CDAP - PS.2020.0005 - 2020-05-15 - A.________/Service de l'emploi, Instance juridique chômage, Office régional de placement de Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 mai 2020

Composition

M. François Kart, président; M. Antoine Thélin et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge,

greffière.

Recourant

A.________,

à

********,

Autorité intimée

Service de l'emploi,

Instance juridique chômage, à

Lausanne,

Autorité concernée

Office régional de

placement de Lausanne, à Lausanne,

Objet

aide sociale

Recours A.________ c/ décision du Service de

l'emploi, Instance juridique chômage, du 17 décembre 2019 confirmant la décision

de l'Office régional de placement de Lausanne du 15 octobre 2019 (réduction

de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une période de 4 mois)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________, né le ******** 1961, est inscrit auprès

de l’Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l’ORP) depuis le 11

avril 2018.

Le 16 mai 2018, son droit à

l'indemnité de chômage a été suspendu durant quatre jours en raison de

recherches d'emploi insuffisantes entre le 11 janvier et le 10 février 2018. La

suspension a été réduite à trois jours par décision sur recours du 16 août

2018.

Le droit à l'indemnité de chômage

s'est éteint au 22 avril 2019.

Le 6 août 2019, A.________ a été

assigné par l’ORP à une mesure du marché du travail Atout’Age 50 auprès d’Invia

(ci-après: l’organisateur de la mesure).

Selon le procès-verbal d’un entretien

réunissant A.________, son assistante sociale et son conseiller en date du 20

août 2019, l’intéressé "s’est montré un peu sceptique sur l’utilité du

cours Atout’Age prévu". Le procès-verbal indique aussi qu’il "se

déclare impatient et tout faire pour retrouver un emploi rapidement".

Le 28 août 2019, l’organisateur de la

mesure a adressé un courriel à l’ORP, formulé en ces termes:

"Bonjour Monsieur,

J'ai essayé de vous

joindre par téléphone mais on m'a informé que vous étiez absent jusqu'à lundi

c'est la raison pour laquelle je me permets de vous adresser ces quelques

lignes.

Vous avez assigné un

de vos assurés, Mr A.________, à

notre mesure Atoutage50 et nous vous en remercions.

Nous avons reçu Mr A.________ lors d'un entretien d'accueil, lundi

dernier. Ces entretiens d'accueil ont lieu dans le but de vérifier les pré

requis, de faire connaissance avec le participant, d'évaluer sa motivation et,

selon son parcours, lui attribuer ensuite des ateliers à suivre qui lui seront

les plus utiles.

Suite à cet

entretien, les deux personnes qui ont reçu Mr A.________, émettent de grandes réserves sur la réelle pertinence de faire suivre

ou non notre mesure à Monsieur A.________. En effet, Mr A.________ n'a

montré aucune motivation à suivre cette mesure, insistant sur le fait qu'il y

était obligé. Lors de l'entretien, il a été difficile pour les 2 coaches de

trouver la bonne voie pour essayer de convaincre Mr A.________ qu'une mesure telle que la nôtre pouvait réellement l'aider à

retrouver un travail. Les intervenants n'ont même pas réussi à lui présenter la

mesure ni à lui poser une seule question de notre questionnaire « Ateliers »,

Mr A.________ leur coupant à chaque

fois la parole. L'entretien prenant une mauvaise tournure, il a dû être

promptement interrompu.

Au moment de

l'accueil, nous prions le participant de répondre à un bref questionnaire qui

ne contient que quelques questions OUI/NON. Ce questionnaire nous permet

d'aborder ensuite l'entretien en ayant déjà pu rapidement évaluer les pré

requis, à savoir le niveau de français (B2-C1)et d'informatique (bonnes bases).

Les deux seules questions auxquelles Mr A.________ a bien voulu répondre sont la question sur son taux d'occupation

inscrit au chômage, la fin de son délai cadre et la question sur son niveau de

motivation et d'engagement à laquelle il a répondu par un zéro.

Comme vous pourrez

le comprendre, afin de pouvoir bénéficier complètement des coaching et ateliers

proposés dans notre mesure, une implication personnelle et motivée est

également demandée aux participants. La cohésion du groupe est également très

importante. Afin de la faciliter et pour qu'elle puisse se faire dès la 1ere

semaine, il est vrai que les participants sont mis de suite à contribution.

