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Décision

GE.2020.0111

CDAP - GE.2020.0111 - 2020-11-16 - A._____/Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, B._____

16 novembre 2020Français19 min

n’est octroyée si l’effort du bailleur est inférieur ou supérieur à 50% (al. 1).

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

La société A.________, dont le siège est à ********, a pour but

l'exploitation d'un garage-carrosserie ainsi que la vente et la location de

véhicules par le biais de plusieurs agences en Suisse romande. Pour son

activité de location de véhicules dans son agence à ********, A.________ prend

en location auprès de la société B.________ des locaux et des places de parc

extérieures contre un loyer total de 2'780 fr. par mois sans les charges, selon

deux contrats de bail distincts.

B.

Dans le contexte du développement de l'épidémie de coronavirus

(COVID-19), le Conseil fédéral a qualifié, le 16 mars 2020, la situation en

Suisse de "situation extraordinaire" au sens de l'art. 7 de la loi

fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles

de l'homme (Loi sur les épidémies, LEp; RS 818.101). Le gouvernement a pris par

voie d'ordonnance une série de mesures visant à protéger la population, dont la

fermeture de la plupart des établissements publics jugés non essentiels (art. 6

al. 2 de l'ordonnance 2 du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter

contre le COVID-19 [ordonnance 2 COVID-19; RO 2020 773], dans sa teneur en

vigueur à partir du 17 mars 2020 [RO 2020 783]).

C.

Le 17 avril 2020, le Conseil d'Etat vaudois a adopté un arrêté sur

l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le

coronavirus (COVID-19) (ci‑après: l'arrêté; BLV 221.30.170420.1). Cet

arrêté "vise à apporter une aide

financière aux locataires et bailleurs commerciaux afin d'atténuer les

conséquences des mesures prises pour lutter contre l'épidémie de coronavirus

(COVID-19)" (art. 1). Son champ d'application est défini ainsi

à l'art. 2:

"1

Le présent arrêté s'applique aux baux commerciaux dont les locataires sont des

établissements publics qui ont dû cesser totalement ou partiellement leurs

activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'article 6, alinéa 2 de

l'ordonnance 2 COVID-19.

2 Il s'applique aux

baux dont le loyer fixe mensuel, sans les charges, n'excède pas CHF 3'500.-,

respectivement CHF 5'000.- pour les titulaires d'une licence de café-restaurant

au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons.

3 Il ne s'applique pas

aux baux conclus par les collectivités publiques.

4 Il ne s'applique pas

aux baux d'habitation."

L’art. 3 de l’arrêté prévoit que lorsque le bailleur

renonce à percevoir la motitié du loyer dû par le locataire, ce dernier et

l’Etat prennent chacun à leur charge la moitié du montant restant. Aucune aide

n’est octroyée si l’effort du bailleur est inférieur ou supérieur à 50% (al. 1).

L’art. 4 de l’arrêté soumet le versement de l’aide au respect de plusieurs

conditions, dont la conclusion par le bailleur et le locataire d’une convention

portant sur les deux mois de loyer visés par l’arrêté. Selon l'art. 5 al. 1 de

l'arrêté, le département en charge de l'économie est compétent pour octroyer

l'aide. L'entrée en vigueur de l'arrêté a été fixée au 24 avril 2020 (art. 8

al. 1) et l'art. 8 al. 2 précise qu'il s'applique aux loyers dus pour les mois

de mai et juin 2020.

Cet arrêté a été abrogé par un arrêté du Conseil

d'Etat du 11 novembre 2020, dont l'art. 3 prévoit que les demandes pendantes à

la date d'abrogation continuent à être soumises à l'arrêté du 17 avril 2020.

D.

A.________ allègue avoir fermé son agence de ******** "durant la crise du COVID", à la suite

des mesures prises par le Conseil fédéral pour lutter contre l'épidémie; elle

ne précise pas expressément les dates du début et de la fin de la fermeture.

Le 18 mai 2020, la société a formé, par voie

électronique, sur le site du Service de la promotion de l'économie et de

l'innovation (ci-après: SPEI), une demande d'allègement de loyer pour son

commerce à ********. Dans le formulaire prévu à cet effet, elle a indiqué,

comme secteur d’activité, les magasins et marchés avec la description suivante:

"Agence de location de véhicules et

atelier mécanique. Fermé aux clients à 100%. Continuation des activités sans

contact uniquement." Elle a joint une convention conclue avec

la bailleresse B.________, selon laquelle cette dernière renonce à percevoir la

moitié du loyer dû pour les mois de mai et juin 2020.

