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Décision

PS.2020.0020

CDAP - PS.2020.0020 - 2020-06-03 - A.________/Service de l'emploi, Instance juridique chômage, Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains

3 juin 2020Français18 min

Le salaire horaire convenu entre les parties pendant l'initiation s'élevait à 21

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Par décision du 27 juin 2018, l'Office régional de placement

d'Yverdon-les-Bains (ORP) a accepté la demande d'allocations cantonales

d'initiation au travail (ACIT) déposée conjointement par B.________ en tant

qu'employé et par l'entreprise A.________ (la recourante) en tant qu'employeur.

Le salaire horaire convenu entre les parties pendant l'initiation s'élevait à 21

fr., de sorte que l'ORP a retenu un salaire mensuel de référence de 3'640 fr.

et octroyé une allocation mensuelle de 2'912 fr., soit 80% du salaire de

référence. La décision du 27 juin 2018 prévoyait que des ACIT pourraient être

versées du 18 juin 2018 au 17 décembre 2018, dans le respect du contrat de

travail ainsi que des dispositions et engagements auxquels il avait été souscrit

en signant le formulaire de demande d'ACIT. Il était précisé qu'en cas de

non-respect desdites dispositions, la restitution des allocations était

réservée. En particulier, il était rappelé qu'après le temps d'essai, le

contrat de travail ne pouvait être résilié pendant l'initiation et jusqu'à

trois mois après la fin de celle-ci, sauf pour de justes motifs au sens de

l'art. 337 du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220).

B.

Après avoir averti B.________ le 30 août 2018 en invoquant notamment de

multiples absences en août et des fautes graves, la recourante l'a licencié au

28 septembre 2018.

C.

Par décision du 14 novembre 2018, l'ORP a annulé sa décision du 27 juin

2018 du fait que le contrat de travail avait été résilié par la recourante au

cours de la période d'initiation sans juste motif au sens de l'art. 337 CO, ce

qui était contraire aux engagements auxquels elle avait souscrit. Le Service de

l'emploi (le SDE ou l'autorité intimée) était invité à statuer en matière de

restitution des ACIT versées pour la période du 18 juin au 28 septembre 2018.

Cette décision du 14 novembre 2018, contenant des indications de voies de

droit, était adressée à B.________, la recourante figurant avec le Centre

social régional (CSR) et le SDE dans la liste des personnes auxquelles elle

devait être communiquée en copie.

D.

Par décision du 28 novembre 2019, se fondant sur la révocation du droit

aux ACIT prononcée par la décision du 14 novembre 2018, le SDE a demandé à la

recourante la restitution du montant de 9'997 fr. 80, soit la somme versée au

titre d'ACIT pour la période du 18 juin au 28 septembre 2018.

E.

Le 30 décembre 2019, la recourante, représentée par un mandataire

professionnel, a formé recours à l'encontre de la décision de restitution

auprès du SDE, Instance juridique chômage. Elle a en substance fait valoir que

B.________ s'était rendu coupable de graves manquements à ses obligations

contractuelles. Elle avait "fait de son mieux" pour que la

collaboration avec B.________ puisse se dérouler correctement. Elle avait

averti ce dernier avant de le licencier et avait tenu l'ORP informé des

difficultés rencontrées avec B.________. Elle a requis des mesures

d'instruction afin de prouver ses explications.

F.

Par décision du 28 janvier 2020, le SDE, Instance juridique chômage, a

rejeté le recours et confirmé la décision du 28 novembre 2019. En substance, le

SDE a retenu que l'obligation de restituer le montant de 9'997 fr. 80, soit la

somme versée au titre d'ACIT, avait été clairement annoncée dans la décision de

l'ORP du 14 novembre 2018. Le SDE avait statué sur la base de cette décision de

l'ORP qui était entrée en force, de sorte que les arguments invoqués par la

recourante ne permettaient pas de remettre en cause la décision de restitution

du 28 novembre 2019. Il n'y avait donc pas non plus lieu de procéder aux

auditions et interrogatoires requis par la recourante.