Au vu de ce qui

précède et comme vous pourrez, nous l'espérons, le comprendre, nous ne pouvons

accepter Mr A.________ dans notre

mesure. Vous nous en voyez réellement navrés.

Nous avons donc

dispensé Mr A.________ de venir lundi

prochain mais la décision finale vous revenant, nous restons dans l'attente de

votre retour. Nous vous serions reconnaissants de bien vouloir nous en informer

dès que possible et, dans le cas où vous nous suiviez, de bien vouloir

rapidement nous faire parvenir votre décision d'abandon.

Conscients de la

situation difficile que doit être en train de vivre Mr A.________, soyez certain que nous en sommes réellement désolés. Nous espérons

vivement qu'il puisse prendre le recul nécessaire qui lui permettra de

retrouver rapidement un emploi.

Je reste, bien

évident, à votre entière disposition pour en parler de vive voix".

Le 2 septembre 2019, le conseiller ORP

responsable de A.________ a répondu à l’auteur du courriel susmentionné qu’il

était agacé par la tournure de l’histoire car il avait, avec l’assistante

sociale, bien préparé l'intéressé à cette mesure et celui-ci n’avait jamais

refusé la mesure devant eux. Il indiquait qu’il pensait que la mesure pouvait

dès lors être annulée.

Par décision du 18 septembre 2019,

l’ORP a annulé la mesure d’insertion professionnelle au motif que le

comportement de A.________ était inadéquat. Par courrier du 18 septembre 2019,

l’ORP a communiqué à celui-ci qu’il avait été informé du fait qu’il avait

abandonné la mesure et l’a invité à exposer son point de vue.

Par courrier du 23 septembre 2019, A.________

a fourni les explications suivantes:

"Faits:

Inscrit à I'ORP depuis

mai 2019 avec l'accord de mon assistante sociale.

Le 06.08.2019 j'ai

été assigné à suivre une mesure chez InVia Lausanne pour la période du

26.08.2019 au 22.11.2019.

J'ai eu un entretien

avec l'organisateur le 26.08.2019 à 16h00 et pour commencer la mesure le 2

septembre 2019, comme l'indique la convocation de l'organisateur que vous

trouverez en pièce jointe.

Lors de mon

entretien plusieurs questions m'ont été posé par la personne qui m'a reçu à

l'entretient et j'ai répondu avec franchise.

Je précise que lors

de mon entretien, je n'ai jamais dit que je ne voulais pas commencer cette

mesure. A la fin de l'entretien, la personne m'a dit qu'ils allaient regarder

mon dossier et me contacter. N'ayant pas eu de nouvelles de leur part le 02.09.2019,

j'ai décidé de leur téléphoner (lundi matin) afin de savoir si je devais

commencer la mesure. Une dame a répondu à mon téléphone et m'a dit que je ne

devais pas venir parce que il n'avait pas pris de décision me concernant.

Toujours en attente de leur réponse, j'ai de nouveau téléphoné le

03.09.2019 pour savoir quand je commençais la mesure. La personne m'a dit de

nouveau que je devais pas venir à la mesure tant qu'ils n'avaient pas décidé

que je devais commencer.

A ma grande

surprise, le 18.09.2019 je reçois une lettre qui m'annonce que la mesure est

annulé sans indiquer les motifs.

Le jours même une

lettre d'explications m'est demandée les raisons de l'abandon de la mesure.

Moyens

Je vous répète que

je n'ai jamais refusé cette mesure et que j'ai tout mis en oeuvre pour le

commencer et passant chaque fois des téléphones à l'organisateur de la mesure.

Je ne peux pas être

retenu responsable des décisions prises par l'organisateur. Moi de mon côté

j'ai rempli tous mes obligations demandées. Si l'organisateur ne peut pas me

prendre pour des raisons que je ne connais même pas et qui ne sont même pas

indiqué dans le courrier de l'abandon que vous m'avez envoyé.

En espérons que ces

explications vous seront utiles pour comprendre que c'est pas un abandon de

mesure".

Selon le procès-verbal d’un entretien

réunissant A.________ et son conseiller en date du 4 octobre 2019, l’intéressé

"nie en bloc avoir refusé la mesure".

B.