E.

Par décision du 17 juillet 2020, le SPEI a refusé l'octroi d'une

subvention en faveur de A.________. Selon la motivation de cette décision, la

demande ne satisfait pas aux critères d'éligibilité fixés à l'art. 2 al. 1 de

l'arrêté du 17 avril 2020, du fait que l'établissement considéré "n'a pas été soumis à l'art. 6 al. 2 de l'Ordonnance 2

COVID‑19 dans sa version du 17 mars 2020".

F.

Le 20 juillet 2020, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru

contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle fait valoir, en substance, qu'elle

entre dans le champ d'application de l’art. 2 al. 1 de l’arrêté et conclut à

l'octroi d'une aide de l'Etat pour le paiement de ses loyers des mois de mai et

juin 2020.

Dans sa réponse du 12 août 2020, le SPEI (ci-après:

l'autorité intimée) conclut au rejet du recours en maintenant sa position selon

laquelle l’art. 2 al. 1 de l’arrêté n’est pas applicable du fait que le

commerce de la recourante n’était pas soumis à l’ordre de fermeture du Conseil

fédéral.

Invitée à agir en qualité de tierce intéressée, la

société B.________ s'est déterminée le 3 août 2020, en indiquant se rallier aux

arguments de la recourante.

Le 18 août 2020, la recourante a déposé une

réplique. L'autorité intimée a dupliqué le 14 septembre 2020.

G.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La décision attaquée, qui refuse une subvention et qui n’est pas

susceptible de recours devant une autre autorité, peut faire l’objet d’un

recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative (LPA‑VD; BLV 173.36). Le présent

recours, déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et formé par la requérante

de la subvention disposant d’un intérêt digne de protection à la réforme de la

décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD), est recevable. Il y a donc lieu

d'entrer en matière.

2.

Le litige porte sur la question de savoir si la recourante entre dans le

champ d’application défini par l’art. 2 al. 1 de l’arrêté du 17 avril 2020 et

si elle peut prétendre à une aide de l’Etat pour le paiement de ses loyers des

mois de mai et juin 2020.

L’autorité intimée estime que l'entreprise de la

recourante ne répond pas à la notion d’établissement public de l’art. 6 al. 2

de l’ordonnance 2 COVID-19, mais fait partie des établissements servant à

couvrir les besoins quotidiens de la population et bénéficiant du régime

d’exception prévu par l’alinéa 3 de cette disposition. Elle relève aussi que la

recourante déploie son activité de location de véhicules principalement depuis

son site internet et non depuis les locaux de son magasin. L’autorité intimée

en conclut que la recourante n’était pas soumise à l’ordre de fermeture du

Conseil fédéral et que l’art. 2 al. 1 de l’arrêté ne trouve pas

application en l’espèce.

La recourante conteste cette position. Elle expose

que le recours à son site internet permet seulement de réserver et payer les

véhicules mis à disposition et que la majeure partie de son activité se déploie

dans les locaux de son agence, dans le cadre de contacts directs avec la

clientèle, au comptoir, pour la signature des contrats de location,

l’encaissement de l’argent et la remise et la réception des véhicules loués. La

recourante estime donc qu'elle entre dans le champ d'application de l'art. 6

al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19. Elle relève que cette disposition n'est pas

exhaustive et que son établissement ne figure en outre pas dans la liste des

exceptions prévues par l’art. 6 al. 3 de l’ordonnance 2 COVID-19. La recourante

précise avoir fermé son agence au public après avoir reçu, le 13 mars 2020, par

téléphone, une information de la police cantonale du commerce selon laquelle

"les établissements artisanaux et

commerciaux qui ne disposent d'aucune surface de vente, d'aucun guichet ou

d'aucune surface d'exposition ne sont pas considérés comme des établissements

accessibles au public".