G.

Par acte de son mandataire du 28 février 2020, la recourante a saisi la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours

contre la décision du 28 janvier 2020, en concluant principalement à son annulation

ainsi qu'à l'annulation de la décision du 28 novembre 2019 et à la constatation

que la recourante ne devait pas être astreinte à devoir rembourser quelque

montant que ce soit en lien avec les ACIT qui lui avaient été versées en 2018

en relation avec B.________. A titre subsidiaire, la recourante a requis le

renvoi de la cause au SDE pour complément d'instruction et nouvelle décision.

Elle a notamment estimé qu'elle n'était "pas du tout fautive"

et qu'elle pouvait attendre la réception de la décision du 28 novembre 2019 ou

la procédure y relative pour l'invoquer et ne devait pas déjà le faire valoir

en contestant la décision de l'ORP du 14 novembre 2018. A cette époque, elle

n'aurait du reste pas encore pu contester utilement la décision de l'ORP

puisqu'un procès l'opposant à B.________ avait eu lieu postérieurement aux

Prud'hommes. Elle a contesté que l'ORP ait tranché le 14 novembre 2018 de

manière définitive la question de l'annulation de l'octroi des ACIT. Selon la

recourante, le SDE aurait dû instruire, puis trancher la question de savoir si

on pouvait lui reprocher une faute. Une telle instruction et appréciation

faisaient défaut en l'espèce.

Le 25 mars 2020, le SDE, Instance juridique chômage,

s'est déterminé et a conclu au rejet du recours. Il a, entre autres, relevé que

si la recourante entendait contester les motifs de la révocation des ACIT, il

lui aurait appartenu de contester la décision rendue le 14 novembre 2018 par

l'ORP dans le délai prévu à cet effet. Elle aurait alors aussi pu compléter son

opposition contre cette décision de l'ORP, une fois qu'elle aurait été

ultérieurement en possession des éléments nécessaires. Le SDE avait demandé sur

la base de la décision de l'ORP entrée en force la restitution des prestations

de 9'997 fr. 80.

Dans un avis adressé aux parties le 16 avril 2020,

le juge instructeur a constaté que la décision de l'ORP du 14 novembre 2018 ne

figurait pas au "dossier de l'employeur" et uniquement dans une

version adressée à B.________ dans le "dossier du demandeur d'emploi",

ces deux dossiers ayant été produits par le SDE.

Interpellée, la recourante a déclaré le 14 mai 2020 qu'elle

ne trouvait pas la décision de l'ORP du 14 novembre 2018 dans sa documentation.

Elle ne pouvait qu'en déduire qu'elle n'avait "probablement jamais reçu

cette décision-là" qui était "donc apparemment restée une

décision purement interne".

H.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le recours a été déposé dans les délai et formes prescrits (art. 79, 95

et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative - LPA-VD; BLV 173.36). La qualité pour recourir de la recourante

comme destinataire de la décision attaquée n'est par ailleurs pas douteuse (cf.

art. 75 let. a LPA-VD). Il y a lieu par conséquent d'entrer en matière sur le

fond.

2.

a) Selon la jurisprudence, une décision qui ne fait qu'ordonner

l'exécution d’une décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un

recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle

ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib

492.

consid. 3c; CDAP PS.2018.0008 du 18 mai 2018 consid. 2a [concernant une

cause similaire à la présente]; AC.2010.0009 du 24 juin 2011; AC.2004.0295 du 5 août 2005; AC.2005.0052

du 29 avril 2005; GE.1993.0122 du 16 avril 1996 consid. 1). En effet, les

mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être

attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la

décision initiale (RDAF 1986 p. 314). Il n’est fait exception à ce principe que

si la décision de base a été prise en violation d’un droit fondamental

inaliénable et imprescriptible du recourant, ou lorsqu’elle est nulle de plein

droit (ATF 115 Ia 1 consid. 3 et les références, traduit au JdT 1991 I p. 396).