Par décision du 15 octobre 2019, l'ORP a prononcé à

l'encontre de A.________ une réduction de 15% de son forfait mensuel

d'entretien pour une période de quatre mois, au motif qu'il avait abandonné une

mesure d'insertion professionnelle et qu’il n’avait ainsi pas respecté les

instructions de l’ORP.

A.________ a interjeté un recours

contre la décision précitée en date du 28 octobre 2019. Il conteste fermement

la version de l’entretien du 26 août 2019 donnée par l’organisateur de la

mesure. Il soutient qu’il n’a jamais refusé la mesure et qu’il a tout mis en

œuvre pour la commencer. Il estime qu’il n’a pas à être tenu pour responsable

de la décision de l’organisateur qui n’a pas voulu l’admettre à la mesure.

Durant le mois de décembre 2019, A.________

a effectué une mission temporaire.

Le 17 décembre 2019, le Service de

l'emploi (ci-après: le SDE) a rejeté le recours et confirmé la décision de

l'ORP. En substance, l'autorité a considéré que les explications du recourant

ne permettaient pas de voir la situation sous un autre angle. En effet,

l’organisateur de la mesure n’avait aucune raison de ne pas relater avec exactitude

les faits. Il fallait donc retenir comme établi au degré de la vraisemblance

prépondérante que A.________ n’avait pas adopté un comportement adéquat lors de

l’entretien préalable en refusant de répondre aux questions posées, en

indiquant que sa motivation à suivre la mesure était nulle et en interrompant

systématiquement les personnes en charge de le recevoir.

C.

Par acte du 20 janvier 2020, A.________ (ci-après:

le recourant) a interjeté un recours contre la décision du SDE du 17 décembre

2019 en concluant à son annulation. Pour l'essentiel, il a repris les griefs

invoqués à l'appui de son recours devant le SDE. Il souligne en particulier que

dire la vérité et parler en toute franchise de son état de santé ne constitue

pas un comportement inadéquat. Il ajoute aussi qu’il a suivi dans le passé

plusieurs mesures, qui ont toutes été menées à leur terme, et qu’il fait tout

ce qui est possible pour augmenter ses chances de trouver du travail.

Invité à déposer une réponse, le SDE

(ci-après: l'autorité intimée) a indiqué que les arguments du recourant

n'étaient pas de nature à remettre en cause la décision attaquée. Elle a conclu

au rejet du recours.

Considérant

Considérants

1.

Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi sur la

procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; BLV 173.36]), le

recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf.

en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99

LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi

(LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et

d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2

let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à

l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par

la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV;

BLV 850.51) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).

Selon l'art. 13 al. 3 let. b

LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice

du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires

qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les

demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP,

tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de

demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs

d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur

l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI;

RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches

d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi

convenable qui leur est proposé et, sur les injonctions de l'ORP, ils ont

l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur

sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp). L’art.

24.

LEmp prévoit que les mesures cantonales d’insertion professionnelle visent à

améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi et à favoriser le

retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d’un

projet professionnel réaliste (al. 1). Elles sont octroyées selon les mêmes

critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2). Selon l’art. 59 LACI, l’assurance alloue des prestations

financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des

assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Les mesures relatives au

marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés

dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de

l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au

placement des assurés de manière à leur permettre leur réinsertion rapide et

durable, de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en

fonction des besoins du marché du travail, de diminuer le risque de chômage de

longue durée, et de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle

(al. 2).

Dès lors que les mesures cantonales

d’insertion professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les

mesures du marché du travail prévues par la LACI, on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence relatives aux refus des mesures fondées sur celle-ci (cf. CDAP

PS.2015.0008 du 12 mai 2015 consid. 2a; PS.2014.0004 du 4 septembre 2014

consid. 5; PS.2013.0032 du 25 avril 2014 consid. 2b). Il y a un motif

valable de ne pas se rendre à une mesure de formation au sens de l'art. 30

al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée

convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque la mesure prévue ne tient

pas raisonnablement compte des aptitudes de l'intéressé ou de l'activité qu'il

a précédemment exercée ou que les circonstances personnelles (situation

personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'intéressé ne lui permettent

raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent

les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail

convenable (cf. en particulier l'art. 16 al. 2 let. b et c LACI) (Boris Rubin,

Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014,

n° 60 ss ad art. 30 et les références citées).

b) Le non-respect par les

bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP

est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV

(art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre

2005.

d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1) dispose ce qui suit:

"Art.

