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Décision

GE.2020.0105

CDAP - GE.2020.0105 - 2020-09-08 - A.________/Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, Regie Duboux SA - Riviera

8 septembre 2020Français18 min

dans des locaux loués à une société représentée par B.________ (bail commercial).

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le 17 avril 2020, le Conseil d'Etat a adopté un "Arrêté sur l'aide

aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus

(COVID-19)" (ci-après: l'arrêté). Cet arrêté "vise à apporter une

aide financière aux locataires et bailleurs commerciaux afin d'atténuer les

conséquences des mesures prises pour lutter contre l'épidémie de coronavirus

(COVID-19)" (art. 1). Son champ d'application est défini ainsi à l'art. 2:

"1 Le présent arrêté s'applique

aux baux commerciaux dont les locataires sont des établissements publics qui

ont dû cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril

2020 en vertu de l'article 6, alinéa 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.

2 Il s'applique aux baux dont le

loyer fixe mensuel, sans les charges, n'excède pas CHF 3'500.-, respectivement

CHF 5'000.- pour les titulaires d'une licence de café-restaurant au sens de la

loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons.

3 Il ne s'applique pas aux baux

conclus par les collectivités publiques.

4 Il ne s'applique pas aux baux

d'habitation."

Le montant et les conditions de l'aide sont définis

aux art. 3 et 4. En substance, l'Etat peut prendre à sa charge une partie du

loyer dû au bailleur par le locataire (cf. art. 3 al. 1 de l'arrêté), mais au

maximum 2'500 fr. par bail (art. 3 al. 2). Selon l'art. 5 al. 1 de l'arrêté, le

département en charge de l'économie est compétent pour octroyer l'aide.

L'entrée en vigueur de l'arrêté a été fixée au 24 avril 2020 (art. 8 al. 1) et

l'art. 8 al. 2 précise qu'il s'applique aux loyers dus pour les mois de mai et

juin 2020.

B.

A.________ est médecin-dentiste. Son cabinet dentaire se trouve à ********,

dans des locaux loués à une société représentée par B.________ (bail commercial).

Le 11 juin 2020, A.________ a déposé une demande de

subvention fondée sur l'arrêté du Conseil d'Etat précité.

Par une décision du 13 juillet 2020, le Service de

la promotion de l'économie et de l'innovation (SPEI) – unité du Département de

l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) – a rendu une décision de refus

de la subvention demandée. Selon la motivation de cette décision, le locataire

ne satisfait pas aux critères d'éligibilité fixés à l'art. 2 al. 1 de l'arrêté

car son cabinet dentaire "n'a pas été soumis à l'article 6 al. 2 de

l'Ordonnance 2 COVID-19 dans sa version du 17 mars 2020".

C.

Par un recours du 14 juillet 2020 adressé à la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal, A.________ conteste le refus de

subvention de son loyer commercial des mois de "mars et avril 2020".

Ce recours a été complété ou précisé par une lettre du 17 juillet 2020.

Dans sa réponse du 28 juillet 2020, le SPEI conclut

au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 18 août 2020.

Considérants

1.

L'arrêté du 17 avril 2020 prévoit l'octroi d'une aide aux locataires

sous la forme d'une subvention octroyée par une décision de l'administration

cantonale (cf. art. 13 al. 1 de la loi du 22 février 2005 sur les subventions

[LSubv; BLV 610.15]). Le refus de la subvention est également une décision

administrative, qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au

sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours, déposé dans le délai

légal (art. 95 LPA-VD) et formé par le requérant de la subvention disposant

d'un intérêt digne de protection à la réforme de la décision attaquée (cf. art.