b) En l'espèce,

l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière sur les griefs et requêtes

d'instruction formulés par la recourante dans son recours du 30 décembre 2019 à

l'encontre de l'obligation de restituer le montant litigieux, soit la

somme versée au titre d'ACIT pour la période de juin 2018 à septembre 2018. L'autorité intimée a estimé que cette

obligation de restituer avait été clairement annoncée dans la décision de l'ORP

du 14 novembre 2018 et que si la recourante entendait contester cette

obligation, elle aurait dû contester cette décision de l'ORP dans le délai

légal prévu à cet effet.

Cette argumentation ne peut être suivie qu'à la

condition que la décision de l'ORP du 14 novembre 2018 soit effectivement

entrée en force et ne puisse plus être remise en cause par le biais d'un

recours. Tel n'est pas le cas dès lors que cette décision du 14 novembre 2018 n'a

pas été notifiée régulièrement à la recourante, comme il sera exposé

ci-dessous.

3.

La notification des décisions est soumise à différentes règles qu'il

convient de rappeler ci-après.

a) Les décisions

sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD). Si les

circonstances l'exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre,

l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme;

la notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 2

LPA-VD). L'exigence de la forme écrite implique celle d'une signature

manuscrite (cf. CDAP PS.2018.0008 du 18 mai 2018 consid. 3a; GE.2016.0129

du 20 avril 2017; AC.2007.0210 du 17 mars

2008). D'ailleurs, l'art. 42 al. 1 LPA-VD exige que la décision soit

signée (let. e).

b) D'après la jurisprudence, le fardeau de la preuve

de la notification d'un acte incombe en principe à l'autorité qui entend en

tirer une conséquence juridique (ATF 136 V 295 consid. 5.9; 129 I 8 consid.

2.2; TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1). En ce qui concerne plus

particulièrement la notification d'une décision ou d'une communication de

l'administration, elle doit au moins être établie au degré de vraisemblance

prépondérante requis en matière d'assurance sociale (ATF 121 V 5 consid. 3b). Cependant,

l'envoi sous pli simple ne permet en général pas d'établir que la communication

est parvenue au destinataire (ATF 101 Ia 8 consid. 1; TF 1C_634/2015 du 26

avril 2016 consid. 2.1). L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence

de preuve en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il

existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les

déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 129 I 8 consid. 2.2, 124 V 400

consid. 2a) dont la bonne foi est présumée (TF 1C_634/2015 du 26 avril

2016.

consid. 2.1;2C_570/2011 du 24 janvier 2012 consid. 4.3 et les références).

La seule présence au dossier de la copie d'une

lettre n'autorise pas à conclure avec un degré de vraisemblance prépondérante

que cette lettre a été effectivement envoyée par son expéditeur et qu'elle a

été reçue par le destinataire (ATF 101 Ia 7 consid. 1). La preuve de la

notification d'un acte peut néanmoins résulter d'autres indices ou de

l'ensemble des circonstances, en particulier de la correspondance échangée ou

de l'absence de protestations de la part d'une personne qui reçoit des rappels

(ATF 105 III 43 consid. 2a).

c) Selon un principe général du droit administratif

déduit de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du

citoyen dans ses relations avec l'Etat, l'absence de notification ou la notification irrégulière d'une décision ne peut

entraîner aucun préjudice pour les parties (ATF

138.

I 49 consid. 8.3.2; TF 1D_16/2016 du 14 novembre 2016 consid. 3.1;

1C_15/2016 du 1er septembre 2016 consid. 2.2;1C_316/2010 du 7

décembre 2010). Une telle décision ne lie en principe pas les parties dont la

protection est toutefois suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré

l'irrégularité (TF 8C_130/2014 du 22 janvier 2015 consid. 2.3.2, publié in SJ

2015.

