affectation. Les services de

l'Etat sont habilités à donner leur avis à la Commune afin de limiter les

risques liés à la procédure dans le cadre du développement du nouveau plan

d'affection comme le souligne la brochure intitulée "Redimensionnement des

zones à bâtir : lignes directrices à l'attention des communes vaudoises"

précitée (cf. supra consid. 2c). Les options choisies au niveau communal

ne sont pas définitives et dépendent des discussions à venir avec l'autorité

cantonale. L'intérêt public au déroulement d'un processus constructif est

manifestement prépondérant par rapport à l'intérêt privé des recourantes de

connaître aujourd'hui les probables redimensionnements futurs des diverses

zones de la Commune d'Arzier–Le Muids. C'est au moment de la mise à l'enquête

publique du projet de révision du plan d'affectation abouti au terme des

discussions que les recourantes pourront consulter le dossier communal et

s'exprimer à son sujet."

En l'occurrence, la motivation du SDT

pour refuser la transmission de la simulation est analogue à celle exposée dans

l'arrêt précité. Dans ce contexte, la clause de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo

(le risque de perturber sensiblement le processus de décision ou le

fonctionnement des autorités) a une portée comparable à celle de l'art. 16 al.

2.

let. d LInfo (le risque de perturber sensiblement les relations avec d'autres

entités publiques). C'est bien le processus, délicat, de révision du plan

général d'affectation, nécessitant une bonne collaboration entre l'autorité

cantonale (la DGTL) et les autorités communales, qu'il s'agit de protéger. La

DGTL, qui doit suivre de près ce processus, peut décider que son document de simulation

ne doit pas être diffusé en l'état, si elle estime qu'à ce stade préalable,

bien avant l'établissement d'un projet de plan révisé pouvant être mis à

l'enquête publique, les interventions de tiers ou un débat public prématuré au

sujet des données déjà disponibles pourraient perturber le processus. Le

document en question contient en particulier une estimation de la capacité de

développement résidentiel, en fonction des réserves, qui résulte d'une analyse

parcelle par parcelle; cette analyse peut éventuellement être discutée,

s'agissant notamment des réserves dans les terrains partiellement bâtis, et les

chiffres du bilan (état de la capacité d'accueil par rapport aux besoins) sont

des données qui ne résultent pas d'un simple calcul dépendant de la surface

totale de la zone à bâtir. Vu le contenu de ce document, l'appréciation des

risques, effectuée en l'espèce par l'autorité cantonale, n'est pas critiquable

et la pesée des intérêts à laquelle elle a procédé est correcte. Les critères

énoncés dans l'arrêt GE.2019.0034 sont en effet valables ici, mutatis

mutandis.

Il s'ensuit que le SDT n'a pas violé

le droit cantonal en rejetant la requête des recourants.

6.

Il résulte des considérants que le recours, mal

fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision

attaquée. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens (cf. art. 27

LInfo et 55 al. 1 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 3 mars 2020 du Service du

développement territorial est confirmée.

III.

Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 21 octobre 2020

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal

fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public

s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à

celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit

être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et

les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement

en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de

preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de

la partie; il en va de même de la décision attaquée.