75.

let. a LPA-VD) est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant fait en substance valoir que comme médecin-dentiste, il a

dû, après l'ordonnance 2 du Conseil fédéral du 13 mars 2020 sur les mesures

destinées à lutter contre le coronavirus (COVID-19) [ordonnance 2 COVID-19],

renoncer à toute activité médicale courante et traitement non urgent. Pendant

43.

jours, il n'a pu prendre en charge que 12 cas en urgence. Il aurait donc

subi une "interdiction administrative de travailler", découlant de

l'art. 10a de l'ordonnance 2 COVID-19. Selon lui, le droit à une indemnisation

doit lui être reconnu au même titre que s'il avait dû subir une "fermeture

administrative" en vertu de l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19.

a) L'art. 2 al. 1 de l'arrêté du 17 avril 2020 fixe

le critère suivant pour définir son champ d'application: il faut que le

locataire soit un établissement public ayant dû cesser totalement ou

partiellement ses activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'art. 6 al. 2

de l'ordonnance 2 COVID-19.

aa) Cette ordonnance du Conseil fédéral, portant la

date du 13 mars 2020 (RO 2020 773), en vigueur du 13 mars au 21 juin 2020 (elle

a été abrogée lors de l'entrée en vigueur de l'ordonnance 3 COVID-19 [RS

818.101.24] et elle a été matériellement remplacée par une autre ordonnance,

l'ordonnance COVID-19 situation particulière du 19 juin 2020 [RS 818.101.26]

qui habilite notamment les cantons à prendre des mesures supplémentaires pour

les installations et les établissements accessibles au public [art. 4 ss]),

prévoyait dans sa teneur initiale (du 13 mars 2020) une interdiction des manifestations

publiques ou privées accueillant simultanément 100 personnes (art. 6 al. 1), la

possibilité pour les manifestations de moins de 100 personnes de se dérouler

moyennant certaines mesures de prévention (art. 6 al. 2), l'application de ces

restrictions "de la même manière aux établissements de divertissement

et de loisirs, notamment les musées, les centres sportifs et de fitness, les

piscines et les centres de bien-être" (art. 6 al. 3) et l'interdiction

"pour les restaurants et les bars ainsi que les discothèques et les

boîtes de nuit [d']accueillir simultanément plus de 50 personnes, personnel

inclus" (art. 6 al. 4).

bb) L'ordonnance 2 COVID-19 a été plusieurs fois

révisée ou adaptée par le Conseil fédéral. Le 16 mars 2020 (RO 2020 783), la

teneur de l'art. 6 a été modifiée dans le sens suivant:

Art. 6 Manifestations et

établissements

1.

Toutes les

manifestations publiques ou privées, y compris les manifestations sportives et

les activités associatives, sont interdites.

2.

Les établissements

publics sont fermés, notamment:

a. les magasins et les marchés;

b. les restaurants;

c. les bars, les discothèques, les

boîtes de nuit et les salons érotiques;

d. les établissements de

divertissement et de loisirs, notamment les musées, les bibliothèques, les

cinémas, les salles de concert, les théâtres, les casinos, les centres sportifs

et de fitness, les piscines, les centres de bien-être et les domaines skiables,

les jardins botaniques et zoologiques et les parcs zoologiques;

e. les prestataires offrant des

services impliquant un contact physique tels que salons de coiffure, de

massage, de tatouage ou de beauté.

3.

L’al. 2 ne s’applique

pas aux établissements et manifestations suivants:

a. magasins d’alimentation et

autres magasins v (p. ex. kiosques, shops de stations-service) pour autant

qu’ils vendent des denrées alimentaires ou des biens de consommation courante;

b. services de petite restauration

à l’emporter, cantines d’entreprises, services de livraison de repas et

services de restauration pour les clients des hôtels;

c. pharmacies, drogueries et

magasins vendant des moyens auxiliaires médicaux (p. ex. lunettes, appareils

auditifs);

d. offices et agences de poste;

e. points de vente des opérateurs

de télécommunication;

f. banques;

g. stations-service;

h. gares et autres infrastructures

de transports publics;

i. ateliers de réparation de

moyens de transport;

j. administrations publiques;

k. services du domaine social (p.

ex. centres de conseil);

l. inhumations dans le cercle

familial restreint;

m. établissements de santé tels

qu’hôpitaux, cliniques et cabinets médicaux ainsi que cabinets et

établissements gérés par des professionnels de la santé au sens du droit

fédéral et cantonal;

n. hôtels.

4.

Les établissements et

manifestations visés à l’al. 3 doivent respecter les recommandations de

l’Office fédéral de la santé publique en matière d’hygiène et d’éloignement

social. Ils doivent limiter en conséquence le nombre de personnes présentes et

empêcher les regroupements de personnes.