I 293). En l'absence de notification ou en présence d'une notification

irrégulière, la décision concernée n'est pas nulle, mais simplement inopposable

à ceux qui auraient dû en être les destinataires, sous réserve du respect des

règles de la bonne foi (TF 1C_174/2016 du 24 août 2016 consid. 2.3; TF

C 44/03 du 27 janvier 2004). Ainsi, un recours tardif sera néanmoins

jugé recevable, à condition qu'il soit interjeté dans un délai raisonnable dès

la connaissance de la décision. En effet, une partie qui connaît ou doit

connaître l'existence d'un prononcé la concernant mais qui n'entreprend aucune

démarche pour en obtenir la communication agit de manière contraire à la bonne

foi. Elle doit faire preuve de diligence et est tenue de se renseigner sur

l'existence et le contenu de la décision dès qu'elle peut en soupçonner le

prononcé à défaut de quoi elle risque de se voir opposer l'irrecevabilité de

son recours pour cause de tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 129 II 193

consid. 1; 119 IV 330 consid. 1c; TF 2C_309/2018 du 10 septembre 2018

consid. 4.1).

4.

En l'occurrence, il ressort de la décision de l'ORP du 14 novembre 2018 qu'elle a été notifiée sous

pli simple, bien que l’art. 44 al. 1 LPA-VD impose à l’autorité de notifier en

principe les décisions à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte

judiciaire. C’est seulement si les circonstances l'exigent, notamment lors de

décisions rendues en grand nombre, que l'autorité peut, vu l’art. 44 al. 2, 1ère

phrase, LPA-VD, notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme.

En l'espèce, l'autorité intimée n'a pas fait état de circonstances

particulières; de telles circonstances ne ressortent pas non plus du dossier.

En outre, cette décision de l'ORP n'était pas adressée à la recourante, mais à B.________.

La recourante a reçu tout au plus une copie de la décision dont le destinataire

était B.________. En définitive, il n'est même pas certain que la recourante ait

effectivement reçu cette copie. La recourante ne s'en souvient pas et il n'y a

aucun élément au dossier dont on peut déduire qu'elle l'aurait reçue. Pour

autant que la recourante se réfère dans ses écritures à la décision de l'ORP du

14.

novembre 2018 (par exemple dans ses actes de recours adressés au SDE, puis à

la CDAP), elle ne reprend que les éléments qui ressortent à ce sujet des

décisions du SDE qu'elle venait de recevoir.

Dans ces

conditions, même à admettre que la recourante aurait effectivement reçu une

copie de la décision adressée à B.________, elle ne pouvait déduire de cette

copie qu'il s'agissait d'une décision dont elle était la destinataire et contre

laquelle elle devait recourir. La différence est manifeste par rapport à

la décision du 28 novembre 2019, qui a été adressée et notifiée à la recourante

par voie recommandée. La recourante a alors tout de suite compris qu'elle

devait attaquer cette décision si elle entendait en contester les termes. Il

paraît par ailleurs peu compréhensible que l'acte fixant l'obligation de

restituer (du 14 novembre 2018) soit transmis en simple copie non adressée à

l'employeur, mais adressée à l'employé, alors que l'acte qui se limite à

préciser les modalités de l'obligation de restituer (du 28 novembre 2019) soit

notifié par voie recommandée à l'employeur (cf. pour un cas quelque peu

similaire CDAP PS.2018.0008 du 18 mai 2018).

5.

a) Selon l'art. 28 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi

(LEmp; BLV 822.11), des ACIT peuvent être versées en faveur du demandeur

d'emploi dont le placement est difficile et, lorsqu'au terme d'une période de

mise au courant, il peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans

la branche et la région (al. 1). Pendant cette période, le demandeur d'emploi

est mis au courant par l'employeur et reçoit de ce fait un salaire réduit (al.