3.

a) L'art. 2 al. 1 de l'arrêté du 17 avril 2020 fixe le critère suivant

pour définir son champ d'application: il faut que le locataire soit un

établissement public ayant dû cesser totalement ou partiellement ses activités

avant le 16 avril 2020 en vertu de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 du

Conseil fédéral.

aa) L’ordonnance 2 COVID-19 (RO 2020 773) a été

adoptée et est entrée en vigueur le 13 mars 2020. Elle a été abrogée le 22 juin

2020, lors de l'entrée en vigueur de l'ordonnance 3 COVID-19 (RS 818.101.24),

et elle a été matériellement remplacée par une autre ordonnance, l'ordonnance

COVID-19 situation particulière du 19 juin 2020 (RS 818.101.26), qui habilite

notamment les cantons à prendre des mesures supplémentaires pour les

installations et les établissements accessibles au public (art. 4 ss). Dans sa

teneur initiale du 13 mars 2020, l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19 prévoyait

une interdiction des manifestations publiques ou privées accueillant simultanément

100.

personnes (al. 1), la possibilité pour les manifestations de moins de 100

personnes de se dérouler moyennant certaines mesures de prévention (al. 2),

l'application de ces restrictions "de la

même manière aux établissements de divertissement et de loisirs, notamment les

musées, les centres sportifs et de fitness, les piscines et les centres de

bien-être" (al. 3) et l'interdiction "pour les restaurants et les bars ainsi que les

discothèques et les boîtes de nuit [d']accueillir simultanément plus de 50

personnes, personnel inclus" (al. 4).

bb) L'ordonnance 2 COVID-19 a été plusieurs fois

révisée ou adaptée par le Conseil fédéral. Le 16 mars 2020 (RO 2020 783), la

teneur de l'art. 6 a été modifiée dans le sens suivant:

"Art.

6.

Manifestations et établissements

1.

Toutes les

manifestations publiques ou privées, y compris les manifestations sportives et

les activités associatives, sont interdites.

2.

Les établissements

publics sont fermés, notamment:

a. les magasins et les marchés;

b. les restaurants;

c. les bars, les discothèques, les

boîtes de nuit et les salons érotiques;

d. les établissements de

divertissement et de loisirs, notamment les musées, les bibliothèques, les

cinémas, les salles de concert, les théâtres, les casinos, les centres sportifs

et de fitness, les piscines, les centres de bien-être et les domaines skiables,

les jardins botaniques et zoologiques et les parcs zoologiques;

e. les prestataires offrant des

services impliquant un contact physique tels que salons de coiffure, de

massage, de tatouage ou de beauté.

3.

L’al. 2 ne s’applique

pas aux établissements et manifestations suivants:

a. magasins d’alimentation et

autres magasins v (p. ex. kiosques, shops de stations-service) pour autant

qu’ils vendent des denrées alimentaires ou des biens de consommation courante;

b. services de petite restauration

à l’emporter, cantines d’entreprises, services de livraison de repas et

services de restauration pour les clients des hôtels;

c. pharmacies, drogueries et

magasins vendant des moyens auxiliaires médicaux (p. ex. lunettes, appareils

auditifs);

d. offices et agences de poste;

e. points de vente des opérateurs

de télécommunication;

f. banques;

g. stations-service;

h. gares et autres infrastructures

de transports publics;

i. ateliers de réparation de

moyens de transport;

j. administrations publiques;

k. services du domaine social (p.

ex. centres de conseil);

l. inhumations dans le cercle

familial restreint;

m. établissements de santé tels

qu’hôpitaux, cliniques et cabinets médicaux ainsi que cabinets et

établissements gérés par des professionnels de la santé au sens du droit

fédéral et cantonal;

n. hôtels.

4.

Les établissements et

manifestations visés à l’al. 3 doivent respecter les recommandations de

l’Office fédéral de la santé publique en matière d’hygiène et d’éloignement

social. Ils doivent limiter en conséquence le nombre de personnes présentes et

empêcher les regroupements de personnes."

cc) Lorsque le Conseil d'Etat a adopté son arrêté du

17.

avril 2020, l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19 avait encore été, dans

l'intervalle, modifié sur deux points (modifications du 1er avril

2020, en vigueur depuis le 2 avril 2020 - RO 2020 1131):

- à l'alinéa 2, adjonction d'une lettre f, "les campings";

- à l'alinéa 3, modification de la lettre n, complétée

ainsi: "hôtels, établissements

d’hébergement et places de stationnement pour caravanes et camping-cars,

prévues pour une location durable ou pour les gens du voyage".