A l'occasion de cette révision, le Conseil fédéral a

introduit dans l'ordonnance l'art. 10a, ainsi libellé:

Art. 10a Obligations des

établissements de santé

1.

Les cantons peuvent obliger les

hôpitaux et cliniques privés à mettre leurs capacités à disposition pour

accueillir des patients.

2.

Les établissements de santé tels

que les hôpitaux, les cliniques et les cabinets médicaux et dentaires doivent

renoncer à tous les traitements et interventions médicaux non urgents.

cc) Lorsque le Conseil d'Etat a adopté son arrêté du

17.

avril 2020, l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19 avait encore été, dans

l'intervalle, modifié sur deux points (modifications du 1er avril

2020, en vigueur depuis le 2 avril 2020 - RO 2020 1131):

– à l'alinéa 2, adjonction d'une lettre f, "les

campings";

– à l'alinéa 3, modification de la lettre n,

complétée ainsi: "hôtels, établissements d’hébergement et places de

stationnement pour caravanes et camping-cars, prévues pour une location durable

ou pour les gens du voyage".

Quant à l'art. 10a de l'ordonnance 2 COVID-19, sa

teneur le 17 avril 2020 était la suivante, après des modifications des 20 et 27

mars 2020 (RO 2020 863, 1101):

Art. 10a Obligations des

établissements de santé

1.

Les cantons peuvent

obliger les hôpitaux et cliniques privés à mettre leurs capacités à disposition

pour accueillir des patients.

2.

Il est interdit aux

établissements de santé au sens de l’art. 6, al. 3, let. m, notamment aux

hôpitaux, aux cliniques, aux cabinets médicaux et aux cabinets dentaires, de

réaliser des examens, des traitements et des thérapies (interventions) non

urgents.

3.

Sont notamment

considérées comme non urgentes les interventions:

a. qui peuvent être réalisées à

une date ultérieure sans que la personne concernée ne risque de subir d’autres

inconvénients que des atteintes ou des troubles physiques et psychiques

mineurs, ou

b. qui sont réalisées,

principalement ou entièrement, à des fins esthétiques ou pour améliorer les

performances ou le bien-être.

4.

Les établissements de

santé peuvent pratiquer les interventions légales, prescrites pour des raisons

de sécurité au travail, sur les personnes exerçant ou prévoyant d’exercer une

activité notamment dans les soins, dans la protection de la population et la

protection civile, au sein d’autorités et d’organisations de sauvetage ainsi

que pour un service public de sécurité et d’ordre.

5.

Dans les services des

hôpitaux confrontés à une augmentation massive du travail en raison du nombre

de cas de maladies due au COVID-19, les dispositions de la loi du 13 mars 1964

sur le travail relatives au temps de travail et de repos sont suspendues aussi

longtemps que la situation exceptionnelle l’exige. Les compensations en temps

ou les compensations financières doivent toutefois continuer à être accordées. Les

employeurs demeurent responsables de la protection de la santé de leurs travailleurs

et doivent en particulier veiller à ce que ceux-ci bénéficient de suffisamment de

temps de repos.

b) Le Conseil d'Etat a donné des explications

officielles au sujet de son arrêté dans un communiqué du 17 avril 2020 (publié

notamment sur le site officiel de l'Etat de Vaud "vd.ch"), dont le

"chapeau" est ainsi rédigé:

"Le Conseil d'Etat publie ce

jour un arrêté sur l'aide aux locataires et bailleurs commerciaux afin

d'atténuer les conséquences des mesures de lutte contre le COVID-19. Moyennant

une convention passée entre les parties signataires d'un bail commercial,

l'Etat versera une aide ponctuelle et à fonds perdu représentant un quart du

loyer que doivent assumer les petits commerçants et restaurateurs. Le montant

total estimé de cette aide se monte à 20 millions. Ce soutien concerne les mois

de mai et de juin réunis et est plafonné par bail à 2500 francs. L'Etat de Vaud

répond ainsi à une crainte majeure exprimée par les exploitants de petites

enseignes depuis la fermeture de leur commerce. Il pallie par ailleurs

l'absence d'aide de la Confédération concernant les baux commerciaux."