12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1.

Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:

a. rendez-vous non

respecté (y compris la séance d'information);

b. absence ou

insuffisance de recherches de travail;

c. refus, abandon ou

renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;

d. refus d'un emploi

convenable;

e. violation de

l'obligation de renseigner.

2.

Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des

prestations financières après un avertissement.

3.

Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de

la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait,

pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part

affectée aux enfants à charge.

4.

La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai.

L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24

mois suivant la date de la décision".

c) Le comportement entraînant l'échec

d'une mesure cantonale d'insertion professionnelle peut être assimilé au refus

d'une telle mesure. Ainsi, dans l'arrêt PS.2018.0070 du 13 février 2019, le

Tribunal de céans a considéré qu'il y avait lieu de retenir que la recourante

n'avait pas fait preuve de toute la diligence voulue pour participer à la

mesure d'insertion professionnelle. Si elle n'avait certes pas expressément

refusé cette dernière, elle en avait cependant, par son comportement fautif (ne

produisant pas les documents requis et ne donnant pas de nouvelles), entraîné

l'échec, contrariant ainsi l'amélioration de son aptitude au placement et

entravant en définitive sa réintégration professionnelle dans le cadre d'un

projet réaliste. Dans l’arrêt PS.2015.0082 du 25 septembre 2015, le Tribunal a

assimilé à un refus le fait, pour une personne qui avait été assignée à

participer à une mesure de réinsertion professionnelle, de ne pas avoir pris

contact avec l'organisateur de la mesure dans un délai de 24 heures contrairement

aux instructions requises.

Cette interprétation rejoint celle qui

est applicable en rapport avec le refus d'un emploi convenable, la

notion de refus comprenant toutes les possibilités manquées de conclure un

contrat en raison d'un comportement inadéquat de l'assuré (refus explicite,

manifestation de volonté pas claire, retard à l'entretien d'embauche,

prétentions élevées, motivation insuffisante, etc.; cf. arrêts CDAP PS.2018.0042 du 21 août 2018 consid. 3a; PS.2016.0077 du 30 mars

2017.

consid. 1a; PS.2014.0107 du 12 novembre 2015 consid. 2c; PS.2014.0106

du 4 mai 2015 consid. 2b; voir encore Rubin, op. cit.,

n° 66 ad art. 30, p. 317 et les références citées).

3.

a) La procédure administrative est régie par le

principe inquisitoire, d'après lequel les faits pertinents de la cause doivent

être constatés d'office par le juge (art. 28 al. 1 LPA-VD). Mais ce

principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties

de collaborer à l'instruction de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier

l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être

raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige

et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les

conséquences de l'absence de preuves (cf. art. 30 LPA-VD; CDAP

PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c et les références).

En ce qui concerne la preuve dans le domaine des

assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de

la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable,

apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un

degré de vraisemblance prépondérante (cf. ATF 142 V 435 consid. 1 et les

références). Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement

comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou

envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent

les plus probables. Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un

principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute,

en faveur de l'assuré (arrêts TF 8C_549/2018 du 22 janvier 2019 consid. 3 et

les références;8C_832/2017 du 13 février 2018 consid. 3.1; CDAP PS.2018.0093

du 14 août 2019; PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c).

b) Selon l’art. 27 de la loi fédérale

du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales

(LPGA; RS 830.1), les assureurs et les organes d'exécution des diverses

assurances sociales sont tenus, dans les limites de leur domaine de compétence,

de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations

(al. 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe

gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les

assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits

ou remplir leurs obligations (al. 2). Dans le domaine de l'assurance-chômage,

ces principes sont concrétisés à l'art. 19a al. 1 de l’ordonnance

fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas

d’insolvabilité (OACI; RS 837.02), selon lequel les organes d’exécution

mentionnés aux art. 76 al. 1 let. a à d LACI sont soumis à l’obligation de

renseigner et de conseiller. Ces organes sont les caisses de chômage, l’organe

de compensation, les autorités cantonales, les ORP, les services de logistique

de mesures relatives au marché du travail et les commissions tripartites.