2). Le demandeur d'emploi présente la demande d'allocation à l'autorité

compétente avant le début de la prise d'emploi (al. 3). L'art. 29 LEmp précise

que les ACIT couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire

normal auquel le travailleur peut prétendre au terme de sa mise au courant. Le

règlement fixe les modalités relatives aux financements (al. 1). Les

allocations sont fixées pour six mois au plus (al. 2). Elles sont versées par

l'intermédiaire de l'employeur, en complément du salaire convenu. L'employeur

doit payer les cotisations usuelles aux assurances sociales sur l'intégralité

du salaire et prélever la part du travailleur (al. 3).

Aux termes de l'art. 16 du règlement d'application

de la LEmp, du 7 décembre 2005 (RLEmp; BLV 822.11.1), les ACIT sont allouées

pour la période de formation prévue. A cet effet, l'employeur soumet un plan de

formation à l'ORP. L'employeur s'engage à former le bénéficiaire (al. 1).

L'octroi des allocations est soumis à la conclusion d'un contrat de travail de

durée indéterminée ou de douze mois au minimum. Le contrat de travail doit

prévoir des conditions d'emploi et de salaire conformes aux usages

professionnels et locaux. Le temps d'essai est fixé à un mois. Après la fin de

la période d'essai et pendant la période pour laquelle une allocation cantonale

d'initiation au travail est versée, le contrat de travail ne peut être résilié

que pour de justes motifs conformément à l'art. 337 CO (al. 2). La demande

d'ACIT est accompagnée des pièces nécessaires, notamment le contrat de travail

et le plan de formation (al. 3).

Selon l'art. 36 LEmp, la violation des obligations

liées à l'octroi des mesures cantonales d'insertion professionnelle peut donner

lieu à leur suppression et à la restitution des sommes perçues indûment, avec

intérêt et frais (al. 1). L'autorité compétente réclame, par voie de décision,

au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement de toutes prestations

perçues indûment (al. 2).

b) En l'espèce, la recourante soutient qu'il existait

des justes motifs au sens de l'art. 337 CO pour mettre fin aux rapports de

travail la liant à B.________. Dans cette mesure, elle considère qu'on ne

saurait lui reprocher d'avoir violé les engagements auxquels elle a souscrit

lors du dépôt de sa demande d'ACIT.

Il n'appartient pas au Tribunal de céans de se

prononcer en premier lieu sur ces éléments, comme s'il était l'autorité de

première instance - au risque de priver la recourante d'une double instance -,

et il ne lui appartient pas davantage de reconstituer, comme s'il était

l'instance précédente, l'état de fait et la motivation qu'aurait dû comporter

la décision attaquée (cf. art. 42 let. c LPA-VD; CDAP PS.2018.0008 du 18 mai

2018.

consid. 5b; GE.2012.0146 du 19 décembre 2012 consid. 2a et les références);

il convient bien plutôt d'admettre le recours et d'annuler la décision

attaquée, à charge pour l'autorité intimée de rendre une nouvelle décision

après avoir procédé aux éventuelles mesures d'instruction complémentaires

utiles. Vu ce qui précède, l'autorité intimée ne pourra pas invoquer, face à la

recourante, l'entrée en force de la décision de l'ORP du 14 novembre 2018, mais

devra instruire et apprécier la question de savoir si la recourante a violé ses

obligations liées à l'octroi des ACIT et en particulier si le contrat de

travail a été résilié pour de justes motifs au sens de l'art. 337 CO.

6.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la

décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour

nouvelle décision dans le sens des considérants. Les frais sont laissés à la

charge de l'Etat. La recourante, qui obtient gain de cause et qui a agi par

l'intermédiaire d'un mandataire professionnel pour ce qui concerne le dépôt du

recours, a droit à des dépens, fixé à 1'200 fr., à charge de l'autorité intimée

(art. 55 LPA-VD, 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en

matière administrative, du 28 mai 2015 - TFJDA; BLV ).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 28 janvier 2020 par le Service de l'emploi,

Instance juridique chômage, est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité

intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

L'arrêt est rendu sans frais judiciaires.

IV.

L'Etat de Vaud versera, par le Service de l'emploi, à la recourante une

indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 3 juin 2020

Le président:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal

fédéral (LTF; RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.