Lors de la conférence de presse du Conseil d'Etat du

17.

avril 2020, ses représentants ont précisé (d'après le résumé publié sur le

site internet de l'Etat https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/accueil/coronavirus/Point_de_presse_COVID-19_du_17_avril_2020_-_Dossier_de_presse.pdf)

que l'arrêté s'adressait "aux petits commerçants et restaurateurs qui

représentent 55% des micro PME locataires du canton; [...] environ 15'600 micro

PME vaudoises sont éligibles à l'aide de l'Etat" (p. 6 et 8 du document).

c) Puisque l'arrêté du 17 avril 2020 régit une

subvention, il doit contenir, conformément à l'art. 11 LSubv, des règles

relatives à la description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent

être accordées (let. b) et aux catégories de bénéficiaires (let. c).

En l'occurrence, la subvention est liée à

l'existence d'un bail commercial, entraînant le paiement d'un loyer, et les

bénéficiaires sont des "établissements publics" locataires, selon

l'art. 2 al. 1 de l'arrêté. La notion d'établissement public n'est à l'évidence

pas limitée à celle d'établissement au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les

auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31), même s'il est fait

référence à ces derniers établissements à l'art. 2 al. 2 de l'arrêté. L'intention

du gouvernement cantonal était de soutenir non seulement les restaurateurs mais

aussi les petits commerçants. En réalité, pour définir la notion

d'établissement, le droit cantonal renvoie au droit fédéral: l'art. 2 al. 1 de

l'arrêté précise en effet qu'il s'agit des établissements qui ont dû cesser

totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en vertu de

l'art 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.

Il ressort de la réponse de l'autorité intimée que

c'est la teneur de l'ordonnance 2 COVID-19 à la date de l'adoption de l'arrêté

cantonal qui est déterminante – donc la teneur citée au consid. 2a/bb supra (avec

l'adjonction citée au consid. 2a/cc). Cette interprétation n'est à l'évidence

pas critiquable. L'ordonnance du Conseil fédéral contient ainsi, à l'art. 6 al.

2.

de l'ordonnance 2 COVID-19, une liste, non exhaustive, des

"établissements publics" qui doivent être fermés.

d) Dans le texte allemand, la notion d'établissements,

dans le titre de l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19, est traduite par

"Betriebe", et dans le texte italien par "strutture". A l'alinéa

2, la notion d'établissements publics est traduite en allemand par

"öffentlich zugängliche Einrichtungen", et en italien par

"strutture accessibili al pubblico". Dans les trois langues, il

s'agit de notions juridiques indéterminées, à interpréter en fonction de la

liste de l'alinéa 2, et aussi en fonction de la liste des exceptions figurant à

l'art. 6 al. 3 de l'ordonnance 2 COVID-19. La plupart de ces exceptions

concernent des établissements qui pouvaient demeurer ouverts et proposer leurs

prestations habituelles. Une réglementation spécifique a toutefois été prévue pour

les "établissements de santé tels qu'hôpitaux, cliniques et cabinets

médicaux": l'obligation de fermeture de l'art. 6 al. 2 ne s'y applique pas

(cf. art. 6 al. 3 let. m) mais l'art. 10a al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 impose

à ceux qui les exploitent, y compris aux dentistes pour leur propre cabinet, de

renoncer à tous les traitements et interventions non urgents.

Une interprétation littérale de l'art. 2 al. 1 de

l'arrêté du 17 avril 2020 aboutit à la conclusion suivante: un cabinet dentaire

n'est pas un établissement ayant dû cesser totalement ou partiellement ses

activités en vertu de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19, puisque cette

dernière disposition ne lui est pas applicable en vertu de la règle expresse de

l'art. 6 al. 3 let. m de l'ordonnance 2 COVID-19. Le texte de l'ordonnance du

Conseil fédéral, auquel renvoie l'arrêté du Conseil d'Etat, est clair et il n'y

a pas lieu d'en rechercher une autre interprétation.