Chaque organe doit renseigner les assurés sur leurs droits et leurs obligations

entrant dans leur domaine d’activité, lequel est délimité de façon précise

(art. 19a al. 2 et 3 OACI).

Le devoir d'information institué par

l'art. 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées;

il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux et être

interprété largement (Guy Longchamp, in Loi sur la partie générale des

assurances sociales: commentaire, éd. par Anne-Sylvie Dupont et Margit

Moser-Szeless, Bâle 2018, n° 12 ad art. 27). Cette disposition doit

être comprise comme une obligation générale et permanente de renseigner,

indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées,

obligation qui peut notamment être satisfaite par le biais de brochures, fiches

ou instructions (arrêt TFA C 44/05 du 19 mai 2006, consid. 3.2, qui renvoie à

FF 1999 V [recte: IV] p. 4229).

L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit quant à

lui un droit individuel à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant

le pendant de l'obligation générale de renseigner instituée par l'al. 1 de ce

même article, il doit permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux

questions concernant sa situation particulière.

c) Le principe de proportionnalité

exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés

(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure

moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation

allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et

les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au

sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 138 I 331 consid. 7.4.3 p.

346; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91 s. et les

arrêts cités).

On rappelle à cet égard que les

mesures administratives ont pour but d’empêcher qu’une situation irrégulière se

produise (ou se reproduise à l’avenir). Elles se fondent le plus souvent sur

des faits passés, qui font apparaître comme très vraisemblable le risque futur

d’une violation de l’ordre légal (cf. Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit

administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, n° 1.4.3.1, p.

133). Parfois, les mesures administratives revêtent également une fonction

répressive et ne sont pas sans présenter quelque analogie avec le droit pénal,

en particulier lorsqu’elles se fondent sur une faute passée de l’administré

(Moor/Poltier, op. cit., p. 134). Certains auteurs préconisent pour

cette raison d’examiner dans chaque cas si la sanction administrative a en

réalité un caractère pénal, ce qui entraîne en particulier l’application des

garanties propres aux procédures pénales (cf. Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und

kantonale Verwaltungsrechtspflege, Berne 1995, p. 293; cf. aussi Mark E.

Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2ème

éd., Zurich 1999, note marg. 493). Pour d’autres en revanche, il vaut mieux

leur appliquer le principe de proportionnalité, ce qui rend inutile le débat

doctrinal sur la qualification de ces mesures et permet de mieux tenir compte

de leur double finalité, administrative et pénale (Moor/Poltier, ibid.).

En effet, le principe de la proportionnalité impose – en matière administrative

– une appréciation différenciée de chaque situation en tenant compte des

circonstances concrètes du cas d'espèce (cf. ATF 140 I 2 consid. 8 p. 21; 120 V

481.

consid. 4 p. 488; cf. aussi arrêt TF 2P.37/2001 et 2A.55/2001 du

6.

mars 2002 consid. 6.1 à propos d'une amende pénale en raison d'une

soustraction d'impôt; Moor/Poltier, op. cit., p. 134 s.), ce qui

correspond à l’obligation que l’on trouve en matière pénale d’apprécier les

circonstances subjectives du comportement répréhensible. Pour apprécier si le

principe de proportionnalité a été respecté, il y a lieu de tenir compte des

critères suivants: la gravité de l'infraction, les conséquences de la sanction

pour l'intéressé, le comportement antérieur de l'intéressé et, bien sûr,

l'intérêt public en cause (ATF 103 Ib 126 consid. 5 p. 130 [retrait

du droit d'importer]).

Le principe de la proportionnalité

implique aussi, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la

sanction, dont on ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le

comportement répréhensible est à ce point grave qu’il mérite une mesure

immédiate (cf. arrêts CDAP GE.2015.0087 du 5 février 2016

consid. 5b; GE.2014.0176 du 4 février 2015; GE.2013.0045 du 27 novembre

2013; GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0179 du 2 mars

2007.

consid. 5; GE.2006.0183 du

4.

janvier 2007; GE.2003.0026 du 18 août 2003).

Il a été jugé que, même si le texte

légal était muet sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découlait

directement du principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3

Cst. et 38 al. 3 Cst./VD; CDAP GE.2018.0069 du 14 septembre 2018

consid. 2c, concernant l'art. 60 de la loi du 26 mars 2002 sur les

auberges et débits de boissons [LADB;

BLV 935.31]).