b) La subvention prévue par l’arrêté du 17 avril

2020.

est liée à l’existence d’un bail, entraînant le paiement d’un loyer, et

les bénéficiaires sont des "établissements publics" locataires, selon

l’art. 2 al. 1 de l’arrêté. La notion d'établissement

public n'est à l'évidence pas limitée à celle d'établissement au sens de la loi

du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31),

même s'il est fait référence à ces derniers établissements à l'art. 2 al. 2 de

l'arrêté. L'intention du gouvernement cantonal était de soutenir non seulement

les restaurateurs mais aussi les petits commerçants. En réalité, pour définir

la notion d'établissement, le droit cantonal renvoie au droit fédéral: l'art. 2

al. 1 de l'arrêté précise en effet qu'il s'agit des établissements qui ont dû

cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en

vertu de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.

Dans son arrêt GE.2020.0105 du 8 septembre 2020, le

premier rendu sur un cas d’application de l’arrêté, la CDAP a mis en lumière

que c'est la teneur de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 à la date de

l'adoption de l'arrêté cantonal (citée au consid. 3a/bb supra, avec

l'adjonction citée au consid. 3a/cc) qui est déterminante. Cette disposition

contient une liste, non exhaustive, des "établissements publics" qui

doivent être fermés.

c) Dans le texte allemand, la notion

d'établissements, dans le titre de l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19, est

traduite par "Betriebe", et dans le texte italien par

"strutture". A l'alinéa 2, la notion d'établissements publics est

traduite en allemand par "öffentlich zugängliche Einrichtungen", et

en italien par "strutture accessibili al pubblico". Dans les trois

langues, il s'agit de notions juridiques indéterminées, à interpréter en

fonction de la liste de l'art. 6 al. 2 ainsi que de la liste des exceptions

figurant à l'art. 6 al. 3 de l'ordonnance fédérale. La plupart de ces

exceptions concernent des établissements qui pouvaient demeurer ouverts et

proposer leurs prestations habituelles.

d) Le rapport explicatif de l'Office fédéral de la

santé publique (ci-après: OFSP) concernant l'ordonnance 2 COVID-19, version du

16.

avril 2020, indique ce qui suit au sujet de l’art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2

COVID-19 (cf. pp. 16-18):

"Cet alinéa comprend une liste

non exhaustive des établissements publics qui sont fermés au

public. Il s’agit d’établissements qui ne sont pas impérativement

nécessaires pour répondre aux besoins de la vie quotidienne, eu

égard à la réglementation d’exception figurant à l’al.

3.

Tous ces établissements présentent le risque que les

recommandations de l’OFSP en matière d’hygiène et

d’éloignement social ne soient pas respectées. En outre, ces

établissements entraînent une mobilité accrue, qu’il faut

réduire dans toute la mesure du possible.

[…]

Les établissements

artisanaux et commerciaux qui ne disposent d’aucune surface de vente, d’aucun

guichet ou d’aucune surface d’exposition ne sont pas considérés

comme des établissements accessibles au public (p. ex. les jardineries,

les entreprises de peinture en bâtiment, de menuiserie, de charpenterie,

les entreprises de taxi et autres services de transport privé, les

services de ménage). Les entreprises commerciales accessibles au public

doivent fermer la partie accessible aux clients (cela concerne, par exemple,

les magasins d’électroménager ou les jardineries).

[…]

Les relations commerciales

téléphoniques et électroniques (commerce en ligne) ainsi que

les offres via ou par des services de livraison ou de coursier ne

relèvent pas non plus de l’al. 2. Cela vaut tant pour les entreprises qui

vendent leurs marchandises exclusivement par téléphone ou par

internet que pour les autres entreprises. En ce qui concerne la livraison des

marchandises, celles-ci peuvent être envoyées aux clients, ou une

possibilité de retrait doit être organisée, sans toutefois

que l’on pénètre dans les locaux commerciaux. Par exemple, les

entreprises peuvent prévoir sur leur site internet un service de livraison

ou installer un point de retrait devant leurs locaux (aussi appelé click

& collect) pour les personnes ayant commandé des marchandises sur

internet (p. ex. bibliothèques). De même, les clients peuvent

retourner les marchandises à une entreprise (p. ex. en raison d’un droit

d’échange ou d’un cas de garantie). Une entreprise peut également

déposer une marchandise pour la présenter à un client. Ces

points de retrait doivent toutefois être installés de sorte que les

personnes qui viennent retirer la marchandise respectent les mesures de

prévention et évitent notamment les regroupements.