e) Le recourant fait valoir en substance que la

restriction de l'art. 10a al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 a eu en pratique pour

lui des effets comparables à un ordre de fermeture, puisque ses patients n'ont

quasiment pas eu besoin de traitements urgents. Cette appréciation économique

de la situation n'a pas à être mise en doute. La mesure prise par le Conseil

fédéral ne constitue toutefois pas, contrairement à ce que prétend le

recourant, une interdiction d’exercer sa profession (cf. art. 38 de la loi

fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles

de l’homme [loi sur les épidémies, LEp; RS 818.101]) mais fait partie des

mesures destinées à limiter les activités dans le domaine de la santé pour

lutter contre l’épidémie. Cela étant, il apparaît que le Conseil fédéral a

choisi de traiter différemment, en ce qui concerne les mesures contraignantes

de fermeture au public, les établissements énumérés à l'art. 6 al. 2 de

l'ordonnance 2 COVID-19 et les établissements de santé. Le rapport explicatif

de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) concernant l'ordonnance 2

COVID-19, version du 16 avril 2020, indique que dans le premier cas, "il

s'agit d'établissements qui ne sont pas impérativement nécessaires pour

répondre aux besoins de la vie quotidienne, eu égard à la réglementation

d'exception figurant à l'al. 3. Tous ces établissements présentent le risque

que les recommandations de l'OFSP en matière d'hygiène et d'éloignement social

ne soient pas respectées. En outre, ces établissements entraînent une mobilité

accrue, qu'il faut réduire dans toute la mesure du possible" (p. 17).

S'agissant des "établissements de santé tels qu'hôpitaux, cliniques, cabinets

médicaux, dentaires et vétérinaires", le rapport explicatif retient

qu'ils "doivent poursuivre leur activité. [...] Toutefois, afin

d'éviter les contacts inutiles, ces professionnels peuvent uniquement procéder

aux thérapies et aux traitements urgents d'un point de vue médical" (p.

21-22).

Avec son arrêté du 17 avril 2020, le Conseil d'Etat

a repris ces distinctions. Il a voulu apporter une aide aux "petits

commerçants" visés par l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 et même

si cette catégorie peut être définie assez largement, il n'est pas contestable

que les médecins-dentistes, de même que d'autres spécialistes de professions

libérales, n'en font pas partie. En d'autres termes, les médecins ne se

trouvent pas dans un rapport de concurrence avec les exploitants

d'établissements visés par l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 et il ne

saurait être question, pour cette prestation de l'Etat, d'égalité de traitement

entre concurrents. En définitive, dans une situation sanitaire très

particulière, le Conseil d'Etat a voulu accorder une aide financière limitée

(dans le temps et quant au montant) à certains locataires de locaux commerciaux

et il a fixé des critères défendables, fondés sur une ordonnance du Conseil

fédéral, pour délimiter le champ d'application de ce régime d'aide, qui a une

portée restreinte et qui ne vise pas à indemniser tous les acteurs économiques

ayant subi des pertes en raison des mesures étatiques prises pour lutter contre

le nouveau coronavirus.

Il s'ensuit que le refus de la subvention est

conforme au texte de l'arrêté du 17 avril 2020, un cabinet de médecin-dentiste

n'entrant pas dans son champ d'application, et que sur la base du recours, il

n'y a aucun motif de mettre en cause ou d'examiner plus avant, à titre

préjudiciel, la légalité ou la constitutionnalité de cet arrêté.

On relèvera encore que le recourant, à juste titre,

ne prétend pas avoir droit à la subvention au motif qu’il a signé une

convention avec son bailleur prévoyant que celui-ci renonce à percevoir 50% du

montant total du loyer net dû pour les mois de mai et de juin 2020. La

renonciation du bailleur à percevoir l’entier du loyer est en effet une

condition nécessaire mais pas suffisante pour obtenir l’aide de l’Etat prévue

par l’arrêté, seuls les locataires entrant dans le champ d’application prévu

par l’art. 2 de l’arrêté pouvant en bénéficier.

3.

Le recours, mal fondé, doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne

la confirmation de la décision attaquée. Vu l'issue de la cause, le recourant

doit payer un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu

d'allouer des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 13 juillet 2020 par le Service de la promotion de

l'économie et de l'innovation est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge

du recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 septembre 2020

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.