4.

En l'espèce, les avis des parties divergent quant à

la manière dont s'est déroulé l'entretien du 26 août 2019.

Selon les organisateurs de la mesure,

le recourant n'a montré aucun engagement et aucune motivation à suivre la

mesure Atout’age 50, insistant sur le fait qu'il y était obligé. Les

intervenants n'auraient même pas réussi à lui présenter la mesure ni à lui

poser une seule question, le recourant leur coupant à chaque fois la parole.

L'entretien prenant une mauvaise tournure, il aurait dû être promptement

interrompu.

Le recourant soutient pour sa part qu'il

n'a jamais dit qu'il refusait d'exécuter la mesure qui lui avait été assignée.

Il se serait limité à répondre avec franchise aux questions posées.

Il est vraisemblable, de l'avis du

Tribunal, que chaque partie rapporte avec sincérité sa perception de

l'entretien. Il est probable qu'une tierce personne qui aurait assisté à

l'entretien en présenterait encore une autre version. Cela étant, il n'est pas

nécessaire d'instruire plus en détail cette question, le problème devant

s'apprécier sous un autre angle.

En effet, même si l'on retient la

version de l'entretien donnée par l'organisateur de la mesure, force est de

constater l'existence d'un élément de fait déterminant dont l'autorité intimée

n'a pas tenu compte. Le recourant a téléphoné à deux reprises à l'organisateur pour

savoir s'il pouvait commencer la mesure. Ceci laisse supposer que, malgré une

motivation possiblement limitée, le recourant entendait néanmoins respecter ses

obligations et participer à la mesure assignée. Il s'était d'ailleurs rendu à

l'entretien préliminaire auquel il avait été convié. Or l'organisateur a refusé

que le recourant prenne part à la mesure et n'a pas transmis à l'ORP le souhait

de celui-ci de la poursuivre. La première décision et la décision sur recours,

qui ne tiennent pas compte de ces démarches téléphoniques, ont ainsi été

rendues sur la base d'un état de fait incomplet.

Il y a aussi lieu de relever qu'il ne

ressort d'aucune pièce au dossier que le recourant aurait été averti des

conséquences de son manque de motivation ni même qu'il aurait été incité à

modifier son comportement. Il ressort de ses déclarations

que la personne responsable de l'entretien lui aurait uniquement dit que son

dossier allait être examiné et qu'il le recontacterait. Ensuite, lors des

appels téléphoniques du 2 et du 3 septembre 2018, il lui aurait été répondu

qu'il ne devait pas venir à la mesure tant qu'aucune décision n'avait été prise

à son sujet. Cette version des faits est tout à fait crédible à la lumière du

dossier. En effet, dans son courriel adressé à l'ORP le 28 août 2018,

l'organisateur de la mesure n’indique pas qu’il aurait transmis des

informations ou des incitations au recourant et laisse à l'ORP la

responsabilité de prendre la décision définitive d'abandon de mesure. Il ne

ressort pas non plus que le recourant aurait reçu une information ou une

instruction de son conseiller ORP avant que l'ORP ne rende la décision de

sanction.

Or cette absence d'information et

d'avertissement ne sont pas admissibles au vu du principe de proportionnalité

et du devoir d'information mentionnés ci-dessus.

On relève à cet égard que le Tribunal

cantonal a retenu à plusieurs reprises que les principes dégagés en application

de la LACI et de l'OACI devaient également être appliqués, mutatis mutandis,

s'agissant des bénéficiaires du RI en suivi professionnel (cf. entre autres

arrêts PS.2018.0093 du 14 août 2019 [aptitude

au placement], PS.2016.0076 du 17

janvier 2017 consid. 2d [remise

tardive de la preuve des recherches d'emploi] et les références citées). Ceci justifie de tenir compte notamment de l'art.

19a OACI qui, on l'a vu, prévoit que les ORP doivent renseigner les assurés sur

leurs droits et leurs obligations. Par conséquent, l’attention du recourant

aurait dû être attirée sur la sanction qui l’attendait et l’occasion aurait dû

lui être donnée de faire preuve de diligence – ne serait-ce que sommairement et

oralement –, dès lors qu’il avait lui-même manifesté par sa présence et ses

appels téléphonique que, en dépit de son peu de motivation, il était prêt à

suivre la mesure.