[…]"

Le rapport explicatif comporte en outre le

commentaire suivant concernant l’art. 6 al. 3 de l'ordonnance 2 COVID-19 (cf. pp.

19.

et 21):

"Les restrictions en vertu de l’al.

2.

ne s’appliquent pas aux établissements et manifestations qui servent

à couvrir les besoins quotidiens de la population.

[…]

Let. c à k : Ne sont pas

concernées par l’interdiction (…) les ateliers de réparation de

moyens de transport (let. i). Les ateliers de réparation de vélo et

de réparation automobile en font partie. Les moyens d’exploitation et les

infrastructures des transports publics (let. h), y compris ceux des compagnies

de navigation et des télécabines ayant une fonction de desserte

ainsi que les services de location de véhicules.

[…]"

e) La recourante exploite une agence de location de

véhicules à ********, à laquelle est rattaché un atelier mécanique (cf. le formulaire

de demande d'allègement de loyer rempli le 18 mai 2020). Ce type de commerce ne

figure pas dans la liste des établissements publics qui ont dû cesser leurs

activités en vertu de l’art. 6 al. 2 de l’ordonnance 2 COVID-19. Cette

disposition ne dresse certes pas la liste exhaustive des établissements fermés

au public dans le cadre de la lutte contre le COVID-19. Le rapport explicatif

de l’OFSP mentionne cependant que l’ordre de fermeture vise les

établissements qui ne sont pas impérativement nécessaires

pour répondre aux besoins quotidiens de la population. Les établissements

jugés essentiels bénéficient quant à eux du régime d’exception prévu par l’art.

6.

al. 3 de l’ordonnance 2 COVID-19. Parmi ceux-ci figurent notamment les gares

et les autres infrastructures de transports publics (let. h), y compris, selon

le rapport explicatif de l’OFSP, les services de location de véhicules,

ainsi que les ateliers de réparation de moyens de transport (let. i). Il

s’ensuit que l’agence de la recourante et son atelier mécanique sont exclus du

champ d’application de l’art. 6 al. 2 de l’ordonnance 2 COVID-19 et, partant, qu'ils

n'étaient pas soumis à l’ordre de fermeture du Conseil fédéral, conformément à

l'art. 6 al. 3 de l'ordonnance 2 COVID-19.

Le fait que la recourante bénéficie, dans ses

locaux, de guichets permettant d'entretenir des contacts directs avec la

clientèle pour une partie de son activité (signer les contrats, encaisser

l'argent et remettre et réceptionner les clés des véhicules loués) et que son

commerce soit ainsi accessible au public, ne permet pas encore de considérer que

l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 lui est applicable, malgré les

informations émanant du rapport explicatif de l'OFSP et de la police cantonale

du commerce, selon lequelles "les

établissements artisanaux et commerciaux qui ne disposent d’aucune

surface de vente, d’aucun guichet ou d’aucune surface d’exposition ne sont pas

considérés comme des établissements accessibles au public".

En réalité, il faut surtout retenir que les entreprises qui couvrent les

besoins quotidiens de la population poursuivent leur activité, mais en fermant

la partie de leurs locaux accessibles aux clients.

Ainsi, la recourante n’était pas soumise à l’ordre

de fermeture de l’art. 6 al. 2 de l’ordonnance 2 COVID-19, eu égard à la

réglementation d'exception de l'alinéa 3 visant les établissements qui servent

à couvrir les besoins quotidiens de la population. C’est dès lors à juste titre

que l’autorité intimée a considéré que A.________ n’entre pas dans le champ

d’application de l'art. 2 al. 1 de l'arrêté du 17 avril 2020 et qu’elle ne peut

pas prétendre à l’octroi d’une aide financière de l’Etat pour le paiement de

ses loyers des mois de mai et juin 2020.

4.

Il s’ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision

attaquée confirmée. Les frais de la cause seront mis à la charge de la

recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer des

dépens (art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation

du 17 juillet 2020 est confirmée.

III.

Les frais de la cause, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge

de la recourante.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 novembre 2020

La

présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.