Surtout, il y a lieu de tenir compte

du principe constitutionnel de la proportionnalité. L'art. 12b al. 1

RLEmp, qui prévoit que les prestations financières du RI sont réduites sans

procédure d'avertissement préalable en cas de refus, abandon ou renvoi d'une

mesure d'insertion professionnelle, doit ainsi être interprété de façon

conforme au principe de proportionnalité. Il se justifie de sanctionner sans

avertissement un abandon clair de mesure, un refus clair de mesure (cf. par

exemple PS.2012.0058 du 22 novembre 2012) ou une faute grave qui implique un

renvoi immédiat. Or le manque de motivation, constaté en l’espèce lors d'un

unique entretien, ne peut être assimilé ni à un abandon clair ni à un refus

clair ni à une faute grave justifiant un renvoi immédiat.

Certes, il a été exposé ci-dessus que

le manque de motivation lors d'un entretien d'embauche entraînant l'échec de la

postulation peut faire l'objet d'une sanction, en étant assimilé à un refus

d'emploi. On ne peut cependant pas transposer directement la jurisprudence

traitant du refus d’un emploi convenable à toute situation de manque de

motivation face à une mesure d’insertion. Alors qu’une motivation insuffisante

face à un emploi convenable n’est pas acceptable car elle compromet

irrémédiablement la possibilité d’emploi, il n’en va pas de même par rapport à

une mesure du type Atout'Age 50. En effet, un manque de motivation initial dans

le cadre d'une telle mesure ne compromet pas, s'il y est remédié rapidement, la

possibilité de réintégrer le monde du travail. En outre, ce type de mesure a

précisément pour but restaurer la confiance et d’améliorer la motivation des

personnes âgées de plus de 50 ans, souvent découragées après une longue période

sans emploi (cf. le document de présentation de la mesure, consultable sur www.insertion-vaud.ch › documentation › Colloques Insertion

Vaud › Présentation de Stéphane Der

Stépanian (Pro Senectute) › Le pilote Atout’Age’50). Sur ce

point, on peut encore relever que le recourant souffre depuis longtemps d'une

dépression (cf. PV d'entretient avec l'ORP du 4 octobre 2019), ce dont il

convient également de tenir compte dans l'appréciation de son comportement lors

de l'entretien litigieux.

L’étude de la jurisprudence montre

qu’un renvoi n’est généralement prononcé qu’après un avertissement lorsque le

comportement est inadéquat sans être gravissime. Ainsi dans l’arrêt PS.2016.0058

du 8 décembre 2016, le renvoi d’une mesure a été confirmé compte tenu de

nombreuses arrivées tardives et de deux absences injustifiées de la recourante,

survenues en dépit d'un premier avertissement. Dans l’arrêt 8C_65/2008 du 27

août 2008, le Tribunal fédéral a confirmé un jugement dans lequel les premiers

juges avaient estimé qu'en ne respectant pas à de nombreuses reprises les

horaires prévus, malgré de multiples rappels à l'ordre, le demandeur d'emploi

avait fautivement entraîné l'échec de la mesure.

Au vu de ce qui précède, il faut

considérer que le comportement du recourant ne constituait ni un refus ni un

abandon de mesure ni une faute qui justifiait un renvoi. C’est ainsi à tort

qu’il a été sanctionné au sens de l’art. 12 al. 1 RLEmp.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à

l'admission du recours et à la réforme de la décision sur recours du 17

décembre 2019, en ce sens que le recours du 28 octobre 2019 est admis et la

décision de sanction du 15 octobre 2019 annulée.

L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les

affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du

28.

avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative

[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Le recourant, qui a procédé sans l'assistance d'un

mandataire professionnel, n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 10

et 11 TFJDA).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision sur recours du Service de l'emploi, Instance

juridique chômage du 17 décembre 2019 est réformée en ce sens que le

recours du 28 octobre 2019 est admis et la décision du Service de l'emploi,

Office régional de placement du 15 octobre 2019 annulée.

III.

L'arrêt est rendu sans frais.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens

Lausanne, le 15 mai 2020

Le

président: La greffière

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit

social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue

officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et

être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué

viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être

jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va

de même de la décision attaquée.